謝忠洲，陳德敏

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)圍繞自然保護(hù)地體系化分類(lèi)進(jìn)行了初步嘗試，目前我國(guó)自然保護(hù)地頂層設(shè)計(jì)陸續(xù)出臺(tái)，立法工作正在逐步推進(jìn)，但體系化工作尚需時(shí)日才能完成。截至2018年，中國(guó)已有2 750個(gè)自然保護(hù)區(qū)，總面積14 716.7萬(wàn)公頃，占總國(guó)土面積的15%以上(1)上述數(shù)量和面積數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(2018)；比例數(shù)據(jù)來(lái)源于大自然保護(hù)協(xié)會(huì)：http://www.tnc.org.cn/#Project#area，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2019年6月7日。。針對(duì)不同地理氣候特征、野生動(dòng)植物分布情況、生態(tài)環(huán)境狀況開(kāi)展自然保護(hù)地類(lèi)型化工作，并對(duì)應(yīng)性選擇自然保護(hù)工具箱是當(dāng)前建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系需要回答的首要問(wèn)題。筆者擬以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為自然保護(hù)地類(lèi)型化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)有類(lèi)型多樣、空間重疊、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)模糊的各類(lèi)自然保護(hù)地予以分類(lèi)，以此指導(dǎo)自然保護(hù)地治理中具體制度的建構(gòu)。

一、我國(guó)自然保護(hù)地法律政策實(shí)施的現(xiàn)狀剖析

自然保護(hù)地制度框架的更新需要精準(zhǔn)把握我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地法律政策實(shí)踐，清晰厘定自然保護(hù)地概念的內(nèi)涵和外延，以期更為有效地指導(dǎo)我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)。對(duì)現(xiàn)行法律政策體系的梳理，有助于掌握我國(guó)自然保護(hù)地制度供給的客觀情況，針對(duì)性地提出應(yīng)因之策。因此，筆者擬對(duì)自然保護(hù)地具體內(nèi)容進(jìn)行考察，在把握我國(guó)當(dāng)前自然保護(hù)地實(shí)踐中制度供給的有關(guān)問(wèn)題的基礎(chǔ)上，為后續(xù)自然保護(hù)地制度建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)參考。

(一)自然保護(hù)地概念的闡釋與比較

世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)將保護(hù)地定義為“通過(guò)法律及其他有效方式用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋”。我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地立法呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)，涉及多部交叉重疊的自然保護(hù)地法律法規(guī)和規(guī)范性文件(見(jiàn)表1)，因此，該概念界定尚不清晰，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也尚付闕如。而域外經(jīng)驗(yàn)表明自然保護(hù)地應(yīng)著眼于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供，只是基于管理目標(biāo)、保護(hù)嚴(yán)格程度、資源利用和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等實(shí)踐差異而各有側(cè)重。例如，世界自然保護(hù)聯(lián)盟將自然保護(hù)地劃分為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)/荒野保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理保護(hù)區(qū)、陸地/海洋景觀保護(hù)區(qū)、自然資源可持續(xù)利用區(qū)等六類(lèi)[1]；美國(guó)將自然保護(hù)地分為國(guó)家公園、國(guó)家森林、國(guó)家野生動(dòng)物庇護(hù)系統(tǒng)、國(guó)家景觀系統(tǒng)、國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)系統(tǒng)、國(guó)家荒野環(huán)境保護(hù)區(qū)、風(fēng)景河流系統(tǒng)和生物圈保護(hù)地(國(guó)際性保護(hù)地)等八大系統(tǒng)；《瑞典環(huán)境法典》第七章的區(qū)域保護(hù)包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、文化保護(hù)區(qū)、自然遺跡、動(dòng)植物棲息地保護(hù)區(qū)域、野生動(dòng)物和植物禁獵禁伐區(qū)、沿岸保護(hù)區(qū)、環(huán)境保護(hù)區(qū)、水域保護(hù)區(qū)等九種類(lèi)型[2]。

從現(xiàn)行法律政策文本的檢索來(lái)看，我國(guó)尚無(wú)對(duì)自然保護(hù)地概念的明確界定，而理解生態(tài)紅線(xiàn)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)用地等相關(guān)概念將有助于明確自然保護(hù)地的內(nèi)涵和外延。

第一，生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)與自然保護(hù)地的區(qū)別。《生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)管控辦法(試行)》將生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)界定為“在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域”，包括生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。據(jù)該辦法可以推定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)應(yīng)是自然保護(hù)地的上位概念。

第二，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與自然保護(hù)地區(qū)別。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是為優(yōu)化行政區(qū)域內(nèi)國(guó)土資源空間格局，落實(shí)主體功能區(qū)制度，推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)所提劃定的重點(diǎn)區(qū)域。依據(jù)《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》等有關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管理與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等相互關(guān)聯(lián)且以區(qū)縣為劃定單元，二者在劃定目的、范圍、配套制度等方面差異較大。

第三，生態(tài)用地與自然保護(hù)地的區(qū)別。生態(tài)用地是從土地用途管制出發(fā)對(duì)土地資源進(jìn)行分類(lèi)的立法設(shè)想，是指具備重要生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的區(qū)域，包括具有重要生態(tài)服務(wù)功能或生態(tài)環(huán)境脆弱、生態(tài)敏感性較高的土地。自然保護(hù)地和生態(tài)用地都尚無(wú)明確的法律定義，但基于分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異，二者指向的目的有所不同,生態(tài)用地立足于對(duì)土地用途的分析，而自然保護(hù)地偏重高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品供給。

表1 我國(guó)現(xiàn)行制度框架下自然保護(hù)地下位概念、相關(guān)概念

(二)自然保護(hù)地的硬法之維：法律法規(guī)供給系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)缺乏

我國(guó)自然保護(hù)地法律規(guī)范供給目前主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是政策主導(dǎo)型的自然保護(hù)地制度供給模式效力較低且結(jié)構(gòu)失衡。表1梳理有關(guān)政策規(guī)范中只有《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》兩部行政法規(guī)，其余制度多為部門(mén)規(guī)章或規(guī)范性文件。在法律供給層面缺乏《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》等效力等級(jí)較高的專(zhuān)門(mén)法律與《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國(guó)家公園體制總體方案》以及《指導(dǎo)意見(jiàn)》等中央政策文件實(shí)現(xiàn)有效的互動(dòng)，同時(shí)，還存在自然公園立法缺位的問(wèn)題，現(xiàn)行法律法規(guī)供給不足客觀上制約了我國(guó)自然保護(hù)地體系的保護(hù)力度。二是我國(guó)法律法規(guī)對(duì)國(guó)際環(huán)境法的回應(yīng)不足?！妒澜缱匀粦椪隆贰渡锒鄻有怨s》《拉姆塞爾公約》等相關(guān)國(guó)際環(huán)境法可以推動(dòng)自然保護(hù)地保護(hù)制度規(guī)范建設(shè)，但在我國(guó)現(xiàn)行自然保護(hù)地制度規(guī)范中缺少對(duì)相關(guān)國(guó)際法的轉(zhuǎn)化，為推動(dòng)我國(guó)自然保護(hù)地體系建設(shè)，強(qiáng)化國(guó)內(nèi)法立法工作，應(yīng)當(dāng)采用與其他締約國(guó)較為一致的分類(lèi)方法，并充分吸收借鑒、回應(yīng)有關(guān)公約的具體制度安排，以強(qiáng)化國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的互動(dòng)，保障我國(guó)法律制度的體系性。

(三)自然保護(hù)地的軟法之面：政策與標(biāo)準(zhǔn)供給結(jié)構(gòu)性供給不足

我國(guó)自然保護(hù)地政策、標(biāo)準(zhǔn)供給目前主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是政策擴(kuò)散中缺乏創(chuàng)新動(dòng)力。黨的生態(tài)環(huán)境政策、生態(tài)環(huán)境黨內(nèi)法規(guī)與生態(tài)環(huán)境法律制度同屬我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理體系的組成部分，都是生態(tài)環(huán)境治理中的客觀范疇[3]，共同推動(dòng)著我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理工作。目前中辦、國(guó)辦印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制總體方案》《指導(dǎo)意見(jiàn)》都為《自然保護(hù)地法》提供了目的原則、管理體制、具體制度等方面的立法指引，但對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)的具體政策制定尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)。重視具體類(lèi)型自然保護(hù)地可操作性的法律政策制定，才有可能形成供給充分的政策體系框架，更加細(xì)致全面地推動(dòng)自然保護(hù)地體系建設(shè)工作。二是標(biāo)準(zhǔn)體系、設(shè)計(jì)規(guī)范有待進(jìn)一步梳理整合。目前各類(lèi)自然保護(hù)地涉及的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范存在明顯的碎片化特征，為充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在自然保護(hù)地體系化建設(shè)中的作用，需要對(duì)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系、設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理整合，明確標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范供給中的不足并予以補(bǔ)充。例如，《國(guó)家公園設(shè)計(jì)規(guī)范》《自然保護(hù)區(qū)工程設(shè)計(jì)規(guī)范》在國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中起著重要的指導(dǎo)作用，但在自然公園領(lǐng)域卻缺乏相應(yīng)設(shè)計(jì)規(guī)范，這是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范結(jié)構(gòu)性供給不足的一個(gè)面向。而標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范供給失衡是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范結(jié)構(gòu)性供給不足的另一個(gè)面向。例如，在濕地公園建設(shè)方面，《濕地公園設(shè)計(jì)規(guī)范》《國(guó)家濕地公園建設(shè)規(guī)范》《國(guó)家濕地公園評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》細(xì)化了相關(guān)制度在濕地設(shè)計(jì)、建設(shè)和評(píng)估中的具體操作；《國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)與管理指南》在海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)中發(fā)揮著重要作用；《旅游景區(qū)質(zhì)量等級(jí)管理辦法》對(duì)規(guī)范風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)、管理發(fā)揮著重要作用。但這與自然保護(hù)地體系建設(shè)的實(shí)踐并不契合，國(guó)家公園、自然公園等自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范供給中還存在很大空白，而上述相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)可以為自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的供給側(cè)梳理提供素材。同時(shí)，部分與自然保護(hù)地類(lèi)型化不相契合的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范需要整合、修訂或刪減，以解決標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范供給失衡的問(wèn)題。

二、自然保護(hù)地類(lèi)型化的依據(jù)：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能

我國(guó)雖已在實(shí)踐過(guò)程中逐步建立了自然保護(hù)地制度，但是目前自然保護(hù)地體系較為混亂，不同類(lèi)型自然保護(hù)地存在功能定位不清、空間重疊[4]等問(wèn)題，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能概念的引入和運(yùn)用可以很好地回應(yīng)上述問(wèn)題。故筆者擬將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以廓清各類(lèi)自然保護(hù)地供給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的偏好，為后續(xù)制度設(shè)計(jì)提供理論支撐。

(一)自然保護(hù)地類(lèi)型化工作中引入“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”的可能場(chǎng)域

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程中所形成及所維持的人類(lèi)賴(lài)以生存的自然環(huán)境條件與效用，包括對(duì)人類(lèi)生存及生活質(zhì)量有貢獻(xiàn)的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品(顯性產(chǎn)品)和生態(tài)系統(tǒng)功效(隱形產(chǎn)品)。依據(jù)聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(MA)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能包括生產(chǎn)、調(diào)節(jié)、文化和支持等四大功能。運(yùn)用生態(tài)學(xué)原理和方法，可以對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)的森林、濕地、草地等生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型展開(kāi)評(píng)估，并明確不同類(lèi)型自然保護(hù)地提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的差異。因此，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的概念可以從自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性的角度出發(fā)為現(xiàn)有自然保護(hù)地進(jìn)行類(lèi)型化提供參考，為后續(xù)立法實(shí)踐和政策制定提供科學(xué)證據(jù)支撐。南非Wilderness National Park的經(jīng)驗(yàn)表明，包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地劃定、建設(shè)和管理中不宜持有過(guò)分激進(jìn)的生態(tài)中心主義理念，而應(yīng)重視保護(hù)生態(tài)環(huán)境與保障周?chē)用窠?jīng)濟(jì)社會(huì)利益的衡平[5]，故自然保護(hù)地立法需尊重不同自然保護(hù)地主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異性?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》以生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度兩個(gè)要素作為自然保護(hù)地類(lèi)型化的依據(jù)雖有合理性，但是對(duì)資源價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和文化價(jià)值維護(hù)面向的認(rèn)識(shí)仍有不足。“價(jià)值”主要強(qiáng)調(diào)物對(duì)主體客觀需要的滿(mǎn)足，從另一個(gè)側(cè)面來(lái)說(shuō)，即是生態(tài)系統(tǒng)所能提供的服務(wù)功能。而保護(hù)強(qiáng)度和利用強(qiáng)度一體兩面的展開(kāi)也依賴(lài)生態(tài)系統(tǒng)所能提供的服務(wù)功能。因此，筆者認(rèn)為，雖然自然保護(hù)地都提供著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但不同類(lèi)型自然保護(hù)地的主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能存在差別，以此概念對(duì)自然保護(hù)地體系進(jìn)行類(lèi)型化便于澄清認(rèn)識(shí)，并有效指導(dǎo)具體制度的建構(gòu)。

(二)“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”在自然保護(hù)地立法中的運(yùn)用

自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、供給生態(tài)產(chǎn)品等方面發(fā)揮著重要作用，具有極高的生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但是由于地理單元、功能類(lèi)別的空間差異，各類(lèi)自然保護(hù)地供給生態(tài)福利和公共產(chǎn)品的趨向和力度也有所不同。自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)公共產(chǎn)品，需要從量和質(zhì)兩方面著手，差異化的地域條件、生態(tài)狀況使得自然保護(hù)地在提供主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能上有所不同，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家和社會(huì)對(duì)不同自然保護(hù)地“生態(tài)價(jià)值”的判斷各有不同。因此，立法需要強(qiáng)化具體制度的協(xié)作互補(bǔ)，以期系統(tǒng)發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的功能?；谥鲗?dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，以期衡平自然保護(hù)地的生態(tài)功能、社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等多重維度。由此可見(jiàn)，將“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”運(yùn)用于自然保護(hù)地的類(lèi)型化工作將有助于對(duì)國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)等概念進(jìn)行抽象化，并據(jù)此對(duì)自然保護(hù)地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、功能分區(qū)、管理體制、禁止性規(guī)范等法律制度進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整，最終建立起相對(duì)嚴(yán)密的自然保護(hù)地法律制度體系。

(三)自然保護(hù)地供給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之偏好

從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能供需分析可知，各類(lèi)自然保護(hù)地供給主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能各有側(cè)重，法律制度設(shè)計(jì)需要充分認(rèn)識(shí)并回應(yīng)不同類(lèi)型自然保護(hù)地由于定位不同而導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能上的差異。為便于展開(kāi)類(lèi)型化的討論，筆者擬從不同類(lèi)型自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異入手，對(duì)自然保護(hù)地體系的立法目的予以系統(tǒng)性的梳理。

1.生產(chǎn)功能之限縮

生產(chǎn)功能是指生態(tài)系統(tǒng)為人類(lèi)供給食物或者原材料的生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能?；趯?duì)自然保護(hù)地保護(hù)的功能定位，具體制度設(shè)計(jì)需秉持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，限制不合理的開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)行為，但也需要尊重原住民適當(dāng)?shù)乩米匀毁Y源的權(quán)利?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》作為自然保護(hù)地管理的基本法，需要有效統(tǒng)合包括國(guó)家公園在內(nèi)的多種自然保護(hù)地，為實(shí)現(xiàn)不同自然保護(hù)地主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提供宏觀法律依據(jù)，尤其應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)功能限縮。

2.調(diào)節(jié)功能之強(qiáng)調(diào)

調(diào)節(jié)功能是指通過(guò)增加碳匯、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水土、處理廢物等具體形式調(diào)節(jié)人類(lèi)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。自然保護(hù)地在調(diào)節(jié)局部氣候、疾病控制和保障物質(zhì)循環(huán)等方面發(fā)揮著重要作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)節(jié)功能是自然保護(hù)地設(shè)立的重要目的。以氣候調(diào)節(jié)為例，生態(tài)系統(tǒng)會(huì)對(duì)局部乃至全球氣候造成影響。劃定科學(xué)、管理高效的各類(lèi)自然保護(hù)地不但可以提供相當(dāng)數(shù)量的生態(tài)產(chǎn)品，同時(shí)也可以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的作用，有效應(yīng)對(duì)氣候變化等客觀情況。

3.文化功能之重視

文化功能是指人類(lèi)通過(guò)精神感受、知識(shí)獲取、主觀印象、消遣娛樂(lè)和美學(xué)體驗(yàn)從生態(tài)系統(tǒng)中獲得的非物質(zhì)利益的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。生態(tài)環(huán)境具有極強(qiáng)的美學(xué)價(jià)值，各類(lèi)自然保護(hù)地在特殊物種保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中發(fā)揮著重要作用，也正是基于自然保護(hù)地特有的自然魅力，公眾期待也有權(quán)利共享生態(tài)系統(tǒng)提供的相應(yīng)文化服務(wù)功能。因此，在自然保護(hù)地的功能分區(qū)、行為人權(quán)利義務(wù)設(shè)置等方面也需要體現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)文化服務(wù)功能的認(rèn)同和重視，保障游客合理正當(dāng)?shù)剡M(jìn)行觀賞休憩的權(quán)利。

4.支持功能之關(guān)注

支持功能是指在保持土壤、維護(hù)生物多樣性上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。區(qū)別于前述三種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，支持功能對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生的影響需要通過(guò)長(zhǎng)期、間接的方式呈現(xiàn)。而在人類(lèi)長(zhǎng)期的發(fā)展歷程中，需要面對(duì)并回應(yīng)的基本問(wèn)題是如何解決好人與自然界之間的關(guān)系，人類(lèi)活動(dòng)范圍的不合理擴(kuò)大必然會(huì)導(dǎo)致一定的環(huán)境問(wèn)題。自然保護(hù)地的設(shè)置可以克服傳統(tǒng)發(fā)展觀片面、短視的問(wèn)題，有效衡平有限保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系，通過(guò)自然保護(hù)地建設(shè)充分發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的支持功能。

三、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)下自然保護(hù)地類(lèi)型化的立法實(shí)現(xiàn)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》為自然保護(hù)地類(lèi)型化提供了基本方向，也為自然保護(hù)立法工作開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。當(dāng)前自然保護(hù)地立法重心在于梳理現(xiàn)有制度規(guī)范，以整合式立法的思路保障自然保護(hù)地立法的體系化、精細(xì)化。因此，筆者擬以生態(tài)系統(tǒng)功能的概念標(biāo)準(zhǔn)，準(zhǔn)確識(shí)別不同自然保護(hù)地的主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，為自然保護(hù)地立法提供參考方案。

(一)現(xiàn)行自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之梳理

基于不同類(lèi)型自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的空間差異，筆者認(rèn)為自然保護(hù)小區(qū)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給上具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，采用四大類(lèi)、四層級(jí)的“兩園兩區(qū)”(包括國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、自然保護(hù)小區(qū))的“四分法”自然地保護(hù)體系契合并深化了當(dāng)前政策要求，也更能適應(yīng)我國(guó)自然保護(hù)地工作的實(shí)踐需求，可以為不同類(lèi)型自然保護(hù)地主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)提供理論支撐和制度指引。

1.國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各類(lèi)功能，并關(guān)注生產(chǎn)功能的必要實(shí)現(xiàn)

作為大尺度、保障生態(tài)系統(tǒng)原真性的自然保護(hù)地，國(guó)家公園占地面積大、范圍廣，若想完全禁止所有的開(kāi)發(fā)活動(dòng)并不現(xiàn)實(shí)，為回應(yīng)社區(qū)開(kāi)發(fā)不協(xié)調(diào)的難題，國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)在限制條件下保障生產(chǎn)功能的必要實(shí)現(xiàn)。在《自然保護(hù)地法》《國(guó)家公園法》立法工作推進(jìn)中需要尤為關(guān)注法律系統(tǒng)的協(xié)整性和相關(guān)單行法之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，將“生產(chǎn)功能的必要實(shí)現(xiàn)”作為價(jià)值衡量和制度設(shè)計(jì)的中心，一方面要落實(shí)國(guó)家公園等自然保護(hù)地屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的區(qū)域定位；另一方面需要強(qiáng)化對(duì)原住民必要生活生產(chǎn)設(shè)施的改造和自然觀光、科研、旅游等活動(dòng)的有效監(jiān)管。

2.自然保護(hù)區(qū)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化調(diào)節(jié)功能

自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡。鑒于自然保護(hù)區(qū)面積較大，需要側(cè)重保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息環(huán)境，因此，需要通過(guò)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)分區(qū)制度保障必要的生產(chǎn)性活動(dòng)。但依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型與級(jí)別劃分原則》劃分為自然生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)、野生生物類(lèi)、自然遺跡類(lèi)三大類(lèi)別九種類(lèi)型來(lái)看，自然保護(hù)區(qū)應(yīng)側(cè)重于對(duì)代表性保護(hù)對(duì)象的保護(hù)，并通過(guò)分區(qū)管控、建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單、行為負(fù)面清單的設(shè)置，增強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)在增加碳匯、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水土等方面的作用，強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)的調(diào)節(jié)功能。

3.自然公園應(yīng)當(dāng)側(cè)重文化功能

海洋公園、沙漠(石漠)公園、地質(zhì)公園、森林公園等屬于具有地域特色的保護(hù)區(qū)域，可以為公眾提供美學(xué)欣賞、自然教育、休閑娛樂(lè)等多樣的文化功能。但當(dāng)前我國(guó)自然公園的構(gòu)成比較繁雜，更需要對(duì)保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和管理目標(biāo)的梳理，以突出自然公園文化功能供給的重要作用。為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，立法技術(shù)上需要注重對(duì)現(xiàn)有海洋公園、沙漠(石漠)公園、地質(zhì)公園、森林公園等有關(guān)法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的體系化整理，以探索制定專(zhuān)門(mén)法律法規(guī)統(tǒng)籌引導(dǎo)各類(lèi)自然公園建設(shè)。

4.自然保護(hù)小區(qū)應(yīng)當(dāng)重視小范圍內(nèi)的支持功能

自然保護(hù)小區(qū)(2)具體制度規(guī)范可以參照哥倫比亞公民社會(huì)自然保護(hù)區(qū)、英國(guó)社區(qū)保護(hù)區(qū)和鄉(xiāng)村公園、冰島鄉(xiāng)村公園、印度社區(qū)保護(hù)地，澳大利亞休憩公園等實(shí)踐。在完善自然保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、強(qiáng)化公眾參與、增強(qiáng)自然保護(hù)地自我管理等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。江西、廣西和湖北等省自20世紀(jì)90年代以來(lái)較為豐富的實(shí)踐也為具體法律法規(guī)設(shè)立提供了堅(jiān)實(shí)支撐(3)參見(jiàn)《自然保護(hù)小區(qū)助力生物多樣性保護(hù)》(2017年11月8日發(fā)布。訪(fǎng)問(wèn)地址為http://www.zhhjw.org/a/qkzz/zzml/2017nian10yue/fmbd/2017/1108/6544.html，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2020年3月18日)。。自然保護(hù)小區(qū)呈斑塊狀分布，在人類(lèi)聚集區(qū)擁有了類(lèi)似島嶼棲息地的一定特性[6]，為小范圍的野生動(dòng)物提供了必要的生存環(huán)境，并同時(shí)可以為所在地公眾提供休閑娛樂(lè)等文化功能。因此，從不同生境銜接、邊緣區(qū)物種多樣性保護(hù)考慮，自然保護(hù)小區(qū)發(fā)揮了較強(qiáng)的支持功能。在人口密度較大的東部地區(qū)，自然保護(hù)小區(qū)可以滿(mǎn)足我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的特殊需要，是一類(lèi)不可或缺的自然保護(hù)地。

(二)自然保護(hù)地類(lèi)型化建構(gòu)之設(shè)想

在《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園的定位比較準(zhǔn)確；但筆者認(rèn)為基于我國(guó)部分省市在自然保護(hù)小區(qū)的長(zhǎng)期實(shí)踐，“四分法”下的自然保護(hù)小區(qū)也應(yīng)當(dāng)納入自然保護(hù)地類(lèi)型化體系中，以滿(mǎn)足我國(guó)自然保護(hù)地實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。

1.國(guó)家公園的主體地位

作為具有國(guó)家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)，我國(guó)目前試點(diǎn)的10個(gè)國(guó)家公園具有極強(qiáng)的典型性、代表性。在保證大尺度原真性的前提下，可以從不同側(cè)面展現(xiàn)中華文明的特有風(fēng)采；同時(shí)，還具有全民公益性，可以滿(mǎn)足全民共享的基本目標(biāo)，為公眾提供最具代表性的生態(tài)產(chǎn)品。因此，國(guó)家公園改革是我國(guó)自然保護(hù)地建設(shè)工作中的重點(diǎn)，國(guó)家公園建設(shè)工作的效果也直接影響著整個(gè)自然保護(hù)地建設(shè)的效果，直接關(guān)系到我國(guó)生態(tài)產(chǎn)品體系的總體供給。在立法中應(yīng)當(dāng)秉持上述理念，從試點(diǎn)地區(qū)國(guó)家公園地方立法中汲取經(jīng)驗(yàn)，加快國(guó)家公園立法的步伐。

2.自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)角色

自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)典型生態(tài)系統(tǒng)、珍貴瀕危野生動(dòng)植物、典型自然遺跡等方面發(fā)揮著不可忽視的作用。在實(shí)踐層面，自20世紀(jì)50年代鼎湖山自然保護(hù)區(qū)設(shè)立以來(lái)，我國(guó)迄今已設(shè)立2 750個(gè)自然保護(hù)區(qū)，在管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資金保障和對(duì)外交流等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。在制度層面，《自然保護(hù)區(qū)條例》《自然保護(hù)區(qū)類(lèi)型與級(jí)別劃分原則》《自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃技術(shù)規(guī)程》《自然保護(hù)區(qū)工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《自然保護(hù)區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察規(guī)程》等法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等形成了相對(duì)穩(wěn)定的制度體系，對(duì)自然保護(hù)地一般制度和其他類(lèi)型自然保護(hù)地制度的設(shè)計(jì)具有參考價(jià)值。

3.自然公園的補(bǔ)充位置

自然公園需要對(duì)現(xiàn)行交叉重疊的多種自然公園進(jìn)行梳理整合，以實(shí)現(xiàn)自然公園所承載的景觀、地質(zhì)地貌和文化多樣性等目標(biāo)。雖然在對(duì)具有代表性、典型性的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)中，自然公園建設(shè)工作只處于補(bǔ)充位置，但是，由于自然公園種類(lèi)繁多、數(shù)量龐大，對(duì)人類(lèi)活動(dòng)的限制性低于國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)，且自然公園在提供文化功能，保障基本生態(tài)產(chǎn)品供給中確有不可忽視的作用。自然公園的制度設(shè)計(jì)需要秉持這一基本定位，以契合自然保護(hù)地制度實(shí)踐的需要。

4.自然保護(hù)小區(qū)的兜底定位

自然保護(hù)小區(qū)可以有效回應(yīng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，生物生境破碎化比較嚴(yán)重地區(qū)保護(hù)生物多樣性保護(hù)地的客觀需要，也契合自然保護(hù)地建設(shè)“政府主導(dǎo)，多方參與”的基本原則。而《廣東省社會(huì)性、群眾性自然保護(hù)小區(qū)暫行規(guī)定》《湖南省自然保護(hù)小區(qū)建設(shè)管理辦法(試行)》等地方性法規(guī)和規(guī)范文件都可以為《自然保護(hù)小區(qū)條例》的立法工作提供支撐。在我國(guó)人口稠密地區(qū)，劃定大面積、大尺度的自然保護(hù)地難度較大、成本較高的情況下，將自然保護(hù)小區(qū)建設(shè)作為自然保護(hù)地體系建設(shè)的兜底選項(xiàng)具有一定的合理性。

(三)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之明確：四類(lèi)四級(jí)的自然保護(hù)地體系的法律表達(dá)

自然保護(hù)供給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的同一性和差異化使相應(yīng)管理制度規(guī)范也需要保持制度一般性和特殊性的統(tǒng)一。而自然保護(hù)立法的體系化宜以《自然保護(hù)地法》為核心，在國(guó)家立法中，推動(dòng)國(guó)家公園在內(nèi)的各類(lèi)自然保護(hù)地專(zhuān)項(xiàng)立法以實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理，在地方實(shí)踐中，強(qiáng)化地方性法規(guī)立法以保障具體自然保護(hù)地的細(xì)化管理，基于上述理念，筆者對(duì)自然保護(hù)地類(lèi)型和層級(jí)進(jìn)行了分類(lèi)設(shè)想(見(jiàn)表2)。而具體管理體制設(shè)計(jì)可以采取兩種路徑：一是由所跨行政區(qū)域的共同上級(jí)行政機(jī)關(guān)牽頭，設(shè)立專(zhuān)門(mén)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，并實(shí)行局、處、中心三級(jí)網(wǎng)格化垂直管理模式；二是由自然保護(hù)區(qū)所在的行政區(qū)域通過(guò)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)和行政契約的方式，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合管理。理順管理體制之后，立法需要建立規(guī)劃、名錄等重要管理制度進(jìn)行系統(tǒng)性、統(tǒng)一性設(shè)計(jì)。

表2 自然保護(hù)地體系的級(jí)別和類(lèi)型

四、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能標(biāo)準(zhǔn)下自然保護(hù)地治理的難題回應(yīng)

為實(shí)現(xiàn)法秩序的效率和安定，滿(mǎn)足大陸法系立法中追求法學(xué)科理性與科學(xué)的體系化的傳統(tǒng)[7]，自然保護(hù)地立法應(yīng)當(dāng)搭建“1部基礎(chǔ)法律+4部類(lèi)型化條例(或法律)”的結(jié)構(gòu)。以《自然保護(hù)地法》立法為基礎(chǔ)，修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》，制定《國(guó)家公園法》《自然公園條例》《自然保護(hù)小區(qū)條例》，以期逐步構(gòu)建體系完備、效力階層合理的自然保護(hù)地法律體系。具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能供給為重心，充分利用公法和私法手段對(duì)規(guī)劃分區(qū)、保護(hù)性地役權(quán)、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、標(biāo)識(shí)標(biāo)志設(shè)置等問(wèn)題予以規(guī)范。

(一)多重生態(tài)服務(wù)功能之衡平：類(lèi)型化功能分區(qū)與差異化立法設(shè)想

自然保護(hù)地分區(qū)作為管理的重要手段，需要克服消費(fèi)主義狹隘的倫理觀，將和諧發(fā)展的理念貫徹于整個(gè)法律規(guī)范之中[8]，也應(yīng)當(dāng)回應(yīng)原住民合法權(quán)益保護(hù)、滿(mǎn)足公眾游憩、教育的客觀需要，將人類(lèi)活動(dòng)和人工設(shè)施的影響限制在最小范圍內(nèi)[9]，以保障原住居民生存權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益的衡平。鑒于自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)已經(jīng)比較成熟，而自然保護(hù)小區(qū)的面積小，一般不進(jìn)行功能分區(qū)，此處都不做過(guò)多討論，故國(guó)家公園、自然公園的功能分區(qū)是本文論述的重點(diǎn)。三江源國(guó)家公園依據(jù)主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異，將黃河源園區(qū)分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)、居住和游憩服務(wù)區(qū)四種類(lèi)型[10]；而現(xiàn)行自然公園功能分區(qū)中更為復(fù)雜，《國(guó)家地質(zhì)公園規(guī)劃編制技術(shù)要求》存在五種功能分區(qū)：游客服務(wù)區(qū)、科普教育區(qū)、地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、公園管理區(qū)、居民點(diǎn)保留區(qū)；《國(guó)家濕地公園建設(shè)規(guī)范》存在四種功能分區(qū)：濕地保育區(qū)、濕地生態(tài)功能展示區(qū)、濕地體驗(yàn)區(qū)、服務(wù)管理區(qū)；《國(guó)家沙漠公園管理辦法》存在四種功能分區(qū)：生態(tài)保育區(qū)、宣教展示區(qū)、沙漠體驗(yàn)區(qū)、管理服務(wù)區(qū)；《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》存在四種功能分區(qū)：重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、適度利用區(qū)、生態(tài)與資源恢復(fù)區(qū)、預(yù)留區(qū)。結(jié)合自然公園現(xiàn)有分區(qū)實(shí)踐，筆者認(rèn)為立法中宜采用動(dòng)態(tài)的五分法，具體包括生態(tài)保育區(qū)、宣教展示區(qū)(含游客服務(wù))、自然體驗(yàn)區(qū)、管理服務(wù)區(qū)，有必要的，可以設(shè)置居民點(diǎn)保留區(qū)(見(jiàn)表3)。

表3 類(lèi)型化視角下自然保護(hù)地類(lèi)別及主要生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)

(二)主要生態(tài)服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)的公法之維

自然保護(hù)地制度設(shè)計(jì)需要努力建構(gòu)政府、市場(chǎng)和社群共治的治理秩序，通過(guò)公法和私法治理工具的互動(dòng)使用，調(diào)和治理實(shí)用主義傾向和法治形式理性之間的巨大張力[11]。行政計(jì)劃、行政處罰和行政協(xié)商等可以有效推動(dòng)自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)和管理，保證自然保護(hù)地主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能得到充分發(fā)揮。為充分發(fā)揮公法工具的功能需要關(guān)注三個(gè)方面：第一，加強(qiáng)行政審批的合法性控制。自然保護(hù)地立法需要通過(guò)行政審批控制自然保護(hù)地內(nèi)的開(kāi)發(fā)行為，實(shí)現(xiàn)利用強(qiáng)度和保護(hù)強(qiáng)度之間的衡平，但對(duì)審批性行為的限制也不宜過(guò)于碎片化，以免影響行政的整體效能。通過(guò)管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、公眾行為負(fù)面清單實(shí)施清單管理，推動(dòng)建立統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類(lèi)分級(jí)管理體制。第二，強(qiáng)調(diào)公眾參與原則的制度化創(chuàng)新。自然保護(hù)地規(guī)劃、建設(shè)和管理需要激發(fā)多方主體的積極性，在《自然保護(hù)地法》立法中需要明確規(guī)定公眾參與方式、程度、力度和保障措施。一方面，需要重視公眾參與的實(shí)質(zhì)化。建立社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，以保障原住民的基本權(quán)益，落實(shí)“共享共建”的基本理念借鑒。印度自然保護(hù)地管理的有益經(jīng)驗(yàn)表明，自然保護(hù)地委員會(huì)需要吸納政府、NGO、專(zhuān)家學(xué)者、志愿者、原住民的多方參與[12]。另一方面，需要強(qiáng)調(diào)參與方式上的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變?；诖髷?shù)據(jù)技術(shù)在處理海量、多源和動(dòng)態(tài)信息上的特有優(yōu)勢(shì)，借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)架構(gòu)建立信息化前端平臺(tái)，作為信息公開(kāi)和公眾參與的重要載體，提升自然保護(hù)地管理效能。第三，重視環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的具體運(yùn)用。為保障自然保護(hù)建設(shè)、管理和維護(hù)的資金，應(yīng)當(dāng)充分利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，拓展融資渠道。我國(guó)可以建立獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的自然保護(hù)地基金(4)參見(jiàn)《美國(guó)國(guó)家公園保護(hù)基金設(shè)立、存儲(chǔ)、使用和限制的規(guī)定》，詳見(jiàn)美國(guó)法典10351條(National Park Centennial Challenge Fund Establishment)。用于自然保護(hù)地的管理維護(hù)，明確補(bǔ)償主體、資金來(lái)源及其管理分配方式等制度的關(guān)注點(diǎn)，并堅(jiān)持基金運(yùn)行中秉持以績(jī)效付費(fèi)的思路。同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償制度、自然資源特許經(jīng)營(yíng)制度、綠色信貸和綠色債券在自然保護(hù)地建設(shè)、管理和維護(hù)中的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用，充分利用市場(chǎng)化手段推動(dòng)自然保護(hù)地保護(hù)工作。

(三)多重生態(tài)服務(wù)功能衡平的私法之維

自然保護(hù)地提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能也強(qiáng)調(diào)保障相關(guān)利益主體適度利用自然保護(hù)地的權(quán)利(5)作為T(mén)NC保護(hù)計(jì)劃框架組成部分的《保護(hù)地商業(yè)計(jì)劃指南》也倡導(dǎo)通過(guò)適當(dāng)有效策略以增加捐助者和利益相關(guān)者并收回投資。參見(jiàn)大自然保護(hù)協(xié)會(huì)：http://www.conservationgateway.org/ConservationPlanning/BusinessPlanning/Pages/cbp.aspx，最后訪(fǎng)問(wèn)日期：2019年6月11日。，專(zhuān)門(mén)立法需要通過(guò)保護(hù)性地役權(quán)設(shè)置等私法手段非整體性、非體系化的滲入自然保護(hù)地公法治理中以發(fā)揮私法的補(bǔ)充作用[13]，一般采用的方式有三種：第一，設(shè)置保護(hù)性地役權(quán)。美國(guó)《瀕危物種法》采用的瀕危物種棲息地保留計(jì)劃(HCPs)允許開(kāi)發(fā)小塊區(qū)域，同時(shí)對(duì)自然保護(hù)地范圍內(nèi)開(kāi)發(fā)其他區(qū)域進(jìn)行有效的限制，適當(dāng)開(kāi)放允許當(dāng)?shù)鼐用癫糠肿儸F(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能[14]，借鑒美國(guó)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)集體土地設(shè)定保護(hù)性地役權(quán)可以協(xié)調(diào)保護(hù)和開(kāi)發(fā)之間的關(guān)系。當(dāng)前，諸如錢(qián)江源國(guó)家公園、洱海國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)設(shè)定保護(hù)性地役權(quán)的實(shí)踐表明，通過(guò)保護(hù)性地役權(quán)的設(shè)計(jì)可以保障國(guó)家在實(shí)際控制層面的主體地位，通過(guò)協(xié)商或者強(qiáng)制設(shè)定的公共地役權(quán)可以有效衡平生態(tài)環(huán)境保護(hù)中復(fù)雜的利益沖突，加之稅收優(yōu)惠、專(zhuān)項(xiàng)基金和就業(yè)安置等激勵(lì)政策的使用[15]，綜合多元的制度設(shè)計(jì)可以滿(mǎn)足包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地設(shè)置的總體目標(biāo)。第二，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游理念下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的適度流轉(zhuǎn)。我國(guó)自然保護(hù)地的土地權(quán)屬性質(zhì)比較復(fù)雜，鑒于自然保護(hù)地具有特殊生態(tài)環(huán)境功能，通過(guò)行政決定、行政指導(dǎo)等行政手段可以對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等進(jìn)行限制和引導(dǎo)的同時(shí)(6)在自然區(qū)域保護(hù)內(nèi)土地開(kāi)發(fā)限制上，Hadacheck案的判決值得參考：即出于對(duì)公共利益的維護(hù)，可以對(duì)某些人的活動(dòng)予以必要的管理和限制，但當(dāng)法規(guī)所規(guī)定的管理和限制設(shè)定的負(fù)擔(dān)超出個(gè)人承受的范圍時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以必要的補(bǔ)償。參見(jiàn)丹尼爾.A.法伯、羅杰.W.芬德利《環(huán)境法精要》(田其云，黃彪譯，天津：南開(kāi)大學(xué)出版社，2016年版，第223-235頁(yè))。，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同也需要予以明確約定。當(dāng)然，當(dāng)行政機(jī)關(guān)設(shè)定的行為負(fù)擔(dān)超出有關(guān)主體承受的范圍時(shí)，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以必要的補(bǔ)償。在生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過(guò)程中，依賴(lài)于產(chǎn)業(yè)鏈的延長(zhǎng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式的多元化。因此，筆者認(rèn)為適當(dāng)?shù)囊?guī)?；梢源龠M(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和行政監(jiān)管，但同時(shí)也需要對(duì)生態(tài)觀光領(lǐng)域的觀光旅游合同進(jìn)行限制性規(guī)定。在非核心區(qū)允許人類(lèi)適當(dāng)活動(dòng)有利于將生態(tài)利益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益，充分利用自然保護(hù)地提供的生產(chǎn)、文化功能，落實(shí)綠色發(fā)展的理念。但生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游的業(yè)態(tài)完善，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為、對(duì)旅游者的觀光行為的行政規(guī)制是不夠的，還需要通過(guò)私法手段強(qiáng)化制度供給的有效性。第三，落實(shí)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境資源有償使用制度。在自然保護(hù)地內(nèi)應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)環(huán)境資源有償使用制度，保證生態(tài)環(huán)境資源可以合法取得、收益和轉(zhuǎn)讓。首先，應(yīng)依據(jù)《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《森林法》等界定各類(lèi)自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，并編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表；其次，以“共建保護(hù)地、共享資源收益”為目標(biāo)，通過(guò)租賃、置換、贖買(mǎi)、合作等方式，在《合同法》的框架下，維護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)共享共建。通過(guò)合同明確約定開(kāi)發(fā)人、經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)適當(dāng)?shù)囊?guī)模、強(qiáng)度，并向自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)繳納有償使用費(fèi)(7)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第37條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)營(yíng)者簽訂合同，依法確定各自的權(quán)利義務(wù)。經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)繳納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)?！痹谧匀槐Ｗo(hù)地立法中，該條文具有參考意義。對(duì)向自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)繳納有償使用費(fèi)的用途、去向等也需要立法予以明確規(guī)定。。且基于有償使用制度，自然保護(hù)地管理部門(mén)可借助債券等市場(chǎng)工具為自然保護(hù)地管理進(jìn)行融資。

總之，自然保護(hù)地建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到人民對(duì)美好生活的具體向往。雖然包括各類(lèi)自然保護(hù)地在內(nèi)的所有生態(tài)系統(tǒng)都提供著生產(chǎn)、調(diào)節(jié)、文化和支持等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，但是供給效果和力度卻有所差異。因此，從主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的判斷入手，可以有效實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地類(lèi)型工作，并為自然保護(hù)地立法工作提供指引，以提出應(yīng)因之策解決自然保護(hù)地建設(shè)中存在的體系混亂、結(jié)構(gòu)不清等問(wèn)題。對(duì)現(xiàn)行數(shù)量龐大、關(guān)系復(fù)雜的自然保護(hù)地進(jìn)行整合后，可以將其劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、自然保護(hù)小區(qū)四種類(lèi)型，并以主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的差異為依據(jù)，設(shè)計(jì)具體的正面職權(quán)職責(zé)清單、負(fù)面禁止行為清單，規(guī)范自然保護(hù)地中涉及的管理、保護(hù)和利用行為，最終實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的“良法善治”。