高秀娟，彭春燕

(1.中華女子學(xué)院 管理學(xué)院，北京 100101；2.國家科技部 中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)”國家戰(zhàn)略的發(fā)布，中國創(chuàng)業(yè)活動(dòng)數(shù)量逐年增多，2018年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級(jí)版的意見》，標(biāo)志著創(chuàng)業(yè)活動(dòng)進(jìn)入深化期。據(jù)國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局?jǐn)?shù)據(jù)，2018年新增企業(yè)670萬戶，平均每天新增企業(yè)1.83萬戶。在當(dāng)前以“增長動(dòng)能轉(zhuǎn)換”“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再平衡”為特征的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，小微企業(yè)作用凸顯，并被寄予通過市場(chǎng)機(jī)制來探索未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的期望。在此過程中，從中央到地方政府，推出了一系列創(chuàng)業(yè)政策，綜合運(yùn)用財(cái)稅政策、金融政策、科技政策等多方面政策工具，引導(dǎo)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)[1]，并起到了綜合成效。

但也應(yīng)當(dāng)看到，近年來創(chuàng)業(yè)者對(duì)失敗的恐懼逐年增高(《全球創(chuàng)業(yè)觀察2017/2018》)，在各種新業(yè)態(tài)未形成產(chǎn)業(yè)體系之前，相關(guān)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)仍然有較大風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上為了支持小微創(chuàng)業(yè)，自改革開放以來，國家就在持續(xù)出臺(tái)創(chuàng)業(yè)政策，提供有益的政策環(huán)境和政策紅利。在不同經(jīng)濟(jì)時(shí)期，創(chuàng)業(yè)政策在發(fā)布主體、價(jià)值導(dǎo)向、政策工具組合等各方面，都具有鮮明的時(shí)代烙印。近年來，中國創(chuàng)業(yè)政策體系內(nèi)部逐漸復(fù)雜化，表現(xiàn)為政策數(shù)量增多、推出頻率加快，且政策網(wǎng)絡(luò)、府際關(guān)系、利益相關(guān)者互動(dòng)關(guān)系等更為復(fù)雜。因此，對(duì)創(chuàng)業(yè)政策演化特征進(jìn)行剖析和文本內(nèi)容挖掘，有助于了解中國政策熱點(diǎn)議題的演進(jìn)態(tài)勢(shì)、演進(jìn)邏輯，并為優(yōu)化現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)政策提供參考。

一、文獻(xiàn)綜述

創(chuàng)業(yè)政策是國家治理體系的重要組成部分，既為小微創(chuàng)業(yè)提供指導(dǎo)，又提供良好政策環(huán)境和助力，事關(guān)國家和社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定。部分學(xué)者探討了“雙創(chuàng)”政策的特征，例如張永安和郄海拓[2]、胥佳慧等[3]。也有學(xué)者對(duì)創(chuàng)業(yè)群體細(xì)分研究，例如陳細(xì)英和周韜[4]、時(shí)廣軍[5]分析了大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策，王舒和俞賀楠[6]分析了留學(xué)歸國人員創(chuàng)業(yè)政策。還有按政策功能的劃分，朱晨[7]分析了創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款政策，廣西財(cái)政廳課題組[8]則聚焦于農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)扶持資金政策等。創(chuàng)業(yè)政策的變遷也是一個(gè)子分析領(lǐng)域，例如陳德仙[9]對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)扶持政策變遷軌跡分析，夏人青等[10]對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策演進(jìn)的分析。

少數(shù)學(xué)者借助模型或統(tǒng)計(jì)工具進(jìn)行了創(chuàng)業(yè)政策的定量分析，其中包括對(duì)政策工具理論的借鑒和應(yīng)用，20世紀(jì)80年代該理論開始被西方學(xué)者關(guān)注，21世紀(jì)后逐漸引起國內(nèi)學(xué)者重視。借鑒公共政策分析法，將創(chuàng)業(yè)政策視作一套復(fù)合的政策工具體系，分析和評(píng)價(jià)這套體系的恰當(dāng)性和適配性，推動(dòng)體系不斷完善和優(yōu)化[11]。而每一種政策工具都有最適合的情境、成本和主要缺點(diǎn)[12]。因此，政策工具的使用是隨著宏觀環(huán)境變遷而演變的。在政策工具分類方面，Lowi[13]將其分為規(guī)制型和非規(guī)制型工具；Rothwell和Zegveld[14]分為供給面、環(huán)境面、需求面工具；白全民等[15]則將創(chuàng)業(yè)政策工具分為金融政策、財(cái)稅政策、區(qū)位環(huán)境建設(shè)、政府服務(wù)四類。總之，政策工具有多種分類方式，可以根據(jù)分析需要采用單一或多維分類方式展開研究。

綜上所述，本文選取2002—2018年國務(wù)院、財(cái)政部、科技部、工信部、人社部等中央和各部委出臺(tái)的172件有效創(chuàng)業(yè)政策為文本分析樣本，劃分為2002—2008階段、2009—2013階段、2014—2018階段，從政策文本分析視角進(jìn)行研究，試圖厘清現(xiàn)行創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)、基本規(guī)律，為該領(lǐng)域的研究提供參考。

二、研究設(shè)計(jì)與樣本選取

(一)研究設(shè)計(jì)

本研究主要運(yùn)用政策文本量化分析法，借助政策工具分析及政策文本挖掘手段，對(duì)中國創(chuàng)業(yè)政策文本進(jìn)行研究，歸納國家創(chuàng)業(yè)政策的演進(jìn)邏輯。以時(shí)間為軸線，展開分階段及匯總分析，形成創(chuàng)業(yè)政策文本類型、發(fā)文主體構(gòu)成與發(fā)文數(shù)量等特征的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，并基于政策工具使用和語義網(wǎng)絡(luò)挖掘，深入分析各階段國家政策關(guān)注點(diǎn)和實(shí)施路徑。具體分析過程主要包括：通過定性分析提取文本信息，由2位編碼者分別對(duì)政策庫中的文本逐條分析并編碼，提請(qǐng)相關(guān)部委及專家進(jìn)行檢驗(yàn)，保證編碼的信度與效度；運(yùn)用Ucinet工具挖掘政策語義網(wǎng)絡(luò)，討論近17年國家創(chuàng)業(yè)政策宏觀演進(jìn)趨勢(shì)，觀察各階段政策特點(diǎn)及問題，為當(dāng)前政策設(shè)計(jì)提供系統(tǒng)性參考。

根據(jù)Rothwell和Zegveld的政策工具框架，對(duì)創(chuàng)業(yè)政策工具進(jìn)行篩選和歸類，對(duì)已形成的創(chuàng)業(yè)政策數(shù)據(jù)庫中文本仔細(xì)研讀，從中提取創(chuàng)業(yè)政策工具，并參考以往學(xué)者對(duì)創(chuàng)業(yè)政策工具的歸納。提取過程中，以政策條款為計(jì)算單位，形成14個(gè)政策工具二級(jí)分類(見表1)。

表1 中國創(chuàng)業(yè)政策工具分布表

(二)中國創(chuàng)業(yè)政策文本樣本選取

本文所選取的創(chuàng)業(yè)政策文本樣本均來自于公開的數(shù)據(jù)資料，主要來源于國務(wù)院和各部委官方網(wǎng)站，北大法寶網(wǎng)站作為輔助和補(bǔ)充。在整理和遴選時(shí)，按照國務(wù)院文件和各部委文件進(jìn)行了分別選取，除了國家發(fā)改委，各委局以下以及地方政府的文件暫不包括在內(nèi)，主要涵蓋主題為創(chuàng)業(yè)的文本及部分小微企業(yè)政策文本。通過上述整理原則，初步形成了17年間的國家創(chuàng)業(yè)政策文本數(shù)據(jù)庫。其中，國務(wù)院文件22件(占比12.7%)，相關(guān)各部委文件150件(占比87.3%)，共計(jì)172件。

(三)創(chuàng)業(yè)政策演進(jìn)階段劃分

以時(shí)間為軸線，對(duì)2002—2018年中國創(chuàng)業(yè)政策劃分演進(jìn)階段，選取政策演進(jìn)中的綱領(lǐng)性政策文件或國家戰(zhàn)略出臺(tái)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2002年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》，法案的第三章聚焦于創(chuàng)業(yè)扶持，為之后的創(chuàng)業(yè)政策發(fā)布奠定了基調(diào)。2008年金融危機(jī)使中國中小企業(yè)陷入困境，十七大因此提出“以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)人力資源社會(huì)保障部等部門關(guān)于促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)工作指導(dǎo)意見的通知》，以此為風(fēng)向標(biāo)，各部委相繼出臺(tái)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)政策。2013年10月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“調(diào)動(dòng)社會(huì)資本力量，促進(jìn)小微企業(yè)特別是創(chuàng)新型企業(yè)成長，帶動(dòng)就業(yè)，推動(dòng)新興生產(chǎn)力發(fā)展”。2014年李克強(qiáng)總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”國家戰(zhàn)略，再次掀起創(chuàng)業(yè)高潮。由此將創(chuàng)業(yè)政策的發(fā)布分為三個(gè)階段：第一階段2002—2008年，第二階段2009—2013年，第三階段2014—2018年。

三、創(chuàng)業(yè)政策文本的數(shù)據(jù)分析

(一)政策屬性和特征分析

1.文本類型：規(guī)劃與執(zhí)行并進(jìn)

中國2002年以來所頒布的創(chuàng)業(yè)政策類型可以分為通知(補(bǔ)充通知)、意見(實(shí)施意見、發(fā)展意見、指導(dǎo)意見、工作意見、若干意見)、函、方案、規(guī)程、公告、規(guī)定等7大類。其中，“通知”和“意見”類型的政策文本最多，分別為126項(xiàng)和37項(xiàng)，占總量的94.8%(表2)。在各類政策文本中，既有宏觀規(guī)范性管理和指導(dǎo)文件，也有具體微觀操作的細(xì)則性文件。政策具有類型多樣、內(nèi)容系統(tǒng)、規(guī)劃與執(zhí)行并進(jìn)的特征。

表2 中國創(chuàng)業(yè)政策文本的政策類型統(tǒng)計(jì)

國務(wù)院與辦公廳發(fā)文以“意見”“指導(dǎo)意見”“實(shí)施意見”形式為主(占比77.3%)，其他則為“通知”和“函”的形式。發(fā)文側(cè)重頂層設(shè)計(jì)、更多是綱領(lǐng)性文件，直接體現(xiàn)國家戰(zhàn)略方向，例如國務(wù)院《關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略 進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》(2017)，明確了“高端引領(lǐng)”“精準(zhǔn)施策”“人才優(yōu)先”“資源聚合”等關(guān)鍵點(diǎn)，并在“加快科技成果轉(zhuǎn)化”“拓展企業(yè)融資渠道”等5個(gè)維度，詳細(xì)規(guī)定了國家各部委及直屬單位的分工與職責(zé)。國家各部委發(fā)文則體現(xiàn)了各領(lǐng)域?qū)χ醒霊?zhàn)略的政策支撐，例如從創(chuàng)業(yè)教育及示范基地角度、企業(yè)審批事項(xiàng)角度、稅收和財(cái)政貼息角度，兼具宏觀指導(dǎo)和微觀措施的頒布與制定。

2.發(fā)文數(shù)量與形式：“倒U”型分布及形成政策主體合作網(wǎng)絡(luò)

2002年以來，財(cái)政部(41件)、人社部(25件)、發(fā)改委(19件)、科技部(19件)發(fā)文數(shù)量居前(在聯(lián)合發(fā)文中，統(tǒng)計(jì)于牽頭部委)，總占比60.5%。按時(shí)間維度分階段分析，2002—2008年發(fā)文數(shù)量14件，其中科技部與財(cái)政部發(fā)文數(shù)量最多(共占比64.3%)；2009—2013年發(fā)文數(shù)量40件，其中以財(cái)政部、科技部、人社部發(fā)文數(shù)量最多(共占比65%)；2014—2018年，發(fā)文數(shù)量118件，其中以財(cái)政部、國務(wù)院與辦公廳、人社部、發(fā)改委發(fā)文數(shù)量最多(共占比62.7%)。三階段明顯呈現(xiàn)出發(fā)文數(shù)量和涉及部委增多的趨勢(shì)。

創(chuàng)業(yè)政策的單獨(dú)發(fā)布數(shù)量總計(jì)101件(占比58.7%)，聯(lián)合發(fā)布數(shù)量總計(jì)71件(占比41.3%)，雖以單獨(dú)發(fā)文居多，但兩者占比相差較小。2002—2008年單獨(dú)發(fā)文與聯(lián)合發(fā)文占比分別為64.3%與35.7%；2009—2013分別為62.5%與37.5%；2014—2018分別為56.8%與43.2%，呈現(xiàn)出聯(lián)合發(fā)文比重上升的演進(jìn)趨勢(shì)，表明部委之間合作與協(xié)調(diào)關(guān)系日益緊密，形成了復(fù)雜的政策主體合作網(wǎng)絡(luò)以及府際關(guān)系。特別是2014—2018年間，聯(lián)合發(fā)文的主體構(gòu)成更加多元化，從2個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文，最多到12個(gè)主體聯(lián)合發(fā)文，政策涉及面廣(圖1)。尤其2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于同意建立推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新部際聯(lián)席會(huì)議制度的函》，更加密切了部門之間的協(xié)調(diào)。

按年度分析，創(chuàng)業(yè)政策密集發(fā)布于2014—2017年間(2015年數(shù)量達(dá)到頂峰，僅國務(wù)院與辦公廳在此期間就發(fā)文18件)，總體數(shù)量在三階段遞增過程中，呈現(xiàn)“倒U型”趨勢(shì)。從中央到各部委的高頻發(fā)文，共同形成了國家創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)，為“大眾創(chuàng)業(yè)”以及推動(dòng)“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)化”等國家戰(zhàn)略，提供從宏觀引導(dǎo)到微觀細(xì)則的各項(xiàng)支持，形成覆蓋廣泛的政策網(wǎng)絡(luò)以釋放大眾創(chuàng)業(yè)熱情。

(二)政策文本與主題挖掘

本文通過創(chuàng)業(yè)政策語義網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政策文本挖掘，主要借鑒社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析中的共詞研究方法，對(duì)政策文本的高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行語義網(wǎng)絡(luò)展現(xiàn)(圖2)。

圖1 中國創(chuàng)業(yè)政策發(fā)布主體數(shù)量及對(duì)應(yīng)文本量

1.政策初步發(fā)展期(2002—2008)：?jiǎn)雾?xiàng)政策居多，并形成后續(xù)政策的主線

2002年全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》提出，“政府部門積極創(chuàng)造條件，提供必要信息和咨詢服務(wù)，在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中根據(jù)中小企業(yè)發(fā)展需要，合理安排必要的場(chǎng)地和設(shè)施，支持創(chuàng)辦中小企業(yè)”，形成了之后數(shù)年政府發(fā)布創(chuàng)業(yè)政策所秉持的主線。在這段時(shí)期內(nèi)，國家對(duì)創(chuàng)業(yè)投資、創(chuàng)新、高新區(qū)、技術(shù)、科技等都較為重視，說明2002年開始關(guān)注科技引領(lǐng)、技術(shù)性和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。此外，對(duì)于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)條件、市場(chǎng)狀況、人才配備等政策方面都比較關(guān)注。

2.政策聚焦和拓展期(2009—2013年)：“體系性”增強(qiáng)，政策深度拓展

在該階段中，國家面臨的政策背景主要是金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，為此，創(chuàng)業(yè)政策一方面聚焦于創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，另一方面，創(chuàng)業(yè)政策更為拓展。首先是國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》，提出推動(dòng)中小企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加大財(cái)稅扶持力度，緩解融資難，創(chuàng)業(yè)政策中的金融政策得以深化和發(fā)展，從2009年以前的投資，轉(zhuǎn)變?yōu)榛?、參股、資金、貸款、擔(dān)保等多種途徑和方式。對(duì)此，各部委也紛紛出臺(tái)政策，進(jìn)一步拓展了創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)容。同時(shí)，開始提出“保障”問題，對(duì)參與創(chuàng)業(yè)的人員予以創(chuàng)業(yè)保障性支持，一方面抵御創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)并給予“政策安全網(wǎng)”支撐。

圖2 2002—2018年國家創(chuàng)業(yè)政策語義網(wǎng)絡(luò)圖譜

3.政策深化期(2014—2018年)：向“多維度”“專門化”政策演化

“就業(yè)”成為重中之重，并重視“服務(wù)”問題，而對(duì)“科技”和“技術(shù)”的政策體現(xiàn)下降。政策中還提出了以往不曾出現(xiàn)的關(guān)注點(diǎn)，比如促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，并且也出現(xiàn)了對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)監(jiān)測(cè)的政策。政府的服務(wù)職能得以體現(xiàn)，例如國務(wù)院辦公廳《關(guān)于簡(jiǎn)化優(yōu)化公共服務(wù)流程方便基層群眾辦事創(chuàng)業(yè)的通知》，簡(jiǎn)化了創(chuàng)業(yè)流程，為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的開展提供了更多的可能性。

(三)創(chuàng)業(yè)政策工具分析

中國創(chuàng)業(yè)政策工具總體看，主要集中于環(huán)境型和供給型之上，需求型政策工具占比較小。其中，環(huán)境型政策工具占比呈上升趨勢(shì)，供給型政策工具占比呈下降趨勢(shì)(圖3、表3、圖4)。

圖3 2002—2018三階段創(chuàng)業(yè)政策工具分布

表3 創(chuàng)業(yè)政策文本的基本政策工具分布匯總表

1.環(huán)境型政策工具與供給型政策工具運(yùn)用頻繁，創(chuàng)造良好營商環(huán)境

環(huán)境型政策工具在3類政策工具中使用頻次最多，且呈上升型演進(jìn)趨勢(shì)，表明國家在持續(xù)推動(dòng)小微企業(yè)營商環(huán)境的改善，通過增加對(duì)法規(guī)管制和公共服務(wù)等工具的使用，中國整體創(chuàng)業(yè)環(huán)境逐年改善。據(jù)《全球創(chuàng)業(yè)觀察2003》報(bào)告，中國2002年創(chuàng)業(yè)環(huán)境評(píng)分為2.65(達(dá)到3，才進(jìn)入良好和很好狀態(tài))，在金融支持、政府政策等方面，都獲得相對(duì)較差評(píng)分。2012年創(chuàng)業(yè)環(huán)境評(píng)分達(dá)到2.8分，處于GEM69國和地區(qū)的中游。2014年中國啟動(dòng)了商事制度改革，2015年實(shí)施“三證合一”“一照一碼”改革，2016年進(jìn)行“五證合一”等登記制度改革，隨后施行一系列有關(guān)簡(jiǎn)政、減稅等舉措。截至2018年，金融支持開始改善，并呈現(xiàn)出較好表現(xiàn)。但涉及高效行政、規(guī)范行政、政策優(yōu)惠等方面，仍有待改善(《GEM2017/2018》)。

供給型政策工具稍有下降，其中創(chuàng)業(yè)技術(shù)支持工具的使用下降，在中央和各部委頂層設(shè)計(jì)和進(jìn)一步政策推進(jìn)中，需要重點(diǎn)關(guān)注。中國在研發(fā)轉(zhuǎn)移方面評(píng)分并不高，研究成果和新技術(shù)商業(yè)化過程存在障礙，技術(shù)難以獲取且轉(zhuǎn)化速度慢，都是亟待解決的問題。建設(shè)“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型國家”，實(shí)現(xiàn)動(dòng)能轉(zhuǎn)化，都需要促推創(chuàng)業(yè)小微開展技術(shù)創(chuàng)業(yè)，因此宏觀政策應(yīng)該提供這方面的便利。

2.需求型政策工具運(yùn)用較少

對(duì)外交流等工具在17年演進(jìn)過程中得到了應(yīng)用，但是政府采購、對(duì)外承包卻運(yùn)用較少。在小微創(chuàng)業(yè)中，適度政府采購可以幫助其獲取市場(chǎng)，為進(jìn)一步開展業(yè)務(wù)提供基礎(chǔ)。對(duì)外承包則是創(chuàng)業(yè)政策亟待開發(fā)的方向，雖然小微開展對(duì)外承包的競(jìng)爭(zhēng)力不足，但是“小微+新技術(shù)”組合，有可能助其快速占領(lǐng)細(xì)分市場(chǎng)，通過對(duì)外承包政策工具的運(yùn)用，可以為其提供便利甚至渠道，尤其在“一帶一路”倡議下，凸顯重要作用。

圖4 創(chuàng)業(yè)政策工具分布圖

(四)創(chuàng)業(yè)政策演化特征與問題

1.創(chuàng)業(yè)政策體系初步建立，政策鏈逐步形成

中國創(chuàng)業(yè)政策自2002年以來，政策內(nèi)容和形式都漸趨豐富，從最初的參與部委和發(fā)文頻次較少，到近年來政策爆發(fā)式增長，中間經(jīng)歷了若干發(fā)展階段。在這一過程中，一方面創(chuàng)業(yè)政策根據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景和宏觀環(huán)境，出臺(tái)一段時(shí)期的政策聚焦性文本；另一方面，創(chuàng)業(yè)政策又有著延續(xù)技術(shù)創(chuàng)業(yè)主線的協(xié)同性。相關(guān)政策文本，從起初關(guān)注面較窄、政策內(nèi)容欠缺豐富性，到近年來政策內(nèi)容的完善、政策關(guān)注面的拓寬和加深。應(yīng)該說，中國創(chuàng)業(yè)政策的體系已初步建立。而且也可以看到，圍繞著每個(gè)時(shí)期的國家戰(zhàn)略以及“根政策”，相關(guān)部委很快就產(chǎn)生與之相呼應(yīng)性的政策發(fā)文，高層和低層層級(jí)間政策呼應(yīng)性較好。

2.政策主體呈現(xiàn)多元性和協(xié)調(diào)性趨勢(shì)

聯(lián)合發(fā)文增多，協(xié)調(diào)性增強(qiáng)。發(fā)文主體逐漸多元化、涉及部門逐漸增多，到2018年，如文化部、國土資源部等以前幾無創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文的部門，也推出了相關(guān)政策。聯(lián)合發(fā)文快速遞增，其中以財(cái)政部、工信部、發(fā)改委、人社部等部門聯(lián)合發(fā)文數(shù)量最多，在部委協(xié)調(diào)合作日益緊密的過程中，也形成了復(fù)雜的府際關(guān)系。

3.政策工具呈現(xiàn)全面性和非均衡性趨勢(shì)

在3個(gè)時(shí)間階段中，各類政策工具基本都得到了運(yùn)用，政策工具類型覆蓋全面。但是環(huán)境型、供給型工具應(yīng)用較多，需求型應(yīng)用較少，呈現(xiàn)出非均衡性的特征。而且隨著時(shí)間演變，“人才激勵(lì)與培訓(xùn)”“創(chuàng)業(yè)教育”“公共服務(wù)”工具等得到更多的使用，表明“人”的要素、政府的服務(wù)，越來越被重視。然而，“創(chuàng)業(yè)技術(shù)支持”等工具使用有所減少。“政府采購”“對(duì)外承包”等工具使用率偏低。

4.政策關(guān)注點(diǎn)呈現(xiàn)深化性和時(shí)代性趨勢(shì)

諸如金融支持等政策得到了深化與發(fā)展，形式和功能得到了豐富，產(chǎn)業(yè)融合等得到了政策支撐，在一些文本中，也有對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)業(yè)政策的體現(xiàn)。創(chuàng)業(yè)政策的時(shí)代性較強(qiáng)，例如2008年金融危機(jī)，促推國家開始重視創(chuàng)業(yè)“保障”問題。2014年之后，“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)”又促推國家將“創(chuàng)業(yè)就業(yè)”作為政策關(guān)注點(diǎn)，并提出創(chuàng)業(yè)“服務(wù)”問題。

四、結(jié)論與建議

根據(jù)前文的分析，中國創(chuàng)業(yè)政策的演化屬于“進(jìn)化”和“深化”相結(jié)合類型[16]，即政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)逐步穩(wěn)定、演化周期呈現(xiàn)持續(xù)型路徑。而在創(chuàng)業(yè)政策演化路徑形成和強(qiáng)化過程中，通過政策系統(tǒng)與外界環(huán)境交流，在有效試錯(cuò)之后形成正向反饋基礎(chǔ)上，加強(qiáng)成功的慣例，并將外部環(huán)境對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的需求內(nèi)生于政策系統(tǒng)之中，形成創(chuàng)業(yè)政策演化的機(jī)制。對(duì)未來創(chuàng)業(yè)政策的可行性方向，本文有如下建議：(1)持續(xù)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)。創(chuàng)業(yè)政策發(fā)文數(shù)量到2015年達(dá)到高點(diǎn)后有所下降，雖然政策制定邏輯應(yīng)當(dāng)遵循“頂層設(shè)計(jì)—分部門分層次細(xì)化”的原則，在中央和部委密集推送綱領(lǐng)性政策后，地方政府及其他主體有繼續(xù)細(xì)化和完善配套的時(shí)間周期，但是也應(yīng)當(dāng)注意，在未形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能之前，小微創(chuàng)業(yè)仍然有利用市場(chǎng)機(jī)制探索產(chǎn)業(yè)方向的重任，因此，政策的設(shè)計(jì)和持續(xù)推進(jìn)很重要。(2)適度調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)。2019年國務(wù)院繼續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，創(chuàng)造國際一流營商環(huán)境，因此將加強(qiáng)“公共服務(wù)”等政策工具。不過，還應(yīng)當(dāng)適度增加需求型政策工具，合理利用政府采購、對(duì)外承包等工具，為創(chuàng)業(yè)企業(yè)開拓市場(chǎng)、減小市場(chǎng)不確定性提供政策支持。增加“創(chuàng)業(yè)技術(shù)支持”工具的使用，甚至對(duì)“技術(shù)創(chuàng)業(yè)”進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以應(yīng)對(duì)工業(yè)4.0及智能化時(shí)代所帶來的創(chuàng)業(yè)挑戰(zhàn)。(3)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)政策對(duì)國家發(fā)展的支撐。政策發(fā)布具有鮮明時(shí)代性，中國創(chuàng)業(yè)政策的演化過程也凸顯了這一點(diǎn)。宏觀形勢(shì)催生相應(yīng)的創(chuàng)業(yè)政策，同時(shí)國家發(fā)展方向?yàn)檎咴O(shè)計(jì)提供了框架。中國的“深化開放”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議在創(chuàng)業(yè)政策方面的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)納入政策設(shè)計(jì)，形成對(duì)未來“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的有力支撐。