程 沙

(廣東金融學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510521)

0 引言

加強(qiáng)制度建設(shè)，完善重大科學(xué)技術(shù)決策規(guī)則和程序，建立規(guī)范的科技決策評(píng)價(jià)機(jī)制，是推進(jìn)科技決策科學(xué)化、民主化的重要途徑?！秶?guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006～2020年)》提出，健全國(guó)家科技決策機(jī)制，完善國(guó)家重大科技決策議事程序，形成規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制，是推進(jìn)科技管理體制改革的重點(diǎn)?？梢?jiàn)，建立健全重大科技決策評(píng)價(jià)制度，明確政府在科技規(guī)劃和決策中的職責(zé)有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)繼續(xù)完善科技創(chuàng)新體制機(jī)制，要求 “健全符合科研規(guī)律的科技管理體制和政策體系，改進(jìn)科技評(píng)價(jià)體系”。2020年4月17日發(fā)布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)強(qiáng)化公共衛(wèi)生法治保障立法修法工作計(jì)劃》已經(jīng)明確將《科技進(jìn)步法》列入修改計(jì)劃之中。當(dāng)前，我國(guó)正面臨百年未有的大變局，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，大變局、大危機(jī)到來(lái)時(shí)，誰(shuí)的戰(zhàn)略站位更高，誰(shuí)便更容易被賦予重塑后危機(jī)時(shí)代的力量。尤其是自2019年底“新冠”疫情爆發(fā)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐明顯加快，科學(xué)技術(shù)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用更加突出。事實(shí)上，無(wú)論是從科技自身重要性角度看，還是從決策科學(xué)化、民主化角度看，都應(yīng)建立健全科技決策尤其是重大科技決策評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，科技的作用在任何國(guó)家或領(lǐng)域都不容忽視；另一方面，在強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化大背景下，決策機(jī)制的現(xiàn)代化亦是題中之意。本文在此背景下，以發(fā)展眼光重新審視《科技進(jìn)步法》中與重大科技決策評(píng)價(jià)制度有關(guān)的規(guī)定，并作一些深入探討。同時(shí)，在行政行為類(lèi)型化理論中，科技決策作為一種具體行政行為是規(guī)制的一種表現(xiàn)形式，也是我國(guó)科技決策及管理制度現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。作為西方規(guī)制治理改革重要成果之一的規(guī)制，其對(duì)評(píng)價(jià)制度的影響(Regulatory Impact Assessment，RIA)在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)成員國(guó)中已經(jīng)取得良好成效，為完善中國(guó)重大科技決策評(píng)價(jià)制度提供了有益借鑒。

1 規(guī)制與規(guī)制影響評(píng)價(jià)

規(guī)制(regulation)一詞源于經(jīng)濟(jì)學(xué)，其隨著市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)而產(chǎn)生和發(fā)展。而且，現(xiàn)代規(guī)制理論不斷演化，已經(jīng)延伸至政治學(xué)和法學(xué)等更加廣泛的學(xué)科范疇。英語(yǔ)中regulation 一詞的含義是指以法律、規(guī)章、政策、制度來(lái)約束和規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的行為，抑或是有規(guī)定的管理或有法律規(guī)范的制約[2]?？梢?jiàn)，規(guī)制本身并非指代某一具體的行政行為，更像是一個(gè)由特定主體實(shí)施的一系列具體行政行為的集合，這些行政行為針對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)管理中的具體目標(biāo)，既包括抽象行政行為，又包括傳統(tǒng)行政行為理論中已經(jīng)被類(lèi)型化了的行政行為，如行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰等。我國(guó)一直以來(lái)受行政行為類(lèi)型化理論的影響，對(duì)行政活動(dòng)形式的研究更多以靜態(tài)方式進(jìn)行，不同的行政活動(dòng)形式被割裂開(kāi)來(lái)。而在翻譯regulation一詞時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者采用“規(guī)制”而非“立法”或者其它某種稱(chēng)謂的目的也是希望能涵蓋這個(gè)詞的全部含義，即既包括政府部門(mén)的法規(guī)制定(這也是最主要的部分)，又包括政府對(duì)大型項(xiàng)目和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管等行為[3]。誠(chéng)然，規(guī)制本身并非某一具體的行政行為，且國(guó)內(nèi)并沒(méi)有與國(guó)外“規(guī)制”完全相對(duì)應(yīng)的概念，但結(jié)合傳統(tǒng)行政行為類(lèi)型化理論不難發(fā)現(xiàn)，決策作為政府的一種基礎(chǔ)性行為實(shí)際上也是一種被類(lèi)型化了的具體行政行為，是規(guī)制在行政行為上的一種表現(xiàn)形式。我國(guó)的科技決策尤其是重大科技決策作為政府行使決策權(quán)的一種表現(xiàn)形式，當(dāng)然也屬于“規(guī)制”的一種。

規(guī)制影響評(píng)價(jià)的英文是Regulatory Impact Analysis或Regulatory Impact Assessment，簡(jiǎn)稱(chēng)RIA。就現(xiàn)有文獻(xiàn)看，主要有兩種譯法：一種是“規(guī)制影響評(píng)價(jià)”；另一種是“監(jiān)管影響分析”。這種區(qū)別主要源于國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)regulation不同的譯法：“法規(guī)”、“監(jiān)管”、“管理”和“規(guī)制”。從開(kāi)始的“法規(guī)”和“監(jiān)管”等演化為近年來(lái)法學(xué)界一些學(xué)者常用的“規(guī)制”，并得到越來(lái)越多法律學(xué)者的認(rèn)同和接受，主要是由于學(xué)者對(duì)西方規(guī)制治理改革(regulatory governance reform)有了進(jìn)一步的了解，即近些年西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)提高政府制定法規(guī)規(guī)章和政策質(zhì)量的方式廣泛開(kāi)展大范圍政府管理改革，以達(dá)到改進(jìn)政府管理事務(wù)效率并提升其實(shí)際效果的目的。一般而言，RIA是指對(duì)現(xiàn)行規(guī)制政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)以及對(duì)擬定的規(guī)制提案進(jìn)行成本與效益的系統(tǒng)評(píng)價(jià)，作為支持決策制定的輔助工具，其重點(diǎn)是確保對(duì)規(guī)制政策進(jìn)行系統(tǒng)、嚴(yán)格評(píng)價(jià)，以識(shí)別和評(píng)估政府規(guī)制政策的潛在影響，量化規(guī)制政策的預(yù)期成本和收益；另外，還需要評(píng)估該政策在實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)方面的實(shí)際效益，分析是否有更好的替代方法，從而為規(guī)制改革提供支持。

我國(guó)現(xiàn)行《科技進(jìn)步法》第十三條共兩款，其中第一款規(guī)定：“國(guó)家完善科學(xué)技術(shù)決策規(guī)則和程序，建立規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化”,明確指出決策科學(xué)化、民主化的要求。同時(shí),在第二款中規(guī)定：“制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學(xué)技術(shù)重大項(xiàng)目、與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)人員的意見(jiàn)，實(shí)行科學(xué)決策”,進(jìn)一步明確了推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化的重要途徑，即加強(qiáng)制度建設(shè)、完善科學(xué)技術(shù)決策規(guī)則和程序、建立規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制。總體上看，第十三條是關(guān)于科學(xué)技術(shù)決策科學(xué)化、民主化的規(guī)定。具體而言，“科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策”以及“科學(xué)技術(shù)重大項(xiàng)目、與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目”在性質(zhì)上屬于政府決策范疇，因此有學(xué)者參照行政決策的定義對(duì)科技決策內(nèi)涵作了如下概括性界定：“具有法定行政權(quán)的科技行政機(jī)關(guān)或有合法權(quán)限的科技部門(mén)為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)科學(xué)進(jìn)步的目標(biāo)，依據(jù)既定政策和法律，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題，擬定與選擇活動(dòng)方案以及作出決策的行為[4]?！敝卮罂萍紱Q策作為政府決策的重要內(nèi)容，其科學(xué)性和有效性不僅體現(xiàn)為促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展、優(yōu)化資源配置，還能夠加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力，而“科技創(chuàng)新能否取得成功，取決于自身技術(shù)水平和市場(chǎng)需求，更取決于制度對(duì)其是否接納和支持[5]”?？傮w而言，我國(guó)科技決策評(píng)價(jià)制度尚處于起步階段，而OECD指導(dǎo)規(guī)則更新較快且已經(jīng)取得了大量有益經(jīng)驗(yàn)，非常值得學(xué)習(xí)和借鑒。

2 OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度簡(jiǎn)析

2.1 OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度與確立背景

規(guī)制影響評(píng)價(jià)(RIA)發(fā)源于美國(guó),是“影響評(píng)價(jià)”這一理念在政策層面上的運(yùn)用。自美國(guó)首先建立起RIA制度以來(lái)，RIA已逐漸擴(kuò)展至其它國(guó)家和國(guó)際組織，從理念層面走到實(shí)踐層面并得到普遍認(rèn)可。其減少立法過(guò)程中的不確定性，強(qiáng)調(diào)政策產(chǎn)出與政策結(jié)果的關(guān)聯(lián)性，減少了對(duì)不斷增長(zhǎng)的規(guī)制的恐懼，將環(huán)境目標(biāo)乃至可持續(xù)目標(biāo)整合到政策制定過(guò)程中且優(yōu)化了規(guī)制的需要[6]。盡管RIA導(dǎo)入美國(guó)行政決策系統(tǒng)有其監(jiān)管過(guò)度的背景，但是對(duì)于其它國(guó)家而言，是否存在監(jiān)管過(guò)度的情況已經(jīng)變得不重要，重要的是現(xiàn)代國(guó)家都必須承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，而提升監(jiān)管質(zhì)量就成為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家最重要的一項(xiàng)任務(wù)[7]。當(dāng)下，幾乎所有OECD成員國(guó)都將規(guī)制改革置于政府改革的首要位置，并非常重視RIA在其中所發(fā)揮的作用，因?yàn)镽IA能夠幫助OECD成員國(guó)最大限度地確保規(guī)制的有效實(shí)施并取得良好效益，其中較高的效益意味著能以對(duì)所有社會(huì)成員而言最少的成本實(shí)現(xiàn)規(guī)制的預(yù)期目的[8]。

事實(shí)上，OECD諸多高級(jí)別報(bào)告也使RIA在其成員國(guó)得到迅速推廣，RIA逐漸成為優(yōu)化OECD規(guī)制的主要工具。早在1995年，經(jīng)合組織在針對(duì)如何提升政府規(guī)制質(zhì)量的提議中，就明確列出OECD成員國(guó)在制定規(guī)制政策時(shí)需要參考的清單，這也是OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度最早的分析框架。1996年5月，OECD舉行了一個(gè)關(guān)于“規(guī)制影響分析：在OECD國(guó)家最好的實(shí)踐(Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries)”的會(huì)議，會(huì)議主要討論了有關(guān)規(guī)制影響評(píng)價(jià)的發(fā)展情況，并對(duì)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了交流。此后，OECD成員國(guó)大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,系統(tǒng)分析方法對(duì)于規(guī)制質(zhì)量改善有著極為重要的作用，大多數(shù)成員國(guó)也逐漸構(gòu)建起自己的規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度體系。1997年5月27日，OECD成員國(guó)部長(zhǎng)簽署了一份OECD規(guī)制改革報(bào)告，該報(bào)告建議成員國(guó)政府將RIA整合進(jìn)入規(guī)制完善、復(fù)查及改革的全過(guò)程。報(bào)告簽署之后，OECD經(jīng)常會(huì)對(duì)成員國(guó)的RIA實(shí)施情況進(jìn)行分析并匯集成報(bào)告。如1997年OECD出版了《規(guī)制影響分析：在OECD國(guó)家最好的實(shí)踐》報(bào)告，詳細(xì)介紹了RIA 在加拿大、英國(guó)、美國(guó)及澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史發(fā)展和適用情況，并且還比較了不同RIA體系的組成要素及其實(shí)踐情況。與此同時(shí)，OECD還致力于幫助發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)RIA。2005年，OECD在《OECD國(guó)際上規(guī)制影響評(píng)價(jià)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的挑戰(zhàn)(Regulatory Impact Analysis in OECD Countries Challenges for Developing Countries)》一書(shū)中全面介紹了RIA在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并指出發(fā)展中國(guó)家應(yīng)建立健全RIA體系。除一般經(jīng)驗(yàn)分析外，OECD還出版了專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)性文件，以幫助成員國(guó)更好地實(shí)施RIA。比如，2008年OECD出版了《建立一個(gè)規(guī)制影響評(píng)價(jià)的制度性框架：政策制定者指導(dǎo)》(Building an Regulatory Impact Analysis(RIA): Guidance for Policy Makers )，這一指導(dǎo)性文件全面而細(xì)致，為規(guī)制政策制定者構(gòu)建符合自身國(guó)情的規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度并實(shí)施合理規(guī)范的規(guī)制影響評(píng)價(jià)提供了參考。另外，同年10月出版的《進(jìn)行規(guī)制影響分析入門(mén)手冊(cè)》(Introductory Handbook for Undertaking Impact Analysis),進(jìn)一步對(duì)相關(guān)問(wèn)題加以分析和介紹。此后,正式發(fā)布的文件還有2015年的《2015年OECD規(guī)制政策概覽》(OECD Regulatory Policy Outlook(OECD，2015b))和2020年出版的《OECD規(guī)制政策最佳實(shí)踐原則：規(guī)制影響評(píng)價(jià)》(OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy：Regulatory Impact Assessment)。

OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度在實(shí)施過(guò)程中通過(guò)運(yùn)用統(tǒng)一的成本收益分析方法對(duì)規(guī)制(包括擬定和既有)成本、收益及影響進(jìn)行分析和評(píng)估，即一個(gè)規(guī)制影響評(píng)價(jià)實(shí)則是一份為政策制定者進(jìn)行決策提供支持的分析報(bào)告。首先，需要確定規(guī)制的根本目標(biāo);其次，以同樣的方式對(duì)所有有助于實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的可替代性政策選擇進(jìn)行分析和評(píng)估，以告訴決策制定者是否有必要利用規(guī)制實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，同時(shí)確保決策制定者在對(duì)不同政策效果進(jìn)行充分了解和辨別的基礎(chǔ)上作出最佳選擇。簡(jiǎn)言之，RIA不僅可以作為一種科學(xué)的方法幫助規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估、對(duì)規(guī)制政策的必要性作出準(zhǔn)確判斷，更為重要的是能為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供一種促進(jìn)理性決策、提高監(jiān)管質(zhì)量的決策程序。而作為決策過(guò)程中的輔助工具，RIA亦能夠更好地了解規(guī)制方案產(chǎn)生的可能性影響，并以有效方式將這些信息反復(fù)傳達(dá)給決策者，從而有效地作用于有關(guān)擬議及現(xiàn)有決策[9]。

2.2 OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度的運(yùn)作

OECD認(rèn)為，規(guī)制影響評(píng)價(jià)運(yùn)作程序并無(wú)單一模式可循，其具體制度設(shè)計(jì)應(yīng)考慮各國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化及法律背景，其運(yùn)作程序包含兩方面內(nèi)容：一是RIA本身的運(yùn)作，即一個(gè)完整的RIA所需的步驟；二是RIA在一個(gè)完整決策過(guò)程中(包括對(duì)擬議和現(xiàn)有規(guī)制的評(píng)價(jià))所發(fā)揮的作用以及所處的位置。

(1)RIA自身運(yùn)作步驟。OECD成員國(guó)就如何實(shí)施完整的RIA進(jìn)行了很多探索，并提供了大量可供借鑒的指導(dǎo)性文件。盡管實(shí)踐中一項(xiàng)具體RIA的深度和復(fù)雜性取決于擬議政策問(wèn)題的重要程度及規(guī)模大小，但總體而言，一個(gè)完整的RIA主要包括以下6個(gè)步驟(見(jiàn)圖1)：①明確政策背景和目標(biāo)，尤其需要對(duì)一些為政府干預(yù)行為提供的依據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性確認(rèn)；②識(shí)別并明確對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)有益的所有可能的規(guī)制及非規(guī)制選擇；③明確并量化各種選擇可能產(chǎn)生的潛在影響，包括成本、收益及其分配效應(yīng)；④每個(gè)政策選擇都需要建立執(zhí)行機(jī)制及執(zhí)行策略，包括效力及效率評(píng)估機(jī)制；⑤建立事后監(jiān)管機(jī)制用以評(píng)價(jià)成功的規(guī)制政策建議，并將相關(guān)信息反饋至將來(lái)規(guī)制政策制定過(guò)程中；⑥將公眾咨詢(xún)納入規(guī)制影響評(píng)價(jià)體系中，以此為所有利益相關(guān)者提供參與規(guī)制過(guò)程的機(jī)會(huì)，為一些替代性政策提供重要成本和收益信息。

圖1 規(guī)制影響評(píng)價(jià)程序

(2)RIA參與決策方式。RIA作為一項(xiàng)政府官員制定決策的輔助工具，如果將其所具有的一整套制度設(shè)計(jì)變?yōu)闆Q策過(guò)程中的必經(jīng)程序，就必須將RIA整合進(jìn)入決策制定程序之中，而非代替決策制定程序，即RIA應(yīng)該成為范圍更廣的規(guī)制管理體系的一部分，并且在制定規(guī)制初始階段就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行RIA[10]。事實(shí)上，很多OECD成員國(guó)政府部門(mén)或者其它負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)在提出首份法律提案或修正案草案時(shí)就已經(jīng)引入RIA。為RIA實(shí)施作準(zhǔn)備的步驟，本身就包括對(duì)現(xiàn)有決定及政策制定程序的詳細(xì)分析，這能夠?yàn)闆Q策制定提供大量信息，因此在決策制定程序中應(yīng)當(dāng)盡早地采用RIA(見(jiàn)圖2)。不難看出，在政策制定過(guò)程中，如果RIA的介入較晚程序的影響評(píng)價(jià)介入較晚，那么評(píng)價(jià)結(jié)果就無(wú)法及時(shí)用于政策制定。而在政策制定初始階段對(duì)規(guī)制成本、風(fēng)險(xiǎn)及收益進(jìn)行有效分析、評(píng)估，對(duì)于促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

圖2 政策制定過(guò)程中的RIA

(3)RIA數(shù)據(jù)收集。數(shù)據(jù)質(zhì)量被視為RIA程序中最難的環(huán)節(jié)之一，其不僅關(guān)系著規(guī)制影響評(píng)價(jià)能否順利實(shí)施，而且在很大程度上決定著RIA的實(shí)際效果。而獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息是RIA面臨的首要挑戰(zhàn)。缺少高質(zhì)量數(shù)據(jù)信息，RIA在政策制定過(guò)程中所能發(fā)揮的作用將會(huì)大打折扣。實(shí)踐中，收集RIA所需數(shù)據(jù)的方式有很多種，OECD在2008年《政策制定指南》(Guidance For Policy Makers)中列舉了部分途徑(見(jiàn)表1)。此外，在《實(shí)施規(guī)制影響評(píng)價(jià)指導(dǎo)手冊(cè)》(introductory handbook for undertaking regulatory impact analysis)中也指出，進(jìn)行RIA時(shí)需先思考將要采用的數(shù)據(jù)收集策略，而采用適當(dāng)方法就意味著應(yīng)該仔細(xì)權(quán)衡手冊(cè)中列出的策略是否都與實(shí)施RIA的目標(biāo)相適應(yīng)，因?yàn)楹芏鄶?shù)據(jù)收集方法都需要耗費(fèi)大量資源，而且在實(shí)踐中還會(huì)依賴(lài)第三方途徑獲取數(shù)據(jù)。

2.3 OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度的成效

自1974年OECD開(kāi)始推廣RIA至今已逾40年，該制度在OECD成員國(guó)中取得了良好成效，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)RIA適用的國(guó)家和領(lǐng)域均有所擴(kuò)展。 RIA的運(yùn)用對(duì)于提升規(guī)制質(zhì)量而言意義重大，自美國(guó)最早實(shí)行RIA以來(lái)，這一制度已在包括歐盟和OECD在內(nèi)的很多國(guó)家、地區(qū)和國(guó)際組織中建立起來(lái)。尤其是，通過(guò)OECD成員國(guó)的不斷嘗試和努力，RIA在所有OECD成員國(guó)中得到普遍認(rèn)可，截至目前OECD所有36個(gè)成員國(guó)均采用RIA[11]。并且，OECD成員國(guó)都將RIA作為其推進(jìn)規(guī)制改革的一個(gè)重要組成部分，通過(guò)與自身實(shí)際情況相結(jié)合，在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)一步完善既有制度。此外，在OECD成員國(guó)中，RIA的具體執(zhí)行也由最開(kāi)始的主要適用于部分規(guī)制領(lǐng)域擴(kuò)展至所有規(guī)制領(lǐng)域?，F(xiàn)如今，RIA已經(jīng)成為改進(jìn)規(guī)制質(zhì)量的強(qiáng)有力支撐。而且，自20世紀(jì)70年代至今，規(guī)制政策的焦點(diǎn)也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從擴(kuò)大規(guī)制范圍到進(jìn)行規(guī)制改革，再到最近的提升規(guī)制質(zhì)量以及制定一致且連貫的規(guī)制政策。隨著規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度適用范圍的不斷擴(kuò)展，規(guī)制改革目標(biāo)更加復(fù)雜且更具有前瞻性，亦更加突顯出其與時(shí)俱進(jìn)的特性。

(2)規(guī)制制定參與度及實(shí)現(xiàn)度較高。在OECD成員國(guó)中，改善規(guī)制質(zhì)量的需求在普通民眾中日漸增多，同時(shí)成本收益分析法作為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效途徑亦被廣泛接受。作為規(guī)制政策制定的輔助性工具，RIA受到越來(lái)越多的關(guān)注，其在有效改善、分析評(píng)估質(zhì)量的同時(shí)，也提升了政策透明度?？傮w而言，RIA不僅對(duì)成員國(guó)政府的決策制定非常有益，而且還使得不同公權(quán)力機(jī)構(gòu)之間更加協(xié)調(diào)。此外，由于RIA程序透明度高且接受公眾咨詢(xún)，所以在增加公眾對(duì)規(guī)制政策了解的同時(shí)，也進(jìn)一步提升了公眾參與規(guī)制政策制定過(guò)程的積極性。由此產(chǎn)生的結(jié)果是：一方面，公眾對(duì)政策制定者的表現(xiàn)更加滿(mǎn)意；另一方面，經(jīng)RIA之后，規(guī)制本身受遵行的比例更高[8]。

(3)RIA極大地促進(jìn)了成員國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的包容性增長(zhǎng)。一方面，經(jīng)合組織一直強(qiáng)調(diào)RIA的開(kāi)放性和問(wèn)責(zé)制，這種特性將增加作出有利于特定部門(mén)、特定群體決策的成本。從低收入和其他社會(huì)邊緣化群體角度看，以RIA為基礎(chǔ)，政府更傾向于作出為整個(gè)社會(huì)利益服務(wù)的政策，而不再僅僅關(guān)注特定集團(tuán)的利益，而支持此類(lèi)政策的RIA顯然與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的包容性增長(zhǎng)目標(biāo)一致；另一方面，RIA還被認(rèn)為是協(xié)助決策者整合多個(gè)政策目標(biāo)的工具，即RIA提供了一個(gè)通用框架，決策者可以在該框架內(nèi)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)估并權(quán)衡取舍，這使得政策更加透明化并更容易被理解，而且RIA在整合多個(gè)政策目標(biāo)方面之所以具有優(yōu)勢(shì)很大程度上亦得益于此。簡(jiǎn)言之，以RIA為基礎(chǔ)的政策制定客觀性得到了較好的保障，最終有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)包容性增長(zhǎng)。

表1 收集RIA所需數(shù)據(jù)方式及來(lái)源途徑

3 我國(guó)重大科技決策評(píng)價(jià)制度及現(xiàn)狀

1993年的《中華人民共和國(guó)科技進(jìn)步法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《科技進(jìn)步法》)第七條第一款中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，確定科學(xué)技術(shù)和重大項(xiàng)目、與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目，保障科學(xué)技術(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)?！蓖瑫r(shí),在第二款中規(guī)定:“制定科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和重大政策，確定科學(xué)技術(shù)重大項(xiàng)目、與科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)的重大項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)工作者的意見(jiàn)，實(shí)行科學(xué)決策的原則?！闭源嗣鞔_了對(duì)重大科技決策進(jìn)行事前評(píng)價(jià)的內(nèi)容，即在實(shí)施重大科技決策前必須收集和聽(tīng)取專(zhuān)業(yè)人士的建議和意見(jiàn)。2007年新修訂的《科技進(jìn)步法》在此基礎(chǔ)上增加了如下規(guī)定：“國(guó)家完善科學(xué)技術(shù)決策的規(guī)則和程序，建立規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化?！痹摋l款是關(guān)于科學(xué)技術(shù)決策科學(xué)化、民主化的規(guī)定，其核心在于建立民主、科學(xué)的咨詢(xún)和決策機(jī)制，由此明確了對(duì)重大科技決策進(jìn)行評(píng)價(jià)的形式，無(wú)疑是一大進(jìn)步。然而，2007年新修訂的《科技進(jìn)步法》頒布至今已有十幾年，在科技進(jìn)步日新月異的當(dāng)下，與現(xiàn)代科技發(fā)展整體水平相適應(yīng)的科技決策和科技管理方式同樣需要與時(shí)俱進(jìn)。作為一部以促進(jìn)科技進(jìn)步、科技成果轉(zhuǎn)化為核心的專(zhuān)門(mén)法律，2007年重新修訂并于2008年正式施行的《科技進(jìn)步法》第十三條明確提出將聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)人員的意見(jiàn)作為決策作出前的必經(jīng)程序，從而確定了決策制定的事前評(píng)價(jià)機(jī)制，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建的重大科技決策制度在保障重大科技決策的科學(xué)性與民主性方面發(fā)揮著積極作用。但是，該規(guī)定不夠具體且缺乏更細(xì)致的程序性規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，無(wú)法很好地滿(mǎn)足實(shí)踐需要，因而在構(gòu)建事前評(píng)價(jià)機(jī)制、制定和完善配套法律法規(guī)以及細(xì)化程序性規(guī)范等諸多方面仍需探索和補(bǔ)充。因此，有必要進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定對(duì)我國(guó)重大科技決策的現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行梳理。

3.1 尚未構(gòu)建完整的事前事后評(píng)價(jià)機(jī)制

《科技進(jìn)步法》現(xiàn)有規(guī)定只是明確了事前評(píng)價(jià)機(jī)制，尚未構(gòu)建更加系統(tǒng)完整的評(píng)價(jià)機(jī)制?，F(xiàn)行《科技進(jìn)步法》第十三條規(guī)定雖然以明確的法律形式確定了對(duì)重大科技決策進(jìn)行事前評(píng)價(jià)的制度，但至今尚無(wú)針對(duì)事后評(píng)價(jià)的規(guī)定。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有理論研究更多停留于事前評(píng)價(jià)，且主要聚焦于作為事前評(píng)價(jià)機(jī)制內(nèi)容之一的決策咨詢(xún)制度[12]，只有少數(shù)學(xué)者關(guān)注和研究科技決策實(shí)施效果評(píng)估或事后評(píng)價(jià)[13]。總體而言，對(duì)事后評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)注不夠，更缺少對(duì)構(gòu)建事前、事后整體評(píng)價(jià)制度的討論。我國(guó)現(xiàn)行科技決策制約機(jī)制依然缺乏、專(zhuān)家決策系統(tǒng)仍有缺陷以及科技決策本身前瞻性和戰(zhàn)略性均較弱[14]，因此重大科技決策評(píng)價(jià)制度系統(tǒng)化、科學(xué)化及法治化建設(shè)迫在眉睫。同時(shí)，在實(shí)踐中部分地方政府作了不少有益探索和實(shí)踐，且已經(jīng)取得了較好的成效。比如，在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過(guò)程中，針對(duì)科技創(chuàng)新政策，廣東省科技廳出臺(tái)了各種項(xiàng)目類(lèi)管理文件，這些管理類(lèi)文件“大致分為針對(duì)某一對(duì)象的總體管理、事前認(rèn)定、事中監(jiān)管、事后督查登記備案”[15]四大類(lèi)，且事實(shí)上完備的事前、事中、事后監(jiān)管在保障各種科技創(chuàng)新活動(dòng)順利開(kāi)展方面發(fā)揮了積極作用。

3.2 現(xiàn)有重大科技決策咨詢(xún)制度可操作性不強(qiáng)

雖然2007年新修訂的《科技進(jìn)步法》第十三條中增加了關(guān)于決策咨詢(xún)制度的規(guī)定，但規(guī)定本身比較抽象，且在實(shí)踐中科技決策咨詢(xún)制度仍然存在諸多問(wèn)題：①程序性規(guī)定缺失且操作性不強(qiáng)[16]。當(dāng)前，我國(guó)正值深化科技體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，科技決策事項(xiàng)和科技決策咨詢(xún)需求量大，因此推動(dòng)科技決策咨詢(xún)的制度化建設(shè)尤為迫切，然而該條文沒(méi)有就如何進(jìn)行評(píng)價(jià)作出進(jìn)一步規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)也處于缺失狀態(tài)[17]，因而導(dǎo)致具體決策咨詢(xún)?nèi)狈γ鞔_的程序性指引(如科技工作者以何種形式、在什么階段、依據(jù)何種規(guī)則發(fā)表自身意見(jiàn))，其制度化、程序化建設(shè)比較薄弱，難以滿(mǎn)足實(shí)踐需要。比如，有學(xué)者在《2018-2019年粵港澳大灣區(qū)新型智庫(kù)建設(shè)報(bào)告》中明確指出“智庫(kù)參與決策咨詢(xún)機(jī)制不順，對(duì)決策影響力十分有限”就是粵港澳大灣區(qū)智庫(kù)合作面臨的挑戰(zhàn)之一[18]；②科技決策咨詢(xún)活動(dòng)的規(guī)范性及咨詢(xún)主體的獨(dú)立性均有待提高。雖然《科技進(jìn)步法》中強(qiáng)調(diào)政府在重大科技決策作出前必須充分聽(tīng)取相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?jiàn)，但無(wú)論是非政府組織還是相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、公眾意?jiàn)在決策制定過(guò)程中所處的地位均不明晰?？萍紱Q策作為行政決策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，需要遵循依法行政的原則，以具體的法律規(guī)定作為行為規(guī)范，但是自《科技進(jìn)步法》第十三條明確提出“建立規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制”以來(lái)，我國(guó)目前只是出臺(tái)了一些相應(yīng)的規(guī)章、條例，統(tǒng)一規(guī)范行政決策咨詢(xún)的法律、法規(guī)尚未制定。由此，一方面導(dǎo)致咨詢(xún)活動(dòng)形式化、表面化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，有效咨詢(xún)反饋機(jī)制還沒(méi)有建立，咨詢(xún)報(bào)告在整個(gè)決策過(guò)程中的地位不明確；另一方面，咨詢(xún)主體的獨(dú)立性也難以保證，專(zhuān)業(yè)人士在重大科技決策過(guò)程中所起的咨詢(xún)作用有限。

3.3 現(xiàn)有相關(guān)制度保障尚不健全

目前，我國(guó)與促進(jìn)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)的制度保障主要有兩大類(lèi)：法律和相關(guān)具體政策。前者最權(quán)威也最全面，后者則針對(duì)性更強(qiáng)、更具體。盡管相關(guān)法律保障及具體制度構(gòu)建均不斷得以完善，但仍然存在一些問(wèn)題：一方面，就法律層面而言，除現(xiàn)有的《科技進(jìn)步法》之外，對(duì)重大科技決策影響評(píng)價(jià)制度作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的其它法律法規(guī)比較欠缺，只是在相關(guān)科技法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章中有一些零星規(guī)定。事實(shí)上，在國(guó)家決策層面，黨中央、國(guó)務(wù)院非常重視科技決策咨詢(xún)制度的建立和完善。中共中央、國(guó)務(wù)院于2013年、2015年分別印發(fā)的《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》、《深化科技體制改革實(shí)施方案》，以及中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組于2017年通過(guò)的《國(guó)家科技決策咨詢(xún)制度建設(shè)方案》等3份正式文件均指出要建設(shè)重大科技決策咨詢(xún)制度。因此，除科技決策參與所需的最基本的法律法規(guī)之外，其它專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)仍需要陸續(xù)制定和進(jìn)一步完善。另一方面，政策環(huán)境對(duì)科技創(chuàng)新與發(fā)展的價(jià)值不言而喻，僅就國(guó)內(nèi)高新區(qū)發(fā)展來(lái)說(shuō)，重視政策環(huán)境建設(shè)就體現(xiàn)著高新區(qū)政府服務(wù)科技創(chuàng)新這一重要職能?！秶?guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告(2017)》明確指出：“自創(chuàng)區(qū)的本質(zhì)是政策區(qū)，政策探求和打破是其本質(zhì)特征，核心是探求政策創(chuàng)新和推進(jìn)政策先行先試，對(duì)于自主創(chuàng)新示范區(qū)而言，體制機(jī)制創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新同等甚至更加重要”[19]。重大科技決策制定過(guò)程中所需完善的具體制度安排同樣需要政策、法律層面上的保障。

4 OECD規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 建立重大科技決策事后評(píng)價(jià)制度

我國(guó)科技決策機(jī)制現(xiàn)有模式的一大特點(diǎn)是：政府主導(dǎo)與專(zhuān)家事前參與相結(jié)合?！犊萍歼M(jìn)步法》第十三條也規(guī)定政府在作出重大科技決策前應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取咨詢(xún)委員會(huì)和其他專(zhuān)家的意見(jiàn)，但是缺乏事后對(duì)決策實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)的規(guī)定。這種單一的事前評(píng)價(jià)機(jī)制容易導(dǎo)致科技決策實(shí)際效果不確定與不穩(wěn)定，且與我國(guó)現(xiàn)有的重大行政決策程序不一致，而“科技決策作為行政決策的一種重要形式，屬于行政活動(dòng)”[20]。為避免濫用公權(quán)力情況的發(fā)生，也為最大限度地保證重大科技決策的科學(xué)性、合理性，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有事前評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上增加對(duì)重大科技決策的事后評(píng)價(jià)，因?yàn)椤爸卮罂萍紱Q策事后評(píng)價(jià)能夠保障重大科技決策制定與執(zhí)行的合法性、合理性和可操作性”[21]。在OECD成員國(guó)中，RIA就不是一次性的事前評(píng)價(jià)機(jī)制。一方面，RIA自身有一套內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制，在完成第一次RIA后會(huì)得出一個(gè)初步評(píng)價(jià)結(jié)果，這一結(jié)果會(huì)隨著咨詢(xún)及其它RIA部分的完成而不斷修正和完善，即RIA會(huì)重復(fù)進(jìn)行并且反復(fù)接受公眾咨詢(xún)；另一方面，RIA作為一個(gè)整體納入政策制定過(guò)程，與規(guī)制政策有關(guān)的論證和討論便于得到先驗(yàn)信息的支持，而這些信息又能幫助政策制定者更好地作出決策，從而使得RIA能夠獲得更好的實(shí)效。簡(jiǎn)言之，OECD中的RIA是一種包含事前評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)在內(nèi)的全面且完整的規(guī)制評(píng)價(jià)制度，既能在事前對(duì)擬議規(guī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，又能在事后對(duì)規(guī)制實(shí)效進(jìn)行持續(xù)分析，并據(jù)此對(duì)那些有助于提升行政部門(mén)決策能力的可替代政策選擇(regulatory alternatives)進(jìn)行研究和評(píng)價(jià)。事實(shí)上，上文也提及，我國(guó)已經(jīng)對(duì)重大科技決策事后評(píng)價(jià)進(jìn)行探索和實(shí)踐，且取得了良好成效，因此無(wú)論是從法律規(guī)范層面還是實(shí)際層面上都可行。簡(jiǎn)言之，構(gòu)建完整的事前事后評(píng)價(jià)機(jī)制有助于彌補(bǔ)事前評(píng)價(jià)的不足，提升重大科技決策過(guò)程的公開(kāi)性、透明性，最終保證決策的科學(xué)性、合理性，而這需要從以下3個(gè)方面努力：首先，需要明確重大科技決策事后評(píng)價(jià)主體范圍，使評(píng)價(jià)主體盡可能多元，如除科技專(zhuān)家、行業(yè)協(xié)會(huì)等專(zhuān)業(yè)團(tuán)體之外還應(yīng)重視其他科學(xué)技術(shù)人員和科技創(chuàng)新實(shí)施主體的參與；其次，需要細(xì)化事后評(píng)價(jià)具體標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)其可操作性；最后，明確重大科技決策事后評(píng)價(jià)程序性規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)整體評(píng)價(jià)機(jī)制的規(guī)范化。具體而言，在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上可通過(guò)在第十三條中增加明確的義務(wù)性規(guī)定和責(zé)任條款,進(jìn)一步約束行政主體的裁量權(quán)。

4.2 完善重大科技決策評(píng)價(jià)的法律保障

決策作為政府活動(dòng)的一種基礎(chǔ)性行為，是實(shí)現(xiàn)政府職能的基礎(chǔ)。重大科技決策更是國(guó)家公權(quán)力運(yùn)用的表現(xiàn)，其背后所內(nèi)涵的權(quán)利義務(wù)也更加豐富、復(fù)雜。重大科技決策不僅關(guān)乎國(guó)家利益，而且影響國(guó)家未來(lái)發(fā)展，因此必須對(duì)其規(guī)范化、程序化提出更高要求，而相關(guān)配套法律法規(guī)的完善則尤為重要。同時(shí)，通過(guò)法律形式完善重大科技決策整體評(píng)價(jià)機(jī)制制度化建設(shè)，制定程序性規(guī)范以及細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是制度本身得到國(guó)家及社會(huì)理解和支持的最直觀表現(xiàn)，即以國(guó)家權(quán)威保證規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度正常、有序運(yùn)行。同時(shí)，從OECD國(guó)家規(guī)制影響評(píng)價(jià)的成功經(jīng)驗(yàn)中不難看出，評(píng)估要求所設(shè)定的法律層級(jí)越高、規(guī)定越全面清晰，規(guī)制影響評(píng)價(jià)實(shí)施的效果越好[22]。我國(guó)現(xiàn)行《科技進(jìn)步法》第十三條雖然明確以實(shí)現(xiàn)重大科技決策的民主化、科學(xué)化為目標(biāo)，但這一條文過(guò)于籠統(tǒng)、抽象，難以指導(dǎo)復(fù)雜的決策實(shí)踐，需要相關(guān)配套法律法規(guī)的盡快完善。從整體上看，首先需要對(duì)現(xiàn)存法律法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，并在整合的基礎(chǔ)上，從整體行政法角度提出構(gòu)建規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度的立法議案和修改議案。其次，針對(duì)重大科技決策評(píng)價(jià)自身特性，制定專(zhuān)門(mén)性的法律法規(guī)，在法理上明確重大科技決策評(píng)價(jià)制度的地位，同時(shí)詳細(xì)制定評(píng)價(jià)過(guò)程中所需要的規(guī)范性依據(jù)。

具體而言，《科技進(jìn)步法》第十三條只是規(guī)定“應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)人員的意見(jiàn)”，而沒(méi)有進(jìn)一步就此作出更加明確、具體的程序性規(guī)定，所以在科技決策作出過(guò)程中外部意見(jiàn)(不僅包括普通公眾的意見(jiàn)，更包含科技工作者的意見(jiàn))未能充分進(jìn)入決策者視野?？紤]到現(xiàn)行《科技進(jìn)步法》只是提出“國(guó)家建立規(guī)范的咨詢(xún)和決策機(jī)制”、“應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取科學(xué)技術(shù)人員的意見(jiàn)”等一般性要求，并未作出進(jìn)一步具體規(guī)定，而實(shí)踐中又存在對(duì)重大科技決策咨詢(xún)規(guī)范化、程序化的需求，且部分地方政府根據(jù)自身科技發(fā)展需要已經(jīng)率先制定了一些規(guī)范性文件，如《吉林省人民政府決策咨詢(xún)工作規(guī)范》、《四川省人民政府重大決策專(zhuān)家咨詢(xún)論證實(shí)施辦法(試行)》等。因此，從國(guó)家層面上應(yīng)盡快研究制定科技決策咨詢(xún)制度的程序性規(guī)定，同時(shí)在現(xiàn)行《科技進(jìn)步法》中細(xì)化科技決策咨詢(xún)的規(guī)定，或者在條件允許時(shí)制定專(zhuān)門(mén)的《科技決策咨詢(xún)規(guī)范條例》。

4.3 細(xì)化重大科技決策評(píng)價(jià)的程序性規(guī)范

重大科技決策評(píng)價(jià)制度構(gòu)建除需要政策和法律保障外，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中還需要具體程序性規(guī)范的指引。目前來(lái)看，至少在如下3個(gè)方面需要完善：

(1)明確重大科技決策咨詢(xún)制度的程序性規(guī)范。首先，在相關(guān)配套法規(guī)或條例中對(duì)集體討論、聽(tīng)證、專(zhuān)家咨詢(xún)、合法性審查的具體形式及程序作出更詳細(xì)的規(guī)定，尤其是明確科技咨詢(xún)進(jìn)入重大科技決策的具體階段及方式，同時(shí)還需明確決策咨詢(xún)報(bào)告在科技決策制定過(guò)程中的地位和作用；其次，明確科技咨詢(xún)主體范圍，以及具體科技決策過(guò)程中咨詢(xún)?nèi)藛T的選取和構(gòu)成。國(guó)家層面可以專(zhuān)門(mén)針對(duì)咨詢(xún)主體的產(chǎn)生以及咨詢(xún)過(guò)程中公眾參與等具體問(wèn)題制定一般性規(guī)范條例，通過(guò)制度性安排保障科技咨詢(xún)主體的專(zhuān)業(yè)性和多元化，以最大限度地保證咨詢(xún)意見(jiàn)的客觀性、科學(xué)性和有效性；最后，還應(yīng)鼓勵(lì)民間決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)參與重大科技決策的制定，提升決策咨詢(xún)的民主性。

(2)完善評(píng)價(jià)方法并靈活選用。進(jìn)行完整的規(guī)制影響評(píng)價(jià)時(shí)，科學(xué)、合理且適宜的評(píng)價(jià)方法是核心，在OECD成員國(guó)中，主要采用成本收益分析法。盡管成本收益分析法是RIA的主要方法，但這一方法有適用上的局限性，需要其它方法作為輔助。在實(shí)踐中，OECD成員國(guó)分別采用不同指標(biāo)和方法對(duì)規(guī)制政策的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，如成本有效性分析法、財(cái)政預(yù)算分析法等。同樣，我國(guó)重大科技決策評(píng)價(jià)也需要科學(xué)且彈性化的評(píng)價(jià)方法。首先，以評(píng)價(jià)方法的科學(xué)化、合理化為前提，參照OECD成員國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建以成本分收益分析法為主的評(píng)價(jià)方法體系，即在科學(xué)構(gòu)建、合理運(yùn)用成本收益分析法的同時(shí)，注重引入和完善其它補(bǔ)充性評(píng)價(jià)方法，如盈虧分析法、成本有效性分析法等；其次，由于這些種類(lèi)繁多的評(píng)價(jià)方法各有其針對(duì)的情形，因此在評(píng)價(jià)過(guò)程中以成本收益分析法為主的同時(shí)，還應(yīng)綜合考慮不同科技決策自身的特點(diǎn)以及不同分析方法各自的優(yōu)勢(shì)，靈活選擇更加合適的評(píng)價(jià)方法，以最大限度地保證評(píng)價(jià)的科學(xué)性和有效性。

(3)進(jìn)行重大科技決策評(píng)價(jià)所需數(shù)據(jù)信息的收集應(yīng)更加科學(xué)化，同時(shí)數(shù)據(jù)來(lái)源渠道盡可能多元化。首先，為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，政府需要設(shè)立一個(gè)定量分析框架，并設(shè)定精確且簡(jiǎn)單明了的策略和指南，以方便數(shù)據(jù)收集和運(yùn)用，便于政府部門(mén)在RIA程序中進(jìn)行定量分析；其次，除官方信息資料外，還應(yīng)重視其它途徑的信息獲取，可以選擇性地采納非官方相關(guān)數(shù)據(jù)以拓寬信息來(lái)源渠道，如科技學(xué)者的研究報(bào)告和非政府組織的文件等。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)也認(rèn)為：“當(dāng)今政府不僅在服務(wù)領(lǐng)域面臨競(jìng)爭(zhēng),在政策制定中也不再是唯一的決策者,在很多OECD國(guó)家政策制定受到代表不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治利益游說(shuō)團(tuán)、NGO、利益集團(tuán)的影響, 一些國(guó)家已將利益集團(tuán)代表選入專(zhuān)家委員會(huì)或咨詢(xún)理事會(huì)[23]?！北热?，在一些數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施整體水平較高地區(qū)，如廣東、江蘇等可充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)保障信息來(lái)源多元化。在《中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)白皮書(shū)(2019年)》一書(shū)中，通過(guò)將廣東與其它各省市數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行對(duì)比發(fā)現(xiàn)，廣東省大數(shù)據(jù)發(fā)展指數(shù)穩(wěn)居全國(guó)前三[20]。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)今，科學(xué)技術(shù)更新?lián)Q代日益加速，科技的作用也引起足夠的重視，制定重大科技決策推動(dòng)科技進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)科技成果轉(zhuǎn)化對(duì)于我國(guó)迅速提升自主創(chuàng)新能力、加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家意義非凡。在法治現(xiàn)代化大背景下，相關(guān)法律、法規(guī)以及以此為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)作為科技進(jìn)步的重要保障，其制定和完善都直接或間接影響科技作用的發(fā)揮，其中重大科技決策評(píng)價(jià)制度所具有的緊迫性和重要性尤為突出。因此，在《科技進(jìn)步法》已進(jìn)入修法工作計(jì)劃的前提下，有必要在充分考慮自身特色的情況下，合理吸收借鑒其它國(guó)家和國(guó)際組織的有益經(jīng)驗(yàn)，完善配套法律法規(guī)及相關(guān)具體程序性規(guī)范，更好地發(fā)揮科技在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的作用。