牟琦

摘 要： 公益訴訟作為檢察機(jī)關(guān)一項(xiàng)新的職能，在污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多個(gè)部門甚至全社會(huì)共同發(fā)力。檢察履職有助于彌補(bǔ)相關(guān)主管部門在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面的不足，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)督促履職、提起訴訟、支持起訴等方式與其他法定主體一同織密公益保護(hù)法網(wǎng)，形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的合力。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn) 履職方式 獨(dú)特價(jià)值

黨的十九大吹響了打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角。最高人民檢察院張軍檢察長(zhǎng)指出，服務(wù)保障打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是檢察機(jī)關(guān)必須履行好的政治責(zé)任和法律責(zé)任。要把保障打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作為服務(wù)大局的重點(diǎn)任務(wù)，在打擊犯罪、維護(hù)公益等方面有更實(shí)舉措、更大作為。[1]各級(jí)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟檢察部門積極探索，充分依法履行職責(zé)，通過(guò)大量司法實(shí)踐顯現(xiàn)出檢察公益訴訟制度在生態(tài)環(huán)境治理方面的獨(dú)特價(jià)值和優(yōu)勢(shì)。

一、檢察公益訴訟助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的途徑

（一）督促行政機(jī)關(guān)依法履職，形成保護(hù)合力

各級(jí)政府和生態(tài)環(huán)境主管部門是污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的中堅(jiān)力量，但是涉生態(tài)領(lǐng)域的問(wèn)題往往具有一定復(fù)雜性，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦理行政公益訴訟案件可以有效督促和協(xié)助有關(guān)部門更好地履職。其一，并非所有涉及生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題都由生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，中央環(huán)保督察要求“管行業(yè)就要管環(huán)?！?，說(shuō)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是多部門乃至全社會(huì)共同的責(zé)任。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)管主體繁多，監(jiān)管責(zé)任分屬多個(gè)不同的行政主管部門，有時(shí)還存在交叉，“你中有我，我中有你”。其二，一個(gè)生態(tài)環(huán)境受損的事實(shí)可能是多個(gè)不同的違法主體的多個(gè)不同類型違法行為共同產(chǎn)生的結(jié)果，有時(shí)很難準(zhǔn)確分離出每一個(gè)違法行為帶來(lái)的危害后果，這些因素都加大了行政監(jiān)管難度。如湖面污染的后果可能是由運(yùn)輸船舶違法排污、漁船違法排污、違法網(wǎng)箱養(yǎng)殖投料污染、生活污水違法直排等多個(gè)主體的多個(gè)違法行為共同造成的，可能涉及交通、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、環(huán)保等多個(gè)行政主管部門，如果各部門只在自己職責(zé)范圍內(nèi)單獨(dú)履職很難起到良好的治理效果。這種情況下，檢察機(jī)關(guān)的介入尤為必要，一方面是給相關(guān)部門提供了共同協(xié)商解決問(wèn)題的平臺(tái)，協(xié)助行政機(jī)關(guān)劃分各自的責(zé)任范圍;另一方面督促推動(dòng)形成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法合力。

（二）督促違法行為人承擔(dān)修復(fù)義務(wù)及相應(yīng)責(zé)任

“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”是《環(huán)境保護(hù)法》的一項(xiàng)基本原則，給生態(tài)環(huán)境造成損害的單位和個(gè)人都應(yīng)承擔(dān)起修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。但在現(xiàn)實(shí)中，很多造成生態(tài)環(huán)境損害的主體沒(méi)有完全承擔(dān)起相應(yīng)的義務(wù)。雖然有的違法主體受到行政機(jī)關(guān)的處罰甚至是承擔(dān)了刑事責(zé)任，但是生態(tài)環(huán)境仍處于受損狀態(tài)，沒(méi)有得到及時(shí)有效的恢復(fù)和保護(hù)。讓違法主體承擔(dān)刑事責(zé)任和行政違法責(zé)任固然重要，但是使受損的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)更是迫在眉睫。通過(guò)民事公益訴訟的途徑既能緩解資金壓力，又能對(duì)污染環(huán)境的違法犯罪行為形成震懾，彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足，有時(shí)甚至比刑事處罰更能震懾違法行為。

廣東省佛山市順德區(qū)林某某等人非法開(kāi)采河砂獲利上億元，造成河道生態(tài)環(huán)境損害高達(dá)29.6億元。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)刑事附帶民事公益訴訟請(qǐng)求林某某等9人連帶賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用29.6億元，一審法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，二審維持一審判決。根據(jù)刑法的規(guī)定，非法采礦罪的最高刑期是7年有期徒刑，并處罰金。但罰金屬于對(duì)犯罪行為人判處的強(qiáng)制性財(cái)產(chǎn)懲罰措施，應(yīng)直接收繳入國(guó)庫(kù)，不能直接用于生態(tài)環(huán)境的修復(fù)。民事公益訴訟則不同，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提出相應(yīng)的訴訟請(qǐng)求，由法院判決被告支付賠償款是違法行為人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的重要方式。

（三）配合其他主體開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

1.協(xié)助生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人及其指定的部門和機(jī)構(gòu)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、提起訴訟。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》等文件的規(guī)定，賠償權(quán)利人是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)闹黧w，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和提起訴訟提供法律支持。江西省九江市人民檢察院支持九江市人民政府訴江西正鵬環(huán)?？萍加邢薰镜?被告生態(tài)環(huán)境損害賠償案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)支持起訴的方式積極履職，與九江市生態(tài)環(huán)境局、市公安局通力合作，查清了案件基本事實(shí)，同時(shí)，還對(duì)賠償磋商方案、磋商程序等提供了全面法律意見(jiàn)，派員全程參加賠償磋商會(huì)議，促成賠償協(xié)議的達(dá)成。

2.依法支持公益訴訟團(tuán)體提起民事公益訴訟。在廣東省東莞市人民檢察院支持東莞市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)訴袁某蒼等3人電鍍廢水污染環(huán)境民事公益訴訟案中，東莞市人民檢察院通過(guò)支持起訴的方式履職：一是協(xié)助其調(diào)查取證并提供法律咨詢;二是與法院溝通明確訴訟流程，參加庭前會(huì)議;三是出具支持起訴意見(jiàn)并派員出席了一審和二審?fù)?，協(xié)助原告進(jìn)行舉證、參與質(zhì)證與辯論等。最終一審法院支持了原告的訴訟請(qǐng)求，判處3被告共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用875萬(wàn)元，二審裁定維持原判。

二、檢察公益訴訟在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

（一）特殊的定位

人民檢察院是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能和地位決定了檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的履職方式不同于地方政府和有關(guān)行政主管部門。檢察機(jī)關(guān)不直接參與管理和行政執(zhí)法，只在涉及違法的情況下通過(guò)制發(fā)檢察建議、起訴等方式來(lái)督促違法主體依法整改并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這使得檢察機(jī)關(guān)相對(duì)超脫，能夠以更客觀中立的角度來(lái)審視問(wèn)題，受其他因素干擾和限制的可能性也較小。另外，越來(lái)越嚴(yán)密的環(huán)境保護(hù)措施可能會(huì)對(duì)一些地區(qū)或企業(yè)的短期利益造成影響，再加上一些地方對(duì)中央精神認(rèn)識(shí)存在偏差，部分企業(yè)存在抵觸情緒，政策落實(shí)不到位。檢察公益訴訟的介入可以從另一個(gè)角度參與到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中，督促有關(guān)行政主體依法履職，追究違法民事主體的法律責(zé)任，避免政策執(zhí)行時(shí)跑偏走樣。

（二）專業(yè)性

檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)歷都具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性，有利于做好調(diào)查取證、起訴等與訴訟相關(guān)的工作。目前，檢察機(jī)關(guān)是提起環(huán)境行政公益訴訟的唯一合法主體，但在環(huán)境民事公益訴訟方面，除檢察機(jī)關(guān)以外，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織也是合法主體。與這些主體相比檢察機(jī)關(guān)在人員數(shù)量、調(diào)動(dòng)資源參與辦案的能力等方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，更容易實(shí)現(xiàn)辦案目標(biāo)。

（三）組織結(jié)構(gòu)和辦案模式有利于辦大案

檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在需要的時(shí)候可以統(tǒng)籌下級(jí)檢察機(jī)關(guān)人力、物力等資源進(jìn)行一體化辦案。這樣既能集中優(yōu)秀人才辦理案件，又有利于排除外部干擾。生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的案件經(jīng)常涉及跨區(qū)劃的問(wèn)題，江、河、湖、海的行政監(jiān)管區(qū)域與司法機(jī)關(guān)的屬地管轄不對(duì)應(yīng)，要解決相關(guān)流域的治理問(wèn)題需要多地區(qū)多部門共同協(xié)調(diào)發(fā)力，檢察公益訴訟一體化辦案的模式能夠起到良好的推動(dòng)作用。

萬(wàn)峰湖位于廣西、貴州、云南三省交界處，非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖等原因造成水體污染較為嚴(yán)重，中央環(huán)保督察也曾明確指出相關(guān)問(wèn)題。但是由于三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)政策的理解不同，沒(méi)有形成打擊的合力，非法網(wǎng)箱存在“打游擊”的現(xiàn)象，水體污染問(wèn)題長(zhǎng)期得不到根本解決。最高人民檢察院通過(guò)專案辦理，協(xié)調(diào)三地檢察機(jī)關(guān)共同發(fā)力，通過(guò)主動(dòng)爭(zhēng)取三省（區(qū)）黨委政府的支持，督促有關(guān)部門依法履職等方式，最終推動(dòng)解決了困擾三省的萬(wàn)峰湖水體污染問(wèn)題。該案的成功辦理體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)在辦理跨區(qū)劃、難度大的公益訴訟案件時(shí)的優(yōu)勢(shì)，也為今后檢察機(jī)關(guān)辦理類似案件提供了可借鑒的樣板。

三、檢察公益訴訟助力污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)取得的成效

公益訴訟檢察制度全面實(shí)施4年來(lái)（2017年7月1日至2021年7月31日），檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件49萬(wàn)余件，其中生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件約25.6萬(wàn)件。以近兩年為例：2019年1月至2021年7月，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件約20萬(wàn)件，其中行政公益訴訟立案約18萬(wàn)件，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議15萬(wàn)余件，提起訴訟1千余件;民事公益訴訟立案2萬(wàn)余件，提起訴訟1萬(wàn)余件。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦案督促恢復(fù)被毀損的耕地、林地、濕地、草原約181萬(wàn)畝，回收和清理各類垃圾、固體廢物約829萬(wàn)噸。

近幾年，最高人民檢察院第八檢察廳開(kāi)展了多個(gè)涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專項(xiàng)行動(dòng)，如“攜手清四亂，保護(hù)母親河”專項(xiàng)行動(dòng)、“守護(hù)海洋”專項(xiàng)行動(dòng)等，各省、市檢察機(jī)關(guān)也在各自范圍內(nèi)開(kāi)展類似的小專項(xiàng)，對(duì)一些系統(tǒng)性、具有代表性的問(wèn)題進(jìn)行集中整治，辦理了一大批有影響力的案件。如山東省青島市嶗山區(qū)居民小區(qū)生活污水直排入海行政公益訴訟系列案及上海市崇明區(qū)檢察院督促鎮(zhèn)政府依法履職案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)辦案解決了當(dāng)?shù)剌^為普遍的問(wèn)題，有效保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，得到人民群眾和有關(guān)行政機(jī)關(guān)的廣泛認(rèn)同。

四、影響生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟的問(wèn)題及建議

檢察公益訴訟制度發(fā)展過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些制約發(fā)展的因素，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域尤為突出。

一是鑒定評(píng)估價(jià)格高、周期長(zhǎng)。公益案件常常需要鑒定結(jié)果作為支撐，但是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域鑒定周期長(zhǎng)、費(fèi)用高的問(wèn)題比較突出，常常影響案件的辦理進(jìn)度，有的案件甚至只能不了了之。二是人才儲(chǔ)備不足。公益訴訟本身是全流程的業(yè)務(wù)，涉及調(diào)查取證、出庭應(yīng)訴等多個(gè)環(huán)節(jié)，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域又涉及不同領(lǐng)域的自然科學(xué)知識(shí)，這對(duì)檢察官的綜合業(yè)務(wù)水平和知識(shí)結(jié)構(gòu)都提出了很高的要求。而現(xiàn)階段，公益訴訟作為較新的檢察業(yè)務(wù)，人手嚴(yán)重不足，人員數(shù)量和辦案能力都還不能完全適應(yīng)工作的需要。三是調(diào)查核實(shí)權(quán)不能得到充分保障。法律雖然明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件時(shí)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)予以配合。但是，由于法律沒(méi)有明確調(diào)查核實(shí)的具體手段以及相對(duì)人不配合的法律后果，導(dǎo)致有時(shí)辦案人員不能有效行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，影響辦案效果。生態(tài)環(huán)境類案件的證據(jù)時(shí)效性很強(qiáng)，有的證據(jù)轉(zhuǎn)瞬即逝，由于相對(duì)人的不配合導(dǎo)致證據(jù)滅失的情況常有發(fā)生。四是檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的順位問(wèn)題。作為公共利益的代表，提起公益訴訟維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)起的社會(huì)責(zé)任。但是，按照目前法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是“兜底”設(shè)計(jì)，如果檢察機(jī)關(guān)在立案調(diào)查后的公示期間有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織要求提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)就需要退出或改為支持起訴，辦案質(zhì)量可能會(huì)受到影響，也不利于檢察干警辦案積極性的調(diào)動(dòng)和激發(fā)。

針對(duì)上述問(wèn)題，筆者提出以下建議：

一是綜合施策，緩解鑒定難題。首先，行政機(jī)關(guān)作為主管部門，在相關(guān)領(lǐng)域的資源調(diào)度具有明顯優(yōu)勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)在辦理民事公益訴訟案件時(shí)要積極與行政機(jī)關(guān)溝通，借助專業(yè)力量;其次，在一些條件較好的地區(qū)可以嘗試使用專家意見(jiàn)等方式替代鑒定，非必要的情況下可以不做鑒定;最后，在鑒定方式的選擇上要秉持科學(xué)易行原則，盡量降低成本縮短周期。二是加大培訓(xùn)力度，適當(dāng)配備專業(yè)設(shè)備。由于生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件涉及的專業(yè)知識(shí)面廣，各地檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行有針對(duì)性的培訓(xùn)，并配備專業(yè)的設(shè)備，增強(qiáng)線索搜集能力和調(diào)查取證能力，提升辦案質(zhì)效。三是加強(qiáng)理論研究，推動(dòng)相關(guān)立法的進(jìn)一步完善。檢察機(jī)關(guān)具有代表公共利益的身份，同時(shí)又具備更好的保護(hù)公共利益的能力，賦予其與其他主體同一順位提起民事公益訴訟的地位更有利于發(fā)揮其作用。另外，如何保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)更好發(fā)揮還有待相關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化。

[1] 參見(jiàn)姜洪：《張軍：落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)決議 保障打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》，最高人民檢察院網(wǎng)https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201807/t20180710_384444.shtml，最后訪問(wèn)日期：2021年10月28日。

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