【摘 要】“編外教師”是我國(guó)公立中小學(xué)教師隊(duì)伍中的一個(gè)特殊群體，自新中國(guó)成立以來，城市中小學(xué)編外教師發(fā)展先后經(jīng)歷了起步、擴(kuò)張、收縮和反彈等四個(gè)發(fā)展階段。近年來，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和流動(dòng)兒童入學(xué)政策的實(shí)施，城市中小學(xué)編外教師的數(shù)量和占比增加，實(shí)踐過程中出現(xiàn)教師待遇雙軌運(yùn)行、編外用工擴(kuò)大化等問題。對(duì)此，可以通過建立省級(jí)事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”、實(shí)施教師編制“市域調(diào)劑”、完善編外教師聘用管理制度等方式積極應(yīng)對(duì)城市中小學(xué)編外教師發(fā)展過程中的難題，深化教師隊(duì)伍建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】教師編制;城市編外教師;城市代課教師;教師隊(duì)伍建設(shè)

【中圖分類號(hào)】G451 ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A ?【文章編號(hào)】1005-6009（2021）79-0022-07

【作者簡(jiǎn)介】俞明雅，江蘇省教育科學(xué)研究院（南京，210013）基礎(chǔ)教育研究所副研究員，教育學(xué)博士，主要研究方向?yàn)榛A(chǔ)教育政策。

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，教師隊(duì)伍建設(shè)被上升到前所未有的戰(zhàn)略高度?！熬幫饨處煛弊鳛橐粋€(gè)特殊群體，是當(dāng)前中小學(xué)教師隊(duì)伍中的鮮活存在，也是影響我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展和教師隊(duì)伍建設(shè)的因素之一。長(zhǎng)期以來，學(xué)術(shù)界和政策層面對(duì)此的關(guān)注點(diǎn)多聚焦于以“民辦教師”為代表的農(nóng)村編外教師群體，對(duì)城市中小學(xué)編外教師的分析探討相對(duì)較少。然而，近年來隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)和流動(dòng)兒童入學(xué)政策的實(shí)施，農(nóng)村學(xué)齡人口大規(guī)模向城市流動(dòng)，編外教師的分布呈現(xiàn)出在城市的比例增加、在農(nóng)村的比例減小的趨勢(shì)[1]。城市中小學(xué)編外教師群體亟須引起足夠的重視。

一、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的歷史變遷

城市中小學(xué)編外教師是指在城市公立中小學(xué)校從事教育教學(xué)工作但沒有正式事業(yè)編制的教師群體。自新中國(guó)成立以來，他們一直是中小學(xué)教師隊(duì)伍中的重要組成部分。根據(jù)城市中小學(xué)編外教師群體的變遷特征和發(fā)展趨勢(shì)，可大致歸納為四個(gè)發(fā)展階段。

（一）1949—1977年的起步階段：編外教師以臨時(shí)性民辦教師為主

新中國(guó)成立后，人民群眾子女的入學(xué)需求增長(zhǎng)與中小學(xué)師資供給不足之間的矛盾日益突出。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，由于入學(xué)需求激增，師資匱乏成為教育工作中的棘手問題。在當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元體制下，城市中小學(xué)的師資得到了優(yōu)先保障和充分補(bǔ)給。1949 —1977年，全國(guó)小學(xué)生數(shù)從2439.1萬人增長(zhǎng)到14617.6萬人，小學(xué)教師數(shù)從83.6萬人增長(zhǎng)到522.6萬人，其中民辦教師數(shù)為343.9萬人，占比65.8%。然而，在343.9萬民辦小學(xué)教師中，鄉(xiāng)村民辦教師數(shù)達(dá)到334.4萬人，占比超過97%。與此相對(duì)，城市民辦教師數(shù)僅為9.5萬人，占比不到3%（數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國(guó)教育部1979年編印的《三十年全國(guó)教育統(tǒng)計(jì)資料（1949 —1978年）》）。由此反推，可以認(rèn)為1949 —1977年城市中小學(xué)校的師資以在編正式教師為主體。新中國(guó)成立后的一段時(shí)間，在優(yōu)先發(fā)展城市的背景下，城市中小學(xué)編外教師大多是臨時(shí)性民辦教師，其數(shù)量少、占比低，主要在編內(nèi)專職教師病假、產(chǎn)假、事假期間臨時(shí)代課或短期代課。

（二）1978—1997年的擴(kuò)張階段：編外教師以長(zhǎng)期頂編代課教師為主

改革開放后中國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)快速發(fā)展，但全國(guó)中小學(xué)師資短缺問題依舊嚴(yán)峻，其中城市中小學(xué)教師缺口呈進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。一方面，長(zhǎng)期積壓的教師隊(duì)伍建設(shè)問題進(jìn)一步凸顯，1978年1月國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批的《教育部關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見》指出，這一時(shí)期中小學(xué)教師隊(duì)伍存在教育事業(yè)編制被占用、在編不在崗、空編不補(bǔ)、師范院校畢業(yè)生未完全分配到教育崗位等問題，影響師資隊(duì)伍的有效補(bǔ)給。另一方面，隨著教育事業(yè)的發(fā)展，教師隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)日益被重視。國(guó)家加強(qiáng)民辦教師的規(guī)范管理，逐步壓縮民辦教師數(shù)量，并于1986年下發(fā)通知要求各地停止招收新的民辦教師。受此影響，原本主要依靠民辦教師作為師資補(bǔ)給主渠道的農(nóng)村學(xué)校出現(xiàn)大量的教師缺口，為了彌補(bǔ)這一缺口，原先主要補(bǔ)充城市中小學(xué)校的中等師范畢業(yè)生逐漸被分配到農(nóng)村學(xué)校，成為農(nóng)村學(xué)校師資補(bǔ)充的主要來源[2]，而這反向加劇了城市中小學(xué)教師短缺的現(xiàn)象。此外，在1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》頒行后，義務(wù)教育階段入學(xué)率和在校生數(shù)大幅增加，與此相應(yīng)的中小學(xué)教師需求也持續(xù)增加。為了解決師資短缺問題，國(guó)家先后發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》，允許短時(shí)間補(bǔ)充不上公辦教師的地方可由縣以上教育行政部門進(jìn)行嚴(yán)格考試，聘請(qǐng)代課教師補(bǔ)充教師空缺[3-4]。由此，代課教師逐步取代民辦教師成為教師隊(duì)伍補(bǔ)給的重要渠道。數(shù)據(jù)顯示，自1986年停止招收民辦教師之后，全國(guó)中小學(xué)代課教師隊(duì)伍不斷壯大，由1986年的36.8萬增長(zhǎng)到1990年的55.24萬，再猛增到1997年的100.55萬，其中城市中小學(xué)代課教師數(shù)量于1997年達(dá)到歷史峰值18萬人，占全國(guó)代課教師總數(shù)的17.9%（數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。

（三）1998—2010年的收縮階段：代課教師數(shù)量縮減

1997年，城市中小學(xué)代課教師數(shù)量達(dá)到峰值18萬人，這之后代課教師被逐步清退、數(shù)量開始收縮。1999年，城市中小學(xué)代課教師數(shù)量是15萬人，比1997年數(shù)量頂峰時(shí)期減少了3萬人，2005年進(jìn)一步縮減到13萬人，至2010年城市中小學(xué)共有代課教師12.56萬人，相比1997年的峰值減少了約5.4萬人（數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。這一時(shí)期，城市中小學(xué)代課教師不斷縮減的原因主要有以下三方面：一是1998年開始的高等院校擴(kuò)招和教師教育體系的改革，使師范類畢業(yè)生逐年增加，中小學(xué)教師補(bǔ)給有了較為充足的保證。二是隨著教師資格考試制度的落實(shí)和2001年新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的推進(jìn)，國(guó)家對(duì)中小學(xué)教師的素質(zhì)提出了更高的要求，學(xué)歷和資質(zhì)不符合要求的城市代課教師被列入清退范圍。2001年5月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中提出堅(jiān)決辭退不具備教師資格的人員，并逐步清退代課人員。2006年，教育部發(fā)言人指出要在短時(shí)間內(nèi)將44.8萬中小學(xué)代課教師全部清退[5]，這其中包含13萬城市代課教師。三是中小學(xué)人事制度的改革和事業(yè)單位公開招聘制度的實(shí)施，導(dǎo)致代課教師的聘用遭遇制度困境。2001年9月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室要求清退各種編外人員，2007年人事部、教育部發(fā)布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，嚴(yán)禁產(chǎn)生新的代課教師。

（四）2011年至今的反彈階段：編外教師數(shù)量增加、類型多樣

2001年，國(guó)家提出清退代課教師的同時(shí)并沒有出臺(tái)彌補(bǔ)師資短缺的配套性政策，中小學(xué)師資缺口問題尚未根本解決。與此同時(shí)，隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口持續(xù)性大規(guī)模地向城市流動(dòng)。為了滿足進(jìn)城務(wù)工人員子女的入學(xué)需求，國(guó)家實(shí)施了“以流入地政府負(fù)責(zé)為主、以公辦學(xué)校接納為主”的入學(xué)政策。這一旨在促進(jìn)教育公平的教育政策，在取得積極成效的同時(shí)也導(dǎo)致城市中小學(xué)教師的大量缺口。在代課教師清退政策實(shí)施近10年后，2010年教育部在新聞通氣會(huì)上首次提出不設(shè)清退代課教師的最后期限，國(guó)家對(duì)代課教師由硬性清退轉(zhuǎn)向彈性清退。在此背景下，2011年城市中小學(xué)代課教師數(shù)量開始反彈，僅一年時(shí)間就從12.56萬人增長(zhǎng)到15.55萬人。也正是在2011年，我國(guó)中小學(xué)代課教師數(shù)量首次出現(xiàn)城市超過農(nóng)村的情況，此后城市中小學(xué)代課教師數(shù)量不斷增加、農(nóng)村則持續(xù)減少（數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》）。全面二孩政策出臺(tái)后，中小學(xué)學(xué)齡人口數(shù)量持續(xù)增加，而中央先后出臺(tái)規(guī)定明確要求機(jī)構(gòu)編制不得突破一定的總量基數(shù)。由此，城市中小學(xué)師資供給和學(xué)位需求之間的矛盾進(jìn)一步激化，甚至在某些外來人口較為集中的城市中小學(xué)校出現(xiàn)編外教師數(shù)量超過在編教師數(shù)量的情況。在此背景下，為了解決師資缺口保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性要求，2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，2018年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出可以通過購(gòu)買服務(wù)等方式為公辦中小學(xué)補(bǔ)充師資。在國(guó)家宏觀政策的導(dǎo)向下，不少地方積極探索教師編外用工方式來解決教師缺口，其中備案制、年金制、政府購(gòu)買服務(wù)型師資等成為中小學(xué)師資補(bǔ)給的新方式。

二、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的實(shí)踐檢視——基于江蘇省的分析

江蘇省是我國(guó)外來人口流入大省，也是我國(guó)城鎮(zhèn)化率較高的省份。近年來，隨著城市化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)和流動(dòng)兒童入學(xué)政策的實(shí)施，大量農(nóng)村學(xué)齡人口跨省域、跨市域向江蘇各大城市流動(dòng)，給各市中小學(xué)的師資配置帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主城區(qū)師資短缺尤為突出。數(shù)據(jù)顯示，2020年全省基礎(chǔ)教育各學(xué)段教師總?cè)笨跒?2.05萬人，其中主城區(qū)教師總?cè)笨跒?.23萬人。在事業(yè)單位編制總量控制的原則下，江蘇各市積極探索編制外用工方式，以緩解城市中小學(xué)的師資供需矛盾。

（一）城市中小學(xué)教師編外用工的主要類型

相關(guān)調(diào)研顯示，目前，江蘇省城市中小學(xué)編外教師的主要類型包括備案制教師、年金制教師、政府購(gòu)買服務(wù)類教師、企業(yè)化身份管理教師、合同制教師、專任教師、編外聘用教師等，各類型的招聘方式、工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)、晉升空間、用人主體等情況各異。

（二）城市中小學(xué)教師編外用工的主要特征

1.招錄方式為公開招聘擇優(yōu)錄取。

江蘇各地遵循事業(yè)單位公開招聘制度的相關(guān)規(guī)定，由教育主管部門（或是由教育主管部門委托第三方公司）統(tǒng)一公開招聘中小學(xué)編外教師。各地的編外教師招聘堅(jiān)持公開公平、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，面向社會(huì)公開招聘，并對(duì)招聘范圍、招聘基本條件、報(bào)名程序、考試辦法、體檢要求、錄用待遇、紀(jì)律監(jiān)督等做出明確規(guī)定。目前，江蘇絕大多數(shù)地區(qū)招聘編外教師的基本條件、資格標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)歷要求都與編內(nèi)教師一致，要求具備全日制本科及以上學(xué)歷和崗位所需要的專業(yè)，并擁有教師資格證書。

2.崗位實(shí)施合同管理。

目前，江蘇各地編外教師的用人主體有教育主管部門、學(xué)校、勞務(wù)派遣公司、教育局委托的第三方公司等多種類型。但無論哪一類用人主體，都要求按照勞動(dòng)合同法相關(guān)規(guī)定與編外教師簽訂勞動(dòng)合同，明確編外教師的聘期、試用期、崗位職責(zé)、薪資待遇、保險(xiǎn)福利等。此外，部分地區(qū)規(guī)定編外教師勞動(dòng)合同的簽訂、履行、變更、解除和終止，需報(bào)教育主管部門審核，并報(bào)編辦、人社部門備案;一些地區(qū)則在勞動(dòng)合同中規(guī)定，如經(jīng)考核不勝任教學(xué)崗位要求，由用人單位退回勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)，勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)按合同條款解除勞動(dòng)關(guān)系，并依法進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

3.考核管理參照事業(yè)編制教師相關(guān)規(guī)定。

編外教師的用人主體相對(duì)多元，但主要是由用人學(xué)校和教育主管部門參照事業(yè)在編人員管理規(guī)定進(jìn)行考核管理。目前，編外教師的日?？己撕徒虒W(xué)業(yè)務(wù)等主要由用人學(xué)校進(jìn)行考核管理;其崗位設(shè)置、職稱評(píng)聘、進(jìn)修培訓(xùn)等由教育主管部門負(fù)責(zé)。例如，無錫錫山區(qū)、蘇州相城區(qū)等地區(qū)因?yàn)閷?shí)施“區(qū)管校聘”改革，招聘的編外教師不僅接受教育主管部門的指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)和督查，而且根據(jù)工作需要，由教育主管部門統(tǒng)籌配置、統(tǒng)一交流使用。

4.工資福利由財(cái)政予以統(tǒng)一保障。

目前，江蘇中小學(xué)編外教師所需經(jīng)費(fèi)基本由財(cái)政予以統(tǒng)一保障。在具體實(shí)踐中，有兩種不同的方式：一類是由區(qū)級(jí)財(cái)政予以保障。我國(guó)義務(wù)教育實(shí)行以縣為主的管理體制，依此規(guī)定，江蘇大部分地區(qū)編外教師工資福利等所需經(jīng)費(fèi)是由區(qū)級(jí)財(cái)政予以保障。另一類是由區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排。蘇南地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入較高，因此編外教師所需經(jīng)費(fèi)是由區(qū)（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政共同予以保障。就江蘇省域范圍內(nèi)看，編外教師工資福利的保障力度與所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平正相關(guān)。但一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱的地區(qū)也較好地落實(shí)了教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，著力保障編外教師待遇。比如，宿遷市某區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一安排資金，保障編外教師待遇不低于事業(yè)編制人員，并設(shè)立優(yōu)質(zhì)人才津貼吸引優(yōu)秀人才加入教師隊(duì)伍。

（三）城市中小學(xué)教師編外用工的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

在事業(yè)單位編制總量有限的背景下，城市中小學(xué)編外用工是應(yīng)對(duì)學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)與師資供給不足之間矛盾的現(xiàn)實(shí)之策，但不是至善之舉?，F(xiàn)實(shí)中，不論是教育行政部門還是學(xué)校，抑或是編外教師群體，都面臨著一些實(shí)踐困境和風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟待重視。

1.教師面臨退休待遇雙軌制的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，江蘇大部分地區(qū)編外教師在職期間的薪資待遇、住房公積金、住房補(bǔ)貼等都是比照事業(yè)同類在編人員執(zhí)行。一經(jīng)錄用，在崗位設(shè)置、職稱評(píng)聘、職務(wù)職級(jí)晉升、進(jìn)修培訓(xùn)、考核獎(jiǎng)勵(lì)等方面也享受編內(nèi)教師同等待遇。南京、蘇州部分地區(qū)編外教師在職期間還享受補(bǔ)充醫(yī)療待遇、體檢待遇和子女醫(yī)療待遇。但有所不同的是，編外教師參加企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，退休待遇按企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇有關(guān)規(guī)定執(zhí)行;編內(nèi)教師則參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)，退休待遇按照機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老待遇執(zhí)行。換言之，這個(gè)問題具有延遲性風(fēng)險(xiǎn)，未來編外教師群體養(yǎng)老待遇的問題可能成為棘手問題。

2.學(xué)校面臨教師隊(duì)伍不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

雖然大部分編外教師在職期間的薪資報(bào)酬、職稱晉升等參照同類事業(yè)編制人員執(zhí)行，但事實(shí)上編內(nèi)教師與編外教師的人事身份是截然不同的，這種短時(shí)間內(nèi)很難彌合的差異性會(huì)加劇編外教師的流動(dòng)意愿。一方面，很多地區(qū)同時(shí)招聘編內(nèi)教師與編外教師，這在客觀上加劇了編外教師的流動(dòng)性。以S市為例，該市不同區(qū)既有以招聘編內(nèi)教師為主的情況，也有以招聘編外教師為主的情況，某區(qū)自2015年開始全面招聘編外教師，但與此同時(shí)對(duì)招聘的優(yōu)秀骨干教師仍然按事業(yè)編制性質(zhì)引進(jìn)，該市某縣級(jí)市則在同一年度既招聘編內(nèi)教師也招聘編外教師。S市域范圍內(nèi)各區(qū)招聘教師（不論編內(nèi)編外）的學(xué)歷條件、任職資格等基本一致，但人事身份卻有編內(nèi)編外之分，這種客觀存在的身份差異使編外教師不斷尋求獲得正式編制的機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致學(xué)校教師隊(duì)伍的不穩(wěn)定。另一方面，編內(nèi)教師與編外教師的待遇差異往往導(dǎo)致部分教師把編外教師崗位作為一個(gè)臨時(shí)跳板，以獲取更好的職位。就江蘇的實(shí)踐來看，部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)編外教師的待遇低于編內(nèi)教師，待遇上的客觀差異使編外教師的流動(dòng)意愿較強(qiáng)，這種高流動(dòng)性一定程度上影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)活動(dòng)。

3.管理部門面臨編外用工擴(kuò)大化的風(fēng)險(xiǎn)。

一方面，目前的編制管理存在滯后性，教師編外用工尤其是主城區(qū)中小學(xué)編外用工有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。比如，蘇南某縣級(jí)市中小學(xué)教師編制數(shù)在很長(zhǎng)一段時(shí)間參照1989年的編制核定數(shù)，這一編制數(shù)是1989年按照當(dāng)時(shí)該市50萬人口核定的。到2019年，該市戶籍人口已達(dá)約98萬，常住人口更是多達(dá)167萬，其中處于義務(wù)教育階段的隨遷子女?dāng)?shù)占比超過60%。在人口急劇增長(zhǎng)、學(xué)位需求逐年遞增的背景下，該市中小學(xué)教師的編制數(shù)量在教育部門反復(fù)爭(zhēng)取下才從8336個(gè)調(diào)整到11000個(gè)，仍然存在較大缺口（數(shù)據(jù)來源：2019年7月筆者調(diào)研所得）。如果要保障學(xué)齡人口入學(xué)的剛性要求，每年仍需招聘1000多名教師;若要進(jìn)一步滿足江蘇省教育現(xiàn)代化要求，則需要增加更多的教師。而編制數(shù)之外招聘的教師絕大部分只能依靠編外用工的形式予以解決。未來一段時(shí)間內(nèi)，受學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)、化解大班額問題、教育現(xiàn)代化發(fā)展指標(biāo)等多種因素的影響，外來人口流入地和城市主城區(qū)的師資短缺問題可能會(huì)進(jìn)一步加劇。

另一方面，編外教師的財(cái)政保障面臨挑戰(zhàn)。目前，江蘇中小學(xué)編外教師所需經(jīng)費(fèi)基本由區(qū)級(jí)（區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)）財(cái)政予以統(tǒng)一保障，但實(shí)踐中遇到諸多困難。一是地方財(cái)政普遍面臨較大壓力，例如，蘇北等經(jīng)濟(jì)較為薄弱地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)50%以上依靠省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)這部分地區(qū)而言，在基本教育經(jīng)費(fèi)之外再增加編外教師經(jīng)費(fèi)的財(cái)政預(yù)算存在較大困難。二是政府財(cái)政撥款的持續(xù)性和穩(wěn)定性有待檢驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)尚未建立制度化的編外教師經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將政府的持續(xù)買單納入制度框架，這就容易導(dǎo)致政府財(cái)政撥款的不穩(wěn)定。

三、城市中小學(xué)編外教師發(fā)展?fàn)顩r的應(yīng)對(duì)之策

（一）建立省級(jí)事業(yè)編制“周轉(zhuǎn)池”

在不新增事業(yè)編制的前提下，如何充分盤活存量編制資源是破解當(dāng)前中小學(xué)教師總量缺編問題的一個(gè)重要思路。我國(guó)的編制管理實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各級(jí)黨委和政府按財(cái)政管理權(quán)限分級(jí)管理的體制，即在國(guó)家編制方針政策框架下，中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)黨委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并集中管理本地區(qū)所屬行政事業(yè)單位的編制總量。這種情況下，編制的“所有權(quán)”和“使用權(quán)”高度統(tǒng)一，單位、系統(tǒng)、地區(qū)、層級(jí)之間存在明顯的編制壁壘，往往出現(xiàn) “無編可用”和 “空編不用”并存的情況，影響編制資源的使用效率。2019年，江蘇省小學(xué)在校生數(shù)為560.4萬人，小學(xué)專任教師31.6萬人，全省小學(xué)生師比為17.73∶1，優(yōu)于國(guó)家設(shè)定的小學(xué)生師比19∶1這一水平，但江蘇13個(gè)設(shè)區(qū)市中的徐州、常州、宿遷三市的小學(xué)生師比分別為20.04∶1、19.05∶1、20.10∶1，尚未達(dá)到國(guó)家規(guī)定的小學(xué)生師比水平（數(shù)據(jù)根據(jù)《江蘇統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出）。這種情況下，若能省級(jí)統(tǒng)籌跨地區(qū)調(diào)劑小學(xué)教師編制，則可以補(bǔ)足上述三市所缺編制。鑒于此，建議可以在省級(jí)層面建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、統(tǒng)籌使用的編制“周轉(zhuǎn)池”制度，充分發(fā)揮省級(jí)編制部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，在不增加事業(yè)單位編制總數(shù)的前提下，設(shè)置一定比例的空編率，對(duì)全省事業(yè)單位空編率超過省定標(biāo)準(zhǔn)的空余編制實(shí)行集中管理、統(tǒng)一使用、動(dòng)態(tài)調(diào)整，并通過跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨行業(yè)的調(diào)劑，優(yōu)化編制資源布局結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)保障教育等民生服務(wù)領(lǐng)域的編制需求，最終形成全省一體、余缺調(diào)劑的編制管理新模式。

（二）實(shí)施中小學(xué)教師編制“市域調(diào)劑”

現(xiàn)實(shí)中，城市中小學(xué)教師編制的空間結(jié)構(gòu)矛盾主要集中于兩方面：一是城市新區(qū)和保障房片區(qū)的教師編制緊缺。以南京市江北新區(qū)為例，2015年7月其獲批成為江蘇首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)后，人口急劇增長(zhǎng)，導(dǎo)致中小學(xué)教育資源供給不足，其中教師編制缺口較南京其他區(qū)尤為突出，2021年江北新區(qū)編制內(nèi)教師4670人，備案制教師542人，自聘教師690人，編外教師占比超過20%（數(shù)據(jù)來源：南京市江北新區(qū)管委會(huì)網(wǎng)站）。二是外來人口集中區(qū)域的教師編制缺口大。2019年，蘇州全市小學(xué)在校生數(shù)為78.1萬人，專任教師4.2萬人，生師比18.66∶1;初中在校生數(shù)26.1萬人，專任教師2.1萬人，生師比12.54∶1;高中在校生數(shù)9.8萬人，專任教師9978人，生師比9.83∶1;中小學(xué)各學(xué)段都符合國(guó)家規(guī)定的生師比標(biāo)準(zhǔn)。但是蘇州市域范圍內(nèi)的吳江、昆山、張家港等外來人口集中流入地的生師比尚未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，其中昆山小學(xué)生師比21.12∶1、初中生師比14.35∶1，遠(yuǎn)低于蘇州市平均水平（數(shù)據(jù)來源：《蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒（2019）》）。2018年年底蘇南某縣級(jí)市處于義務(wù)教育階段的隨遷子女占比已超過60%，2019年3月該市落戶政策放寬后，僅2019年3 — 6月入戶該市的0 — 14歲人口就超過一萬名，人口的大量流入將進(jìn)一步加劇教師編制的增量缺口（數(shù)據(jù)來源：2019年7月筆者調(diào)研所得）?？梢哉J(rèn)為，類似該市這樣的人口流入地區(qū)在未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)面臨教師編制短缺、師資供給不足的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對(duì)上述中小學(xué)教師編制“空間錯(cuò)位”問題，亟須從破解教師編制的“空間性”和“終身性”著手：一方面，市級(jí)編制管理部門要打破依據(jù)戶籍人口核編的傳統(tǒng)管理方式，根據(jù)學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)科學(xué)核定市域范圍內(nèi)的中小學(xué)教師編制，并根據(jù)各區(qū)（縣、市）人口規(guī)模和年齡結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，提高學(xué)齡人口監(jiān)測(cè)的精確性，適時(shí)調(diào)整編制規(guī)劃。另一方面，要讓教師真正從“單位人”“區(qū)域人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”，市域范圍內(nèi)的教師編制單列為教育系統(tǒng)專項(xiàng)編制，在市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌使用、動(dòng)態(tài)調(diào)劑。

（三）完善中小學(xué)編外教師聘用管理制度

當(dāng)前，我國(guó)事業(yè)編制總量有限，學(xué)齡人口持續(xù)增長(zhǎng)。在此背景下，保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性需求可能就意味著在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，各級(jí)各類政府仍然需要通過編外用工的方式來解決教師資源短缺問題。換言之，在當(dāng)前情況下教師編外用工不是至善之舉，但確實(shí)是現(xiàn)實(shí)之策。從這個(gè)層面上說，如何在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)，通過不斷完善編外教師聘用管理制度建設(shè)，努力讓編外教師成為中小學(xué)教師隊(duì)伍中充滿活力的一個(gè)群體，是解決編外教師問題的另一個(gè)重要思路。

一方面，要突出制度建設(shè)，推動(dòng)教師編外用工模式更加成熟更加定型。一是制定編外教師聘用管理辦法，從頂層設(shè)計(jì)層面深入探索靈活用人機(jī)制;二是將經(jīng)費(fèi)問題納入制度框架，建立制度化的編外教師經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制;三是加強(qiáng)理論研究，對(duì)當(dāng)前教師編外用工中已形成的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新做法進(jìn)行凝練，通過配套政策和制度建設(shè)穩(wěn)固下來。

另一方面，要多措并舉，保障編外教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。一是嚴(yán)把編外教師入口關(guān)，保證所設(shè)定的學(xué)歷條件、專業(yè)要求、資格標(biāo)準(zhǔn)等符合國(guó)家相關(guān)規(guī)定;二是保障編外教師待遇，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入教師隊(duì)伍，可通過提高編外教師在職期間待遇或者設(shè)立專項(xiàng)基金補(bǔ)足編外教師養(yǎng)老待遇等方式，保障“同工同酬”;三是加強(qiáng)培訓(xùn)，保證編外教師的基本專業(yè)水準(zhǔn)，一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，可能因無法給編外教師支付較高的工資待遇而降低編外教師的入職門檻，這種情況下需要加強(qiáng)編外教師的入職培訓(xùn)和跟崗培訓(xùn)，保證其具備基本的教師專業(yè)水準(zhǔn)。

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