摘 要：研究以1987-2019年教育部（國家教委）《工作要點》為分析對象，運用文本分析方法剖析33年來我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢。研究發(fā)現(xiàn)，高等教育政策話語注意力分配整體較為均衡，但在具體要素間配置差異較大;政策話語聚焦層次分明，表現(xiàn)為深度聚焦、中度聚焦和輕度聚焦三層次分布;從演進趨勢看，主要表現(xiàn)為成長型、衰退型、持續(xù)關(guān)注型和間斷關(guān)注型四種演進趨勢。為此，結(jié)合我國高等教育發(fā)展實踐，未來可從調(diào)整政策要素注意力配比、實現(xiàn)政策整體協(xié)同，注重高等教育發(fā)展公平性、保障教育價值實現(xiàn)，鞏固和堅持黨的思想引領(lǐng)、建設(shè)高等教育強國等方面提升政策話語的科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：高等教育;政策話語;工作要點;內(nèi)容分析

一、問題的提出

習(xí)近平總書記在全國教育大會講話中談到“教育是民族振興、社會進步的重要基石，是功在當(dāng)代、利在千秋的德政工程，對提高人民綜合素質(zhì)、促進人的全面發(fā)展、增強中華民族創(chuàng)新創(chuàng)造活力、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義”[1]，明確指出教育事業(yè)之于個人、社會和國家發(fā)展的重要性。高等教育作為承接我國基礎(chǔ)教育和培養(yǎng)社會緊缺的創(chuàng)新型、復(fù)合型和知識型人才的重要教育形式，其發(fā)展質(zhì)量和效益直接影響我國教育事業(yè)的發(fā)展。據(jù)2017年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，全國共有普通高等學(xué)校2631所，高等教育在學(xué)總規(guī)模達到3779萬人，高等教育毛入學(xué)率達到45.7%。[2]從在學(xué)規(guī)模和毛入學(xué)率來看，我國高等教育已逐步由后大眾化階段轉(zhuǎn)向普及階段。在這樣的背景下，對改革開放四十年來我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢展開分析和研究，對于窺探我國高等教育發(fā)展演進、推動高等教育更快普及和更高質(zhì)量發(fā)展意義重大?；诖?，本研究運用內(nèi)容分析方法對教育部（國家教委）①1987-2019年《工作要點》展開分析，以期透視我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢。

二、文獻回顧

從現(xiàn)有研究來看，學(xué)者對教育政策的研究主要聚焦于正式法律、法規(guī)、條例、報告和規(guī)劃等文本的解讀和分析。這類政策文本雖然具備權(quán)威性和穩(wěn)定性的優(yōu)勢，但卻往往局限于靜態(tài)文本解讀，而缺乏動態(tài)時間序列分析。教育部（國家教委）《工作要點》是教育部每年年初頒布的教育工作指導(dǎo)方案，從1987年至今已連續(xù)頒布33年，為時間序列的演化分析提供了有力支持。此外，近年來越來越多的學(xué)者以教育部（國家教委）《工作要點》為分析對象展開教育政策研究，從學(xué)理上證明了將《工作要點》作為政策分析對象的科學(xué)性和可信性。

以《工作要點》為分析對象的研究中，學(xué)者從多角度展開分析并取得了豐碩的研究成果。如李祥等以1987-2018年《工作要點》為文本對象對我國民族教育政策展開研究，研究發(fā)現(xiàn)我國“民族教育政策變遷經(jīng)歷了追趕、跨越和內(nèi)生力培育三個階段，政策變遷的脈絡(luò)表現(xiàn)出適切性、公平性和差異性的特征”[3]。學(xué)者宋亞峰等則基于1987-2017年教育部（國家教委）《工作要點》對我國職業(yè)教育政策話語展開研究，指出“職業(yè)教育政策話語聚焦點呈現(xiàn)為深度聚焦、中度聚焦和輕度聚焦三個層次分布;在演化趨勢上表現(xiàn)為漸冷型、漸熱型和持續(xù)關(guān)注型三種演化路徑”[4]。學(xué)者李文平則以1987-2016年《工作要點》為對象對我國高等教育質(zhì)量關(guān)注和演變展開研究，發(fā)現(xiàn)“高等教育質(zhì)量關(guān)注集中在人才培養(yǎng)質(zhì)量、高等教育體制機制改革和師資建設(shè)三方面;演變方面表現(xiàn)為持續(xù)關(guān)注、重要性凸顯和重要性下降三種趨勢”[5]。李中國等以1987-2014年《工作要點》為例對我國高中教育展開研究，研究指出“普通高中教育不能再在義務(wù)教育和高等教育的裹挾中被動前進，高中教育的相對獨立性和特殊性應(yīng)該得到凸顯，并引起國家政策的足夠關(guān)注與重視”[6]。葉杰等以1987-2013年教育部（國家教委）《工作要點》為對象對我國教育政策的管理、政治和法律價值展開探析，發(fā)現(xiàn)“教育行政活動表現(xiàn)為政治價值比例波動性明顯、管理價值比例遙遙領(lǐng)先和法律價值比例日益增大的特征”[7]。張優(yōu)良等基于30年來教育部（國家教委）《工作要點》對我國教育政策話語中教育開放展開研討后認(rèn)為，“我國教育開放政策主要關(guān)注高等教育領(lǐng)域、與政治形勢緊密相關(guān)且具有階段性特征、政府在推進教育開放過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用”[8]。李家深等以1987-2012年教育部（國家教委）《工作要點》為對象對我國教育公平注意力展開分析發(fā)現(xiàn)，“《工作要點》對教育的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、階層差異和教育資源四個方面均有涉及，政策注意力對教育公平問題的關(guān)注穩(wěn)中求變，呈低起點、快提升的特點”[9]。同時，余源晶從政治行為的注意力分配及其轉(zhuǎn)換的視角解讀政策文本發(fā)現(xiàn)，“近30年來我國教育政策對效率與公平問題的注意力始終呈不均衡分配狀態(tài)，不同時代背景下政策的主要關(guān)注對象與突出性的政策目標(biāo)密切相關(guān)”[10]。周谷平等通過對教育部（國家教委）《工作要點》研究發(fā)現(xiàn)，“《工作要點》對教育的城鄉(xiāng)差異、區(qū)域差異、階層差異和教育補償均有涉及，關(guān)注點分布均勻，新世紀(jì)后對教育公平問題的關(guān)注面有所擴展”[11]。

從上述文獻梳理可以看出，學(xué)者從多角度對教育部（國家教委）《工作要點》展開分析并取得了諸多成果。然而，已有研究更多地關(guān)注基礎(chǔ)教育或高等教育的某一方面的現(xiàn)狀分析，或者將目光聚焦于某一方面價值的討論。對于高等教育整體政策話語特征的研究相對較少，也缺乏時間序列上的動態(tài)趨勢分析?；诖?，本研究以教育部（國家教委）1987-2019年頒布的《工作要點》為分析對象，全面科學(xué)地呈現(xiàn)和展示我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢。

三、研究設(shè)計

（一）技術(shù)路線

本研究技術(shù)路線主要分為語料庫構(gòu)建、框架設(shè)計、文本編碼和結(jié)果分析幾大步驟。首先，以教育部（國家教委）1987-2019年《工作要點》為對象，從中篩選和抓取與高等教育相關(guān)的政策文本內(nèi)容，以年度為時間截距單位構(gòu)建本地語料庫。其次，基于SATI3.2和ROSTCM6.0軟件的關(guān)鍵詞詞頻分析技術(shù)和全部文本人工閱讀分析，對語料庫進行分類并構(gòu)建基本理論分析框架，同時將概念進行操作化。再次，以完整語句為單位，依據(jù)“先內(nèi)容后形式”和“緊密度”歸屬原則對語料庫文檔進行定類編碼和轉(zhuǎn)化，并將編碼結(jié)果歸入相應(yīng)框架中。最后，根據(jù)對1987-2019年《工作要點》的文本內(nèi)容分析結(jié)果，展開靜態(tài)和動態(tài)分析，進而挖掘出我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢。

（二）資料獲取與選取原則

本研究分析資料獲取途徑主要為教育部官方網(wǎng)站和中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，選取教育部（國家教委）1987年至2019年頒布的《工作要點》作為研究對象。其中，由于教育部官方網(wǎng)站缺失1998年和2008年兩個年度的《工作要點》資料，筆者在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫以《工作要點》和年份為檢索詞進行資料搜索。最終分別在《教育財會研究》1998年第1期和《中國民族教育》2008年第2期得到相應(yīng)年份的資料，保證了資料完整性和時間連續(xù)性。

將教育部（國家教委）《工作要點》作為研究對象主要基于下述幾方面的考量：一是權(quán)威性和穩(wěn)定性。《工作要點》是教育部頒布用于指導(dǎo)每一年全國教育工作的基本行動準(zhǔn)則，其雖不是正式頒布具備法律效力的規(guī)定性文件，但從廣義范圍來看，其仍舊可以被視為一項宏觀性教育政策。同時，《工作要點》每年年初由教育部頒布并在官方網(wǎng)站公開發(fā)布，從1987年連續(xù)頒布至今，具有較強的穩(wěn)定性。二是公開性和資料可獲得性。教育部（國家教委）《工作要點》面向全社會成員公開頒布，不設(shè)置對象限制。此外，資料是研究開展的基礎(chǔ)，因而資料可獲得性是一項研究開展的基本前提和基礎(chǔ)?！豆ぷ饕c》在教育部（國家教委）官方網(wǎng)站公布后，只要具備網(wǎng)絡(luò)條件，任何人群均可公開閱讀、下載和使用，資料可獲得性強，便于研究資料獲取。三是可研究性。近年來諸多學(xué)者以教育部（國家教委）《工作要點》為研究對象，對我國教育公平、教育開放、教育注意力分配和教育質(zhì)量等展開研究和分析。這說明將《工作要點》作為研究和分析的對象具備學(xué)術(shù)研究所需的可行性和科學(xué)性特質(zhì)。

（三）研究方法

文本內(nèi)容分析是一種以定性資料為基礎(chǔ)的量化分析技術(shù)[12]，它能夠?qū)ⅰ皬?fù)雜、凌亂的資料解構(gòu)組成元素，再通過編碼、刪除、分類和重構(gòu)等程序來獲得對資料更為深入的理解”[13]。使用該類方法的關(guān)鍵是“變量抽取和屬性歸類”[14]，這也在一定程度上表明對《工作要點》的合理編碼和歸類統(tǒng)計能夠有助于探析我國高等教育政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢。此外，人們在閱讀文本時，特別是進行大量閱讀時，往往難以估計全部的文字分布情況和有效掌握其中所包含的全部意義。但實際上文字的自然分布狀態(tài)“攜有語言的大量信息”[15]。因此，通過文本分析技術(shù)和內(nèi)容閱讀我們不僅可以直觀地呈現(xiàn)其中所包含的關(guān)鍵信息，更有可能獲得意想之外的收獲。

四、研究框架與結(jié)果分析

（一）框架設(shè)計

1.分類邏輯

《工作要點》中包含的教育行政活動涉及教育事務(wù)的方方面面，其內(nèi)容復(fù)雜性和廣泛性程度較高，這就意味著對其展開分析的基本前提是對內(nèi)容的科學(xué)分類。因此，本研究基于以下兩條標(biāo)準(zhǔn)對《工作要點》內(nèi)容進行歸類：一是“先內(nèi)容后形式”?？紤]到政策文本往往包含標(biāo)題和內(nèi)容兩個部分，對于內(nèi)容較多的部分，一個簡短的標(biāo)題可能無法準(zhǔn)確包含其全部信息。因此在對《工作要點》內(nèi)容進行分類時，采取先閱讀語句內(nèi)容再參考章節(jié)標(biāo)題的方式對相應(yīng)內(nèi)容進行歸類，確保內(nèi)容分類科學(xué)性和合理性。二是“緊密度”。由于教育政策內(nèi)容相互之間存在一定程度的關(guān)聯(lián)性，在文字表述上無法完全分開。因此，在進行內(nèi)容分類時，依據(jù)“緊密度”標(biāo)準(zhǔn)進行歸類。即，將某一項文本內(nèi)容歸入與其相關(guān)性程度最高的要素維度之內(nèi)。同時，對緊密度高的內(nèi)容賦值為“1”，緊密度低的內(nèi)容賦值為“0”?；趦身棙?biāo)準(zhǔn)完成對《工作要點》的內(nèi)容歸類。

2.文本操作化

為科學(xué)挖掘和客觀呈現(xiàn)高等教育領(lǐng)域政策話語的注意力分配、聚焦度和演進趨勢，一個清晰而明確的分析框架就顯得十分必要，也就是要將“研究問題所包含的主要方面以比較簡潔、直觀的方式呈現(xiàn)出來”[16]。框架（Framework）的概念首先由貝特森于1955年提出，后由社會學(xué)家戈夫曼引入到社會學(xué)研究領(lǐng)域，成為定性研究中一種重要的分析手段?？蚣艿臉?gòu)建能夠幫助研究者準(zhǔn)確而科學(xué)地對客觀資料進行歸納、整理和分析。換言之，“框架的構(gòu)建使得研究者可以定位、感知、確定和命名那些看似紛繁復(fù)雜的具體信息”[17]。囿于上述原因，本研究結(jié)合詞頻分析軟件SATI、ROSTCM 和人工閱讀方法對1987-2019年教育部（國家教委）《工作要點》進行關(guān)鍵詞詞頻分析和主句閱讀分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個“五維度二十五要素”的編碼分析框架（如表1）。

（二）結(jié)果分析

依據(jù)前文分析框架和編碼歸屬原則，對1987-2019年33份《工作要點》進行內(nèi)容分析，分析結(jié)果如表2所示。

總體來看，1987-2019年間，高等教育政策話語的注意力在一級指標(biāo)上的分布相對均衡。從某一要素出現(xiàn)頻次來看，政策話語注意力在教育保障、教育公平、教育質(zhì)量、教育發(fā)展改革和教育思想建設(shè)五個維度上的比例分配較為均衡，分別為22.13%、16.05%、21.69%、19.74%和20.39%。從政策話語聚焦度來看，1987-2019年間各個要素聚焦程度差異明顯，大致可分為深度聚焦、中度聚焦和輕度聚焦三類。如深度聚焦要素“黨的領(lǐng)導(dǎo)”（32次）、中度聚焦要素“師資隊伍”（20次）和輕度聚焦要素“資源投入”（5次）。從政策話語演進趨勢來看，各維度同樣存在較大差異，大致表現(xiàn)為成長型、衰退型、持續(xù)關(guān)注型和間斷關(guān)注型四大類。

下文從政策話語注意力分配、聚焦度和演進趨勢方面具體分析如下。

1.整體注意力分配均衡，但要素間注意力分配差異較大

依據(jù)長時間跨度范圍內(nèi)某一要素的年度出現(xiàn)頻次統(tǒng)計，可以在某種程度上反映政府部門對該要素的關(guān)注即注意力分配情況。通過統(tǒng)計分析1987-2019年教育部（國家教委）《工作要點》中各要素年度出現(xiàn)頻次，可以分析出教育政策對教育各維度要素的注意力分配情況。從表2分析結(jié)果可以看出，總體來看高等教育政策話語注意力在教育保障（102次）、教育公平（74次）、教育質(zhì)量（100次）、教育發(fā)展改革（91次）和教育思想建設(shè)（94次）五個維度上的分布相對均衡，占總體比例分別為22.13%、16.05%、21.69%、19.74%和20.39%。其中，教育公平維度注意力分配比例較低的原因在于該維度各個要素出現(xiàn)時間較晚，最早于1997年出現(xiàn)。

然而，相對于整體注意力配置均衡而言，具體要素注意力分配存在較大差異。第一，維度內(nèi)部要素注意力分配不均衡。教育保障維度中，資源投入要素在33年《工作要點》中僅出現(xiàn)5次且時間上不連續(xù)，與同維度的法律保障要素之間的關(guān)注頻次極差為25，相比之下注意力分配嚴(yán)重不足。教育發(fā)展改革維度中，教育現(xiàn)代化要素僅出現(xiàn)6次，且表現(xiàn)為跳躍式出現(xiàn)的特征，與同維度對外交流要素頻次極差為22次。教育思想建設(shè)維度中，組織培訓(xùn)要素出現(xiàn)6次，出現(xiàn)年份之間相隔較遠，與同維度黨的領(lǐng)導(dǎo)要素相比基本沒有受到關(guān)注。第二，整體要素間注意力分配不均。從出現(xiàn)年份頻次統(tǒng)計來看，高等教育政策話語注意力集中于黨的領(lǐng)導(dǎo)（32次）、法律保障（30次）、對外交流（28次）、作風(fēng)建設(shè)（27次）和教育經(jīng)費（25次）等要素上，五個要素總頻次占全部要素出現(xiàn)頻次的30.80%。相比之下，城鄉(xiāng)均衡（12次）、教育扶持（10次）、教育現(xiàn)代化（6次）、組織培訓(xùn)（6次）和資源投入（5次）五個要素出現(xiàn)頻次較低，僅占全部要素出現(xiàn)頻次的8.46%?？梢钥闯?，高等教育政策話語注意力分配在具體要素間分配不均衡。

2.高等教育政策話語聚焦度

依據(jù)對1987-2019年教育部（國家教委）共計33年《工作要點》的文本內(nèi)容計量分析后發(fā)現(xiàn)，高等教育政策話語在各維度和不同要素間的注意力分配存在一定的差異。注意力分配差異的存在表明高等教育政策聚焦點存在差異。基于此，通過統(tǒng)計各要素受關(guān)注年份的頻次（見圖1），總結(jié)出1987-2019年間高等教育政策話語聚焦點和對各要素的聚焦程度（如表3）。假設(shè)政策話語對各要素的聚焦程度為X，將15年和25年作為聚焦程度分界點。以X≥25年表示政策話語對該要素深度聚焦，以25>X≥15年表示要素中度聚焦，以X<15年表示對該要素輕度聚焦。因此，依據(jù)圖1各要素出現(xiàn)年份頻次統(tǒng)計可以得到要素聚焦結(jié)果表。從表3可以看出，深度聚焦的要素有教育經(jīng)費（A11）、法律保障（A14）、對外交流（A42）、黨的領(lǐng)導(dǎo)（A51）和作風(fēng)建設(shè)（A53）;中度聚焦的要素有信息技術(shù)（A12）、師資隊伍（A13）、區(qū)域均衡（A22）、資源覆蓋（A23）、教育資助（A24）、人才培養(yǎng)（A31）、教學(xué)質(zhì)量（A32）、研究與服務(wù)（A33）、招生就業(yè)（A34）、督導(dǎo)評估（A35）、教育普及（A43）、結(jié)構(gòu)調(diào)整（A44）、制度改革（A45）和德育工作（A54）;輕度聚焦的要素有資源投入（A15）、城鄉(xiāng)均衡（A21）、教育扶持（A25）、教育現(xiàn)代化（A41）、組織培訓(xùn)（A52）和宣傳教育（A55）。

3.高等教育政策話語演進趨勢

對我國高等教育政策話語注意力分配和聚焦程度的分析只能從靜態(tài)切片的角度觀察我國高等教育發(fā)展，而無法從動態(tài)視角上把握三十多年來我國高等教育發(fā)展的演進趨勢及特征。因而，本部分將基于前文文本內(nèi)容計量分析結(jié)果，從時間序列變化角度審視我國高等教育演化。依據(jù)各要素出現(xiàn)年份統(tǒng)計數(shù)據(jù)，將我國高等教育政策話語各要素演化趨勢分為四類。一是成長型。成長型指的是要素所受到的關(guān)注度表現(xiàn)為越來越高的趨勢。該類型的要素主要包括：信息技術(shù)（A12）、區(qū)域均衡（A22）、教育資助（A24）、教育扶持（A25）、教學(xué)質(zhì)量（A32）、研究與服務(wù)（A33）、招生就業(yè)（A34）和教育普及（A43）。二是衰退型。衰退型指的是要素所受到的關(guān)注度表現(xiàn)為越來越低或持續(xù)較低的趨勢。該類型的要素有：資源投入（A15）、教育現(xiàn)代化（A41）、結(jié)構(gòu)調(diào)整（A44）、組織培訓(xùn)（A52）、德育工作（A54）和宣傳教育（A55）。三是持續(xù)穩(wěn)定型。持續(xù)穩(wěn)定型指的是要素所受到的關(guān)注較高且持續(xù)至今。該類型所包含的要素主要有：教育經(jīng)費（A11）、法律保障（A14）、對外交流（A42）、黨的領(lǐng)導(dǎo)（A51）和作風(fēng)建設(shè)（A53）。四是間斷關(guān)注型。間斷關(guān)注型指的是要素所受到的關(guān)注不穩(wěn)定或欠缺連續(xù)性。該類型包含的要素有：師資隊伍（A13）、城鄉(xiāng)均衡（A21）、人才培養(yǎng)（A31）、督導(dǎo)評估（A35）和制度改革（A45）。

此外，將五大維度要素出現(xiàn)頻次依據(jù)年份進行加總后，繪制五大維度時間序列趨勢演進圖（如圖2）。從圖2的線性趨勢線來看，高等教育政策話語對五大維度要素的關(guān)注呈現(xiàn)上升趨勢，這表明我國越來越重視和關(guān)注高等教育的發(fā)展。具體來看，第一，從政策話語對五大維度的整體關(guān)注度來看，教育保障（A1）所受到的關(guān)注度最高，教育質(zhì)量（A3）、教育思想建設(shè)（A5）、教育發(fā)展改革（A4）相應(yīng)次之，教育公平（A2）所受關(guān)注度最低。第二，從五大維度穩(wěn)定性程度來看，教育公平（A2）和教育質(zhì)量（A3）變化幅度最大，教育保障（A1）和教育發(fā)展改革（A4）變化幅度次之，教育思想建設(shè)（A5）變化幅度最小，其所受到的關(guān)注最為穩(wěn)定。第三，從五大維度整體演進趨勢來看，教育保障（A1）、教育公平（A2）和教育質(zhì)量（A3）三個維度表現(xiàn)出明顯的增長態(tài)勢，這與我國近年來教育扶貧攻堅和教育質(zhì)量提升有著明顯關(guān)聯(lián)性。教育發(fā)展改革（A4）和教育思想建設(shè)（A5）兩個維度變化相對穩(wěn)定，在具體要素上較為偏重對外交流（A42）、結(jié)構(gòu)調(diào)整（A44）、黨的領(lǐng)導(dǎo)（A51）和作風(fēng)建設(shè)（A53）等要素。

五、研究結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本研究通過對1987-2019年教育部（國家教委）《工作要點》的文本計量和內(nèi)容分析，全面展現(xiàn)了我國高等教育政策話語各要素的注意力分配、聚焦程度和演進變化趨勢。具體來看，主要有以下幾點結(jié)論。

1.從政策話語注意力來看，要素間注意力分配差異懸殊

從政策要素整體注意力分配來看，受關(guān)注最多的黨的領(lǐng)導(dǎo)、法律保障、對外交流、作風(fēng)建設(shè)和教育經(jīng)費五個要素的注意力分配比例為30.8%。相比之下，受關(guān)注最少的城鄉(xiāng)均衡、教育扶持、教育現(xiàn)代化、組織培訓(xùn)和資源投入五個要素的注意力分配比例僅為8.46%。兩者注意力配比相差近4倍。從維度內(nèi)部具體要素注意力分配來看，要素間注意力分配異質(zhì)性程度更為明顯。其中，教育保障中的法律保障和資源投入兩個要素的頻次極差為25次;教育發(fā)展與改革中的教育現(xiàn)代化和對外交流兩個要素的頻次極差為22次;教育思想建設(shè)中黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織培訓(xùn)的頻次極差高達26次。據(jù)此不難看出，不論是總體注意力分配還是維度內(nèi)部注意力分配，我國高等教育政策話語注意力分配均呈現(xiàn)為低均衡性高異質(zhì)性的特征，即要素間注意力分配差異懸殊。

2.從政策話語聚焦度來看，偏重結(jié)果實現(xiàn)忽視公平保障

從我國高等教育政策話語聚焦程度來看，教育經(jīng)費、法律保障、信息技術(shù)、師資隊伍、資源覆蓋、教育資助、人才培養(yǎng)、教學(xué)質(zhì)量、研究與服務(wù)、招生就業(yè)、督導(dǎo)評估、教育普及、結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度改革等要素受到特別關(guān)注，各要素受關(guān)注頻次和關(guān)注持續(xù)性程度均處于較高水平。可以發(fā)現(xiàn)，政府意在通過資源投入、制度支撐和法制保障等手段將支持和保障教育目標(biāo)實現(xiàn)作為高等教育政策主要關(guān)注和聚焦點。相比之下，對于促進教育公平、更新和轉(zhuǎn)變教育思維觀念具有重要促進和推動作用的城鄉(xiāng)均衡、

教育資助、教育扶持、組織培訓(xùn)和宣傳教育等要素所受關(guān)注程度極低。由此可知，當(dāng)前我國高等教育政策仍舊將結(jié)果實現(xiàn)作為主要政策目標(biāo)取向，對保障教育公平性和培育思維觀念等的重視度有所欠缺。

3.從政策話語的演進來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)始終引領(lǐng)話語走向

從我國高等教育政策話語演進趨勢分析來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)在受關(guān)注頻次和演進趨勢上均處于絕對優(yōu)勢地位。具體而言，在受關(guān)注程度方面，除1989年《工作要點》未涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)以外，其他32個年份均對黨的領(lǐng)導(dǎo)予以相當(dāng)關(guān)注和特別重視。在演進趨勢方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)在近四十年時間跨度內(nèi)得到了持續(xù)穩(wěn)定的重視，且從分析來看未來對黨的領(lǐng)導(dǎo)這一要素的關(guān)注有進一步強化的趨勢。與此同時，從文本內(nèi)容分析可知，教育部《工作要點》始終以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基本工作出發(fā)點和落腳點，工作要點內(nèi)容始終圍繞著黨和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和現(xiàn)實需求而設(shè)計和出臺。換言之，教育部《工作要點》內(nèi)容演變某種程度上就是黨和國家發(fā)展理念和發(fā)展思路在教育部門的縮影和微觀化。黨的領(lǐng)導(dǎo)始終主導(dǎo)并引領(lǐng)著我國高等教育政策話語基本走向和教育工作基本基調(diào)。

（二）研究建議

1.調(diào)整政策要素注意力配比，實現(xiàn)政策整體協(xié)同

注意力均衡并不是要將政策注意力在各個政策要素上進行平均分配，而是意在將政策話語注意力分配差異保持在于一個合理且適當(dāng)?shù)南薅戎畠?nèi)。從理論層面來看，政府部門政策制定以及作用對象通常以一種差異化的形態(tài)分布，也就意味著政策話語注意力分配的非均等性。換言之，囿于政策情景、政策對象和政策目標(biāo)的多元性和異質(zhì)性，政策注意力分配必然存在差異。從實踐層面來看，由于我國各地區(qū)經(jīng)濟社會和教育資源分布差異的存在，政策所肩負(fù)的使命就是要保障教育適度均等，包括資源、機會和發(fā)展均等。因此，政策話語注意力分配存在差異是必然的。然而，當(dāng)前我國高等教育政策話語注意力分配極差過大，超出差異合理范圍，客觀上不利于高等教育全面發(fā)展和協(xié)同推進。政策是對資源進行權(quán)威分配的工具和手段，要實現(xiàn)我國建設(shè)高等教育強國的教育夢，就必然要關(guān)注政策注意力在各個要素上的分配情況。高等教育建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)化工程，任何一個部分的缺失或滯后無疑會阻滯整體發(fā)展。基于此，未來高等教育政策話語應(yīng)當(dāng)適度調(diào)整并縮小政策話語注意力分配極差，使注意力分配保持在一個合理而適當(dāng)?shù)姆秶M而實現(xiàn)政策要素協(xié)同配合，共同推進高等教育整體化、系統(tǒng)化發(fā)展。

2.注重高等教育發(fā)展公平性，保障教育價值實現(xiàn)

“平等”是現(xiàn)代社會發(fā)展過程中人們向往和不斷追求的價值[18]，教育公平對于保障社會健康穩(wěn)定發(fā)展和推動國民科學(xué)文化素養(yǎng)提升具有強大的激發(fā)力量。當(dāng)前我國高等教育政策話語將經(jīng)費資源、制度供給和法律保障等有助于推動高等教育目標(biāo)實現(xiàn)的政策要素作為主要聚焦對象，體現(xiàn)出我國高等教育政策仍舊以結(jié)果實現(xiàn)，即“效率”作為主要政策價值導(dǎo)向，而對于保障教育公平和教育理念普及具有積極促進作用的城鄉(xiāng)差異、教育資助和扶持、宣傳教育等聚焦不夠。然而，公平是推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展和實現(xiàn)高等教育強國建設(shè)目標(biāo)不可忽視的內(nèi)在價值支撐。因此，未來我國高等教育政策話語理應(yīng)在效率與公平之間保持適度的均衡性。一方面是要注重高等教育城鄉(xiāng)差異，加大對教育弱勢群體、偏遠地區(qū)教育資助和扶持，以保障基本教育資源分配公平。另一方面，可為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和偏遠地區(qū)高等教育從業(yè)人員組織專項培訓(xùn)，以提升其素質(zhì)修養(yǎng)和保障其資源獲得感。同時，應(yīng)加大教育宣傳力度：一是積極向欠發(fā)達地區(qū)、偏遠地區(qū)群眾特別是適齡學(xué)生及其家長提供高等院校招生信息和概況，打破教育信息獲取壁壘;二是倡導(dǎo)和鼓勵高等院校對口幫扶、定向培養(yǎng)和優(yōu)化資助，消除教育弱勢群體“后顧之憂”。即，不僅要注重硬性教育物質(zhì)資源獲得公平，也要保障軟性教育信息獲取和理念培育機會公平，以促進高等教育價值實現(xiàn)。

3.鞏固和堅持黨的思想引領(lǐng)，建設(shè)高等教育強國

黨的十九大報告指出，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，明確提出了我國高等教育發(fā)展的基本路向和思想引領(lǐng)，即高等教育發(fā)展必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為黨和國家發(fā)展培育人才供給力量。當(dāng)前，我國高等教育發(fā)展已經(jīng)逐步由后大眾化階段轉(zhuǎn)向全面普及階段，發(fā)展轉(zhuǎn)型必然面臨各種各樣錯綜復(fù)雜的問題和挑戰(zhàn)。面對紛繁復(fù)雜的環(huán)境，更應(yīng)堅持以黨的新思想新理念新觀點作為思想引導(dǎo)，確立未來發(fā)展方向和發(fā)展目標(biāo)。改革開放以來，我國高等教育政策始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，始終圍繞黨和國家發(fā)展需求確立自身發(fā)展戰(zhàn)略，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻。新的歷史條件下，我國經(jīng)濟社會發(fā)展在人才供給、市場競爭、對外交流等領(lǐng)域面臨系列困難和挑戰(zhàn)?；诖?，我國高等教育發(fā)展更應(yīng)緊密團結(jié)在黨和國家周圍，強化并鞏固黨的思想引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，把握好未來發(fā)展方向和趨勢。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以助力黨和國家發(fā)展為思想引領(lǐng)，以建設(shè)中國特色社會主義高等教育強國為目標(biāo)指向，實現(xiàn)中華民族“教育中國夢”。

注釋：

①1998年及以前為國家教委，1998年后為教育部。

②為方便制表，表中要素均以相應(yīng)代碼替代，√表示要素在該年份出現(xiàn)，沒有則表示未出現(xiàn)。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）

收稿日期：2020-07-31

作者簡介：周付軍，中南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。（長沙/410083）

*本文系中南大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目（2019zzts375）的成果之一。