張琛 孔祥智

〔摘要〕 鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者是互利共生的命運(yùn)共同體，二者的深度融合是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系的題中應(yīng)有之義。鄉(xiāng)村振興離不開新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)整體不高、土地資源存在錯(cuò)配狀況以及農(nóng)村資金凈流出且存量不足，亟需注入優(yōu)質(zhì)城市要素以激發(fā)鄉(xiāng)村活力。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也離不開鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村振興為新型城鎮(zhèn)化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利。未來，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要堅(jiān)持以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，處理好“四對(duì)關(guān)系”，重點(diǎn)是破除要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，以小城鎮(zhèn)為著力點(diǎn)構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕 鄉(xiāng)村振興，新型城鎮(zhèn)化，城鄉(xiāng)融合，新型工農(nóng)關(guān)系

作為決勝全面建成小康社會(huì)七大重大戰(zhàn)略部署之一，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅诹?xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下，按照“三步走”的目標(biāo)任務(wù)，最終在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略目標(biāo)。鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)振興離不開新型城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展也離不開鄉(xiāng)村的振興。黨的十九屆五中全會(huì)提出要“全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》也對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提出了明確要求，即“健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”?；诖?，本文分析了鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的原因，重點(diǎn)探討了鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合背后的邏輯，指出了二者深度融合的實(shí)現(xiàn)路徑，并據(jù)此提出相應(yīng)的政策建議。

一、為何要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)之間發(fā)展的不平衡是新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾的一個(gè)重要方面。其實(shí)，“鄉(xiāng)”與“城”二者是難以割裂的，是“你中有我、我中有你”的融合體，城鄉(xiāng)融合發(fā)展事關(guān)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為回答在新時(shí)期建立什么樣的具有中國(guó)特色社會(huì)主義的新型城鄉(xiāng)關(guān)系、怎樣建立具有中國(guó)特色社會(huì)主義的新型城鄉(xiāng)關(guān)系指明了方向。

（一）順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律是我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁入新常態(tài)，要從原先的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和數(shù)量，向追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量與效益轉(zhuǎn)變?？v觀西方發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型意味著農(nóng)業(yè)部門的份額下降，工業(yè)部門和服務(wù)業(yè)部門的份額上升。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，正是順應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。

當(dāng)前我國(guó)正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，從圖1可以得出，改革開放以來三次產(chǎn)業(yè)增加值的變動(dòng)呈現(xiàn)出明顯的分化趨勢(shì)。其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)先上升后快速下降的趨勢(shì)。第一產(chǎn)業(yè)增加值份額從1978年的27.7%增加到1982年的32.8%后，便呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢(shì)。2019年第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅為7.1%。第二產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)出波動(dòng)中小幅下降的趨勢(shì)。第二產(chǎn)業(yè)增加值份額從1978年的47.7%下降到2019年的39%。與此同時(shí)，第三產(chǎn)業(yè)增加值份額呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢(shì)。從1978年的24.6%增長(zhǎng)到2019年的53.9%。自2012年起，第三產(chǎn)業(yè)增加值份額超過第二產(chǎn)業(yè)增加值份額，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中第一大產(chǎn)業(yè)。改革開放以來，三次產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)率也呈現(xiàn)出與三次產(chǎn)業(yè)增加值相同變動(dòng)的趨勢(shì)，即第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2019年第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率分別為3.8%和36.8%。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率呈現(xiàn)快速上升趨勢(shì)，2019年第三產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率高達(dá)59.4%。以上經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，我國(guó)正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的核心是要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。一方面，黨的十九大報(bào)告指出，要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、治理、生活的全面振興。農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的突出“短板”，也是決定中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的重大“變量”。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化，才能如期實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)。依托產(chǎn)業(yè)興旺提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來的經(jīng)濟(jì)紅利。依托生態(tài)宜居實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的改善，讓人民群眾看得見綠水青山，享受美麗鄉(xiāng)村帶來的生態(tài)紅利。依托鄉(xiāng)風(fēng)文明改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村文化內(nèi)涵帶來的人文紅利。依托治理實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治有機(jī)結(jié)合，讓人民群眾享受到鄉(xiāng)村安定和諧帶來的民生紅利。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的生活富裕既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本，又是檢驗(yàn)“三農(nóng)”工作的試金石，更是實(shí)現(xiàn)共同富裕的根本要求。另一方面，大量進(jìn)入城市后的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，具有基本住房、子女上學(xué)、醫(yī)療等基本生活需求，帶動(dòng)了與此相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，增加了消費(fèi)需求。《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了新型城鎮(zhèn)化主要指標(biāo)，具體包括城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和資源環(huán)境四大方面。其中，基本公共服務(wù)涉及農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育、農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、城鎮(zhèn)常住人口養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房等內(nèi)容。城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)的供給衍生了許多新興行業(yè)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;基礎(chǔ)設(shè)施涉及城市公共供水、污水處理、生活垃圾無害化處理、家庭寬帶接入能力和社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等內(nèi)容?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)了第二產(chǎn)業(yè)（如建筑業(yè)、制造業(yè)）和第三產(chǎn)業(yè)（如互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)等）的發(fā)展。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，既是鄉(xiāng)村提質(zhì)增效、向鄉(xiāng)村要效益的重要方式，又是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)、向城市要增長(zhǎng)“紅利”的關(guān)鍵所在，順應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的客觀規(guī)律。

（二）消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合是解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重大戰(zhàn)略布局，順應(yīng)了廣大人民的新期待。發(fā)展最不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最不充分是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的重要表現(xiàn)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)齊“三農(nóng)”這一社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的突出“短板”，解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題，既需要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，又需要新型城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)。黨的十八大以來，雖然我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了歷史性成就，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展邁向了新階段，但鄉(xiāng)村發(fā)展仍面臨著諸多發(fā)展短板，存在著農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分、農(nóng)村發(fā)展不充分和農(nóng)民發(fā)展不充分的三大問題。

一是農(nóng)業(yè)發(fā)展的不充分。首先，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展仍然是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主，規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍不充分。尤其是近些年勞動(dòng)力、土地租金成本的不斷攀升，市場(chǎng)上不斷涌現(xiàn)出“棄耕拋荒”的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)共有20743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶，其中小農(nóng)戶占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶比重高達(dá)98.1%;小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)耕地面積占總耕地面積的70%，經(jīng)營(yíng)耕地10畝以下的農(nóng)戶有2.1億戶 〔1 〕。其次，中國(guó)農(nóng)業(yè)的綠色化發(fā)展之路任重道遠(yuǎn)。雖然化肥折純使用量近年來呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2015年的峰值6022.6萬噸下降到2019年的5403.6萬噸，但是單位面積化肥使用量仍遠(yuǎn)高于世界平均水平，2019年每公頃化肥折純使用量仍高達(dá)325.7公斤，遠(yuǎn)高于世界平均水平。有學(xué)者實(shí)證研究表明，當(dāng)前農(nóng)戶施肥中氮元素存在著施用過量的行為 〔2 〕。與化肥使用量相似，農(nóng)藥使用量雖有所減少，從2013年的峰值180.77萬噸下降到2019年的145.6萬噸，但是單位面積的農(nóng)藥使用量仍遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家。此外，化肥、農(nóng)藥的包裝物因缺乏合理地回收，加劇了當(dāng)前農(nóng)村面源污染。我國(guó)畜禽養(yǎng)殖廢棄物產(chǎn)生量大，資源化利用率低，廢棄物隨意丟棄對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。最后，中國(guó)農(nóng)業(yè)的數(shù)字化仍有很大的上升空間。當(dāng)前手機(jī)已成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“新農(nóng)具”，精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)帶來高效便捷，大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算和人工智能技術(shù)未來將應(yīng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但我國(guó)農(nóng)業(yè)數(shù)字化發(fā)展空間巨大，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施亟待健全。

二是農(nóng)村發(fā)展的不充分。首先，村莊“空心化”日益嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，越來越多的青壯年勞動(dòng)力離開農(nóng)村，許多村莊因人口流失走向凋敝，“空心村”數(shù)量急劇攀升。有學(xué)者的測(cè)算結(jié)果表明，2016年人口凈流出行政村數(shù)量占比為79.01%，空心化率不低于5%的空心村比例為57.50%，人口空心化率為23.98% 〔3 〕。其次，村莊規(guī)劃存在不合理。村莊規(guī)劃要順應(yīng)村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢(shì)，要充分依據(jù)村莊的類型和發(fā)展實(shí)際，分類推進(jìn)村莊建設(shè)。村莊規(guī)劃不能千篇一律，更不能好高騖遠(yuǎn)。一些地區(qū)的村莊規(guī)劃編制存在認(rèn)知不足的問題，導(dǎo)致規(guī)劃編制不接地氣，難以實(shí)施。一些地區(qū)的村莊規(guī)劃過于注重“喊口號(hào)”，缺乏清晰的路線圖和任務(wù)書。最后，村莊公共服務(wù)較為滯后。當(dāng)前農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、公共文化服務(wù)水平亟待提升，尤其是許多農(nóng)村地區(qū)的教學(xué)水平有待提升，教師數(shù)量緊缺;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室設(shè)施條件落后，醫(yī)務(wù)人員水平參差不齊;農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量少，服務(wù)質(zhì)量不高;農(nóng)村公共文化設(shè)施建設(shè)普遍比較落后，文化產(chǎn)品的供給數(shù)量少且難以“接地氣”等。

三是農(nóng)民發(fā)展的不充分。首先，農(nóng)民增收不充分。千方百計(jì)增加農(nóng)民收入一直是“三農(nóng)”政策的基本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)民收入主要依靠家庭經(jīng)營(yíng)性收入和工資性收入，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比較低，同時(shí)工資性收入面臨著極大的不確定性，受到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及自身就業(yè)技能的影響，例如突發(fā)的新冠肺炎疫情嚴(yán)重影響了農(nóng)民收入。有學(xué)者研究表明，受制于新冠肺炎疫情的影響，2020年農(nóng)民工人均工資收入名義增長(zhǎng)速度可能將下降1.45至2.46個(gè)百分點(diǎn) 〔4 〕。其次，農(nóng)民權(quán)益保障不充分。農(nóng)民作為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的主體，其權(quán)益難以得到穩(wěn)定保障。農(nóng)民權(quán)益不僅包括政治權(quán)益，也包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益。然而，當(dāng)前農(nóng)民的政治權(quán)益普遍得不到有效保障，農(nóng)村基層民主選舉中時(shí)常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致的現(xiàn)象。雖然土地確權(quán)工作已經(jīng)全面完成，但是農(nóng)民仍然存在著經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)“缺位”的問題。農(nóng)民的社會(huì)權(quán)益包括教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、社會(huì)尊重權(quán)等，遺憾的是，當(dāng)前農(nóng)民群體仍難以享受到與城市居民相同的社會(huì)保障，難以得到社會(huì)的普遍尊重。最后，農(nóng)民的自身能力較低。根據(jù)2016年第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)的資料顯示，初中文化及以下程度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員占比為91.7%，遠(yuǎn)低于我國(guó)城鎮(zhèn)居民受教育水平。農(nóng)民因自身人力資本水平低下，影響著其在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的績(jī)效，直觀反映出的是就業(yè)類型和就業(yè)權(quán)益難以得到保障。

此外，城鄉(xiāng)發(fā)展在基本公共服務(wù)均等化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通方面存在著較大的差距，迫切需要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，既順應(yīng)了5.5億鄉(xiāng)村常住人口的期待，又滿足了2.36億城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的訴求，能夠讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革紅利惠及人民群眾，提升人民群眾的獲得感，逐步消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

（三）順應(yīng)了人口流動(dòng)的趨勢(shì)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口流動(dòng)已成為當(dāng)前世界主要經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過程中的共同現(xiàn)象。新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，是“人的城鎮(zhèn)化”。鑒于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局自2008年起公布了每年的農(nóng)民工數(shù)量，表1給出了2008年以來城鎮(zhèn)化水平以及流動(dòng)人口與農(nóng)民工規(guī)模的變化情況。

總的來看，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平與人口流動(dòng)二者之間呈現(xiàn)出明顯的正向趨勢(shì)。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平從2008年的46.99%增加到2019年的60.60%，農(nóng)民工數(shù)量也呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)，從2008年的22542萬人增加到2019年近3億人。這一時(shí)期，我國(guó)流動(dòng)人口總體上則呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)。從2015年開始，流動(dòng)人口出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，2019年流動(dòng)人口數(shù)量為2.36億人，是近五年來最低數(shù)量。流動(dòng)人口數(shù)量的減少，可在一定程度上反映出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提升。

一方面，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生了新的就業(yè)需求，對(duì)鄉(xiāng)村人口流動(dòng)產(chǎn)生了“拉力”。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移的動(dòng)力，很大程度上取決于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中產(chǎn)生了新的就業(yè)崗位。尤其是當(dāng)前大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶呈現(xiàn)出明顯的分化態(tài)勢(shì)，越來越多的農(nóng)戶由純農(nóng)戶向非農(nóng)戶演變 〔5 〕。從客觀上看，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要增加新的就業(yè)崗位。根據(jù)歷年《農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前農(nóng)民工的就業(yè)部門主要是第二產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)和建筑業(yè)。隨著城市房地產(chǎn)行業(yè)的興起，建筑行業(yè)吸納了大量農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力就業(yè)。

另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化推動(dòng)著農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。改革開放以來，中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑是以勞動(dòng)力要素為最核心的變量，其他要素以勞動(dòng)力價(jià)格的變動(dòng)為中心 〔6 〕。首先，“機(jī)械換人”釋放了農(nóng)村大量勞動(dòng)力。我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化呈現(xiàn)出快速發(fā)展趨勢(shì)，耕種收綜合機(jī)械化水平不斷提升，“機(jī)器換人”的過程不斷加深，經(jīng)測(cè)算表明，1998～2012年農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的貢獻(xiàn)度為21.59% 〔7 〕。其次，土地集中經(jīng)營(yíng)釋放了一部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要路徑是規(guī)模經(jīng)營(yíng)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的最直接表現(xiàn)形式是土地集中。以土地流轉(zhuǎn)、土地托管為標(biāo)志的土地集中也釋放了一部分農(nóng)村勞動(dòng)力。

二、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的內(nèi)在意蘊(yùn)

鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化均是我國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向新常態(tài)下事關(guān)現(xiàn)代化事業(yè)成敗的重大戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村振興離不開新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也離不開鄉(xiāng)村振興的支持。近年來，我國(guó)工農(nóng)關(guān)系進(jìn)入“既予又活”的新階段，城鄉(xiāng)之間人口、要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)融合日益頻繁?？梢哉f，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者之間是互利共生的命運(yùn)共同體。

（一）鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力機(jī)制需要注入優(yōu)質(zhì)城市要素

長(zhǎng)期以來，要素由“鄉(xiāng)”到“城”的單向流動(dòng)，造成了鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素的數(shù)量匱乏和質(zhì)量低下。

首先，作為鄉(xiāng)村振興主體的農(nóng)戶受教育程度普遍偏低。筆者根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果表明，2003～2016年農(nóng)戶的受教育程度普遍不高（見表2）。男性勞動(dòng)力中，雖然近年來受教育程度在小學(xué)及以下的比例有所降低，但是初中文化程度的比例呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)。女性勞動(dòng)力中，學(xué)歷為小學(xué)及以下和初中占到九成以上。無論是男性勞動(dòng)力還是女性勞動(dòng)力，具有高中以上學(xué)歷的數(shù)量普遍較低。整體上看，農(nóng)村人力資本仍處于較低水平。

其次，農(nóng)村土地要素的配置存在資源錯(cuò)配的狀況。當(dāng)前，部分地區(qū)出現(xiàn)了土地撂荒的現(xiàn)象。有調(diào)查表明，78.3%的村莊出現(xiàn)耕地撂荒的現(xiàn)象，西部山區(qū)和非農(nóng)就業(yè)越方便的地區(qū)土地撂荒的比例越高 〔8 〕。雖然早在1984年的中央一號(hào)文件中就指出，要“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中”。然而當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)比例并沒有呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)戶僅占農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的比例不足2% 〔9 〕。土地要素并沒有實(shí)現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶種植更多土地的最優(yōu)要素配置情況。為此，筆者根據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)微觀農(nóng)戶數(shù)據(jù)，通過參數(shù)校準(zhǔn)的方式測(cè)算了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地要素的配置情況。土地要素邊際產(chǎn)出的離散程度從2004年的0.768增加到2015年的0.891，說明當(dāng)前農(nóng)戶土地要素的扭曲配置程度在不斷增加。

最后，農(nóng)村資金要素呈現(xiàn)出凈外流趨勢(shì)且存量不足。周振等（2015）測(cè)算表明，1978～2012年通過財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)以及工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差的方式，農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)大約凈流入資金26.66萬億元 〔10 〕。從2004年開始，隨著農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策和價(jià)格支持政策的相繼出臺(tái)，國(guó)家支持“三農(nóng)”工作的力度逐漸加大。然而，以農(nóng)村資產(chǎn)、資源、資金為代表的農(nóng)村“三資”存量仍嚴(yán)重不足。彭超、張?。?019）根據(jù)2018年全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)村級(jí)數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收入主要依賴于財(cái)政扶持，平均資產(chǎn)為939.13萬元，村集體經(jīng)濟(jì)組織的平均資產(chǎn)負(fù)債率為61.6%，盈利能力普遍不高。發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)亟需通過造血的方式積累“家底”，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收入 〔11 〕。

如何破解鄉(xiāng)村要素?cái)?shù)量不足且質(zhì)量低下的“低水平陷阱”的困境呢？為鄉(xiāng)村注入優(yōu)質(zhì)城市要素是鄉(xiāng)村振興的重要?jiǎng)恿C(jī)制。具體來說，需要以破除城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制弊端為出發(fā)點(diǎn)，以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，重點(diǎn)打通人、地、錢等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢難題。人才方面需要鼓勵(lì)支持人才下鄉(xiāng)，解決當(dāng)前農(nóng)村人才素質(zhì)低下的問題。土地方面鼓勵(lì)支持集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動(dòng)，解決當(dāng)前農(nóng)村土地要素錯(cuò)配的問題。資本方面要在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下鼓勵(lì)支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，解決當(dāng)前農(nóng)村資金外流和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血”內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。2020年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例達(dá)到50%以上。地方土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，為資金要素進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村開辟了新路徑。

（二）新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展離不開鄉(xiāng)村振興的支撐

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化挖掘了新的人口紅利、土地紅利和資本紅利，通過要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)一布局推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

首先，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展開發(fā)了新一輪“人口紅利”。新型城鎮(zhèn)化的核心是人，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展更離不開高素質(zhì)人才的有效供給。當(dāng)前我國(guó)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的勞動(dòng)力供給與需求的不匹配矛盾日益突出，勞動(dòng)年齡人口自2013年到達(dá)頂點(diǎn)后開始減少，城市制造業(yè)、服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力成本的上升壓縮了利潤(rùn)空間，第一次“人口紅利”逐漸褪去。與此同時(shí)，近年來城市勞動(dòng)力參與率的降低也客觀上要求農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)市場(chǎng)。2010-2015年，我國(guó)16-65歲人口的勞動(dòng)參與率下降了4.7個(gè)百分點(diǎn) 〔12 〕。勞動(dòng)參與率的下降意味著勞動(dòng)力市場(chǎng)勞動(dòng)供給具有稀缺性，亟需挖掘勞動(dòng)供給的潛力。令人欣慰的是，農(nóng)村勞動(dòng)力已成為城鎮(zhèn)就業(yè)的重要組成部分。有學(xué)者測(cè)算結(jié)果表明，從1997年至2017年農(nóng)村外出進(jìn)入城市就業(yè)的勞動(dòng)力占居城市全部就業(yè)人員的三分之一以上 〔13 〕。鄉(xiāng)村人才振興為新型城鎮(zhèn)化開發(fā)新一輪“人口紅利”提供了機(jī)遇。新一輪“人口紅利”的開發(fā)重在人口質(zhì)量的開發(fā)，逐步實(shí)現(xiàn)從原先的“人口紅利”向“人才紅利”轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施通過職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，極大地提升了農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的素質(zhì)，有助于增強(qiáng)城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給質(zhì)量，提升勞動(dòng)參與率。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正是開發(fā)新一輪“人口紅利”、跳出“中等收入陷阱”的重要制度創(chuàng)新。

其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展挖掘了“土地紅利”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過深化農(nóng)村土地制度改革，尤其是通過逐步打通“三塊地”制度，破解城鄉(xiāng)供給不匹配矛盾，將會(huì)為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供“土地紅利”。2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》明確指出：“按照國(guó)家統(tǒng)一部署，在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，允許就地入市或異地調(diào)整入市;允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市?！?020年4月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》以及國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》的通知均進(jìn)一步明確指出了“出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見”。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市優(yōu)化了城鄉(xiāng)土地要素的配置，解決了城市土地資源緊缺的問題，有利于消除城市規(guī)模擴(kuò)張與農(nóng)村集體土地之間的矛盾，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供土地要素。未來，隨著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的不斷推進(jìn)，農(nóng)村土地制度的深化改革將進(jìn)一步激發(fā)新型城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)活力。

最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展挖掘了“資本紅利”。當(dāng)前，城市工資上漲速度快于勞動(dòng)生產(chǎn)率的增速，意味著單位勞動(dòng)力成本在不斷上升，制造業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)在逐步減弱，最直接的表現(xiàn)是2007年以來制造業(yè)平均利潤(rùn)率長(zhǎng)期維持在2%～3%的低利潤(rùn)率水平。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略產(chǎn)生的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，如特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、觀光農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)等，既是對(duì)原先產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，又是對(duì)原先價(jià)值鏈的擴(kuò)展，具有較高的投資收益率。城鄉(xiāng)資本邊際收益率的差異推動(dòng)著部分原先在城市從事二產(chǎn)、三產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村從事新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，既實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，又實(shí)現(xiàn)了城市制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了“資本紅利”。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體布局也有助于推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，有效解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中城鎮(zhèn)空間分布不合理、產(chǎn)業(yè)布局與資源承載力不匹配的難題，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，有助于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)互促、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)均等共享的良好局面。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求中的產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕和生態(tài)宜居分別對(duì)應(yīng)著生產(chǎn)、生活、生態(tài)，為實(shí)現(xiàn)城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)三者有機(jī)統(tǒng)一提供了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村和城市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的良性發(fā)展，也從側(cè)面反映了新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)質(zhì)量，是真金白銀投入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)寫照。

三、鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的實(shí)現(xiàn)路徑

黨的十九屆五中全會(huì)既對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了新要求，即全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興;又強(qiáng)調(diào)了新型城鎮(zhèn)化是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)關(guān)系從“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”轉(zhuǎn)向了“新型工農(nóng)關(guān)系”，加速了“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”的轉(zhuǎn)變，旨在破除工農(nóng)不平等的陳舊觀念，著力形塑城鄉(xiāng)平等發(fā)展理念。形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系意味著鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化將深度融合。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合，要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，處理好 “四對(duì)關(guān)系”，重點(diǎn)是破除要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和以小城鎮(zhèn)作為新型工農(nóng)關(guān)系的著力點(diǎn)，目標(biāo)是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系。

（一）以科學(xué)規(guī)劃為行動(dòng)引領(lǐng)

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要牢牢樹立“城鄉(xiāng)一盤棋”的發(fā)展理念，按照黨的十九屆五中全會(huì)精神，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌謀劃、科學(xué)施策、分類推進(jìn)，要以城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持規(guī)劃為引領(lǐng)。鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化都是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既是人、財(cái)、物的有機(jī)結(jié)合，又是人才、資源和戰(zhàn)略的統(tǒng)一。2018年3月，習(xí)近平總書記在參加十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議山東代表團(tuán)審議時(shí)指出“推動(dòng)鄉(xiāng)村振興健康有序進(jìn)行，要規(guī)劃先行、精準(zhǔn)施策”?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系作為一個(gè)有機(jī)整體，鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化正是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的“車之雙輪”。鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化二者深度融合需要雙輪驅(qū)動(dòng)、統(tǒng)籌謀劃，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)是構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系的制度保障，是城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展的重要前提。抓住科學(xué)規(guī)劃，就是抓住了鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的“牛鼻子”?？茖W(xué)規(guī)劃是要充分考慮到不同地區(qū)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化二者之間的邏輯關(guān)系，通過調(diào)查研究了解實(shí)情，充分發(fā)揮規(guī)劃的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)調(diào)性，通過規(guī)劃實(shí)現(xiàn)各要素的有機(jī)統(tǒng)一和相互協(xié)作，防止出現(xiàn)各要素碎片化的現(xiàn)象，為構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系提供驅(qū)動(dòng)力。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃要與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃相契合，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)要與新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)相契合，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖要對(duì)標(biāo)新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)書、時(shí)間表、路線圖。依托規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，樹牢“綠水青山就是金山銀山”的理念，促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，既激發(fā)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合、結(jié)構(gòu)升級(jí)、價(jià)值延伸產(chǎn)生的新動(dòng)能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的城鄉(xiāng)互補(bǔ)互促，也實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，提升人民群眾生活的幸福感。依托規(guī)劃，貫徹共享發(fā)展理念，重點(diǎn)補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)城鄉(xiāng)不平衡“短板”，重點(diǎn)統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)道路、供水、供電、互聯(lián)網(wǎng)、垃圾、污水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既要嚴(yán)控城市污染下鄉(xiāng)，也要嚴(yán)防鄉(xiāng)村污染入城，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城鄉(xiāng)互聯(lián)互通。

（二）處理好“四對(duì)關(guān)系”

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合需要處理好以下“四對(duì)關(guān)系”。一是處理好城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的關(guān)系，遵循優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村原則。2019年中央“一號(hào)文件”將“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”確定為當(dāng)前“三農(nóng)”工作的總方針，是面臨現(xiàn)階段中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變而提出的重大理論方針，為處理好城鄉(xiāng)關(guān)系存在的各類問題提供根本指引。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，關(guān)鍵在鄉(xiāng)村。二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的原則。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的過程中，在充分發(fā)揮政府在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，推動(dòng)市場(chǎng)主導(dǎo)作用的實(shí)現(xiàn)。為城鄉(xiāng)關(guān)系營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍，為破除城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙創(chuàng)造充滿活力的市場(chǎng)環(huán)境。三是處理好城鄉(xiāng)人口布局的關(guān)系，遵循人口流動(dòng)自然規(guī)律的原則。長(zhǎng)期以來，農(nóng)村人口外流情況十分嚴(yán)重，鄉(xiāng)村人口的“空心化”問題十分突出。這既削弱了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，又不利于鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。雖然近年來返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)隊(duì)伍規(guī)模日益擴(kuò)大，但是仍無法明顯扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村人口凈外流的大趨勢(shì)。未來，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，要充分遵循人口流動(dòng)的自然規(guī)律，更大程度保障人口自由流動(dòng)的權(quán)利，立足不同村莊的發(fā)展實(shí)際，分類推進(jìn)村莊差異化規(guī)劃建設(shè)，分類分步開展“空心村”治理。四是處理好長(zhǎng)期與短期的關(guān)系，以黨和國(guó)家的目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)槿诤显瓌t。第一階段的目標(biāo)是2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告指出，“從二二年到二三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”。在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化之際，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)。第二階段的目標(biāo)是到本世紀(jì)中葉，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合，需要在特定歷史階段從城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、居民生活水平、基本公共服務(wù)之間的差距和人民生活幸福感有無得到明顯提升等方面對(duì)融合成效進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，處理好長(zhǎng)期和短期二者之間的關(guān)系。

（三）破除要素城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的深度融合要破除要素自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要注入城市優(yōu)質(zhì)要素，新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展也需要鄉(xiāng)村振興提供要素支持。為此，應(yīng)進(jìn)一步加快推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合共生，著力破除“人、地、錢”要素城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，是工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的題中應(yīng)有之義。一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口生活質(zhì)量為依據(jù)，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來、留得下、離得開”。要堅(jiān)持以人為本的理念，深化戶籍制度改革，圍繞“人的城鎮(zhèn)化”實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。按照創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念為引領(lǐng)，優(yōu)化基本公共服務(wù)資源配置方式，建立健全結(jié)構(gòu)合理、均衡配置的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口和流動(dòng)人口基本公共服務(wù)全覆蓋，以基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展。逐步建立城鄉(xiāng)一體化失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)城鄉(xiāng)居民就近就地享受公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)。完善城鎮(zhèn)人口就業(yè)失業(yè)登記管理制度，加強(qiáng)對(duì)失業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)。逐步完善農(nóng)民工隨遷子女教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度。二是深入推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。在嚴(yán)守耕地紅線和落實(shí)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，深化改革宅基地、設(shè)施農(nóng)用地和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，以盤活存量資源、提高流動(dòng)性為切入點(diǎn)，在探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上重點(diǎn)研究部署農(nóng)村閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的政策，從國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)實(shí)施辦法。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤跨區(qū)交易機(jī)制，擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地跨區(qū)域流動(dòng)的范圍，重點(diǎn)保障農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以同地同權(quán)同價(jià)的方式入市?！皥?jiān)持取之于地，主要用之于農(nóng)”的原則，逐步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，落實(shí)地方土地出讓收益到“十四五”末用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例不少于50%的目標(biāo)。三是在防范風(fēng)險(xiǎn)的前提下鼓勵(lì)支持工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基本前提是保證土地性質(zhì)不轉(zhuǎn)變，防止可能出現(xiàn)的“非農(nóng)化”傾向。建立資格審查、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、事后追責(zé)的“三位一體”風(fēng)險(xiǎn)防范體系，確保工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村不出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)符合準(zhǔn)入要求的工商資本，要為其提供人才支撐、信貸優(yōu)惠、用地扶持、基礎(chǔ)設(shè)施配套等多元化服務(wù)體系。

（四）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

新中國(guó)成立以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)了從機(jī)會(huì)不平等向機(jī)會(huì)平等的轉(zhuǎn)變 〔14 〕，而鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化深度融合的重要標(biāo)志是基本公共服務(wù)均等化，其背后的含義就是實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是包容性增長(zhǎng)的重要內(nèi)容，反映的是城市和鄉(xiāng)村居民享受公共服務(wù)的機(jī)會(huì)平等，重點(diǎn)是解決公共服務(wù)體系“碎片化”問題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，既要實(shí)現(xiàn)保障基本民生需求的公共服務(wù)均等化，又要實(shí)現(xiàn)與民生生活緊密的公共服務(wù)均等化。一是要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)的均等化。城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)均等化的核心是解決教育資源配置的空間不平衡。堅(jiān)持教育的公益性和公平性，保障城鄉(xiāng)居民受教育的平等權(quán)利，加大財(cái)政對(duì)教育的投入，優(yōu)化師資隊(duì)伍，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)和保障低收入家庭、農(nóng)民工子女平等接受義務(wù)教育。二是要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)的均等化。大力發(fā)展農(nóng)村加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品物流業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)，拓寬就業(yè)容量。積極扶持民營(yíng)企業(yè)，營(yíng)造良好營(yíng)商氛圍，完善社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)用工行為，支持和鼓勵(lì)勞資雙方建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，增加勞動(dòng)就業(yè)崗位。加強(qiáng)技能培訓(xùn)、支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)。提供全程創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，創(chuàng)新財(cái)政稅收機(jī)制，減輕創(chuàng)業(yè)負(fù)擔(dān)。三是要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的均等化。加快完善覆蓋全民的社會(huì)保障體系建設(shè)，針對(duì)居民養(yǎng)老、醫(yī)療健康等民生關(guān)切的社會(huì)保障領(lǐng)域，要以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為出發(fā)點(diǎn)、以可持續(xù)性為落腳點(diǎn)、以全國(guó)統(tǒng)籌為核心，優(yōu)化基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)。完善城市低收入群體和農(nóng)村居民的社會(huì)救助工作，健全保障服務(wù)體系。四是要逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的均等化?；A(chǔ)設(shè)施是民生工程，影響著千家萬戶。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化的短板在農(nóng)村，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)是落實(shí)“新基建”戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)均等化，需要按照政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃?rùn)C(jī)制、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)機(jī)制和城鄉(xiāng)一體化管護(hù)機(jī)制，落實(shí)“建管一體”的基本要求，努力縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。

（五）以小城鎮(zhèn)作為新型工農(nóng)關(guān)系的著力點(diǎn)

要充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)近城近鄉(xiāng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、進(jìn)入門檻低的制度優(yōu)勢(shì)、要素銜接的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的后勁。小城鎮(zhèn)既有助于實(shí)現(xiàn)城市人才、資本、技術(shù)等要素下沉農(nóng)業(yè)農(nóng)村，又有助于全面推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、鄉(xiāng)村人才振興、鄉(xiāng)村文化振興、鄉(xiāng)村生態(tài)振興和鄉(xiāng)村組織振興。發(fā)揮小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的紐帶作用，有助于城鄉(xiāng)關(guān)系最終實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)。構(gòu)建新型工農(nóng)關(guān)系，需要以小城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展為抓手，重點(diǎn)提升小城鎮(zhèn)聚集人口、吸納就業(yè)、產(chǎn)業(yè)集聚的功能。一是引導(dǎo)小城鎮(zhèn)人口合理分布。未來城與城之間、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的競(jìng)爭(zhēng)，核心是人口的競(jìng)爭(zhēng)。人口的聚集，會(huì)帶來消費(fèi)需求的增加。小城鎮(zhèn)的人口布局需要科學(xué)確定合理規(guī)模，提高人口要素配置效率，既要防止部分小城鎮(zhèn)因人口大規(guī)模流入產(chǎn)生的“城市病”問題，又要解決部分地區(qū)人口大規(guī)模流出產(chǎn)生的“空心村”問題。二是增強(qiáng)小城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力。截至2018年底，當(dāng)前全國(guó)共有小城鎮(zhèn)21297個(gè)。倘若每個(gè)小城鎮(zhèn)都能夠?qū)崿F(xiàn)吸納流動(dòng)人口1000人以上，將會(huì)解決至少2000萬流動(dòng)人口的就業(yè)。因此，要加大對(duì)小城鎮(zhèn)勞動(dòng)密集型企業(yè)的扶持力度，在用地指標(biāo)、人才待遇、金融擔(dān)保等方面提供全方位的政策支持。三是強(qiáng)化小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚能力。有條件的小城鎮(zhèn)可通過形成區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的方式強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)集聚能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮特色小鎮(zhèn)及特色資源集聚的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)深度融合。

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