陳可

最大搜索平臺(tái)Naver操控市場(chǎng)

據(jù)韓國(guó)媒體2020年10月7日?qǐng)?bào)道，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)（KFTC）指責(zé)Naver作為其國(guó)內(nèi)最大的搜索引擎平臺(tái)，通過(guò)在房地產(chǎn)信息搜索中禁止內(nèi)容提供商向其他平臺(tái)提供房地產(chǎn)物業(yè)信息的方式控制市場(chǎng)，實(shí)施排他性交易以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。對(duì)此，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)決定對(duì)Naver處以糾正令和13.2億韓元的罰款。

Naver作為韓國(guó)境內(nèi)最大的搜索引擎平臺(tái)，利用自身在搜索服務(wù)中的優(yōu)勢(shì)地位，與其內(nèi)容服務(wù)提供商簽訂排他性協(xié)議，實(shí)施平臺(tái)“二選一”的行為，構(gòu)成濫用市場(chǎng)支配地位。具體而言，Naver在其房地產(chǎn)搜索信息服務(wù)中，與其內(nèi)容提供商簽訂協(xié)議，包含諸如禁止將預(yù)備出售的財(cái)產(chǎn)信息透露給其他平臺(tái)的條款，從而阻止內(nèi)容提供商與其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手Kakao（韓國(guó)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)）進(jìn)行交易，這使得Kakao幾乎不可能進(jìn)入在線房地產(chǎn)市場(chǎng)。

本案是韓國(guó)信息和通信技術(shù)特別工作組成立以來(lái)調(diào)查的第一個(gè)案例。該案對(duì)于制止平臺(tái)“二選一”的行為，糾正平臺(tái)企業(yè)禁止其自身的內(nèi)容提供商與其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手平臺(tái)簽訂合作協(xié)議、濫用自身支配地位方面，具有里程碑式的意義。

據(jù)韓媒報(bào)道，早在2006年，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)就曾針對(duì)同一問(wèn)題對(duì)Naver采取過(guò)行政措施。但Naver公司對(duì)此行政措施實(shí)施了反擊，并向韓國(guó)最高法院提起訴訟。最終，最高法院裁定認(rèn)為，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)錯(cuò)誤地界定了相關(guān)市場(chǎng)，因而被判處敗訴。這一裁定對(duì)Naver有利，事實(shí)上這與韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的執(zhí)法模式息息相關(guān)。

韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的行政執(zhí)法模式主要由兩部分組成：調(diào)查和審議。

首先，當(dāng)擬議行為受到可能違反法律的指控時(shí)，主管部門或地區(qū)辦公室將對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行審查。審查過(guò)程包括調(diào)查相關(guān)文件、征求相關(guān)方的陳述、與專家協(xié)商以及進(jìn)行法律審查。有關(guān)各方在此過(guò)程中有機(jī)會(huì)充分發(fā)表意見(jiàn)，并且具有嚴(yán)格保護(hù)審查中所獲取的任何商業(yè)機(jī)密信息的義務(wù)。如果審查員認(rèn)為需要采取法律措施，則會(huì)提出一份審查報(bào)告，并提交給韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)處理。與此同時(shí)，審查報(bào)告還要發(fā)送給被審查者，其可對(duì)報(bào)告提出異議或評(píng)論。

韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)決定對(duì)Naver處以糾正令和13.2億韓元的罰款（圖/視覺(jué)中國(guó)）

其次，針對(duì)調(diào)查結(jié)果，展開審議。審議過(guò)程按以下順序?qū)φ{(diào)查結(jié)果進(jìn)行全面審查：審查員的陳述、被審查者的陳述、對(duì)證據(jù)的調(diào)查、審查員的最終意見(jiàn)和被調(diào)查者的最終陳述。在此過(guò)程中，被調(diào)查者可以通過(guò)律師直接或間接表達(dá)自己的意見(jiàn)。通過(guò)此程序，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)對(duì)是否違反法律作出裁定。如果審查結(jié)果認(rèn)為確實(shí)存在違法行為，則韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)將采取如收取附加費(fèi)或停止違法行為等糾正措施，并以書面的方式作出決議發(fā)送給各方主體。該決議被視為韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)對(duì)被調(diào)查主體違法行為的指控。

針對(duì)韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的處罰決議，被審查主體可以就附加費(fèi)或停止違法行為等措施申請(qǐng)更正令，如對(duì)更正令不滿，則可以直接提起訴訟。

2006年韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)針對(duì)Naver的審查決議最終被韓國(guó)最高法院推翻。而2020年這份反壟斷決議發(fā)布后，據(jù)Naver方面消息稱，其仍有可能針對(duì)韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的決議進(jìn)行上訴。

針對(duì)Naver處罰是否預(yù)謀已久

韓國(guó)媒體指出，在2020年9月28日，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)提出了“在線平臺(tái)公平貿(mào)易擬議法案”，并在2020年11月9日前（為期40天）發(fā)布相關(guān)法案。該法案為響應(yīng)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)變化，有望為規(guī)制公平交易奠定基礎(chǔ)，保障在線平臺(tái)共同成長(zhǎng)，從而促進(jìn)其不斷創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。

據(jù)韓國(guó)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，韓國(guó)在線購(gòu)物交易額日益增長(zhǎng)，從2010年25.2萬(wàn)億韓元到2019年135.3萬(wàn)億韓元，體量不斷擴(kuò)大。此外，企業(yè)對(duì)在線平臺(tái)的依賴程度不斷提高增強(qiáng)了平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)地位，并引發(fā)了反競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。但是，現(xiàn)有的法律框架不足以充分解決潛在的競(jìng)爭(zhēng)危害。

“在線平臺(tái)公平貿(mào)易擬議法案”發(fā)布當(dāng)日，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)主席趙成郁在世宗市政府綜合大樓的新聞發(fā)布會(huì)上表示，最新發(fā)布的“在線平臺(tái)公平貿(mào)易擬議法案”旨在防止本地在線平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商濫用市場(chǎng)權(quán)力。她表示，“我們無(wú)法使用以前的法律制度對(duì)在線平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。我們需要專門的自主權(quán)和專門針對(duì)快速變化的在線平臺(tái)行業(yè)的軟法律。當(dāng)前的公平貿(mào)易法并未包含有關(guān)雙方之間應(yīng)簽訂哪種類型合同的具體細(xì)節(jié)，并且該法律僅在大型零售商從事產(chǎn)品銷售時(shí)適用。但是，我們現(xiàn)在希望那些提供信息的平臺(tái)也要受我們的監(jiān)管”。

隨著數(shù)字平臺(tái)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，許多人開始在線訂購(gòu)食品和雜貨，分級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)使平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)力量位于中小型企業(yè)之上。韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)將要解決的最大問(wèn)題之一是雙方之間缺乏書面合同。以前，一些平臺(tái)運(yùn)營(yíng)商曾強(qiáng)迫小企業(yè)主在合作交易時(shí)達(dá)成口頭協(xié)議，并且未提供任何與在線開設(shè)市場(chǎng)或餐廳有關(guān)的支持性文件。這樣，當(dāng)客戶提出與其購(gòu)買的產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的問(wèn)題時(shí)，平臺(tái)公司就可以避免被指責(zé)。本次“在線平臺(tái)公平貿(mào)易擬議法案”的發(fā)布，旨在遏制大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的壟斷行為。

KFTC對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職能由來(lái)已久

韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)自1981年成立以來(lái)，一直致力于維護(hù)公平貿(mào)易和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。1980年《壟斷法規(guī)和公平貿(mào)易法》制定并頒布，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)內(nèi)部成立了韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)，并將公平貿(mào)易辦公室作為主要工作機(jī)構(gòu)。此后，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的地位一路上升。

1990年，韓國(guó)公平貿(mào)易辦公室擴(kuò)大發(fā)展，并更名為“公平貿(mào)易委員會(huì)秘書處”，分別在釜山、光州和大田建立了地區(qū)辦事處。1994年韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)成為與經(jīng)濟(jì)計(jì)劃委員會(huì)分離的獨(dú)立的副部長(zhǎng)級(jí)中央行政組織，并將其主席的地位提升到部長(zhǎng)級(jí)。

1999年，依托《送貨上門法》和《分期交易法》的頒布，市場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)力從商業(yè)、工業(yè)和能源部轉(zhuǎn)移到了韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)，為韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)在特殊交易中保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益奠定了制度基礎(chǔ)。

此后，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)。2002年，韓國(guó)制定了《電子商務(wù)中的消費(fèi)者保護(hù)法》，作為在迅速發(fā)展的電子商務(wù)領(lǐng)域中保護(hù)消費(fèi)者利益的制度基礎(chǔ)。同年，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)另行制定《公平特許交易法》以滿足進(jìn)一步加強(qiáng)保護(hù)消費(fèi)者福利的需求。

2007年，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)正式接管了財(cái)政經(jīng)濟(jì)部《消費(fèi)者框架法》的管轄權(quán)，并將韓國(guó)消費(fèi)者機(jī)構(gòu)納入自己的部門，使得韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)成為管理消費(fèi)者事務(wù)的唯一主管機(jī)構(gòu)。

此后，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)在2011年和2015年依次出臺(tái)《關(guān)于大型特許經(jīng)營(yíng)和零售業(yè)務(wù)中的公平交易法》和《代理業(yè)務(wù)中的公平交易法》，規(guī)范特定領(lǐng)域的公平交易活動(dòng)。

作為一個(gè)專職部門，韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)出于對(duì)消費(fèi)者利益保護(hù)的考量，對(duì)Naver進(jìn)行指控。面對(duì)韓國(guó)公平貿(mào)易委員會(huì)的指控，業(yè)界預(yù)計(jì)此行為會(huì)損害消費(fèi)者對(duì)Naver服務(wù)的信任。隨著未來(lái)“在線平臺(tái)公平貿(mào)易法案”的出臺(tái)，韓國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，對(duì)于違反相關(guān)法律法規(guī)的企業(yè)主體將采取更加有針對(duì)性和執(zhí)行力的措施。

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com