肖建英 王亞慧 霍玉杰

摘要：我國(guó)宅基地“三權(quán)分置”改革已取得一定成果，但仍面臨諸多困難。為進(jìn)一步推進(jìn)宅基地使用權(quán)放活工作，徐州市政府依托“三鄉(xiāng)工程”，以“人才下鄉(xiāng)、能人返鄉(xiāng)、資本興鄉(xiāng)”為引擎，利用數(shù)字技術(shù)率先建立宅基地信息管理系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)平臺(tái)助力宅基地改革，最大限度激活農(nóng)村閑置資源。分析此平臺(tái)涉及的要素及其功能;理清該系統(tǒng)運(yùn)行的邏輯;發(fā)現(xiàn)運(yùn)行過程中存在的障礙因素并提出具體對(duì)策措施，為閑置宅基地資源有效利用提供可借鑒的路徑。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù);宅基地使用權(quán)放活;運(yùn)行機(jī)制

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）11-0053-60 收稿日期：2021-11-18

作者簡(jiǎn)介：肖建英、王亞慧、霍玉杰，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)中國(guó)資源城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與鄉(xiāng)村振興研究中心、中國(guó)礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）。

基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金項(xiàng)目（18GLC016）。

1 引言

土地制度改革是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推動(dòng)力，宅基地作為農(nóng)村土地資源的重要組成部分，分布零散、閑置等情況不利于農(nóng)村全面發(fā)展，亟需探索創(chuàng)新形式加快宅基地使用權(quán)放活。2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，探索宅基地三權(quán)分置政策，在保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上適當(dāng)放活使用權(quán)。2021年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置機(jī)制，研究制定依法有償自愿流轉(zhuǎn)的辦法，盤活農(nóng)村閑置資源，自此宅基地使用權(quán)放活成為各地探索的重點(diǎn)。2019年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，指出憑借數(shù)字技術(shù)的普惠效應(yīng)，打造智慧化的數(shù)字鄉(xiāng)村，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向，也是建設(shè)數(shù)字中國(guó)的重要內(nèi)容。利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)整合資源優(yōu)勢(shì)搭建數(shù)據(jù)平臺(tái)，將分散宅基地資源整合，放活宅基地使用權(quán)成為學(xué)界和政府部門共同探索的方向。

2 文獻(xiàn)綜述

數(shù)字技術(shù)憑借自身優(yōu)勢(shì)與傳統(tǒng)領(lǐng)域結(jié)合迸發(fā)出新活力。近年來，以數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、數(shù)字基層治理、數(shù)字化國(guó)土規(guī)劃為主題的研究成果日益增多。梳理數(shù)字技術(shù)在不同領(lǐng)域的應(yīng)用現(xiàn)狀及成效，將為數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活提供有益經(jīng)驗(yàn)。

2.1 數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)

在全球信息化浪潮中，數(shù)字技術(shù)逐漸向鄉(xiāng)村滲透，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)成為推進(jìn)數(shù)字中國(guó)進(jìn)程的重要一環(huán)。目前對(duì)于數(shù)字鄉(xiāng)村的內(nèi)涵并沒有統(tǒng)一的界定，較多學(xué)者將數(shù)字鄉(xiāng)村定義為依靠數(shù)字技術(shù)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為載體，以大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面綜合提升的鄉(xiāng)村發(fā)展模式。也有學(xué)者認(rèn)為數(shù)字鄉(xiāng)村是依托數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為重要載體，以現(xiàn)代信息技術(shù)為推動(dòng)力，重構(gòu)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段、過程和狀態(tài)。學(xué)術(shù)界比較認(rèn)同的概念是《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》將其界定為伴隨網(wǎng)絡(luò)化、信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的應(yīng)用，以及農(nóng)民現(xiàn)代信息技能的提高而內(nèi)生的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型進(jìn)程。當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)處在起步階段，正沿著頂層設(shè)計(jì)，試點(diǎn)探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)到全面推廣的基本路徑實(shí)施。國(guó)內(nèi)學(xué)者在鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、數(shù)字技術(shù)助力農(nóng)村電商等方面進(jìn)行了多方探索，為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)提供具體思路。從實(shí)踐結(jié)果上看，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)于彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

2.2 數(shù)字基層治理

數(shù)字基層治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)，傳統(tǒng)基層治理面臨著民眾反饋渠道不暢通、權(quán)責(zé)意識(shí)薄弱、服務(wù)供給與需求不對(duì)稱、基層事務(wù)碎片化等難題，將數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理過程中將會(huì)促進(jìn)治理轉(zhuǎn)型，破解治理難題，全面提升基層治理成效。如借助大數(shù)據(jù)、人工智能、5G、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)形成開放共享的治理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)+平臺(tái)”的多元協(xié)同治理機(jī)制，將政府公共服務(wù)供給與民眾的需求對(duì)接，憑借其能簡(jiǎn)化基層事務(wù)復(fù)雜性的優(yōu)勢(shì)，政務(wù)中心由“窗口”轉(zhuǎn)向“端口”，真正實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)辦好”。數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，使基層治理由電子政務(wù)時(shí)代的“政府變革”轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字治理時(shí)代的“社會(huì)變革”，從基層管理手段更新過渡到基層治理制度的變遷，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的提升。

2.3 數(shù)字國(guó)土規(guī)劃

城市化加速進(jìn)程中，城市建設(shè)用地供給不足與農(nóng)村土地資源荒廢的矛盾日益凸顯。在智慧社會(huì)建設(shè)背景下，智慧國(guó)土空間規(guī)劃和治理是當(dāng)前國(guó)土工作的重點(diǎn)，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，利用不同形式的信息技術(shù)對(duì)土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃成為時(shí)代發(fā)展要求?；ヂ?lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)調(diào)查方面的應(yīng)用，可以解決調(diào)查成本高，效率低的問題。高分遙感技術(shù)在精確土地利用變化與地表覆蓋信息方面具有探測(cè)全面、定量化、實(shí)時(shí)更新的優(yōu)勢(shì)，大數(shù)據(jù)能更好地收集和整理土地資源，為土地高效利用提供技術(shù)支撐，以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化為基礎(chǔ)對(duì)土地資源進(jìn)行智慧管理，能極大優(yōu)化公共空間及國(guó)土資源配置。

2.4 數(shù)字技術(shù)與宅基地制度改革的契機(jī)

宅基地制度是農(nóng)村土地制度改革的重要部分，宅基地使用權(quán)放活提出以來，各試點(diǎn)地區(qū)積極探索，涌現(xiàn)出不同的模式，如宅基地使用權(quán)抵押貸款，農(nóng)房翻新出租給文創(chuàng)企業(yè)，宅基地?fù)Q取城鎮(zhèn)住宅。試點(diǎn)雖取得一定成效，但在實(shí)際推進(jìn)中也存在諸多困境。如宅基地閑置過多、隱性流轉(zhuǎn)問題嚴(yán)重、社會(huì)保障體系不完善和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿低等問題普遍存在，宅基地改革仍需要引入新的要素。數(shù)字技術(shù)具有跨時(shí)間、地點(diǎn)整合資源的優(yōu)勢(shì)，建立數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)宅基地審批、流轉(zhuǎn)進(jìn)行統(tǒng)一信息化管理，能夠很好解決宅基地改革過程中使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、隱性流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范問題。目前學(xué)者研究重點(diǎn)主要放在如何探索更多方式激活閑置宅基地資源，怎樣規(guī)范、高效地對(duì)宅基地進(jìn)行信息化管理研究不足，尤其是數(shù)字技術(shù)在宅基地領(lǐng)域應(yīng)用的研究還不充分。

鑒于學(xué)者對(duì)大數(shù)據(jù)支撐宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)研究較少，不能滿足新時(shí)期推進(jìn)宅基地管理信息化，加快閑置宅基地合理、合法、長(zhǎng)期有序流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)的要求。因此，本文將結(jié)合徐州市宅基地信息化管理實(shí)踐，探索數(shù)字技術(shù)在宅基地使用權(quán)放活中的重要作用，從實(shí)踐中歸納、總結(jié)可復(fù)制的管理經(jīng)驗(yàn)，為強(qiáng)化各地宅基地管理能力提供可借鑒樣本。

3 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活的要素分析

為進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家政策，規(guī)范農(nóng)村宅基地管理，各地紛紛出臺(tái)新的辦法。建立宅基地管理體制，明確宅基地審批流程，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全工作隊(duì)伍、全面摸底排查。徐州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局加強(qiáng)對(duì)宅基地的審核和管理，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，嚴(yán)格履行審批手續(xù)，其中重要一環(huán)就是建立宅基地管理信息系統(tǒng)，根據(jù)該信息系統(tǒng)建設(shè)的規(guī)劃，在前期平臺(tái)搭建，中期數(shù)據(jù)維護(hù)及后期數(shù)據(jù)安全管理環(huán)節(jié)均需要各要素的平衡與協(xié)作，全面籌劃數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活過程中需要涉及的要素，將為后期數(shù)據(jù)平臺(tái)正式運(yùn)作奠定基礎(chǔ)。

3.1 多功能、系統(tǒng)化的數(shù)據(jù)平臺(tái)

數(shù)據(jù)平臺(tái)是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)的核心要素。徐州市根據(jù)《數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2019-2025年）》加強(qiáng)宅基地信息化建設(shè)，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地信息系統(tǒng)工作的要求，計(jì)劃運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建一個(gè)可將閑置宅基地規(guī)范管理的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，以達(dá)到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，降低宅基地流轉(zhuǎn)交易成本的目的。該平臺(tái)擬建設(shè)多個(gè)信息版塊，包括宅基地建房申請(qǐng)審批、宅基地建房補(bǔ)辦申請(qǐng)審批、農(nóng)房租賃申請(qǐng)審批、農(nóng)房所有權(quán)抵押登記、宅基地轉(zhuǎn)讓、宅基地退出、宅基地資格權(quán)管理、宅基地糾紛仲裁及綜合執(zhí)法。通過下載手機(jī)APP，預(yù)期可實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶線上申請(qǐng)宅基地、查看審批結(jié)果，政府部門線上審批、查處的便捷式操作，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理的標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、統(tǒng)一化、動(dòng)態(tài)化、協(xié)同化和精細(xì)化管理。

3.2 多元化、協(xié)同化的政府參與主體

多主體參與是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)的有力保障。從數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建到數(shù)字技術(shù)助力宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)完成，期間需要多個(gè)部門的協(xié)同支持。

徐州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)行過程中主要負(fù)責(zé)宅基地日常管理和審批，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宅基地審核工作。自然資源和規(guī)劃局具有規(guī)范土地資源管理秩序，優(yōu)化資源配置等職責(zé)。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，能及時(shí)準(zhǔn)確地提供宅基地資源利用情況數(shù)據(jù)，審核宅基地標(biāo)準(zhǔn)和用途管制等。住建部門主要負(fù)責(zé)保障宅基地新建房屋質(zhì)量、外形、外貌符合村莊規(guī)劃。宅基地審批過程涉及林業(yè)、公安、水電等多部門，需要及時(shí)征求意見并綜合考慮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)向農(nóng)戶傳達(dá)有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方針政策，并協(xié)助上級(jí)部門推動(dòng)方案實(shí)施。財(cái)政局為數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建提供財(cái)政資金支持，并制定各項(xiàng)工作的預(yù)算，負(fù)責(zé)調(diào)控資金的使用和監(jiān)督管理。此外紀(jì)檢委在這一過程中能夠保障具體工作的合法性、合規(guī)性及有效性。

3.3 集中化、規(guī)?；恼毓┙o主體

宅基地供給主體是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)系統(tǒng)的輸入者。宅基地供給主體指的是擁有宅基地占有權(quán)和使用權(quán)，因外出務(wù)工或占用宅基地?cái)?shù)量多導(dǎo)致土地荒廢想要轉(zhuǎn)讓、出租或流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶。宅基地供給主體是數(shù)據(jù)平臺(tái)的未來用戶，也是宅基地使用權(quán)放活的直接受益者。宅基地信息化管理系統(tǒng)擬定通過標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化的管理程序，提供集中化、規(guī)?；恼刭Y源，這就使得宅基地供需主體省去尋找、單獨(dú)談判的成本，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)能極大地降低雙方的成本。

3.4 精英化、本土化的宅基地需求主體

宅基地需求主體是數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)系統(tǒng)的輸出者，該主體包括希望流轉(zhuǎn)農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)的本村或外來大戶、能人、企業(yè)等。數(shù)據(jù)平臺(tái)推動(dòng)宅基地使用權(quán)放活需要有技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、懂管理、識(shí)政策的宅基地需求主體參與并充當(dāng)資源再利用的角色。

宅基地需求主體數(shù)量多、類型復(fù)雜，根據(jù)流轉(zhuǎn)后對(duì)宅基地利用方式的不同將其劃分為經(jīng)營(yíng)性和生產(chǎn)性需求主體。經(jīng)營(yíng)性需求主體指的是將流轉(zhuǎn)后的宅基地用作經(jīng)營(yíng)性用地，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦對(duì)宅基地及其房屋進(jìn)行開發(fā)利用的一類人。如在旅游資源較為豐富的地區(qū)，部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員投資建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村觀光、養(yǎng)老養(yǎng)生、農(nóng)家樂、民宿等新興產(chǎn)業(yè)為村集體增收。生產(chǎn)性需求主體是指宅基地流轉(zhuǎn)后，在允許改變宅基地用途前提下，將原先未建房的宅基地用于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)的這類主體。對(duì)于自然資源相對(duì)貧乏的地區(qū)，宅基地需求主體在荒廢宅基地上種植特色農(nóng)產(chǎn)品，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，形成品牌效應(yīng)，充分發(fā)揮宅基地資源潛在收益價(jià)值。

4 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)功能

明確數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)宅基地使用權(quán)放活所發(fā)揮的功能有助于更好地理解和優(yōu)化信息系統(tǒng)的運(yùn)行。

4.1 資源聚合功能

利用數(shù)字技術(shù)搭建宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，整合分散資源。我國(guó)閑置宅基地?cái)?shù)量多，且基本情況存在較大差異，需求者在短時(shí)間內(nèi)很難找到符合自身要求的宅基地資源，借助信息技術(shù)對(duì)宅基地基本情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)合國(guó)土三調(diào)數(shù)據(jù)創(chuàng)建宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，從閑置宅基地所處位置、面積大小、土壤概況、利用狀況、權(quán)屬等方面不斷完善數(shù)據(jù)庫(kù)，將以往分散的宅基地資源整合，通過數(shù)據(jù)平臺(tái)就能實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，為進(jìn)一步盤活利用宅基地資源提供基礎(chǔ)。

4.2 協(xié)調(diào)支撐功能

數(shù)據(jù)平臺(tái)將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多元主體集中，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)一條鏈。一方面，將為宅基地規(guī)范管理提供強(qiáng)大的信息基礎(chǔ)，使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，支撐宅基地管理系統(tǒng)的有效運(yùn)作。另一方面，可涵蓋從宅基地申請(qǐng)、資格核查、用地審批到確權(quán)、登記和頒證等多流程，各流程都由不同的主體參與，未來借助數(shù)據(jù)平臺(tái)農(nóng)民不再需要到窗口辦理，宅基地申請(qǐng)和審批結(jié)果可隨時(shí)在線查看，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一個(gè)端口實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)通辦，其便捷、高效操作離不開平臺(tái)背后多部門、多主體、多流程溝通協(xié)調(diào)。

4.3 暢通流轉(zhuǎn)功能

宅基地供給主體借助數(shù)據(jù)平臺(tái)將閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給宅基地需求主體。數(shù)據(jù)平臺(tái)可破解以往由于時(shí)間、空間限制，宅基地資源難以有效流轉(zhuǎn)的難題，將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、資格審批、流轉(zhuǎn)結(jié)果等全流程數(shù)字化，通過該系統(tǒng)即可查看宅基地地理位置、自然稟賦、利用現(xiàn)狀等基本信息，需求主體篩選符合要求的宅基地，雙方可通過平臺(tái)進(jìn)行溝通，后期甚至直接在平臺(tái)上完成宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的交易。原本閑置的宅基地流轉(zhuǎn)出去，既可促進(jìn)閑置資源再利用，同時(shí)也激活宅基地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)。

4.4 創(chuàng)新利用功能

宅基地需求主體通過改變宅基地用途將零散分布的宅基地重新整合利用。

徐州市政府打造三鄉(xiāng)工程項(xiàng)目，允許市民下鄉(xiāng)以租賃和合作方式創(chuàng)新利用閑置宅基地及農(nóng)房，銅山區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)村休閑旅游“1111”工程，利用閑置宅基地探索“資源+資本”合作模式，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新型業(yè)態(tài);經(jīng)開區(qū)打造千畝高品質(zhì)葡萄園;鄭集鎮(zhèn)建設(shè)食用菌、綠色蔬菜種植基地，使昔日落后的農(nóng)村展現(xiàn)出新面貌。該數(shù)字平臺(tái)建成后，有意下鄉(xiāng)的市民或投資企業(yè)通過平臺(tái)就能一站式辦理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、審批、確權(quán)等流程，為宅基地創(chuàng)新利用提供便捷化操作。

5 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)運(yùn)行邏輯

5.1 數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建：建立市縣兩級(jí)自用閑置宅基地及農(nóng)房信息管理系統(tǒng)

依據(jù)宅基地管理現(xiàn)實(shí)要求，徐州市開始探索搭建宅基地信息化管理平臺(tái)，建設(shè)宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，主要用于宅基地的日常管理和審批環(huán)節(jié)，助力宅基地信息化管理工作穩(wěn)步推進(jìn)。市內(nèi)部分試點(diǎn)縣已建立宅基地信息系統(tǒng)，縣政府各部門擁有該系統(tǒng)的不同賬號(hào)，登錄平臺(tái)即可進(jìn)行宅基地日常管理，將信息平臺(tái)的部分功能權(quán)限開放給公眾，全面盤查縣域范圍內(nèi)宅基地利用現(xiàn)狀。從目前徐州市縣數(shù)據(jù)平臺(tái)搭建及投入運(yùn)行的結(jié)果來看，市政府無權(quán)查看縣級(jí)平臺(tái)的數(shù)據(jù)，市縣兩級(jí)的數(shù)據(jù)平臺(tái)并不連通。

5.2 數(shù)據(jù)信息采集：結(jié)合國(guó)土三調(diào)摸清宅基地基本情況

宅基地管理系統(tǒng)各項(xiàng)功能的運(yùn)轉(zhuǎn)都是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)收集是一項(xiàng)極為復(fù)雜、繁瑣的工作，人工調(diào)查需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力，且效率低。利用無人機(jī)遙感影像、測(cè)繪技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)采集信息，結(jié)合自然資源和規(guī)劃局在內(nèi)多部門的數(shù)據(jù)資源，摸清宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬等基礎(chǔ)信息歸置在數(shù)據(jù)庫(kù)中，對(duì)閑置宅基地資源進(jìn)行全面信息化管理。在采集宅基地信息時(shí)做到全覆蓋，借助數(shù)字技術(shù)形成宅基地信息一張圖，通過宅基地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)可便捷查詢宅基地利用狀況、宅基地屬性和空間數(shù)據(jù)，為后續(xù)宅基地審批、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)提供真實(shí)可靠的信息依據(jù)。

5.3 數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)行：多部門聯(lián)動(dòng)參與宅基地審批環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)宅基地規(guī)范管理

數(shù)據(jù)平臺(tái)在運(yùn)行過程中有明確的審查流程、完善的審核批準(zhǔn)機(jī)制和嚴(yán)格的用地建房全過程管理程序（見圖1）。用戶線上提出宅基地申請(qǐng)后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村局首先核實(shí)農(nóng)戶是否具備宅基地申請(qǐng)資格;自然資源和規(guī)劃局根據(jù)本村內(nèi)用地指標(biāo)進(jìn)行劃分，同時(shí)負(fù)責(zé)審查是否符合宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制等要求;林業(yè)、水力、電力等部門按照實(shí)際情況給予審批意見;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)各部門聯(lián)審結(jié)果和意見審批農(nóng)戶的宅基地申請(qǐng)，申請(qǐng)農(nóng)戶可隨時(shí)線上查看審批結(jié)果;最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將審批結(jié)果及時(shí)上報(bào)給縣級(jí)政府備案，住建部門負(fù)責(zé)對(duì)房屋質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的由自然資源和規(guī)劃局發(fā)放宅基地確權(quán)證書及不動(dòng)產(chǎn)證明。

5.4 信息系統(tǒng)維護(hù)：與專業(yè)技術(shù)公司簽訂合同購(gòu)買服務(wù)，保障系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)作

宅基地信息化管理系統(tǒng)作為全流程、全覆蓋的綜合服務(wù)平臺(tái)，涵蓋信息量大、運(yùn)行系統(tǒng)復(fù)雜，數(shù)據(jù)平臺(tái)的日常維護(hù)是一項(xiàng)基礎(chǔ)而重要的工作，政府部門與專業(yè)技術(shù)公司簽訂合同，中標(biāo)公司負(fù)責(zé)系統(tǒng)的開發(fā)、日常安全管理與維護(hù)，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)政府內(nèi)部人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，講解系統(tǒng)的各項(xiàng)功能，以便相關(guān)業(yè)務(wù)人員能夠盡快熟悉系統(tǒng)。此外，還要定期對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行更新完善，使平臺(tái)在宅基地管理中能更好地發(fā)揮效用。

6 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)障礙因素

目前徐州市宅基地管理信息系統(tǒng)已投入使用，但數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)際發(fā)揮功能與預(yù)期還存在一定差距。

6.1 數(shù)據(jù)平臺(tái)尚需進(jìn)一步完善

一方面，數(shù)據(jù)平臺(tái)良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要其他職能單位數(shù)據(jù)共享。由于宅基地情況復(fù)雜，各級(jí)政府建立的平臺(tái)功能側(cè)重不同，各級(jí)平臺(tái)的搭建也由不同技術(shù)公司負(fù)責(zé)，技術(shù)難題以及數(shù)據(jù)兼容性等因素相互摻雜，導(dǎo)致數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的連通共享尚未實(shí)現(xiàn)。另一方面，數(shù)據(jù)平臺(tái)的功能并不完善。平臺(tái)實(shí)際運(yùn)行過程中，更多地表現(xiàn)為便利政府管理部門和業(yè)務(wù)人員的管理工作及信息資料的留存，對(duì)公眾開放的功能端口尚待完善。考慮到數(shù)據(jù)安全問題，一些資料無法對(duì)系統(tǒng)用戶開放。數(shù)據(jù)使用的諸多限制導(dǎo)致平臺(tái)的運(yùn)行效果并不理想。

6.2 數(shù)據(jù)信息的獲取和使用存在限制

從宅基地審批中各相關(guān)部門的具體職責(zé)可以看出，數(shù)據(jù)信息的共享并不充分。第一，職能部門之間的數(shù)據(jù)訪問權(quán)受限，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在審核宅基地申請(qǐng)之前要以村內(nèi)宅基地用地指標(biāo)為參考依據(jù)，而查看村內(nèi)是否有多余指標(biāo)的權(quán)限在自然資源和規(guī)劃局，部門之間的協(xié)調(diào)工作增加了宅基地審批的復(fù)雜性。第二，上下級(jí)管理部門之間的數(shù)據(jù)共享并未打通，不同層級(jí)各設(shè)管理平臺(tái)割裂了宅基地管理工作的系統(tǒng)性。縣級(jí)平臺(tái)擁有較完整的基層數(shù)據(jù)，市級(jí)平臺(tái)單獨(dú)收集需要耗費(fèi)人力、物力、財(cái)力，以省級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)為總樞紐的各層級(jí)互聯(lián)的信息系統(tǒng)尚未建立，后續(xù)省、市、縣三級(jí)數(shù)據(jù)平臺(tái)能否兼容也是重點(diǎn)考慮的問題。目前來看，大數(shù)據(jù)對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的支撐作用并未完全體現(xiàn)出來。

6.3 相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限劃分不清

宅基地信息化管理涉及相關(guān)部門職責(zé)權(quán)限、范圍劃分不清問題。各部門從理性人角度出發(fā)，為了避免承擔(dān)責(zé)任，權(quán)責(zé)劃分不清部分成為無人問津的敏感地帶。政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作是平臺(tái)能夠順暢運(yùn)行的保障，也是宅基地管理工作能夠穩(wěn)步推行的前提，各部門職責(zé)分工不同，權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制動(dòng)力不足。長(zhǎng)此以往，部門之間遇事互相推諉、辦事效率低下將會(huì)成為宅基地管理過程中普遍存在的問題。

6.4 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體范圍受限

在新一輪宅基地改革試點(diǎn)中，市場(chǎng)化成為宅基地制度改革的方向，為宅基地使用權(quán)放活暢通渠道。徐州市利用“三鄉(xiāng)工程”，吸引資本、人才下鄉(xiāng)，以期盤活閑置宅基地資源，該項(xiàng)工程取得了一定的效果，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)新利用土地開發(fā)新型產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境改善、生活水平提高貢獻(xiàn)力量，然而返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的能人及有實(shí)力的退休人員并沒有宅基地申請(qǐng)和流轉(zhuǎn)的資格，這一矛盾成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的極大障礙，目前還難以達(dá)到借助數(shù)據(jù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)宅基地大范圍自由流轉(zhuǎn)及重新利用。

7 數(shù)字技術(shù)賦能宅基地使用權(quán)放活系統(tǒng)優(yōu)化對(duì)策

7.1 省級(jí)政府統(tǒng)一規(guī)劃建立聯(lián)通數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享

市級(jí)宅基地信息化管理平臺(tái)高效運(yùn)行需要不同層級(jí)管理平臺(tái)相融合和各層級(jí)、部門之間數(shù)據(jù)共建共享。這就需要由省級(jí)政府牽頭統(tǒng)一規(guī)劃，在各級(jí)平臺(tái)開設(shè)端口鏈接省級(jí)管理平臺(tái)，各縣市與省級(jí)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)又能保持自己的相對(duì)獨(dú)立，對(duì)于一些重要的國(guó)土資源數(shù)據(jù)，根據(jù)其保密級(jí)別設(shè)置不同的訪問權(quán)限。對(duì)于保密級(jí)較低的數(shù)據(jù)適當(dāng)放寬訪問范圍，保密級(jí)較高的數(shù)據(jù)單獨(dú)開放給各部門最高負(fù)責(zé)人，對(duì)與宅基地管理關(guān)聯(lián)程度較低的重要信息不予開放。這樣既能保證宅基地?cái)?shù)據(jù)的共享，又能維護(hù)數(shù)據(jù)安全。

7.2 明確劃分各部門的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)調(diào)

宅基地改革是一個(gè)多元利益主體互動(dòng)的過程，要想從根本上解決政府部門之間的利益沖突，關(guān)鍵在于平衡多元主體的利益訴求，明確規(guī)定各主體之間的權(quán)責(zé)范圍，尤其在需要各個(gè)部門協(xié)同完成的環(huán)節(jié)更要嚴(yán)格劃分，防止互相扯皮，推卸責(zé)任。加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)溝通，將各部門的管理形成一個(gè)鏈條，申請(qǐng)、審批、流轉(zhuǎn)、確權(quán)、發(fā)證等程序環(huán)環(huán)相扣，由不同的部門負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)違規(guī)操作，經(jīng)辦部門承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并進(jìn)行問責(zé)。

7.3 加快宅基地改革，逐步擴(kuò)大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的范圍

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)正處于探索時(shí)期，還未取得較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，加快宅基地改革，積極探索有效、能復(fù)制、可推廣的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)途徑，逐步擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)主體的范圍。對(duì)于新申請(qǐng)宅基地可以限制其范圍，規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有資格申請(qǐng)，在政策允許的范圍內(nèi)，村內(nèi)閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體的范圍可適當(dāng)擴(kuò)大，對(duì)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員所擁有的資金、技術(shù)條件進(jìn)行評(píng)估，在取得村民同意的前提下，將一部分宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，解決宅基地閑置與部分資本、人才對(duì)宅基地的需求問題，有助于持續(xù)推動(dòng)三鄉(xiāng)工程，為鄉(xiāng)村振興提供制度保障。

7.4 嚴(yán)格遵循先試點(diǎn)再推廣的改革路徑

宅基地涉及農(nóng)民切身利益，宅基地使用權(quán)放活需穩(wěn)慎推行，遵循先試點(diǎn)后推廣的改革路徑。首先要選取具有代表性的地區(qū)進(jìn)行宅基地信息化管理平臺(tái)運(yùn)用試點(diǎn)，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行梳理總結(jié)，其次將問題反饋給上級(jí)部門，結(jié)合數(shù)據(jù)平臺(tái)使用實(shí)際情況對(duì)試點(diǎn)方案進(jìn)行修改，逐步完善;最后將具有可行性和可復(fù)制性的宅基地信息化管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行大范圍的推廣。各地宅基地情況各不相同，應(yīng)因地制宜，切忌一刀切。

參考文獻(xiàn)：

1.劉恒科.宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)與制度實(shí)現(xiàn).法學(xué)家.2021.05

2.黃延信.破解農(nóng)村宅基地制度改革難題之道.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題.2021.08

3.韓瑞波.技術(shù)治理驅(qū)動(dòng)的數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)及其有效性分析.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué).2021.42 （03）

4.蘇嵐嵐 張航宇 彭艷玲.農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)驅(qū)動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的機(jī)理研究.電子政務(wù).2021.10

5.沈費(fèi)偉.數(shù)字鄉(xiāng)村韌性治理的建構(gòu)邏輯與創(chuàng)新路徑.求實(shí).2021.05

6.張鴻 杜凱文 靳兵艷 劉啟雷.數(shù)字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略下農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展影響因素研究.統(tǒng)計(jì)與決策.2021.37 （08）

7.王勝 余娜 付銳.數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)：作用機(jī)理、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與實(shí)施策略.改革.2021.04

8.曾億武 宋逸香 林夏珍 傅昌鑾.中國(guó)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)若干問題芻議.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2021.04

9.韓沙.基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的迫切性、挑戰(zhàn)性與突破點(diǎn).領(lǐng)導(dǎo)科學(xué).2021.12

10.王偉域 辛浩.大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下稅收治理創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)與未來發(fā)展趨勢(shì).稅務(wù)與經(jīng)濟(jì).2021.05

11.鄧念國(guó).整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運(yùn)行機(jī)制——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察.理論與改革.2021.04

12.王長(zhǎng)征 彭小兵.從“窗口”到“端口”：地方政務(wù)中心的數(shù)字治理邏輯——基于S市的動(dòng)態(tài)跟蹤調(diào)查.電子政務(wù).2021.10

13.范逢春.新發(fā)展階段城鄉(xiāng)基層治理的態(tài)勢(shì)演變、邏輯轉(zhuǎn)換與思路創(chuàng)新.行政論壇.2021.28 （05）

14.甄峰 張姍琪 秦蕭 席廣亮.從信息化賦能到綜合賦能：智慧國(guó)土空間規(guī)劃思路探索.自然資源學(xué)報(bào).2019.34 （10）

15.秦蕭 甄峰 李亞奇 陳浩.國(guó)土空間規(guī)劃大數(shù)據(jù)應(yīng)用方法框架探討.自然資源學(xué)報(bào).2019.34 （10）

16.吳亞鵬 蔣葉林 劉占鋒 等.互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)技術(shù)在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查中的應(yīng)用——以“云宅調(diào)”為例.地礦測(cè)繪.2021.37 （03）

17.駱劍承 胡曉東 吳田軍 等.高分遙感驅(qū)動(dòng)的精準(zhǔn)土地利用與土地覆蓋變化信息智能計(jì)算模型與方法研究.遙感學(xué)報(bào).2021.25 （07）

18.劉耀林 何建華.科技創(chuàng)新推動(dòng)下“智慧土地”發(fā)展的機(jī)遇與挑戰(zhàn).中國(guó)科學(xué)院院刊.2020.35 （05）

19.韓文龍 朱杰.宅基地使用權(quán)抵押貸款：實(shí)踐模式與治理機(jī)制.社會(huì)科學(xué)研究.2020.06

20.牛星.“三權(quán)分置”視角下宅基地使用權(quán)放活的多主體聯(lián)動(dòng)機(jī)制——基于上海市L村的試點(diǎn)案例.華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2020.35 （05）

21.郁俊莉 孔維 宗一鳴.新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中“安居難題”解決的理念、機(jī)制與路徑研究——以天津華明示范鎮(zhèn)“宅基地?fù)Q房”實(shí)踐為例.中國(guó)行政管理.2015.10

22.楊書萍.“三權(quán)分置”下農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與出路.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2020.01

23.孫秋鵬.宅基地流轉(zhuǎn)中的主體行為分析——兼論農(nóng)民利益保護(hù).經(jīng)濟(jì)評(píng)論.2013.05

24.楊加法 張林.實(shí)施“三鄉(xiāng)工程”助力鄉(xiāng)村振興——徐州市銅山區(qū)推動(dòng)資源要素“上山下鄉(xiāng)”的探索實(shí)踐.江蘇農(nóng)村經(jīng)濟(jì).2020.07

3439501908224