舒平安

摘 要： 通過梳理最高人民檢察院發(fā)布的24件典型案例，可以發(fā)現當前行政爭議實質性化解工作呈現出“地區(qū)差異明顯”“化解方式多元”“能動性強”“參與社會治理程度高”等特點。但實踐中出現的關于行政爭議實質性化解的界限、檢察機關介入爭議化解的程序和方式、如何化解“過期之訴”以及行政爭議實質性化解的判斷標準等問題亟需理論予以回應。檢察機關在開展行政爭議實質性化解工作中須始終堅持法治思維和法治方式，同時注重以政策參與者的角色開展溯源治理，實現與行政機關、審判機關的良性互動。

關鍵詞：行政爭議 實質性化解 行政檢察 典型案例

推進國家治理體系和治理能力現代化作為新時代國家發(fā)展的長遠部署，明確要求堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，加快形成高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系，加強對法律實施的監(jiān)督，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應對風險的能力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。[1]但一個不可回避的事實是行政爭議作為當前社會發(fā)展過程中不可忽視的一個問題，正日益成為影響社會和諧、穩(wěn)定以及群眾獲得感的重要因素。無論是宏觀上行政訴訟對于行政爭議的解決中的“兩高四低”現象[2]，還是行政復議對于行政爭議解決的“程序空轉嚴重”以及信訪總量居高不下、“信訪不信法”的現象，都表明行政爭議的依法、及時、實質性地化解，是當前國家和社會治理過程中一項重要課題。而為順應這一新時代行政爭議化解的新需求，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）提出了“做實行政檢察，促進行政爭議實質性化解”的工作要求，并將化解行政爭議作為行政檢察的“牛鼻子”。

自2019年10月最高檢在全國部署開展為期一年的“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質化解”專項活動以來，行政檢察體系中的行政爭議實質性化解工作取得了成效。[3]2021年2月23日，最高檢召開以“加強行政檢察監(jiān)督 促進案結事了政和”為主題的新聞發(fā)布會，發(fā)布“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質性化解”專項活動12件典型案例。為我們厘清當前行政爭議實質性化解工作的現狀提供了絕佳素材。本文擬從最高檢發(fā)布的典型案例出發(fā)，通過梳理案例中展現出來的爭議實質性化解的標準認定、方式選擇以及檢察機關履職的內在邏輯，科學認識當前行政爭議實質性化解工作的現狀，以及進一步深化該項工作可能的思路。

一、樣本案例基本情況

（一）樣本案例來源

2021年2月23日，最高檢召開新聞發(fā)布會對全社會發(fā)布了“加強行政檢察監(jiān)督促進行政爭議實質性化解”專項活動中的12件典型案例。在此之前，最高檢第七檢察廳在檢察機關系統(tǒng)內部曾以“關于印發(fā)《加強行政檢察監(jiān)督 促進行政爭議實質性化解典型案例（第一批）》的通知”的形式發(fā)布了12件典型案例?！皟韧狻眱纱伟l(fā)布的案例具體內容不存在重合，具體對比詳見表1?？紤]到案例樣本的豐富性以及相關內容的全面性，本文選擇這24個典型案例作為研究樣本。

（二）案例的基本情況

1.涉及的行政爭議類型情況

通過對24件典型案例的相關內容進行查閱、整理，根據行政復議或者行政訴訟中，案件涉及的行政行為內容進行統(tǒng)計得到表2。

通過上表可以很明顯發(fā)現，主要的行政糾紛類型為“工傷認定引發(fā)的糾紛”“（養(yǎng)老保險、退役軍人）社會保險（保障）待遇引發(fā)的糾紛”“房屋拆遷與補償引發(fā)的糾紛”以及“（土地承包經營權、林權）權屬登記引發(fā)的糾紛”。

2.典型案例的地區(qū)分布情況

按照典型案例的省份進行統(tǒng)計，得到表3。從中可以很明顯的發(fā)現浙江省在行政爭議化解方面的水平，在全國可謂“遙遙領先”。

3.復議、訴訟及信訪情況

按照當事人尋求法律救濟的最復雜發(fā)展形態(tài)，即“行政行為作出——（行政復議）——行政訴訟——（行政檢察）——（信訪）”進行階段性劃分，可以得到表4。[4]

值得注意的是，在24件典型案件中存在2件特殊的案件，一件系在行政訴訟程序中法院邀請檢察機關參與行政爭議的化解即浙江王某與某區(qū)市場監(jiān)督管理局撤銷公司登記糾紛監(jiān)督案，一件為在行政復議程序中復議機關邀請檢察機關參與行政爭議的調處即浙江某機電公司不服工傷認定行政復議調處案。

4.行政爭議化解方式

對檢察機關采取的化解方式進行梳理，得到表5。

可以發(fā)現，在化解方式中檢察機關用的最多的是“簽署和解（補償）協(xié)議”和“（口頭/書面）檢察建議”兩種，均占到了總樣本量的四分之一。同時需要特別指出的是，在典型案例的“指導（典型）意義”中提到的“調查核實”“檢察一體化”“（單純的）釋法說理”“聽證”以及“領導包案”等內容，因其或屬于普遍性的方式，或屬于實現化解爭議的手段，或者不具有獨立性等原因，本文不作特別統(tǒng)計與分析。

5.案例中的其他情況

除前述存在較為明顯的普遍性特點外，在24件典型案例中某個或者某幾個案件中同樣存在一些顯著的特點。

第一，上訴后再啟動再審程序以及行政檢察監(jiān)督程序比例高，一審判決后未上訴直接再審后再申請檢察監(jiān)督的案件少，僅2件，占比8.3%，這也側面印證了行政訴訟案件上訴率高的特點。

第二，行政爭議的持續(xù)時間長。如果從爭議發(fā)生時起算到最終的行政爭議實質性化解，在24件典型案例中可以明確推算出時間跨度超過5年的案例有14件，占比58.3%，其中最長的為13年。

第三，部分案件系訴訟時已超過起訴期限。行政訴訟中起訴期限系法院審理案件時須依職權進行審查的事項，按照行政訴訟法的相關規(guī)定，對于已經超過行政訴訟起訴期限的應當駁回起訴，但是在24件典型案件中進行爭議實質性化解的有3件，占比12.5%。

第四，當事人撤回監(jiān)督申請系爭議得到實質性化解的主要表現形式。前述統(tǒng)計中表明，24件典型案件中22件均系當事人申請啟動的行政檢察監(jiān)督程序，除3件不支持當事人監(jiān)督申請以及4件抗訴案件外，其他15件均以當事人撤回監(jiān)督申請作為爭議實質性化解的案件“閉環(huán)”標志，占比62.5%。

二、檢察機關開展行政爭議實質化解工作的特點

（一）地區(qū)間差異明顯

24件典型案例分布在16個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)），占全部省份的一半左右，而超過2件典型案例的省份共有5個，分別為浙江省（5件）、江蘇?。?件）、河南?。?件）、安徽?。?件）、湖南省（2件）。呈現這樣的樣態(tài)分布，當然既有行政訴訟案件數量本身的差異（先天條件），也有經濟發(fā)展水平以及法治發(fā)達程度的影響（后天原因）。但是從典型案例的具體內容來看，呈現地區(qū)差異的原因主要還在于當地檢察機關的重視程度、開展工作的方式方法以及工作的重點。

（二）化解方式多元

實質性化解行政爭議的方式既是檢察機關開展該項工作的形式載體，更是最終案件處理結果的體現。在24件典型案例中，檢察機關的爭議化解方式呈現出多元化的特點。一方面，方式可選擇性多，除去同一方式在各個案件中的重復適用，有13種之多，按照“剛性”由強到弱進行排列，則化解方式的譜系大致為“抗訴（不支持監(jiān)督申請+）——以抗促調——檢察建議（司法建議）——達成協(xié)議（達成解決方案）——司法救助——批評教育——釋法說理”;另一方面，不同方式自由組合選擇多，即可以“一案一方式”也可以“一案多方式”，具體方式既包括考量法律規(guī)定、司法政策，也注重當事人的自身感受和整體社會效果。

（三）能動性強

樣本案例中的檢察機關通過運用各種機制或者方式進而到達實現行政爭議實質性化解的目標。包括機制創(chuàng)新和方式創(chuàng)新兩類。前者典型的如浙江某機電公司不服工傷認定行政復議調處案中某市司法局與人民檢察院聯合出臺的《關于在行政復議中共同推進行政爭議實質性化解的工作意見》，即在行政訴訟中或者行政復議中邀請檢察機關參與行政爭議的實質性化解。后者典型的如江蘇黃某與甲市某區(qū)人社局、某建設公司工傷認定糾紛監(jiān)督案中的“以抗促調”，檢察機關對個案行政裁判確有錯誤的，依法提出抗訴后，當事人雙方都有和解意愿的，可以把抗訴的“勢能”轉化成調處爭議的“動能”。

（四）參與社會治理程度高

樣本案例中，主要表現為檢察機關在“雙贏多贏共贏”“辦理一案治理一片”的理念指引下，在實現行政爭議實質性化解的同時，會對涉案的相關機關、企業(yè)或者其他組織在管理中的漏洞或者履職方式進行審查，進而通過口頭或者書面的方式向其提出意見、建議，進而促進社會治理完善。

三、行政爭議實質化解問題剖析

（一）行政爭議實質性化解的界限

行政檢察范疇下的行政爭議實質性化解工作的界限涉及到是否所有行政爭議檢察機關均可采取行政爭議實質性化解的問題。從法治角度而言，行政檢察以行政訴訟監(jiān)督為基石決定了檢察機關可采取行政爭議實質性化解工作的行為類型是有限的。行政行為根據行政機關是否具有裁量權可以劃分為羈束行政行為與裁量行政行為。[6]檢察機關對于不是裁量行政行為的，原則上不能采取調處的方式進行行政爭議實質性化解。

（二）檢察機關開展爭議化解的介入程序與方式

如前所述，在實質性化解行政爭議的目的導向下，樣本案例中各地檢察機關呈現出一種創(chuàng)新驅動的態(tài)勢，這也就為檢察機關開展爭議化解的介入程序與方式提供了新的選擇，如檢察機關受邀在行政訴訟或者行政復議環(huán)節(jié)中參與行政爭議化解。對于該種類似“提前介入”的實踐探索，應該如何看待值得認真思考。第一，該種爭議化解是否還屬于行政檢察范疇下的行政爭議實質性化解值得商榷。無論是行政復議還是行政訴訟中檢察機關受邀參加，其程序的啟動主體并非檢察機關，這也就意味檢察機關并非主導機關而僅僅系“參與人”。第二，該如何看待檢察機關與復議機關、檢察機關與法院前述的“會議紀要”問題。檢察機關作為最后一道司法監(jiān)督機關，通過會議紀要等協(xié)作機制提前參與到前述程序是否違背法定程式值得進一步思考。第三，檢察機關的法律定位問題。檢察機關提前介入后其法律地位是什么尚不明確，僅僅是中立第三方還是兼具法律監(jiān)督者屬性，值得認真研究。

（三）“過期之訴”的化解之道

所謂“過期之訴”是指“法院以超過時效為由不予實體審理的行政爭議”。[7]根據最高檢在專項活動中的指導，基層檢察院可以通過建立檢法協(xié)作機制，介入行政糾紛，對法院不作實體審理的事實爭議，可以查明真相，促進和解。在實體正義與實質法治以及“有錯必究”的觀念引導下，檢察機關對過期之訴開展爭議化解工作似乎無可厚非。但是值得思考的是，法律對于超過起訴期限的行政案件處理結果已明確規(guī)定了駁回起訴，檢察機關再通過與法院合作開展爭議化解是屬于信訪解決路徑，還是行政檢察監(jiān)督化解爭議路徑？因此對于過期之訴的化解必須平衡已有法律規(guī)定與行政爭議實質性化解政策之間的不同考量。

（四）行政爭議實質性化解的判斷標準

作為行政爭議實質性化解工作最基本的問題是如何確定爭議得到實質性化解的標準，該問題的回答不僅關系到爭議化解的質效，更體現了開展行政爭議實質性化解工作的價值追求。當下，無論是法院還是復議機關乃至行政機關均強調對爭議的解決，而“實質性化解”系“爭議化解”的更高要求。現有的判斷標準主要體現為一種“法律意義上”標準，如一種典型的觀點就認為：“（1）行政訴訟程序終結后未再啟動新的法律程序，程序獲得實質終結;（2）行政實體法律關系經由行政訴訟程序獲得實質處理，原告權益獲得實質救濟”[8]。這一標準也體現在典型案例中的大部分案件處理結果。但如何界定“實質處理”和“實質救濟”目前并沒有明確的標準。

四、行政爭議實質性化解的規(guī)范化道路選擇

行政爭議實質性化解工作必然是行政檢察未來很長一段時間的工作重心與落腳點，因此如何實現行政爭議實質性化解的規(guī)范化發(fā)展是必須回答的課題。

（一）應當始終堅持法治思維和法治方式開展行政爭議實質性化解工作

行政爭議的實質性化解實現前提必然是檢察機關依法履職，法律既是底線也是紅線。一方面，檢察機關應嚴格按照法律規(guī)定履行監(jiān)督職責，對行政爭議事實展開調查，在查清事實、辨明是非的基礎上，依法對法院與行政機關存在的違法情形“理直氣壯”地進行監(jiān)督，切實保護公民、法人或其他組織的合法權益，維護司法權威，促進依法行政。另一方面，對于合法合理的行政裁判與行政行為，檢察機關也應“旗幟鮮明”地予以支持，保障國家法律統(tǒng)一正確的實施。當然，在支持行政裁判和行政行為的過程中，必須做好對當事人的釋理說法工作。

同時，必須警惕只以化解行政爭議為唯一目的的錯誤傾向，為求得“息事寧人”滿足當事人不合法的要求，犧牲法律權威和公共利益。行政爭議實質性化解的前提是依法化解，任何以非法治思維和非法治方式“化解”的行政爭議都是對行政檢察工作本身的背離。

（二）以政策參與者的角色開展溯源治理，實現檢察機關與行政機關、審判機關的良性互動

檢察機關開展行政爭議實質性化解是對原有行政訴訟監(jiān)督的拓展，但現有法律并沒有非常明確的賦權，檢察機關在行政爭議實質性化解工作中，實際上對行政行為進行全面審查，在很多情況下不僅僅是合法性審查，甚至是合理性審查，以期能形成有效的方案化解行政爭議。如此以來，亟需完善相關機制實現檢察機關與行政機關、審判機關的良性互動。

[1] 參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，中華人民共和國中央人民政府網http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm，最后訪問日期：2021年6月25日。

[2] 即行政案件的審判過程中上訴率高、申訴率高、實體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、服判息訴率低。參見沈德詠：《積極回應人民群眾司法需求 著力解決行政審判突出問題》，《人民法院報》2012年9月7日。

[3] 參見《最高檢：全國檢察機關實質性化解行政爭議6300余件”》，光明網https：//www.360kuai.com/pc/9d8afcaf77044ee8f？cota=3&kuai_so=1&tj_url=so_vip&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1，最后訪問日期：2021年6月25日。

[4] 該流程系最復雜的一類情況，即當事人將各種途徑全部窮盡，但是現實中復議、申請檢察監(jiān)督以及信訪并非必然。

[5] 是否進入了信訪程序均以最高檢披露的材料中明確提到有信訪程序為準。

[6] 參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第192頁。

[7] 張相軍：《以專項活動為抓手? 實現案結事了政和》，《檢察日報》2020年8月19日。

[8] 徐運凱：《行政復議法修改對實質性解決行政爭議的回應》，《法學》2021年第6期。

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