游志斌

【摘要】西方國(guó)家的現(xiàn)代應(yīng)急管理制度緣起于民防制度，其發(fā)展歷程與維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略考量直接相關(guān)。當(dāng)前，西方國(guó)家應(yīng)急管理是其國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)被納入國(guó)家安全組織框架內(nèi)，應(yīng)急隊(duì)伍已成為維護(hù)國(guó)家安全的關(guān)鍵力量。對(duì)中國(guó)而言，可借鑒西方維護(hù)國(guó)家安全的有益做法，進(jìn)一步理順國(guó)家安全與應(yīng)急管理的關(guān)系，把應(yīng)急管理作為完善國(guó)家安全體系的戰(zhàn)略著力點(diǎn)，更好地促進(jìn)中國(guó)國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】西方國(guó)家? 國(guó)家安全? 應(yīng)急管理

【中圖分類號(hào)】C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

應(yīng)急管理是針對(duì)突發(fā)事件的各個(gè)方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段，所展開(kāi)的對(duì)資源和責(zé)任的組織和管理。[1]美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家的應(yīng)急管理對(duì)象，涵蓋自然災(zāi)害、人為技術(shù)事故、人為對(duì)抗性事件等方面。其應(yīng)急管理制度的變革與發(fā)展，與其對(duì)國(guó)家安全的維護(hù)緊密相關(guān)。以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為例，它給美國(guó)造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，也給其他國(guó)家敲響了安全警鐘，西方國(guó)家紛紛加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理體系，制定新的安全政策，以應(yīng)對(duì)恐怖主義的威脅挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代歷史來(lái)看，重大突發(fā)事件對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生的影響，有時(shí)并不亞于戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)國(guó)家安全的直接威脅。因此，應(yīng)急管理逐步成為西方國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。

應(yīng)急管理成為西方國(guó)家維護(hù)國(guó)家安全著力點(diǎn)的緣起與發(fā)展歷程

從發(fā)展歷程來(lái)看，西方國(guó)家應(yīng)急管理本身就是維護(hù)國(guó)家安全的產(chǎn)物。西方國(guó)家的應(yīng)急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。當(dāng)前，二者事實(shí)上已經(jīng)融為一體，民防工作內(nèi)容與應(yīng)急管理范疇高度一致，涵蓋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、反恐、應(yīng)對(duì)氣候變化和烈性傳染病等方面。有的西方國(guó)家并沒(méi)有以“應(yīng)急管理”命名的機(jī)構(gòu)，實(shí)際由民防部門承擔(dān)應(yīng)急管理職能。

民防工作是維護(hù)國(guó)家安全的基本內(nèi)容?！懊穹馈弊畛跏侵竿ㄟ^(guò)發(fā)布空襲警報(bào)、進(jìn)行燈火管制、開(kāi)展居民防空疏散、構(gòu)筑防空設(shè)施、布置防空氣球等一系列措施來(lái)減輕敵方空襲造成的損失。西方現(xiàn)代民防的核心是“民事保護(hù)”（Civil Protection，也有的譯為“公民保護(hù)”），其意涵為強(qiáng)調(diào)安全威脅下對(duì)公民的安全保護(hù)。在我國(guó)，一般將其稱為“人防”。有的地方考慮到改革創(chuàng)新、與國(guó)際接軌等因素，稱之為“民防”，比如，沈陽(yáng)市2003年出臺(tái)了《沈陽(yáng)市民防管理規(guī)定》。還有的將“Civil Defence”翻譯為“公民防護(hù)”“民眾防護(hù)”“公民防御”等。

從西方國(guó)家民防的發(fā)展歷程來(lái)看，它與戰(zhàn)爭(zhēng)的形態(tài)、威脅程度直接相關(guān)，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的民防、核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民防、融合災(zāi)害管理的民防、新安全管理范式下的民防（應(yīng)急管理）。

具體來(lái)看，“二戰(zhàn)”前為民防發(fā)展的初始階段——常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)條件下的民防。世界上最早的民防機(jī)構(gòu)出現(xiàn)于歐洲，是第一次世界大戰(zhàn)的產(chǎn)物。1917年，英國(guó)政府為防空襲建立了“倫敦防空指揮部”。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，民防理念在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家逐步得到體認(rèn)。特別是隨著新式武器的不斷涌現(xiàn)，戰(zhàn)爭(zhēng)破壞力空前增大，西方國(guó)家更加重視民防，逐步將民防機(jī)構(gòu)的職能固化，以確保日常情況下民防機(jī)構(gòu)也能夠開(kāi)展相應(yīng)的“防空襲”準(zhǔn)備工作。1935年，英國(guó)內(nèi)政部設(shè)立了民防服務(wù)部門;1941年，美國(guó)成立了民防辦公室。這種改革標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的民防開(kāi)始出現(xiàn)。

第二次世界大戰(zhàn)末期至20世紀(jì)80年代的“冷戰(zhàn)”期間為第二階段——核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民防。這一時(shí)期，民防理念在西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生變化。一方面，較長(zhǎng)時(shí)間沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)，但維持民防機(jī)構(gòu)需要大量公共資金投入，而且相關(guān)專職人員往往缺乏實(shí)戰(zhàn)能力提升的機(jī)會(huì)。另一方面，核武器使西方國(guó)家安全面臨新的挑戰(zhàn)。1945年8月，美國(guó)在日本廣島、長(zhǎng)崎投擲原子彈，加速了日本軍國(guó)主義的滅亡，也讓全世界認(rèn)識(shí)到核武器的巨大破壞力。隨著20世紀(jì)50年代東西方冷戰(zhàn)形勢(shì)的不斷升級(jí)惡化，世界面臨著越來(lái)越嚴(yán)峻的核戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。特別是20世紀(jì)60年代發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，使美國(guó)、蘇聯(lián)兩個(gè)超級(jí)大國(guó)處于熱戰(zhàn)邊緣。因此，西方國(guó)家逐步將民防機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)一步優(yōu)化，以適應(yīng)“平戰(zhàn)結(jié)合”需要，更好地利用各類資源，同時(shí)加強(qiáng)了核防護(hù)資源的配置，普遍強(qiáng)化了核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民眾防護(hù)職能。

20世紀(jì)90年代至20世紀(jì)末為第三階段——融合災(zāi)害管理的民防?！袄鋺?zhàn)”結(jié)束以后，由于發(fā)生核戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅大大降低，西方國(guó)家普遍把民防工作的重點(diǎn)放到對(duì)洪水、地震、火災(zāi)等災(zāi)害的應(yīng)對(duì)中。英國(guó)1988年就開(kāi)始考慮將民防由“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急”向“平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)”轉(zhuǎn)變。1992年，英國(guó)內(nèi)政部完成民防評(píng)估項(xiàng)目，即評(píng)估“民防體制如何設(shè)計(jì)才能更好應(yīng)對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的挑戰(zhàn)”。這一時(shí)期，加拿大也開(kāi)展民防改革?？傮w來(lái)看，西方國(guó)家關(guān)于民防的主要任務(wù)、機(jī)構(gòu)職能、經(jīng)費(fèi)保障等方面的政策普遍發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變和調(diào)整，民防從以主要應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞轉(zhuǎn)到同時(shí)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)破壞和日常災(zāi)害上來(lái)，從以防空為主的傳統(tǒng)民防向“融合防空防災(zāi)職能、重視公民保護(hù)”的現(xiàn)代民防轉(zhuǎn)變。這一階段，西方國(guó)家的民防（應(yīng)急管理）也是國(guó)家安全的重要組成部分。以德國(guó)為例，德國(guó)“公民保護(hù)”是指通過(guò)采取非軍事措施保護(hù)公民及其住宅、工作場(chǎng)所以及對(duì)生命或國(guó)防具有重要意義的民事機(jī)關(guān)、企業(yè)、公共設(shè)施和設(shè)備、文化資產(chǎn)等免遭戰(zhàn)爭(zhēng)影響，減緩或避免戰(zhàn)爭(zhēng)所帶來(lái)的嚴(yán)重后果。這些官方措施和公民的自救相互補(bǔ)充，實(shí)際是德國(guó)應(yīng)急管理的范疇。目前，德國(guó)內(nèi)政部危機(jī)管理司的基本職能就包括自衛(wèi)、公民預(yù)警、防衛(wèi)性建筑、人員收留和疏散、災(zāi)難保護(hù)、健康保護(hù)措施、文化資產(chǎn)保護(hù)措施等。又如，歐盟成立之初就著手整合所有成員國(guó)的資源和力量以應(yīng)對(duì)重特大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，并逐步將有關(guān)政府的各類民防職能、軍隊(duì)與政府間的應(yīng)急協(xié)調(diào)等資源，與歐盟機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)相銜接，使之能夠保持一致。歐盟委員會(huì)早期的民防機(jī)構(gòu)（Commission Civil Protection Unit）曾經(jīng)在重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中做了大量工作，妥善應(yīng)對(duì)了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡號(hào)油船在法國(guó)布列塔尼海岸附近沉沒(méi)等一系列重大突發(fā)事件。在應(yīng)對(duì)這些重大突發(fā)事件的過(guò)程中，歐盟開(kāi)始重點(diǎn)研究建立歐盟民事保護(hù)機(jī)制（Civil Protection Mechanism），即當(dāng)一個(gè)國(guó)家的重大突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力不足時(shí)，它可以通過(guò)該機(jī)制請(qǐng)求援助，以提升歐盟內(nèi)部應(yīng)急協(xié)調(diào)的效率與效能。