摘要：經(jīng)濟開發(fā)區(qū)是為推動科學(xué)研究、開發(fā)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等目的而設(shè)立的。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會作為政府機關(guān)，承擔(dān)經(jīng)濟建設(shè)和部分城鎮(zhèn)建設(shè)等職能。由于編制數(shù)量限制，隨著工作量增加，編外人員概念應(yīng)運而生。本文以某經(jīng)開區(qū)管委會為例，調(diào)查并分析在現(xiàn)有體制和政策下，基層單位編外人員的工作現(xiàn)狀和心理狀態(tài)，以及由此帶來對工作的影響，分析問題原因，并在通過編制數(shù)傾斜、建立協(xié)同機制、建立薪酬體系和完善考核機制等方面提出對策建議。

關(guān)鍵詞：基層機關(guān)事業(yè)單位;編制;編外人員

近年來，隨著機關(guān)事業(yè)單位改革步入深水區(qū)，基層機關(guān)事業(yè)單位編外人員收入問題、個人職業(yè)規(guī)劃問題、身份認同問題都以不同形式呈現(xiàn)出來。本文中的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會屬于政府派出機構(gòu)性質(zhì)，對開發(fā)區(qū)實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

一、管委會基本情況

（一）整體情況

該經(jīng)開區(qū)管委會經(jīng)所在設(shè)區(qū)市編辦批準成立，設(shè)有辦公室、招商局、項目處、征遷處、企業(yè)服務(wù)中心、安監(jiān)中隊、統(tǒng)計中心等部門。主任由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長兼任，設(shè)有常務(wù)副主任1人，副主任4人，部門負責(zé)人8人。管委會獨立編制數(shù)目僅5個，其他編制與所在鎮(zhèn)政府共用。

（二）編制情況

管委會共有工作人員51人。行政編制人員8人，其中科級以上領(lǐng)導(dǎo)5人（管委會獨立編制）;事業(yè)編制15人，編外人員28人。根據(jù)統(tǒng)計，學(xué)歷方面，研究生學(xué)歷共6人，其中編外2人;本科學(xué)歷21人，其中編外14人;大專學(xué)歷14人，其中編外10人;高中及以下學(xué)歷10人，其中編外4人。職稱方面，已獲得高級職稱3人，其中編外2人;已獲得中級職稱10人，其中編外3人。

（三）編外人員情況

現(xiàn)有編外人員28人，參照事業(yè)待遇3人，國資12人，聘用13人。以部門統(tǒng)計，辦公室6人，占比75%;招商局3人，占43%;項目推進辦8人，占89%;征遷辦3人，占67%;企業(yè)服務(wù)中心3人，占43%;安監(jiān)中隊2人，占40%;統(tǒng)計3人，占60%。年齡結(jié)構(gòu)上，35周歲以下11人，35至45周歲13人，50周歲以上4人。數(shù)量趨勢上，2011-2013年5人，2014年9人，2015年13人，2016年22人，2017年25人，2018年28人。

從以上數(shù)據(jù)中可以看出，該管委會各個部門均有編外人員且數(shù)量上呈逐年上升趨勢;較之編制內(nèi)人員，呈現(xiàn)出高學(xué)歷、低齡化特點。

二、編外用工存在問題

一是人事管理空白。開發(fā)區(qū)管委會編外人員通常由所在鎮(zhèn)政府相關(guān)部門統(tǒng)一組織招聘，但未明確錄用后人事管理部門，編外人員檔案管理、工資獎金發(fā)放管理均未明確責(zé)任部門或責(zé)任人，檔案目前由辦公室代管，工資由財務(wù)代發(fā)，人事管理仍處于空白期。二是相對薪酬下降。參照事業(yè)待遇人員中，原中層正職被調(diào)至區(qū)國資公司鄉(xiāng)鎮(zhèn)子公司，待遇略有下調(diào);其他參照事業(yè)待遇人員和國資公司人員年金暫時不予繳納;聘用駕駛員部分轉(zhuǎn)崗為一般聘用人員，待遇下調(diào)約20%，整體看薪酬相對下降。三是晉升通道受阻。管委會原有4名編外中層干部，但在最近一次機構(gòu)改革部門調(diào)整中，被要求免去中層職務(wù)，并明確中層干部不再聘用編外人員，編外人員已無晉升通道。四是職稱不予聘用。管委會招聘編外人員均根據(jù)崗位需要嚴格設(shè)定招考要求，入職人員均具有很高的專業(yè)素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗，多數(shù)人具有中、高級職稱，但職稱并不聘用編外人員，編外人員無法通過職稱聘用提高待遇。

三、編外用工原因分析

（一）政府調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和方向

近年來，各地政府按照統(tǒng)籌兼顧、有保有壓的財政方向，調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大一般性支出壓減力度，節(jié)約財政資金用以推進城市能級提升和高質(zhì)量發(fā)展。加之處在機構(gòu)改革大背景下，編外人員數(shù)量被壓縮精簡，相對薪酬下調(diào)，一定程度上是順應(yīng)政府節(jié)約開支的需要。

（二）人事管理缺乏整體性和全面性

對于編外人員管理暫無系統(tǒng)性的操作方法，各基層主體單位根據(jù)自身情況獨立安排，沒有統(tǒng)一的管理部門，使編外人員人事管理出現(xiàn)空白或非專業(yè)現(xiàn)象，同時不可避免出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，人事管理缺乏整體性和全面性。

（三）人員逆淘汰，人才存在流失風(fēng)險，劣幣驅(qū)良明顯

國資招聘較編制內(nèi)招考靈活，在專業(yè)、工作經(jīng)歷等方面均可根據(jù)需求設(shè)定，入職員工具有很強的專業(yè)能力，崗位匹配度極高，特別是在專業(yè)技術(shù)型崗位上尤為明顯。而這些專業(yè)技術(shù)型人才的市場需求大，個人工作置換成本較低，晉升限制、待遇下調(diào)和工作量加大可能導(dǎo)致專業(yè)技術(shù)型人才流失，短期內(nèi)很難有合適人員替代。

（四）身份定終身，職業(yè)晉升設(shè)天花板，羊群效應(yīng)凸顯

行政事業(yè)編制人員有穩(wěn)定的工作和充滿前途的未來，與之相反的是編外人員對工作和單位無歸屬感，積極性不足導(dǎo)致工作效率低下。在沒有大錯不會被解聘的背景下，受“做多做少都一樣”心理因素影響，編外人員工作積極性不高，工作中容易出現(xiàn)散漫推諉等現(xiàn)象。

四、對策分析

（一）編制數(shù)向基層單位傾斜

基層政府作為一線單位，工作多而雜，工作量和編制數(shù)不匹配。建議通過調(diào)研、掛職干部等形式，以訪談和參與式觀察等方式，設(shè)置合理的編制數(shù)目，滿足基層單位工作需求;探索創(chuàng)新編制招考模式，推出部分崗位面向在基層機關(guān)事業(yè)單位工作的優(yōu)秀編外人員，以激勵編外人員。

（二）建立監(jiān)督管理協(xié)同機制

負責(zé)編外人員招聘部門與組織、紀檢、財政、人事等部門建立監(jiān)督檢查協(xié)同機制，完善協(xié)同監(jiān)督檢查的規(guī)章制度，明確監(jiān)督檢查的手段、合作方式和懲處辦法，明確相互責(zé)任和義務(wù)，從招聘開始到入職后全程參與監(jiān)督，對違規(guī)事件進行查處。

（三）建立崗位匹配薪酬體系

根據(jù)現(xiàn)代人力資源管理原則，組織的薪酬管理體系要做到“對內(nèi)具有公平性，對外具有競爭性”。在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，可與編外人員協(xié)商約定工資福利待遇，提高養(yǎng)老保險、養(yǎng)老保險、公積金和年金等繳納基數(shù)，解除編外人員后顧之憂，提高編外人員工作穩(wěn)定性和積極性。

（四）完善編外人員考核機制

首先樹立績效考核意識，認清考核目的，結(jié)合自身實際情況制定考核辦法，通過考核加強對編外人員德能勤績廉的考察評判;其次堅持平時考核和年終考核、領(lǐng)導(dǎo)測評和群眾測評、定性考核和定量考核相結(jié)合;最后要對考核結(jié)果進行追蹤反饋，并及時公示，避免出現(xiàn)為實現(xiàn)獎勵結(jié)果利益最大化而忽略過程公平性。并將年度考核結(jié)果與編外人員獎勵設(shè)置關(guān)聯(lián)度，激發(fā)編外人員的工作積極性，提高工作效率。

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作者簡介：于文嵩（1986—），女，黑龍江雞西人，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2019級MPA研究生，研究方向：公共管理。

上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院? 于文嵩