王銅璐

摘要：開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟建設(shè)改革工作中的排頭兵，大力發(fā)展開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化營商環(huán)境，形成產(chǎn)業(yè)化集聚效應(yīng)，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢。傳統(tǒng)的政府投資方式有一定的局限性，PPP模式的發(fā)展為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來了新的方向。近年來，PPP模式在我國得到了廣泛運用，但還是存在諸多問題?；诖?，文章分析了當前PPP模式所存在的缺乏統(tǒng)一政策、政府認識不足、多方主體存在合作沖突、融資難度大、缺乏專業(yè)化機構(gòu)和人才等問題，從建立完善的政策體制、提高政府認識、平衡合作與沖突、創(chuàng)造良好的融資環(huán)境、重視對人才的培養(yǎng)等方面提出對策。

關(guān)鍵詞：開發(fā)區(qū);基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式

當前，大力發(fā)展開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)化營商環(huán)境，形成產(chǎn)業(yè)化集聚效應(yīng)，成為開發(fā)區(qū)發(fā)展的必然趨勢。然而，近年來單純靠政府為主體的傳統(tǒng)投資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面優(yōu)勢越來越不明顯。一方面，政府作為建設(shè)主體，靠發(fā)行地方政府債來獲取資金，給政府帶來了巨大的債務(wù)壓力。另一方面，傳統(tǒng)的建筑行業(yè)市場過度飽和，施工毛利潤的下降不能吸引工程建造商的眼球，導致市場空間縮小。開發(fā)區(qū)面臨經(jīng)濟發(fā)展與資金瓶頸的雙重壓力，創(chuàng)新投資管理形式勢在必行。2017年1月19日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7號）明確指出，鼓勵以政府和社會資本合作（PPP）模式進行開發(fā)區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項目建設(shè)，為園區(qū)建設(shè)指明了方向。

一、PPP模式簡述

PPP（Public-Private Partnership）模式即政府與社會資本合作模式，以實現(xiàn)平等互利、合作共贏、風險共擔的局面。社會資本承載著融資、建設(shè)、運營維護的功能，而政府的身份不僅僅是PPP項目的領(lǐng)導者，也是PPP項目的監(jiān)督者、合作者。二者發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過科學的風險分擔機制，可以將公共產(chǎn)品供給過程中出現(xiàn)的不同風險，以“誰最有控制能力誰去承擔”的角度出發(fā)，從而降低風險的發(fā)生幾率。PPP模式運用到基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域，不僅僅是一種新的融資模式，更是政府職能轉(zhuǎn)變、財政體制改革的重要體現(xiàn)。

二、開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運用PPP模式產(chǎn)生的問題

（一）政策缺乏統(tǒng)一性

目前關(guān)于PPP模式的法律法規(guī)尚不完善，立法位階較低。而PPP模式涉及發(fā)改委、財政部、住建部、交通部等部委之間的協(xié)調(diào)，流程比較復雜，涉及行業(yè)較多，對于PPP的理解會有所不同。比如，項目公司分包這一行為，由于缺乏PPP項目立法，需要結(jié)合《合同法》、《政府采購法》、《招標投標法》來共同研究這一行為的法律依據(jù)，定位再去實施。再如，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》中提到，政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應(yīng)與當年項目公司（社會資本）績效評價結(jié)果完全掛鉤。但是，在項目公司申請銀行貸款方面，銀行對項目收益的條件提出明確要求，項目使用者付費及政府付費獲得的收入全額覆蓋貸款本息。因此，在實行全生命周期績效管理的情況下，針對收入全額覆蓋貸款本息的要求，還需要國家出臺PPP模式貸款的具體政策。

（二）政府對PPP模式認識不足

政府大力建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，快速上項目，為獲得資金支持，緩解當?shù)卣Y金壓力，將PPP模式當做一種簡單的融資手段，為后期實施埋下了一定的隱患。表現(xiàn)在：一是項目識別、準備階段工作不到位。在開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，選取的一些項目缺乏經(jīng)濟效益，不按規(guī)定進行“兩個論證”或包裝過于粗糙，造成后期階段難以為繼。比如在付費方式的選擇上，為缺乏付費來源保障的項目打捆、包裝成少量使用者付費的項目，實際上增加了地方政府支出壓力。二是項目采購階段工作不規(guī)范。有些項目招標環(huán)節(jié)存在硬傷，選取的社會資本大多是建筑工程行業(yè)內(nèi)企業(yè)，一直以來對施工建設(shè)方面輕車熟路，從中獲取建設(shè)利潤，而融資主體能力差、運營方面沒有太多經(jīng)驗。這幾乎把PPP招標做成了BT招標，項目難以實施下去，甚至會增加地方政府債務(wù)，事與愿違。

（三）多方主體存在合作沖突問題

在PPP模式中，政府與社會資本的關(guān)系一直強調(diào)“平等”二字，然而在傳統(tǒng)的基建模式中政府包攬，在項目立項、規(guī)劃等方面，形成了固化的行業(yè)運作思路和習慣，一時間很難與企業(yè)建立平等的合作模式。政府善于運用行政手段協(xié)調(diào)項目參與各方的分歧，保證項目管理的合法性。但是，一些社會資本往往從商業(yè)的角度考慮問題，更加關(guān)注權(quán)衡成本與收益的配比。二者在合作過程中會因管理與思維方式不同產(chǎn)生沖突，給項目實施帶來不小的風險。此外，由于PPP項目長期性特點，項目各方又參與眾多，在未來很長時間內(nèi)難以預料，可能會因當時合同制定不完備或其他原因，導致各方利益沖突出現(xiàn)，嚴重情況下甚至導致項目終止。

（四）項目融資難度大

PPP模式投資量大，融資需求量大，融資成功與否關(guān)乎一個項目能否最終成功落地。目前融資難度大的原因有多種：一是項目自身能力較弱，由于前期被包裝粗糙、急于入庫導致整體質(zhì)量差，難以達到項目預期收益。二是縣區(qū)級政府信用不足、財力有限、宣傳不到位。三是傳統(tǒng)的投資方式與PPP項目的投資方式期限錯配問題明顯，傳統(tǒng)投資方式已經(jīng)不能滿足當前PPP項目需求。此外，部分金融機構(gòu)理念尚未轉(zhuǎn)變，專業(yè)能力較弱，項目公司融資無望，融資難度大成為社會資本方堅持做好做強PPP項目的攔路虎。

（五）專業(yè)化機構(gòu)和專業(yè)人才匱乏

無論是政府還是社會資本，人才的儲備至關(guān)重要。一些項目就是因為編制人員和參與主體專業(yè)能力不足，設(shè)計的可行性研究報告、實施方案及合同等文件過于粗糙，再加上市場物價上漲的風險，導致評審通過的投資金額超過擬定金額（簡稱預算超概算），造成建設(shè)資金短缺的后果，引發(fā)項目退庫風險。如果新的財政承受能力論證不符合政府公共預算支出10%紅線要求，導致項目終止。還有的項目缺乏運營方面的專業(yè)人才，對項目本身的運營過程缺乏知識儲備與管理經(jīng)驗，影響公眾產(chǎn)品的質(zhì)量、損壞公眾利益。

三、開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施運用PPP模式采取的優(yōu)化對策

（一）建立完善的政策體制

PPP項目各參與方依托項目合同共同成長，健全的法律法規(guī)是PPP項目有效實施的環(huán)境保障。一是理清目前出臺的PPP政策之間的關(guān)系，在資格預審、項目選定方式、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、爭議解決等方面做出明確規(guī)定，解決原有法律之間的矛盾沖突，建立統(tǒng)一的高層次、高位階立法。二是針對新基建市場的冉冉升起，要制定符合當前國情及市場環(huán)節(jié)需要的法律法規(guī)。規(guī)范推動PPP引入私人資本，對信息類新基建給與專項配套政策支持，注意科學規(guī)劃和分步實施，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展注入新的動力。

（二）提高政府認識

政府要提高認識，明確PPP模式是政府轉(zhuǎn)變工作觀念，利用市場機制分配風險，以促進市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。一是加強項目前期預審管理，選取優(yōu)質(zhì)項目。政府需要充分了解和準確界定項目情況，審慎決定PPP項目的交易結(jié)構(gòu)、投融資成本及風險邊界等，提高物有所值評估準確度，以便吸引到高水平的社會資本。二是明確政府職責，強化合作精神。PPP項目體量大、涉及政策梳理范圍廣。政府各部門之間要協(xié)調(diào)配合，按照相關(guān)政策協(xié)助項目公司獲得相關(guān)許可或批準，并及時有效地處理項目實施過程中土地劃撥、供水供電等配套設(shè)施、項目場地周邊環(huán)境等出現(xiàn)的問題。

（三）平衡合作與沖突之間的關(guān)系

要建立處理糾紛的協(xié)調(diào)機制，官民共同謀事，協(xié)調(diào)好這一關(guān)系是PPP項目成功落地的關(guān)鍵點。為處理合作過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，建議兩方各選取代表共同建立一個項目協(xié)調(diào)委員會來解決問題與爭議，盡可能避免再談判風險甚至仲裁、訴訟。還要建立面臨風險的評估機制與應(yīng)對機制，貫穿于建設(shè)、融資以及運營過程。要深入研究項目風險結(jié)構(gòu)，從項目類別、項目階段、層次等不同角度去詳細劃分風險類別，將風險成本降到最低。例如：公共政策及法律法規(guī)變化風險、國有化風險、政府支付風險、審批風險由政府方來承擔;金融風險、融資風險、建設(shè)風險、運營風險由項目公司來承擔;不可抗力的自然風險由保險公司來承擔;通貨膨脹風險可以由政府方和項目公司共同承擔，以達到降低或分散風險的目的。

（四）創(chuàng)造良好的融資環(huán)境

融資成功不僅僅與篩選的優(yōu)質(zhì)項目有關(guān)，還與良好的融資環(huán)境、寬廣的融資渠道密不可分。創(chuàng)造良好的融資環(huán)境需要政府金融配套政策來支持，建立符合開發(fā)區(qū)建設(shè)的投融資體系;還需要政府在完善流程手續(xù)的同時，提高辦事效率;更需要政府利用行政手段加大對PPP項目的宣傳力度，協(xié)助社會資本融資成功。另外，融資需要多元化，通過提高金融機構(gòu)及政府官員的專業(yè)能力，深入分析PPP項目自身特點，從PPP項目基金、PPP項目專項債、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等多種融資工具中選取最適合的，并貫穿于整個項目生命周期。

（五）重視對專業(yè)人才的培養(yǎng)

PPP項目歷時時間長、投資額大、要求穩(wěn)定的投資回報，這些特點決定了對專業(yè)人才的迫切需要。因此，從政府相關(guān)部門如住建、交通、水務(wù)、國土、投資等部門中挑選人才共同建立專業(yè)的PPP研究團隊，立在培養(yǎng)創(chuàng)新型、復合型、協(xié)作型人才;此外，還需引進國外先進管理技術(shù)及運營經(jīng)驗，近年來國家大力支持民資和外資企業(yè)作為社會資本參與進入公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，外來人才的涌入為市場化體制改革注入了新的活力。

四、結(jié)語

開發(fā)區(qū)是對外開放的重要窗口和集約發(fā)展的示范區(qū)，是推動一個地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展的主要引擎與增長極。其發(fā)展的快慢直接關(guān)系到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的速度、質(zhì)量、水平?；A(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)功能是開發(fā)區(qū)全力打造的硬件建設(shè)，能夠以更高的標準吸引區(qū)外企業(yè)入駐。PPP模式的應(yīng)用為各地開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)注入了新鮮血液，將政府與社會資本的優(yōu)勢結(jié)合，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，相信在以后的發(fā)展道路中會逐漸趨于科學化、規(guī)范化。

參考文獻：

[1]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下PPP模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（09）：82-95.

[2]余逢伯.新常態(tài)下PPP模式的機遇、挑戰(zhàn)與對策[J].金融論壇，2015，20（08）：75-80.

[3]張惠.民間資本參與PPP項目面臨的障礙與對策[J].南方金融，2016（10）：79-83.

（作者單位：河北黃驊經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會）