李義松，張佩鈺

2015年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)和2017年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)，都將“生態(tài)環(huán)境損害”區(qū)別于傳統(tǒng)民法救濟的特定私主體的人身和財產(chǎn)權(quán)益。2015年1月6日《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)第十八條和2019年6月5日《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡稱《審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件規(guī)定(試行)》)第十一條沿用并確立了消除危險責(zé)任用于救濟生態(tài)環(huán)境損害。因此，生態(tài)環(huán)境損害消除危險責(zé)任可以明確為損害行為人采取相應(yīng)的措施預(yù)防和排除生態(tài)環(huán)境損害危險，或控制生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生或擴大，適用于環(huán)境行政監(jiān)管的全過程和生態(tài)環(huán)境損害司法救濟中，關(guān)鍵在于事前的預(yù)防和事中的控制，救濟的是生態(tài)環(huán)境本身。本文通過探索環(huán)境行政機關(guān)適用消除危險責(zé)任的手段，同時以162份生態(tài)環(huán)境損害救濟裁判文書為樣本，對司法救濟實踐中消除危險責(zé)任及相關(guān)責(zé)任方式進行實證研究，以便對兩者進行比較以揭示司法救濟適用難題，繼而提出完善建議。

一、生態(tài)環(huán)境損害消除危險行政法律責(zé)任方式

(一)現(xiàn)行法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)規(guī)定，行使行政管理權(quán)的國家行政機關(guān)具有環(huán)境保護的義務(wù)，即應(yīng)由行政權(quán)來承擔(dān)第一順位的生態(tài)環(huán)境公共權(quán)益保護義務(wù)。有學(xué)者提出：“行政權(quán)體現(xiàn)到制度配置上，即憲法上規(guī)定的國家環(huán)境保護義務(wù)派生出了國家的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)及相應(yīng)的環(huán)境監(jiān)管權(quán)力?！盵1]因此，只有當(dāng)環(huán)境行政規(guī)制手段失靈時，其他救濟手段才有介入的空間。

現(xiàn)行環(huán)境行政法律對于監(jiān)管者的手段措施，被監(jiān)管者的義務(wù)、責(zé)任以及承擔(dān)方式、履行手段等有大量的規(guī)定，主要體現(xiàn)在各種環(huán)境保護行政監(jiān)管法律“法律責(zé)任”章節(jié)中涉及行政法律責(zé)任部分的規(guī)定?，F(xiàn)有環(huán)境行政法律沒有明確規(guī)定消除危險責(zé)任，但為了實現(xiàn)消除生態(tài)環(huán)境損害危險的目的，環(huán)境行政法律規(guī)定了多種明確的責(zé)任承擔(dān)方式。具體體現(xiàn)在：《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)(2014)第五十九、六十、六十一、六十二條規(guī)定了責(zé)令改正、責(zé)令公開環(huán)境信息、責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、責(zé)令停止建設(shè)、停業(yè)或關(guān)閉?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》(2017)第七十四條等規(guī)定了警告、責(zé)令停止違法行為、限期改正、限制或禁止從業(yè)、暫扣或吊銷許可證?！吨腥A人民共和國水污染防治法》(2017)第八十五、九十、九十四條等規(guī)定了限期采取治理措施、責(zé)令限期拆除或強制拆除、處以罰款、船舶臨時停航、代為治理和承擔(dān)費用等?！吨腥A人民共和國防洪法》(2016)第五十四條等規(guī)定了責(zé)令采取其他補救措施。由此可見，環(huán)境行政監(jiān)管適用的消除危險責(zé)任方式一般為行政機關(guān)做出的行政命令、行政處罰、行政強制相結(jié)合的行政救濟模式，具體責(zé)任方式有：“責(zé)令改正”“責(zé)令限期改正”“責(zé)令限制生產(chǎn)”“責(zé)令限期采取治理措施”“責(zé)令限期拆除或強制拆除”“限制或禁止從業(yè)”“責(zé)令采取其他補救措施”“警告”“處以罰款”“責(zé)令停止違法行為”“停產(chǎn)整治”“暫扣、吊銷許可證”“停業(yè)、關(guān)閉”“主管部門代為治理，違法者承擔(dān)所需費用”等。

(二)現(xiàn)行法律的實施效果及其影響因素

以《環(huán)境保護法》為中心的環(huán)境行政法律法規(guī)通過立法的形式明確了各環(huán)境監(jiān)管主體對本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害進行救濟的監(jiān)管權(quán)力和執(zhí)法手段。在環(huán)境執(zhí)法中，環(huán)境監(jiān)管部門對生態(tài)環(huán)境損害行為行使行政權(quán)力，采取行政命令、行政處罰、行政強制結(jié)合的綜合行政救濟模式，達到制裁違法者、威懾潛在違法者的目的，基本能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的一般危險預(yù)防和控制功能。具體表現(xiàn)為要求責(zé)任人采取消除危險措施，避免生態(tài)環(huán)境損害產(chǎn)生或進一步擴大。當(dāng)責(zé)任人不履行義務(wù)時，由環(huán)境監(jiān)管部門或其指定的第三方代替履行，要求代履行所需費用由責(zé)任方承擔(dān)[2]。這種行政救濟模式能及時有效地救濟生態(tài)損害和維護公共利益。

現(xiàn)行環(huán)境行政法律基本能實現(xiàn)對違法損害生態(tài)環(huán)境行為的規(guī)制和處罰，但環(huán)境監(jiān)管存在執(zhí)行上不作為、消極作為、亂作為，消除危險行政法律責(zé)任方式落實不力等問題，“以罰代管”和“以罰代刑”現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害狀況持續(xù)惡化。究其原因，一方面，在環(huán)境行政法律規(guī)定的環(huán)境行政自由裁量權(quán)范圍過大和環(huán)境監(jiān)管主體行政責(zé)任制度不完善的前提下[3]，環(huán)境監(jiān)管主體人員行政倫理責(zé)任的缺乏容易導(dǎo)致行政倫理失范現(xiàn)象[4]，而省以下環(huán)保機構(gòu)實行垂直管理弱化了當(dāng)?shù)卣蜕霞壊块T對垂直管理部門的權(quán)力監(jiān)督[5]，最終導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管存在執(zhí)法缺位、選擇執(zhí)法、執(zhí)法不公和執(zhí)法尋租等政府失靈問題。另一方面，在地方環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革后，縣級政府環(huán)境保護責(zé)任的落實沒有相關(guān)機構(gòu)來承接；同時，地方環(huán)保機構(gòu)(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境主管部門)執(zhí)法工作的開展也缺乏政府的配合，導(dǎo)致執(zhí)法難度增大，執(zhí)法成本提高。因此消除危險行政監(jiān)管手段實施效果不佳，無法最大程度地發(fā)揮行政權(quán)力的預(yù)防和控制功能，沒有達到窮盡行政救濟手段仍無法救濟生態(tài)環(huán)境損害的程度，也不利于環(huán)境行政機關(guān)環(huán)保監(jiān)管職責(zé)的履行。

二、生態(tài)環(huán)境損害消除危險責(zé)任司法救濟的歷史現(xiàn)狀

(一)現(xiàn)行法律及其政策規(guī)定

當(dāng)環(huán)境監(jiān)管主體沒有意愿進行環(huán)境監(jiān)管，存在執(zhí)法缺位、選擇執(zhí)法等問題時，或者由于生態(tài)環(huán)境損害的復(fù)雜性、潛伏性導(dǎo)致窮盡行政手段仍無法救濟生態(tài)環(huán)境損害時，行政監(jiān)管失靈就應(yīng)尋求生態(tài)環(huán)境損害的司法救濟，讓符合資格的原告成為監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的主體。

環(huán)境公益訴訟司法救濟可追溯到2003年樂陵市人民檢察院訴范某通過非法渠道非法加工銷售石油制品案。2007年貴陽市“兩湖一庫”管理局提起了環(huán)境污染損害訴訟。此后各地法院進行了實踐探索。到2012年，《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第五十五條確認了環(huán)境民事公益訴訟，2014年《環(huán)境保護法》第五十八條將提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織的原告資格具體化，至此環(huán)境公益訴訟原告主體具有提起訴訟的程序性權(quán)利來源。隨后，2015年開始施行《環(huán)境民事公益訴訟解釋》和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《人民檢察院實施辦法》)；2016年最高人民法院印發(fā)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《人民法院實施辦法》)；2017年，《民事訴訟法》第五十五條新增第二款確認了人民檢察院的環(huán)境民事訴訟原告資格，《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第二十五條新增第四款確認了人民檢察院在以行政機關(guān)為被告的環(huán)境行政公益訴訟中的原告資格。兩大訴訟法的修改是環(huán)境公益訴訟制度的重要拐點。

《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第一條明確，法院應(yīng)予受理對已經(jīng)損害社會公共利益、對社會公共利益具有重大損害風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起的訴訟；第十條第三款排除了以人身或財產(chǎn)受到損害參加訴訟的情形，即《環(huán)境民事公益訴訟解釋》是對“生態(tài)環(huán)境損害”本身提供的救濟；第十八條對生態(tài)環(huán)境損害司法救濟的責(zé)任方式做出了規(guī)定，其中原告可請求被告承擔(dān)消除危險的民事責(zé)任；第十九條提出可基于防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大的危險請求以消除危險，法院可要求被告承擔(dān)原告因消除危險采取合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費用?！度嗣駲z察院實施辦法》第十六條和《人民法院實施辦法》第三條也規(guī)定人民檢察院可提出要求消除危險的訴訟請求。這些規(guī)定確立了消除危險責(zé)任并將其適用于救濟生態(tài)環(huán)境損害領(lǐng)域，成為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害消除危險司法救濟的法律依據(jù)。

繼環(huán)境公益訴訟之后，中央先后印發(fā)《試點方案》和《改革方案》，通過政策推動以政府為原告的生態(tài)環(huán)境損害司法救濟?！陡母锓桨浮分饕槍σ呀?jīng)發(fā)生的損害，規(guī)定了修復(fù)、賠償和試行分期賠付，沒有涉及消除危險的規(guī)定?！秾徖砩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件規(guī)定(試行)》第十一條規(guī)定了在生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中人民法院可合理判決被告承擔(dān)消除危險的民事責(zé)任，即以司法解釋的形式確立了消除危險責(zé)任。第十四條第一款規(guī)定，因防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大采取合理預(yù)防、處置措施發(fā)生的費用可視作采取消除危險措施而產(chǎn)生的費用。2021年1月1日施行的《中華人民共和國民法典》第七編第七章“環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任”第一千二百三十五條第(五)項條款(1)《中華人民共和國民法典》第一千二百三十五條第一款第(五)項規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用：……防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。”也規(guī)定了：國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求防止損害的發(fā)生和擴大所支出的合理費用。2018年最高人民法院頒布的《關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》第六條確認了消除危險是救濟海洋生態(tài)環(huán)境損害的民事責(zé)任方式。同年6月通過的江蘇省高級人民法院《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》第十九條(2)《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南(一)》第十九條規(guī)定：“原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任?！币裁鞔_原告可請求被告承擔(dān)消除危險的民事責(zé)任，第二十條指明生態(tài)環(huán)境損害賠償費用包括因消除危險采取的其他合理預(yù)防、處置措施而發(fā)生的費用。

(二)現(xiàn)行法律及政策的實施效果及其影響因素

1.生態(tài)環(huán)境損害消除危險責(zé)任的司法適用現(xiàn)狀

我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)案件較多，而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件較少。根據(jù)課題組(3)指南京市法學(xué)會招標項目“生態(tài)環(huán)境損害賠償多樣化責(zé)任機制研究”課題組。對2016年1月1日至2018年12月31日的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的手工不完全梳理，以“環(huán)境公益訴訟”“生態(tài)環(huán)境損害”為關(guān)鍵詞，運用“中國裁判文書網(wǎng)”“南京市中級人民法院案件綜合信息管理平臺”“江蘇省高級人民法院環(huán)境資源審判庭”等方式進行一審、二審、再審的擴充搜索，檢索到162件裁判文書，作為統(tǒng)計樣本。根據(jù)分析的需要，重點篩選出26件環(huán)境行政公益訴訟案件(包含24件一審，1件二審和1件再審)和30件內(nèi)容涉及消除危險責(zé)任方式的生態(tài)環(huán)境損害救濟案件，其中各類案件的具體適用情況如圖1、圖2所示。

圖1 環(huán)境行政公益訴訟案件裁判情況

圖2 消除危險責(zé)任方式適用情況

說明：第一，圖1各裁判方式案件數(shù)量之和大于26是因為有的案件適用了不止一種裁判方式，每種裁判方式做單獨計算。第二，圖2的9件判決消除危險的案件，同一案件進行一審和二審，數(shù)量單獨計算；3件判決消除危險措施方式案件的具體判決內(nèi)容為“承擔(dān)處置危險廢物費用”“對生產(chǎn)現(xiàn)場的危險廢物進行無害化處理”；8件裁定予以受理的案件是以環(huán)保組織為原告提起的消除危險的訴訟請求，一審與二審法院以原告資格不適格裁定不予受理，再審法院裁定撤銷一審二審裁定，予以受理；8件以和解或調(diào)解結(jié)案的案件和1件裁定準許撤回起訴的案件中原告提出消除危險的訴訟請求區(qū)分已實現(xiàn)、已完成或者已達成協(xié)議正在實施消除危險行為的情形。

對案件樣本分析可得：第一，案件類型豐富，包括以行政機關(guān)為被告的不作為、亂作為案件和以公民、法人、其他組織為被告的生態(tài)破壞、處置危險廢物、水污染、土壤污染案件等。第二，法院處理方式靈活，涵蓋判決、和解調(diào)解和裁定，確認行政行為違法、督促行政機關(guān)履行法定職責(zé)和判決消除危險的訴訟請求支持率高。第三，消除危險案件占樣本數(shù)量的18.52%，且原告請求消除危險的，只要確實存在危險，法院基本都會直接判決消除危險并會根據(jù)具體情況判決被告承擔(dān)消除危險的措施，如“處置危險廢物”“進行無害化處理”“承擔(dān)處置危險廢物費用”等，以便于被告根據(jù)判決內(nèi)容執(zhí)行。第四，法院在適用消除危險時，經(jīng)常與停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失一并適用，也存在單獨適用的情況。

2.司法適用中存在的問題及影響因素

(1)環(huán)境行政公益訴訟數(shù)量較少和消除危險責(zé)任落實困難

根據(jù)樣本，以人民檢察院為原告提起的以環(huán)境監(jiān)管主體為被告的環(huán)境行政公益訴訟數(shù)量過少，僅占樣本數(shù)量的16.05%。根據(jù)該數(shù)據(jù)可以推測出三種導(dǎo)致該數(shù)量過少的影響因素：一是在實踐過程中，大部分環(huán)境行政機關(guān)都能依法行政；二是大部分違法行政行為在經(jīng)過人民檢察院提出的檢察建議督促后能夠得到及時糾正；三是能夠有效發(fā)揮監(jiān)督和糾正行政行為作用的環(huán)境行政公益訴訟制度并沒有得到完全實施。

同時，由法定的社會組織、人民檢察院、政府作為適格原告提出消除危險的訴請，到法院判決被告消除對生態(tài)環(huán)境損害的影響，最終生態(tài)環(huán)境損害救濟的效果取決于環(huán)境行政機關(guān)是否依法履行環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)，實質(zhì)上法院沒有義務(wù)也沒有能力代替行政機關(guān)履行消除危險環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。例如在法定的環(huán)境監(jiān)管主體提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，部分環(huán)境監(jiān)管主體已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境損害行為做出消除危險的行政命令和行政處罰，但未采取后續(xù)監(jiān)管手段、怠于采取代履行措施以及未申請強制執(zhí)行，導(dǎo)致已發(fā)生效力的決定未能得到執(zhí)行，無法及時發(fā)揮預(yù)防和控制生態(tài)環(huán)境損害危險的功能。如泰興市人民檢察院訴泰興市水務(wù)局未履行長江采砂監(jiān)督管理法定職責(zé)一案(4)詳見江蘇省泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)人民法院〔2016〕蘇1291行初333號《行政判決書》。中，由于被告怠于執(zhí)行后續(xù)已經(jīng)發(fā)生效力的沒收非法采砂機具的行政處罰決定，導(dǎo)致國家利益、社會公共利益一直處于受侵害狀態(tài)，消除危險責(zé)任落實困難。當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害危險再次出現(xiàn)時，法定的環(huán)境監(jiān)管主體卻作為原告提起民事訴訟，實際上是將環(huán)境保護的行政懲戒職責(zé)轉(zhuǎn)嫁給司法機關(guān)承擔(dān)，容易造成行政權(quán)怠于行使、“審判職權(quán)行政化”和濫用司法資源困局。

(2)環(huán)境民事司法救濟多為事后救濟

目前涉及消除危險的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實踐都具有明顯的事后救濟特征。以煙臺市人民檢察院訴鮑××、王××環(huán)境污染責(zé)任糾紛一案(5)詳見山東省煙臺市中級人民法院〔2017〕魯06民初39號《民事判決書》。為例，法院在判決時才適用消除危險，即對被告傾倒的廢渣和排放的有毒物質(zhì)，從案發(fā)到提起刑事附帶民事公益訴訟再到判決被告在一定期限內(nèi)采取措施處置，顯然消除危險的及時性不夠。一般而言，消除危險責(zé)任方式適用的時間為生態(tài)環(huán)境損害行為實施過程中，或?qū)嵤┩瓿珊髶p害結(jié)果尚未實質(zhì)發(fā)生但有發(fā)生可能性，或已經(jīng)產(chǎn)生一定結(jié)果需要采取措施避免損害結(jié)果的擴大。此處的“危險”則代表著侵害行為造成損害的具體概率，憑借一般理念或社會觀念可以判定其導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生或擴大的可能性，且法律對此類損害的評價是否定的。消除危險的功能在于要求當(dāng)事人采取一定措施預(yù)防、控制損害結(jié)果的發(fā)生和擴大，如果審判前及審判過程中缺乏對存在的危險和損害結(jié)果的關(guān)注，將不利于及時采取措施，也不利于有效發(fā)揮預(yù)防和控制功能。且由于消除危險的滯后性，消除生態(tài)環(huán)境損害危險的難度提高，憑借責(zé)任人的經(jīng)濟與技術(shù)條件也不利于消除危險判決的實現(xiàn)。

(3)消除危險責(zé)任適用法律依據(jù)不足和司法救濟效果不佳

基于環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟目標的同質(zhì)性,填補和救濟環(huán)境公共權(quán)益是環(huán)境公益訴訟制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的核心關(guān)切[6]，學(xué)界充分肯定了其預(yù)防功能。

有學(xué)者提出，我國《憲法》第九條與《中華人民共和國物權(quán)法》中的自然資源國家所有原則是政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序性權(quán)利來源[7]。從實踐來看，環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境刑事附帶民事訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟發(fā)揮的司法救濟作用有限，我國的生態(tài)環(huán)境損害問題依然嚴重。一方面原因在于《環(huán)境民事公益訴訟解釋》和《審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件規(guī)定(試行)》等未對消除危險責(zé)任的定義、適用條件、范圍、相關(guān)消除危險費用適用參考標準等做進一步闡釋。如《審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件規(guī)定(試行)》第十四條規(guī)定了原告可請求因防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生和擴大采取合理預(yù)防、處置措施發(fā)生的費用，但未明確消除危險措施費用確定的參考因素或統(tǒng)一標準，也未對費用的后續(xù)管理、使用等做出規(guī)定。此外，針對生態(tài)環(huán)境損害這種新型問題,除了司法解釋,適用消除危險責(zé)任救濟生態(tài)環(huán)境損害缺乏實體性準據(jù)法規(guī)定，法院在審判時沿用《中華人民共和國民法》《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的做法存在爭議。而且，法院審判時擁有較大的自由裁量權(quán)，容易導(dǎo)致判決的消除危險方式缺乏明確執(zhí)行措施、處置或采取措施的費用不足以消除危險等問題。另一方面，通過分析上述30件案件樣本可以發(fā)現(xiàn)，一般審理法院認為消除危險針對的是將來可能發(fā)生的新的生態(tài)環(huán)境損害，如原告是為了防止生態(tài)環(huán)境損害的繼續(xù)發(fā)生或擴大而提出消除危險訴訟請求，并依法予以支持。由“新的生態(tài)環(huán)境損害”與“防止生態(tài)環(huán)境損害的繼續(xù)發(fā)生和擴大”的表述方式可見，法院在適用消除危險責(zé)任時依然趨于持保守的態(tài)度，未將“發(fā)生”解釋為區(qū)別于“擴大”的“尚未發(fā)生實際生態(tài)損害，但存在損害風(fēng)險”的情形，而是將其限縮解釋為“繼續(xù)發(fā)生”，即“已經(jīng)發(fā)生生態(tài)損害，且進一步損害的風(fēng)險依然存在”的情形，忽略了消除危險對于防止未來生態(tài)損害產(chǎn)生的預(yù)防功能。

三、消除危險環(huán)境行政監(jiān)管與司法救濟手段的比較

生態(tài)環(huán)境損害基于承載的環(huán)境公共利益屬性需要受到行政監(jiān)管及司法手段的共同調(diào)整和救濟。而消除危險責(zé)任統(tǒng)攝環(huán)境行政監(jiān)管責(zé)令承擔(dān)的責(zé)任和司法判決承擔(dān)的責(zé)任，兩者既有共性也存在區(qū)別。對生態(tài)環(huán)境本身進行救濟是兩者的共性。兩者的區(qū)別在于：第一，手段行使的積極性不同。前者基于法律賦予的行政權(quán)力，具有權(quán)威性和主動性，能隨時監(jiān)督消除危險義務(wù)的執(zhí)行，消除危險責(zé)任易于落實；后者遵循不告不理的原則。第二，救濟的時間不同。前者具有預(yù)防性，強調(diào)發(fā)揮事前的預(yù)防和控制價值，及時制止損害行為；后者具有事后性，即司法救濟總是發(fā)生在有關(guān)事實或糾紛之后。第三，主體所處的地位不同。前者行政監(jiān)管手段具有強制性，是行政監(jiān)管主體對管理相對人做出的單向行為；后者具有居中性，即審判者必須居中裁判。第四，承擔(dān)的責(zé)任性質(zhì)不同。前者承擔(dān)的是行政法律責(zé)任；后者基于提起的訴訟性質(zhì)承擔(dān)民事或行政法律責(zé)任。第五，效力影響的范圍不同。前者在很多情況下監(jiān)管效力不限于個案而是類型化的即基于作為類型的被管理行為[8]，能發(fā)揮較好的救濟效果；后者司法判決的效力范圍僅限于個案。

因此，環(huán)境行政監(jiān)管手段具有主動性、預(yù)防性、高效權(quán)威性、執(zhí)法手段的多元性等優(yōu)勢，較于司法救濟的被動性、事后性、居中性、冗長性特征，在適用消除危險責(zé)任時法律依據(jù)明確，能夠?qū)崿F(xiàn)對環(huán)境侵害的事前預(yù)防、事中控制和事后懲罰，滿足消除生態(tài)環(huán)境損害危險的急迫性[9]。因此行政監(jiān)管往往適合優(yōu)先適用，是生態(tài)環(huán)境損害救濟的第一道保障。但生態(tài)環(huán)境損害具有復(fù)雜性、潛伏性、不確定性，特定情形下還可能呈現(xiàn)出不可逆性，如松花江水污染事件凸顯了行政監(jiān)管的困境，造成了生態(tài)環(huán)境損害成本由政府買單的結(jié)果。為解決“政府失靈”問題，有必要尋求司法救濟手段進行效力補強，即以提起環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的方式向責(zé)任人追責(zé)，以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害消除危險責(zé)任方式的全覆蓋。

四、完善建議

(一)優(yōu)先適用生態(tài)環(huán)境損害消除危險行政法律責(zé)任方式

1.完善環(huán)境行政監(jiān)管制度和消除不利于環(huán)境行政監(jiān)管的因素

實踐證明，消除危險民事司法救濟發(fā)揮的作用有限，而行政監(jiān)管手段具有不可比擬的優(yōu)勢，因此環(huán)境監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)窮盡運用消除危險的行政監(jiān)管手段來救濟生態(tài)環(huán)境損害，若沒有這樣做，則可通過行政問責(zé)、環(huán)境行政公益訴訟、追究刑事責(zé)任來追究其行政監(jiān)管責(zé)任。正如有學(xué)者提出，《環(huán)境保護法》必須更重視“監(jiān)管監(jiān)管者之法”的構(gòu)建，并進一步完善“監(jiān)管者監(jiān)管之法”[10]。因此建議完善環(huán)境行政監(jiān)管制度。第一，需要改變《環(huán)境保護法》《森林法實施條例》等單行法律、法規(guī)中賦予環(huán)境監(jiān)管主體權(quán)力的條款和規(guī)定環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任的條款比例失衡的現(xiàn)狀，增設(shè)對環(huán)境監(jiān)管主體本身行政責(zé)任的規(guī)定，將環(huán)境監(jiān)管主體及所屬國家工作人員一起納入責(zé)任對象范圍。第二，要探索有效監(jiān)督環(huán)保垂直管理部門的方式，通過設(shè)置監(jiān)察專員、加強巡視督察等方式增強上級部門的縱向監(jiān)督，加強地方人大和監(jiān)察委的橫向監(jiān)督，以實現(xiàn)兩條線監(jiān)督，綜合運用內(nèi)部監(jiān)督和社會監(jiān)督等多種方式。第三，統(tǒng)籌處理好地方生態(tài)環(huán)境主管部門和地方政府、其他環(huán)境監(jiān)管主體之間的關(guān)系，明確“條”與“塊”的職責(zé)范圍，建立地方生態(tài)環(huán)境主管部門和黨委政府間相互融合、相互支持的環(huán)境監(jiān)管機制。第四，加強環(huán)境監(jiān)管主體思想道德建設(shè)，提高監(jiān)管者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和主動積極性。

2. 堅持以利益平衡的原則履行消除危險環(huán)境行政監(jiān)管手段

環(huán)境監(jiān)管主體在執(zhí)法時應(yīng)堅持以利益平衡的原則適用消除危險相關(guān)手段。目前環(huán)境法領(lǐng)域的利益矛盾表現(xiàn)為：持續(xù)的經(jīng)濟社會發(fā)展和科學(xué)進步的利益需求與生態(tài)環(huán)境保護的利益需求之間的沖突，這是兩項并列的合理利益訴求。從本質(zhì)上講，環(huán)境治理是對社會各方主體的生態(tài)利益進行平衡、分享、合理優(yōu)化的實踐。因此，法律在遇到社會公眾權(quán)利與私主體權(quán)利沖突的情形時，必須考量價值取向，進行利益需求和權(quán)利主張的衡量。正如德國1976年《聯(lián)邦自然保護法》中最重要的生態(tài)占補平衡法律制度規(guī)定，為落實預(yù)防原則，當(dāng)無法避免、無法通過抵消和替代措施消除部分或全部損害性影響時，占補平衡規(guī)定要求自然保護主管部門重新對項目計劃權(quán)衡考慮，比對項目所實現(xiàn)的公共利益和自然風(fēng)景保護的重要價值孰輕孰重[11]。

(二)完善司法救濟手段

1.以環(huán)境行政公益訴訟為司法救濟的重點

2017年《行政訴訟法》第二十五條新增的第四款規(guī)定，是環(huán)境公益訴訟制度的重要拐點。環(huán)境公益訴訟制度的優(yōu)勢在于通過各方有資格提起訴訟的主體督促政府等行政機關(guān)履行環(huán)境保護職責(zé)。如德國通過《聯(lián)邦自然保護法》等法律確立了環(huán)境團體公益訴訟制度，明確環(huán)境公益訴訟屬于行政訴訟的類型，具有公法性質(zhì)，并可針對行政機關(guān)的任何違反環(huán)境法的行政許可或政策提起訴訟[12]。

在我國，人民檢察院對不依法履行職責(zé)的行政機關(guān)具有提出檢察建議和環(huán)境行政公益訴訟的資格，這是有效監(jiān)督環(huán)境監(jiān)管主體的方式。而法院通過判令環(huán)境監(jiān)管主體履行監(jiān)管職責(zé)的方式實現(xiàn)對環(huán)境監(jiān)管主體的監(jiān)督，從而實現(xiàn)檢察院和法院雙重司法強制力的督促作用。但法院不能也無法替代政府行使環(huán)境行政監(jiān)管職責(zé)。因此根據(jù)我國環(huán)境行政公益訴訟適用比例較低、環(huán)境民事司法救濟發(fā)揮作用有限的實踐現(xiàn)狀，建議以環(huán)境行政公益訴訟為生態(tài)環(huán)境損害救濟的核心。通過發(fā)揮人民檢察院的兩種角色，首先對環(huán)境監(jiān)管主體違法行使職權(quán)或消極不作為致使生態(tài)環(huán)境損害的行為提出督促依法履行監(jiān)管職責(zé)的檢察建議。其次通過環(huán)境行政公益訴訟救濟，再次回到讓有權(quán)力和能力的環(huán)境監(jiān)管主體責(zé)令被監(jiān)管者履行消除生態(tài)環(huán)境損害危險的義務(wù)，承擔(dān)違反義務(wù)及行政責(zé)任的本位。最后檢察院在判決后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)對環(huán)境監(jiān)管主體的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，及時消除生態(tài)環(huán)境損害危險。同時可以考慮借鑒德國模式，增加環(huán)境團體作為提起環(huán)境行政公益訴訟的適格原告。

2.探索多樣化的民事司法救濟消除危險責(zé)任承擔(dān)方式

(1)構(gòu)建相對獨立的生態(tài)環(huán)境損害禁止令制度

傳統(tǒng)民事責(zé)任有其固有的范圍與邊界，生態(tài)環(huán)境損害民事司法救濟的很多內(nèi)容都是民事責(zé)任難以覆蓋的，有必要構(gòu)建相對獨立的環(huán)保禁止令制度。美國的《清潔空氣法》《清潔水法》等幾乎所有環(huán)境保護法律都規(guī)定，公民有權(quán)訴請法院發(fā)布禁令，法院依據(jù)訴請做出禁令裁判，責(zé)令被告停止污染行為或者行政機關(guān)采取行政措施，且禁令內(nèi)容具體、明確，既嚴厲又靈活，便于操作[13]。我國民事責(zé)任制度中沒有規(guī)定禁令制度，在《民事訴訟法》第一百條第一款中規(guī)定了訴訟保全制度。該制度規(guī)定了行為保全，即可以責(zé)令做出一定行為或禁止做出一定行為，為保證執(zhí)行判決，申請人可向司法機關(guān)提供擔(dān)保，司法機關(guān)做出裁定對當(dāng)事人財產(chǎn)予以查封、扣押等。此外，有的地方已經(jīng)對環(huán)保禁令制度做了地方規(guī)定：2011年12月，昆明市中級人民法院下發(fā)《關(guān)于在環(huán)境民事公益訴訟中適用環(huán)保禁止令的若干意見(試行)》，同時與市公安局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公安機關(guān)協(xié)助人民法院執(zhí)行環(huán)保禁止令的若干意見(試行)》，明確了環(huán)保禁止令是審理環(huán)境民事公益訴訟案件中的一種行為保全，以民事裁定的形式做出。人民法院以民事裁定的形式做出環(huán)保禁止令，人民法院同時詳細地規(guī)定了環(huán)保禁止令的申請要求、審查程序、證據(jù)規(guī)則、救濟途徑、審查內(nèi)容及效力期限等，完善了環(huán)保禁止令制度。此外，貴陽市中級人民法院于2012年8月制定了《環(huán)境保護司法訴前禁令試行辦法》[14]，創(chuàng)建了環(huán)境侵權(quán)案件的訴前禁令制度，將財產(chǎn)保全擴大到行為保全，有利于減少生態(tài)環(huán)境損害。這些地方規(guī)定對構(gòu)建獨立的環(huán)保禁止令制度具有參考價值。據(jù)此，環(huán)保禁止令有一定的生態(tài)環(huán)境損害危險預(yù)防功能，且在我國已有實行的實踐經(jīng)驗，有利于生態(tài)環(huán)境損害司法救濟消除危險責(zé)任的實現(xiàn)。

(2)靈活適用消除生態(tài)環(huán)境損害危險的具體措施

美國公民訴訟制度對SEP(全稱為Supplemental Environmental Project，譯為“補充環(huán)境項目”)的運用彰顯了其靈活調(diào)整性，使得違法企業(yè)有更強的動力來創(chuàng)新環(huán)保措施，提高環(huán)?？冃?。同時，由于SEP的受益者往往是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，違法企業(yè)能夠借此與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾建立起良好的合作關(guān)系，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)公眾也因此愿意與違法企業(yè)合作共同找到最適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境的整改方案。我國法院在適用消除危險責(zé)任方式上，可以允許并鼓勵訴訟的原告與被告達成創(chuàng)新的符合地方環(huán)境特點的SEP協(xié)議，如約定替代履行的措施等。同時，為確保SEP有助于實現(xiàn)環(huán)保法律的預(yù)防目標，可以由環(huán)保行政部門或檢察機關(guān)對SEP協(xié)議進行審查并提供專業(yè)建議，評估SEP所需的費用，最終由法院決定是否批準，這樣可以有效解決目前責(zé)任人無法承擔(dān)消除危險成本的難題。且多數(shù)法院在判決消除危險時明確了被告采取消除危險的具體措施內(nèi)容，這種做法有利于被告更方便有效地實現(xiàn)判決內(nèi)容。目前我國環(huán)境公益訴訟案件也有數(shù)起以和解或調(diào)解結(jié)案，但和解或調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容基本上以恢復(fù)或賠償本案生態(tài)損害為主，消除危險訴訟請求一般在審判過程中已經(jīng)實施完畢，或者已經(jīng)代履行完畢，被告需要承擔(dān)采取措施的費用，這種做法值得推廣，有利于實現(xiàn)消除危險的預(yù)防和控制價值。

3.制定專門的自然保護法及損害救濟法

當(dāng)政府監(jiān)管失靈，需要尋求環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的效力補強時，以政府為原告提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟比提起環(huán)境民事公益訴訟效率更高。生態(tài)環(huán)境損害是新型問題，一直以來對于我國的《侵權(quán)責(zé)任法》是否能適用于生態(tài)環(huán)境損害救濟存在爭議。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十三條將消除危險責(zé)任適用于環(huán)境污染侵權(quán)責(zé)任中，但未明確將其適用于損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任。目前生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、承載的公共利益性使生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的任務(wù)非常艱巨。有學(xué)者指出，《民法典侵權(quán)責(zé)任編(草案)》(二次審議稿)第七章“損害生態(tài)環(huán)境責(zé)任”的條款存在“法條基本用語指向不清、生態(tài)環(huán)境損害糾紛歸責(zé)原則未明確、生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任構(gòu)成要件不明、舉證責(zé)任未同步”等問題[15]，表明將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任問題納入現(xiàn)有民事侵權(quán)責(zé)任法律體系中加入解決的做法存在爭議?！秾徖砩鷳B(tài)環(huán)境損害賠償案件規(guī)定(試行)》的效力層級低且存在一定的不足之處。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任作為一種不利的法律后果，如何給損害人設(shè)定法律責(zé)任，設(shè)定什么樣的法律責(zé)任，適用什么歸責(zé)原則，損害人以什么樣的方式來承擔(dān)責(zé)任，是未來生態(tài)環(huán)境損害救濟立法的核心問題，也是生態(tài)環(huán)境損害救濟法律最基本的制度構(gòu)建。因此需要制定不同于傳統(tǒng)民法責(zé)任的專門的自然保護法及損害救濟法，內(nèi)容涵蓋針對生態(tài)環(huán)境本身進行救濟的責(zé)任方式的分類、適用條件、適用標準等，以立法的形式確立救濟生態(tài)環(huán)境損害的消除危險責(zé)任，以區(qū)別于傳統(tǒng)民法上的消除危險責(zé)任。

五、結(jié)語

多樣化的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任方式探索是回應(yīng)生態(tài)環(huán)境損害救濟實踐現(xiàn)狀的迫切需求，而生態(tài)環(huán)境損害消除危險行政法律責(zé)任方式發(fā)揮著重要的預(yù)防和控制價值。因此，環(huán)境行政監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為消除生態(tài)環(huán)境損害危險的第一道保障，發(fā)揮事前的預(yù)防和事中的控制作用。當(dāng)行政監(jiān)管失靈，應(yīng)及時尋求司法救濟的效力補強，同時以環(huán)境行政公益訴訟為重點，發(fā)揮人民檢察院作為司法監(jiān)督行政機關(guān)的履行監(jiān)管職責(zé)的作用，最后采取措施完善環(huán)境民事司法救濟手段，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害消除危險責(zé)任的全覆蓋。