丁睿 范夢雪 李永華

單元規(guī)劃在北京、上海、廣州等多個特大城市已經(jīng)開展多年實踐，在我國國土空間規(guī)劃五級三類的國土空間規(guī)劃體系初步建立后，又體現(xiàn)出新的發(fā)展特征。文章在分析我國特大城市單元規(guī)劃的制度設(shè)計、技術(shù)標準、政策要求和主要特色的基礎(chǔ)上，提出面向新時期我國單元規(guī)劃作為上下銜接的規(guī)劃工具、對接事權(quán)的實施平臺、規(guī)劃評估的反饋手段的三大趨勢，并建議依據(jù)事權(quán)單元、實施主體或政策設(shè)計不同，針對性制定單元規(guī)劃，分區(qū)分類差異化管理，對城市新區(qū)制定綜合開發(fā)單元規(guī)劃，在城市建成區(qū)制定城市更新單元規(guī)劃，在鎮(zhèn)村地區(qū)制定城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃。

單元規(guī)劃; 特大城市; 比較研究

TU984.11+4?? A

[定稿日期]2021-11-04

[作者簡介]丁睿（1980～），男，碩士，副總規(guī)劃師，教授級高工，國家注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，研究方向為國土空間規(guī)劃。

1 單元規(guī)劃

我國單元規(guī)劃最早見于2003年12月上海頒布修正后的《上海市城市規(guī)劃條例》，條例中控制性單元規(guī)劃首次納入規(guī)劃編制的法定層次，率先在地方制度層面作出探索，在國家層面單元規(guī)劃最早出現(xiàn)在2010年頒布的《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》，辦法中提出在編制大城市和特大城市的控制性詳細規(guī)劃時可以根據(jù)本地的實際情況組織編制單元規(guī)劃。

近年來我國國土空間規(guī)劃已進入整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的變革時期，五級三類的國土空間規(guī)劃體系已經(jīng)初步建立，單元規(guī)劃作為有效銜接總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩級法定層次是提升城市空間治理能力的重要手段，在北京、上海、廣州等多地已經(jīng)開展多年實踐，在國土空間總體規(guī)劃編制的過程中又體現(xiàn)出新的特征，以更好滿足城市空間精細化治理的需求。

對于特大城市而言，單元規(guī)劃編制顯得更為重要。一方面特大城市如何有效準確傳導(dǎo)國土空間總體規(guī)劃的剛性要求，另一方面，特大城市人口密度大、建設(shè)強度高，規(guī)劃管理和實施面臨更為復(fù)雜的形勢和條件，綜合性更強，需要分層管理，分級管制，分類管控，是特大城市走向精細化管理的必然需求，單元規(guī)劃可作為調(diào)動各級政府和社會力量共同推動規(guī)劃實施、采取一致行動的基礎(chǔ)。

2 城市間比較研究

2.1 北京

2.1.1 制度設(shè)計

2020年發(fā)布《北京市關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的實施意見》，意見中提出依據(jù)國土空間規(guī)劃及國土空間近期規(guī)劃，編制實施單元規(guī)劃綜合實施方案。在市級層面編制分區(qū)規(guī)劃實施要點，確定總規(guī)對各區(qū)的剛性要求。區(qū)級國土空間總體規(guī)劃，是對城市總體規(guī)劃要求的細化落實、對本區(qū)域國土空間開發(fā)保護作出的具體安排，統(tǒng)籌全域劃定各類國土空間規(guī)劃分區(qū)和規(guī)劃單元。

在分區(qū)規(guī)劃中劃分規(guī)劃實施單元，統(tǒng)籌建設(shè)空間與非建設(shè)空間、增量使用和存量更新、資源保護和建設(shè)任務(wù)、實施方式和成本控制等方面內(nèi)容，作為實施土地資源整理、城市有機更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)治理的依據(jù)。規(guī)劃實施單元是規(guī)劃統(tǒng)籌實施管理的抓手，實施單元與行政區(qū)管轄范圍保持一致，或包括多個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過實施單元，推動規(guī)劃實施由項目統(tǒng)籌到區(qū)域統(tǒng)籌。

在此基礎(chǔ)上編制實施單元內(nèi)近期建設(shè)項目規(guī)劃綜合實施方案，明確土地權(quán)屬、規(guī)劃指標、城市設(shè)計要求、市政及交通條件、供地方式、建設(shè)時序等內(nèi)容，并與規(guī)劃年度實施計劃做好銜接。

2.1.2 技術(shù)標準

單元規(guī)劃編制面積為1～3 km2，統(tǒng)籌公共管理、基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全三大設(shè)施，落實分區(qū)規(guī)劃確定的空間底線約束，并按照開發(fā)建設(shè)或城市更新工作推進要求編制，將街區(qū)指引、管控分區(qū)在詳細規(guī)劃的基礎(chǔ)上上提收攏至單元規(guī)劃中，并對單元內(nèi)的既有控規(guī)進行綜合評估，明確可適用的范圍，充分對接市區(qū)兩級的建設(shè)計劃，按需編制、深淺不一、滾動覆蓋。

2.1.3 政策要求

在控制性詳細規(guī)劃編制辦法、編制技術(shù)標準與成果規(guī)范的基礎(chǔ)上，制定對街區(qū)建設(shè)容量統(tǒng)籌、容積率轉(zhuǎn)移、功能混合及用地兼容政策，對重點地區(qū)專門制定編制技術(shù)要點和附加圖則要求，對鄉(xiāng)村地區(qū)專門制定鄉(xiāng)野生態(tài)用地規(guī)劃編制辦法、非城市建設(shè)區(qū)規(guī)劃編制辦法，對規(guī)劃綜合實施方案制定控規(guī)實施引導(dǎo)技術(shù)要點研究、對城市更新地區(qū)制定存量建設(shè)用地分級統(tǒng)籌管理和公服設(shè)施兼用集約管理辦法。

2.1.4 聚焦實施

在單元規(guī)劃中劃定建設(shè)主導(dǎo)街區(qū)、生態(tài)復(fù)合街區(qū)和戰(zhàn)略留白街區(qū)三類街區(qū)以規(guī)劃實施為重點，分類引導(dǎo)。其中建設(shè)主導(dǎo)街區(qū)是城市建設(shè)活動的主戰(zhàn)場，進一步優(yōu)化城市空間格局、提升城市建設(shè)品質(zhì)。生態(tài)復(fù)合街區(qū)是城市集中建設(shè)緊鄰的大尺度綠色空間，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的邊界地區(qū)，進一步提高生態(tài)服務(wù)功能。戰(zhàn)略留白街區(qū)是城市重要的發(fā)展預(yù)留地，不斷促進集中連片，保障未來重大城市功能和城市拓展。

同時針對于經(jīng)營性用地，根據(jù)管控分區(qū)，既適應(yīng)市場多元化建設(shè)開發(fā)需求，也有序傳導(dǎo)落實城市上層次規(guī)劃要求，將用地功能、空間形態(tài)等管控要求從街區(qū)下沉至街坊，在街區(qū)控規(guī)中解決主導(dǎo)功能、基準強度、高度控制等管控要求，提升開發(fā)建設(shè)的容差性，提升城市面向未來發(fā)展的適應(yīng)能力。

2.2 上海

2.2.1 制度設(shè)計

2020年發(fā)布的《上海市國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的意見》，提出建立的規(guī)劃編制審批體系，分為總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細規(guī)劃三個層次。單元規(guī)劃層次包括主城區(qū)單元規(guī)劃、新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃、特定政策區(qū)單元規(guī)劃，實現(xiàn)底線管控，權(quán)限下沉，提高規(guī)劃現(xiàn)代化治理水平和效率。其中主城區(qū)單元規(guī)劃按主城區(qū)內(nèi)各單元行政區(qū)范圍進行編制，指導(dǎo)控制性詳細規(guī)劃的具體編制，控規(guī)編制單元邊界與與區(qū)界、街道鎮(zhèn)邊界基本一致;新市鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃以新市鎮(zhèn)行政區(qū)范圍進行編制，指導(dǎo)郊野單元村莊規(guī)劃編制。

2.2.2 技術(shù)標準

單元規(guī)劃的單元劃分方式在不改變原控規(guī)編制單元的基礎(chǔ)上，新增單元邊界線與區(qū)界、街道鎮(zhèn)邊界基本保持一致，對于過大的街道考慮以快速路或主干道為界進行分割，每個單元面積一般在3 km2，常住人口為5×104～10×104人。對劃分一般地區(qū)、重點地區(qū)、發(fā)展預(yù)留區(qū)三類編制地區(qū)確定不同編制重點。

2.2.3 指標分解

在單元規(guī)劃中分解落實上位規(guī)劃的剛性管控指標，按不同層次進行指標落實，上海市單元規(guī)劃層面?zhèn)鲗?dǎo)5大類57項指標，進一步指導(dǎo)街道、街坊層面控制性詳細規(guī)劃。單元規(guī)劃中將行政區(qū)劃分若干個管控單元，將各區(qū)控制指標分解到每個管控單元，對各管控單元內(nèi)的人口規(guī)模、用地規(guī)模、各類設(shè)施數(shù)量和規(guī)模提出剛性管控要求?？刂菩栽敿氁?guī)劃落實單元規(guī)劃管控要求，將各類控制指標細化到具體地塊。

2.2.4 規(guī)劃實施

應(yīng)對未來發(fā)展不確定性，充分預(yù)留彈性。在單元規(guī)劃中以功能引導(dǎo)區(qū)的方式預(yù)留用地布局彈性，在控制性詳細規(guī)劃中具體確定地塊劃分、用地性質(zhì)和控制要求。建立住宅用地供應(yīng)的時序調(diào)控機制。定期評估各區(qū)人口變化情況、綠地及公共空間和公益性設(shè)施實施情況，依據(jù)常住人口調(diào)控目標和年度任務(wù)及時調(diào)整土地供應(yīng)計劃，控制商品住宅用地的供應(yīng)節(jié)奏。

2.3 廣州

2.3.1 制度設(shè)計

按照國家空間規(guī)劃體系要求，廣州在全市建立市域、片區(qū)、單元、地塊四個規(guī)劃層級，從總體要求（包括發(fā)展目標、策略和規(guī)模）、底線約束（包括三線管控和各類資源）、用地布局、專項設(shè)施（包括公服、市政和交通設(shè)施）四大板塊，明確市級國土空間總體規(guī)劃對單元規(guī)劃的引導(dǎo)要求。

2.3.2 技術(shù)標準

以功能單元落實上位規(guī)劃管控要求，在管理單元層面指導(dǎo)城鄉(xiāng)一體、涵蓋山水林田湖的新控規(guī)全覆蓋，單元規(guī)劃編制面積約20 km2，分解落實功能片區(qū)規(guī)劃內(nèi)容，深度至詳細規(guī)劃深度。針對增量地區(qū)、存量地區(qū)、歷史保護地區(qū)等不同類型制定各類型的編制重點，對發(fā)展意圖暫不清晰的地塊，可留白處理。

2.3.3 聚焦更新

對于城市更新地區(qū)，在國土空間詳細規(guī)劃單元中設(shè)定城市更新單元，廣州在2020年印發(fā)《廣州市城市更新單元設(shè)施配建指引》、《廣州市城市更新單元詳細規(guī)劃報批指引》、《廣州市城市更新單元詳細規(guī)劃編制指引》，以低效存量用地再開發(fā)利用（城市更新改造項目）為主。城市更新單元涉及改造主體、政府、社會公眾、合作企業(yè)等多方權(quán)益，需對城市更新單元的的目標定位、改造模式、規(guī)劃指標、公共配套、土地整備、經(jīng)濟測算、區(qū)域統(tǒng)籌及分期實施等方面作出細化安排。

2.3.4 彈性管控

提出“可選擇用地”概念，根據(jù)用地功能相似度、功能集聚效用性、環(huán)境相容度等因素，制定可選擇用地“正負清單”，適用于交通便利、開發(fā)潛力大、市場敏感型的地段，并分為規(guī)劃編制階段、土地出讓階段和企業(yè)退出階段三個編審流程。

2.3.5 圖則管控

單元規(guī)劃及其規(guī)劃管理圖則作為中觀層面的法定規(guī)劃，在單元層面既有效傳遞上層次規(guī)劃的強制性內(nèi)容，又具有在規(guī)則管控下的靈活性，能夠有效解決規(guī)劃管理中的合法性和合理性問題，成為圖則、法規(guī)、技術(shù)標準的復(fù)合體。同時在單元規(guī)劃層面整合各領(lǐng)域各行業(yè)的專項規(guī)劃，以土地利用圖則和道路交通圖則為核心，既涵蓋專項規(guī)劃的核心內(nèi)容，又避免文本圖紙過于復(fù)雜，直接服務(wù)規(guī)劃管理，提高規(guī)劃的治理水平和效率。

2.4 小結(jié)

單元規(guī)劃以多種形式的銜接層次將國土空間總體規(guī)劃剛性管控要求傳導(dǎo)至控制性詳細規(guī)劃，確保各項底線約束，均體現(xiàn)出以下特征：與行政區(qū)基本重合，體現(xiàn)與事權(quán)范圍、政策范圍和實施主體的高度一致性;通過多種方式預(yù)留規(guī)劃用地的彈性，以適應(yīng)市場需求，提高管控效率;針對不同城市區(qū)域的特征在編制和管理中提出差異化策略，以適應(yīng)精細化管理要求;針對不同調(diào)整內(nèi)容，分類制定調(diào)整程序，提高控規(guī)調(diào)整效率;同時強化信息化管理平臺建設(shè)，與規(guī)劃編制和管理相結(jié)合（表1）。

3 新時期單元規(guī)劃發(fā)展趨勢

3.1 上下銜接的規(guī)劃工具

黨的十八大、十九大都提出要推進城市治理現(xiàn)代化的要求。特大城市，在體現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略的國土空間總體規(guī)劃和體現(xiàn)實施管制的控制性詳細規(guī)劃之間，在體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃和體現(xiàn)空間資源調(diào)控的空間規(guī)劃之間，均需要單元規(guī)劃作為一個中間層次的規(guī)劃類型來承擔承上啟下的傳導(dǎo)銜接作用。

同時單元規(guī)劃著手于中觀尺度，不超過10 km2的編制規(guī)模又有一定的容錯性和彈性，能夠?qū)⑷莘e率轉(zhuǎn)移平衡、預(yù)留用地與彈性留白、TOD地上地下一體化開發(fā)等中觀尺度的規(guī)劃理念落地落實，在“定性質(zhì)、定功能、定總量”的基礎(chǔ)上強化“剛性傳導(dǎo)、彈性適應(yīng)”，分解落實公益性設(shè)施的相關(guān)要求;結(jié)合管理程序設(shè)定，明確剛性和彈性要求，留有適當?shù)你暯佑嗟?，指?dǎo)控規(guī)的編制和調(diào)整。

3.2 對接事權(quán)的實施平臺

基于目前的行政管理體制，區(qū)政府以及街道、社區(qū)成為城市治理的重要力量，也是推動規(guī)劃實施的主體。在這樣的背景下，以街道、社區(qū)為基礎(chǔ)的單元規(guī)劃有可能成為推進城市治理現(xiàn)代化的有力抓手。單元規(guī)劃的空間范圍與行政管理范圍進行充分結(jié)合，有利于更好地解決過去規(guī)劃編制主體與實施主體不統(tǒng)一的問題，同時充分對接實施協(xié)調(diào)和反饋機制，融合各區(qū)、各部門發(fā)展目標，及時反映基層訴求，成為各方參與城市治理的共同平臺。

對不同地區(qū)，依據(jù)事權(quán)單元、實施主體或政策設(shè)計，針對性制定單元規(guī)劃，分區(qū)分類差異化管理：對城市新區(qū)以綜合開發(fā)單元規(guī)劃為核心，對接開發(fā)主體訴求，在國土空間總體規(guī)劃的剛性要求基礎(chǔ)上，強調(diào)功能、交通、用地結(jié)構(gòu)等的彈性;在城市建成區(qū)以城市更新單元規(guī)劃為核心，推動城市有機更新，以容積率轉(zhuǎn)移、公服設(shè)施優(yōu)化為政策重點。在鎮(zhèn)村地區(qū)以城鄉(xiāng)融合發(fā)展單元規(guī)劃為核心，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，集體土地和國有土地要素流轉(zhuǎn)為政策重點（表2）。

3.3 規(guī)劃評估的反饋手段

單元規(guī)劃應(yīng)作為規(guī)劃評估的反饋手段，充分運用數(shù)字化技術(shù)，轉(zhuǎn)變規(guī)劃技術(shù)方法，從單元的角度，細化城市體檢評估，避免城市或分區(qū)尺度的總體體檢掩蓋個體問題，通過對指標的分解細化實現(xiàn)城市細顆粒度的動態(tài)可監(jiān)測、可評估，并監(jiān)督實施。同時也要求對單元規(guī)劃的編制、審批流程，基礎(chǔ)資料，規(guī)劃成果等實施信息化管理，構(gòu)建長期維護動態(tài)管理的實施評估機制，形成單元規(guī)劃動態(tài)更新、監(jiān)測、評估、維護的重要平臺，發(fā)揮單元規(guī)劃支撐城市治理的作用。

參考文獻

[1] 曹金淼. 我國單元規(guī)劃實踐比較研究與相關(guān)探討[J]. 建筑工程技術(shù)與設(shè)計，2018（9）：81.

[2] 趙勇健，楊賀. 北京新總規(guī)下的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)規(guī)劃實施單元劃定研究——以豐臺河?xùn)|地區(qū)為例[C].//第六屆全國規(guī)劃實施學(xué)術(shù)研討會論文集， 2018：216-225.

[3] 周嗣恩. 適應(yīng)街道治理轉(zhuǎn)型的單元規(guī)劃實施路徑探索[C]//2019年中國城市規(guī)劃年會論文集， 2019：1-8.

[4] 孫南劍. 控制性單元規(guī)劃應(yīng)用實踐探討 ——以青縣項目為例[J]. 建材與裝飾，2021，17（15）：62-64.

[5] 周弦. 15分鐘社區(qū)生活圈視角的單元規(guī)劃公共服務(wù)設(shè)施布局評估：以上海市黃浦區(qū)為例[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2020（1）：57-64.

[6] 董曉偉. 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理單元規(guī)劃實施管理研究[J]. 建筑工程技術(shù)與設(shè)計，2018（30）：52.

[7] 朱錦章. 國土空間規(guī)劃體系下的城市規(guī)劃傳承與融合[J]. 城市規(guī)劃，2021，45（4）：16-23.

[8] 楊慧祎. 城市更新規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系中的疊加與融入[J]. 規(guī)劃師，2021，37（8）：26-31.

[9] 侯麗，于泓. 國際視野下的詳細規(guī)劃與地方治理[J]. 城市規(guī)劃，2021，45（3）：24-32.

[10] 李鵬，馬燦. 國土空間詳細規(guī)劃技術(shù)邏輯重塑與創(chuàng)新[J]. 規(guī)劃師，2021，37（9）：5-9.

[11] 胡思聰，羅小龍，顧宗倪，等. 國土空間規(guī)劃體系下的汕頭詳細規(guī)劃編制探索[J]. 規(guī)劃師，2021，37（5）：38-44.

[12] 黃明華，趙陽，高靖葆，等. 規(guī)劃與規(guī)則——對控制性詳細規(guī)劃發(fā)展方向的探討[J]. 城市規(guī)劃，2020，44（11）：52-57，87.