周勝芳，戴佩慧

（溫州科技職業(yè)學(xué)院，浙江溫州 325006）

根據(jù)黨中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決策部署和溫州市委市政府《關(guān)于推進精準扶貧增強低收入農(nóng)戶發(fā)展能力的實施意見》（溫委辦〔2016〕92）、《溫州市財政支農(nóng)體制機制改革三年行動計劃》（溫財農(nóng)〔2015〕387 號）等文件，溫州市財政局、市扶貧辦于2017 年6 月出臺《溫州市財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點工作實施意見》（溫扶辦〔2017〕5 號），積極開展財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點工作。溫州市甌海、洞頭、平陽、泰順、蒼南等地積極響應(yīng)，謀劃實施了一批極具先鋒意識的財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點項目。本課題組深入實地開展財政資金折股量化扶貧項目調(diào)查，總結(jié)各地成功經(jīng)驗，梳理實施中存在的問題并探討解決對策。

1 基本情況

各試點縣（市、區(qū)）積極開展試點，通過創(chuàng)新工作機制、謀劃項目，將財政資金投入于農(nóng)村自然資源開發(fā)、農(nóng)村經(jīng)營性集體物業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項目，財政資金折股量化扶貧效果顯著。截至2019年底，溫州市已研究部署110 個財政扶貧資金折股量化扶貧項目，共投入折股量化扶貧資金1.8 億元，撬動各種社會資本總投入預(yù)計達到3.5 億元；共涵蓋光伏、旅游民宿、農(nóng)家樂、小微園廠房、物流倉儲綜合體、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品展銷中心、漁村碼頭倉儲、養(yǎng)老院、肉聯(lián)場、食品加工園等方面幫扶項目；共帶動溫州市1 萬余戶低收入農(nóng)戶受益、戶均年增收1 500元以上。

1.1 各試點地區(qū)依據(jù)市級實施意見積極開展了折股量化

各試點地區(qū)折股量化的受益對象選擇為建檔立卡的低收入農(nóng)戶群體，主要包括低保戶、低保邊緣戶和其他經(jīng)濟困難的對象，每年實行動態(tài)管理。市級財政資金通過對試點示范項目給予補助，引導(dǎo)包括中央扶貧資金在內(nèi)的省財政資金和縣級財政資金投入項目建設(shè)，同時撬動了社會資本的投入和村集體自籌資金投入。省級財政資金和縣級財政資金是財政資金的主要來源，具體見表1 中所示。各試點地區(qū)普遍將村股份經(jīng)濟合作社作為折股量化項目的實施主體，并將折股量化扶貧總收益的30%用于壯大村集體經(jīng)濟，70%用于幫扶帶動本村低收入農(nóng)戶增收。在項目類型上，各試點地區(qū)普遍傾向于選擇光伏和入股水電站等農(nóng)村自然資源開發(fā)類項目，以及購買商鋪和小微創(chuàng)業(yè)園、建設(shè)農(nóng)貿(mào)市場等經(jīng)營性物業(yè)類項目，因該類別項目市場相對風(fēng)險小、收益長期穩(wěn)定。也有一些項目通過將財政資金注入村集體股份經(jīng)濟合作社再入股到合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體。但各試點地區(qū)政府相關(guān)部門擔(dān)心考慮到這類項目相對市場風(fēng)險較大，可能影響扶貧資金使用的安全性，因此此類項目數(shù)量不多。目前各項目投資回報率在5%～10%。項目入股的形式包括普通股和優(yōu)先股2種。

1.2 形成了“縣級引導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村為主體”工作格局

經(jīng)過前期的探索，目前各試點縣逐步形成了縣財政局和扶貧辦主動引導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)統(tǒng)籌，以村集體經(jīng)濟組織為項目推進主體的工作格局?！罢酃闪炕钡捻椖吭谫Y金籌措、資源對接，以及合作模式、項目論證、項目批準、實施進度和工程質(zhì)量等方面，得到了各級政府的助推和各方的共同協(xié)作（見表1）。

表1 2019年浙江省溫州市部分試點地區(qū)財政資金折股量化扶貧項目資金投入情況 單位：萬元

1.3 各地多元化投資、多形式運營確保了收益穩(wěn)定

甌海區(qū)扶貧資金入股甌海區(qū)強村發(fā)展有限公司，泰順縣入股水電站、青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園、購買商鋪，蒼南縣購買小微創(chuàng)業(yè)園廠房、農(nóng)貿(mào)市場及建設(shè)精品民宿，平陽和洞頭投資光伏項目，文成縣入股縣興村公司謀劃抱團增收項目。運營方式上，蒼南縣創(chuàng)新多種方式保障運營，如：引入具有國資背景的旅游投資集團公司開展精品民宿運營管理；引入國有企業(yè)蒼南縣水利水電投資開發(fā)有限公司參與運營，免費為金鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村抱團購買的龍港新城小微園提供統(tǒng)一招租和分配收益服務(wù)；引入8 個村核心村干部組成領(lǐng)導(dǎo)班子的錢庫振農(nóng)建設(shè)開發(fā)有限公司等公司進行運作管理。多形式且具針對性的經(jīng)營管理模式，保障了項目運營的穩(wěn)定，為確保項目穩(wěn)定收益打下了堅實的基礎(chǔ)。

2 成效

2.1 推動了財政支農(nóng)政策供給側(cè)改革

折股量化模式改變傳統(tǒng)的財政資金定點投入方式，將資金注入市場主體形成低收入農(nóng)戶資產(chǎn)股權(quán)量化，推動市場主體借力財政資金支持開展專業(yè)且靈活的經(jīng)營以獲取的利益并按照股權(quán)量化到低收入農(nóng)戶。這種模式完成了政府與市場的合理分工和職能互補，在減輕政府負擔(dān)的同時提高了扶貧資金使用效率，實現(xiàn)精準扶貧。這是財政支農(nóng)體制機制的改革創(chuàng)新，實現(xiàn)低收入農(nóng)戶、政府和各類經(jīng)濟主體多方共贏。

2.2 實現(xiàn)了扶貧目標和手段高度統(tǒng)一

實施財政支農(nóng)資金折股量化扶貧試點，是在不改變支農(nóng)資金用途的前提下，以支農(nóng)資金投入項目所形成資產(chǎn)股權(quán)量化為載體，構(gòu)建財政支農(nóng)資金扶貧新模式。同時，折股量化模式賦予了低收入農(nóng)戶更多的財產(chǎn)權(quán)利，拓寬了缺勞力、缺技術(shù)、缺資金、缺信息的低收入農(nóng)戶持續(xù)穩(wěn)定的增收渠道。通過與合作社、龍頭企業(yè)、集體經(jīng)濟組織發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)了低收入農(nóng)戶與鄉(xiāng)村能人、社會資本、先進技術(shù)的融合，彌補了低收入群體缺乏資金、勞動力、技術(shù)的發(fā)展短板，使其能夠在自身發(fā)展能力不足的情況下實現(xiàn)長期的發(fā)展和增收，進而實現(xiàn)精準幫扶、持續(xù)發(fā)展的精準扶貧戰(zhàn)略目標。

2.3 做到了項目成果多方共享

溫州各縣市區(qū)實施的折股量化項目規(guī)定項目的年收益超過5%，其中70%的收益分配給低收入農(nóng)戶，30%的收益用于壯大村集體經(jīng)濟，從而全面增強了村級組織參與折股量化項目管理的動力。項目推進過程中，引入了更多的社會資本，盤活了鄉(xiāng)村各種沉睡的資源，為村集體的發(fā)展帶來了更多的機會。隨著項目不斷盈利，低收入農(nóng)戶獲得了穩(wěn)定的收入，村級組織的實力也在不斷加強。如蒼南溪東村的民宿共建等折股量化項目不僅盤活了村民閑置的農(nóng)房，還帶動了有勞動能力的低收入農(nóng)戶參與民宿服務(wù)工作，并為村集體經(jīng)濟組織帶來穩(wěn)定收益。此外民宿的運營，也必將帶動整村的鄉(xiāng)村旅游、餐飲交通等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為全體村民創(chuàng)造了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的機會。

2.4 找到了產(chǎn)業(yè)扶貧新路徑

產(chǎn)業(yè)項目選擇難造成產(chǎn)業(yè)扶貧資金結(jié)轉(zhuǎn)率高、難以使用，無法更好地發(fā)揮扶貧效益。而折股量化扶貧方式不僅符合省里資金使用方向，而且能夠通過整合財政資金充分調(diào)動社會資本投入扶貧，通過入股抱團項目打破村與戶的限制，將低收入農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大等緊密相連，有效破解扶貧資金使用難題，找到了一條產(chǎn)業(yè)扶貧資金使用新路徑。

2.5 保障了扶貧資金安全和長期效應(yīng)

財政支農(nóng)資金折股量化扶貧項目引入低收入農(nóng)戶和村集體經(jīng)濟組織等多個參與主體，實現(xiàn)項目在實施過程存續(xù)期間得到多個主體的長期監(jiān)督，項目實施過程村集體通過召開村民代表大會集體表決等形式實現(xiàn)全員參與監(jiān)督，彌補了扶貧資金僅有政府相關(guān)部門監(jiān)管而無法對項目有效性進行長期跟蹤的薄弱點，構(gòu)建了扶貧資金長期監(jiān)管機制，保障了扶貧資金使用長期安全有效，進一步發(fā)揮扶貧資金使用長期效應(yīng)。

3 存在的問題

3.1 經(jīng)營主體承接項目積極性有待提高

扶貧項目檢查時間跨度長、頻次高，使得項目承接經(jīng)營主體所承受心理壓力大。扶貧資金項目檢查過嚴、問責(zé)過重，影響了各類經(jīng)營主體參與項目的積極性。

3.2 項目謀劃不夠深透

因財政資金折股量化扶貧尚屬創(chuàng)新扶貧方式，村、鎮(zhèn)作為項目實施的主體及主要管理方，他們對折股量化政策還不太了解，政府相關(guān)部門在宣傳動員和精準謀劃方面還比較欠缺。受制于農(nóng)村土地指標限制等制約因素，項目從謀劃到落地實施各級審批環(huán)節(jié)多、周期長，政策處理指導(dǎo)服務(wù)還不夠到位，缺乏專門人員進行項目進度監(jiān)督管理，項目最終可能會無法落地。

3.3 財政資金撬動效應(yīng)還不明顯

目前項目投入以財政資金投入為主，社會資本投入和村集體經(jīng)濟組織自籌資金投入比例還不高，財政資金撬動效應(yīng)發(fā)揮還不夠。

3.4 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目投資偏少

在項目選擇時更傾向于選擇項目收益穩(wěn)定、風(fēng)險較低的物業(yè)經(jīng)營性項目，一些短期風(fēng)險高、但長期效益好的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)類項目（例如生豬生產(chǎn)項目）涉足較少。項目主要以固定收益回報的項目為主，對于幫助帶動低收入農(nóng)戶就業(yè)、助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的帶動能力不足，可能會強化部分低收入農(nóng)戶產(chǎn)生向政府“等、靠、要”的懶惰思維，無法助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展。

3.5 收益率確定缺乏彈性

雖然目前各試點地區(qū)傾向于選擇具有穩(wěn)定收益的項目開展財政資金折股量化，但是隨著項目實施年限的不斷增加，經(jīng)營主體將會面臨更多的不確定性，從而影響固定收益的發(fā)放，但目前尚未建立收益長期動態(tài)調(diào)整機制。

3.6 項目登記制度有待完善

折股量化項目實施期限長，但各地尚未建立項目所形成資產(chǎn)和收益分配登記制度，不利于長期有效管理和相關(guān)部門對項目進行跟蹤及審查。

4 對策建議

4.1 明晰持股主體和收益對象

4.1.1 建議村集體為項目持股主體

溫州市各試點縣普遍采用“財政支農(nóng)資金投入所形成的資產(chǎn)作為村集體股份，入股經(jīng)營主體獲取收益，并在村集體和低收入農(nóng)戶之間進行合理分配”的模式，不僅實現(xiàn)了村集體和低收入農(nóng)戶雙增收，同時明確了財政資金投入后的管理主體，這種做法切實可行。將扶貧重點村或經(jīng)濟薄弱村作為持股主體對象，與精準扶貧不矛盾，同時使用扶貧資金進行折股量化項目符合政策規(guī)定。

4.1.2 分類別選擇項目收益對象

根據(jù)項目不同類別選擇恰當(dāng)?shù)氖找鎸ο螅岣哒酃闪炕鲐毜恼w實施效果。例如：財政支農(nóng)資金投入于農(nóng)村自然資源開發(fā)類、農(nóng)村經(jīng)營性集體物業(yè)等項目僅獲得固定收益的，可選擇低保、低保邊緣戶等缺乏勞動能力的重點幫扶對象；產(chǎn)業(yè)類項目盡量選擇有資源入股、具備一定勞動能力、有意愿參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的低收入農(nóng)戶，從而激發(fā)低收入農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動力。

4.1.3 項目收益不影響低收入農(nóng)戶資格認定

在低保戶收益的核定時，應(yīng)做好與民政部門的協(xié)商。將折股量化項目收益視同為政府或村集體慰問資金，不計入民政部門核定低保和低保邊緣戶認定的收入核算，從而確保低收入農(nóng)戶通過獲得折股量化扶貧項目收益改善生活水平。

4.2 多元化選擇項目承接主體

財政支農(nóng)資金折股量化的承接主體包括具有法人資格的企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，包括村集體出資注冊成立的獨立經(jīng)營主體(公司或合作社)、控股經(jīng)營主體或其他企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村委會根據(jù)投入到村級的財政支農(nóng)資金，共同協(xié)商選擇治理結(jié)構(gòu)完善、財務(wù)管理健全、經(jīng)營狀況良好、經(jīng)濟實力較強、樂于扶貧助困且誠信守約的企業(yè)、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等經(jīng)營主體，作為意向合作對象。同時，鼓勵多個村集體經(jīng)濟組織抱團成立獨立的經(jīng)營主體（公司或合作社），參與項目運行，爭取更多的發(fā)展機會，從而為村集體經(jīng)濟組織帶來長久而持續(xù)的穩(wěn)定收益。進一步拓寬折股量化參股領(lǐng)域，適當(dāng)選擇帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目。要根據(jù)市場的變化，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，選擇有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖恐黧w，如發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)。

4.3 建立項目收入及收益分配調(diào)整機制

通過引入第三方評估機構(gòu)對項目收入進行預(yù)算和核定。對于長期入股的項目，以3～5年的周期，由村委會和承接經(jīng)營主體根據(jù)實際收益情況，協(xié)商調(diào)高或調(diào)低項目收益率，甚至退出財政資金入股。建立收益分紅動態(tài)調(diào)整機制，對多出限定分紅金額的部分，以鎮(zhèn)或縣為單位統(tǒng)籌分配給其他村的低收入農(nóng)戶，或提高村集體經(jīng)濟組織所占比例，以解決單個低收入農(nóng)戶分紅金額過高引發(fā)的社會矛盾。

4.4 進一步明晰縣鎮(zhèn)村工作職責(zé)

縣級項目主管部門和扶貧、財政等部門要加強對財政支農(nóng)資金折股量化工作的指導(dǎo)，主動謀劃、積極支持、幫助指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對接引入經(jīng)營實力較強的領(lǐng)導(dǎo)干部或政府部門領(lǐng)辦的企業(yè)，幫助進行項目運作，提高項目成功率。村集體制訂本村財政支農(nóng)資金入股方案，入股方案主要包括入股資金、入股方式、合作項目、合作主體、合作收益分配及股權(quán)收益內(nèi)部分配方案等內(nèi)容，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核把關(guān)。

4.5 完善項目監(jiān)管及配套政策

1）加強項目監(jiān)督管理。對投入承接主體的入股資金（股權(quán)），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、駐村工作隊、村集體和農(nóng)民代表組成的入股資金（股權(quán)）管理小組或有資質(zhì)的第三方機構(gòu)進行監(jiān)督管理。2）建立健全會計核算管理制度。對縣級有關(guān)部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村工作人員及單位在資金入股、項目安排及股金退出中，存在違反規(guī)定及違法行為的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定予以處理。3）建立財政資金投入后所形成資產(chǎn)及其收益分配的登記制度。由各縣市區(qū)扶貧管理部門負責(zé)制訂收益管理分配實施辦法，對扶貧對象精準識別，并實行對象及收益分配的動態(tài)管理。在稅收、用地指標、農(nóng)村建設(shè)用地審批、項目檢查等方面考慮開放更多的權(quán)限，助推項目盡快落地。

4.6 構(gòu)建風(fēng)險防范機制

以鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化管理和縣里抽查的方式為主，有條件的可利用第三方機構(gòu)開展評估檢查，及時發(fā)現(xiàn)和糾正工作中出現(xiàn)的苗頭性、趨向性問題，杜絕出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險。在合理的風(fēng)險防控范圍內(nèi)，不要重復(fù)多方面的審查，減輕承接經(jīng)營主體應(yīng)對檢查的壓力。要明確股權(quán)退出具體情形，以合同的形式確保在發(fā)生相關(guān)風(fēng)險情況時，村集體有權(quán)收回股權(quán)。審慎研究高杠桿運營可能帶來的風(fēng)險，制訂風(fēng)險防范措施和應(yīng)急預(yù)案，通過提取一定的風(fēng)險準備金，鼓勵承接主體購買商業(yè)保險，探索利用保險保費補貼等扶持政策，對實施主體給予適當(dāng)支持并保證受益對象的收益。

4.7 提高投資農(nóng)業(yè)項目風(fēng)險容忍度

以溫州市在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，作為農(nóng)業(yè)項目投資的方向，篩選有農(nóng)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗、有一定實力和知名度的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為承接主體，選擇產(chǎn)權(quán)相對清晰、財政支農(nóng)資金投入能形成獨立資產(chǎn)的項目，降低項目投資風(fēng)險。市級層面出臺容錯機制，減輕基層人員的工作壓力。