匡凌

摘 要：對檢察公益訴訟指導性案例的理解，除了要認真分析指導性案例的事實、要旨和指導意義，還要結(jié)合案件當時所處的時代特征，探索其內(nèi)在的政治、法律和社會意義。透過案例看本質(zhì)，才能發(fā)現(xiàn)辦案的基本原則。檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件應以習近平法治思想為基本遵循，始終堅持依法監(jiān)督、協(xié)同推進社會綜合治理和以人民為中心的原則。

關(guān)鍵詞：指導性案例 檢察行政公益訴訟 起源 基本遵循 辦案原則

檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件，最終目的是為了保護國家利益和社會公共利益。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度作為一項新的法律制度，可依據(jù)的法律法規(guī)和司法解釋較少，在辦理案件中要遵循哪些基本原則？怎樣辦案才能達到保護國家利益和社會公共利益的目的？本文主要以筆者參與辦理的最高人民檢察院檢例第50號指導性案例為視角，從檢察公益訴訟制度起源談起，總結(jié)、歸納檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件應該遵循的幾個原則。

一、檢例第50號指導性案例的基本情況

檢例第50號指導性案例是最高人民檢察院第十三批指導性案例中的一個，該案通過行政公益訴訟訴前程序結(jié)案。這批案例也是2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改確立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度及“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》出臺之后，最高人民檢察院發(fā)布的第一批指導性案例。因此，對檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件具有特別的指導意義。

（一）基本案情

2013年6月，長沙威尼斯城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡稱威尼斯城房產(chǎn)公司）開發(fā)的威尼斯城第四期項目開始建設(shè)。該項目將原定項目建設(shè)的性質(zhì)、規(guī)模、容積率等作出重大調(diào)整，開工建設(shè)前未按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱“環(huán)評法”）的規(guī)定重新報批環(huán)境影響評價文件。2016年8月29日，湖南省長沙縣行政執(zhí)法局對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定，責令該公司停止第四期項目建設(shè)，并處以10萬元罰款。威尼斯城房產(chǎn)公司雖然繳納了罰款但并未停止建設(shè)。截至2018年3月7日，該項目已經(jīng)建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進行基坑施工（停工狀態(tài)），9棟未開工建設(shè)。

（二）提出檢察建議

2017年7月20日，湖南省長沙市人民檢察院在參與中央環(huán)保督查組督查過程中，發(fā)現(xiàn)長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣行政執(zhí)法局不依法履行職責致使國家和社會公共利益受損的線索。報告湖南省人民檢察院后，湖南省人民檢察院將案件線索交長沙市人民檢察院辦理。

長沙市人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項目建設(shè)用地位于參照飲用水水源一級保護區(qū)保護范圍內(nèi)。2017年3月14日后，根據(jù)湖南省人民政府調(diào)整后的飲用水水源保護區(qū)劃定，該建設(shè)項目用地位于飲用水水源二級保護區(qū)保護范圍內(nèi)。經(jīng)調(diào)查核實，長沙市人民檢察院認為長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等三行政機關(guān)不依法履行職責，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會公共利益。其中：

長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局明知威尼斯城第四期項目必須重新申報環(huán)境影響評價文件，但在未重新申報的情況下，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，導致項目違法建設(shè)，給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。

長沙縣行政執(zhí)法局明知威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價未申報通過、未批先建的情況下，在作出責令停止建設(shè)，并處以罰款10萬元的決定后，未進一步采取措施，導致該項目1—6棟最終建設(shè)完成，同時對該項目7—8棟無建筑工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責令恢復原狀，造成重大生態(tài)環(huán)境影響。

長沙縣環(huán)境保護局明知威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價未申報通過，卻在該項目1—6棟建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請表上蓋章予以認可，造成違法建設(shè)行為發(fā)生，給當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。

2017年12月18日、2018年3月16日，長沙市人民檢察院先后分別向長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣行政執(zhí)法局和長沙縣環(huán)境保護局發(fā)出檢察建議：一是建議長沙縣行政執(zhí)法局依法對威尼斯城房產(chǎn)公司未依法停止建設(shè)，仍處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為進行處罰，責令對違法在建工程恢復原狀。二是建議三行政機關(guān)在職責范圍內(nèi)依法處理威尼斯城第四期項目環(huán)境影響評價、建設(shè)工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可等問題。三是建議三行政機關(guān)依法加強對該項目行政許可的審批管理和執(zhí)法監(jiān)管，杜絕類似違法行為再次發(fā)生。

（三）行政機關(guān)回復和落實檢察建議情況

檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后，與長沙縣行政執(zhí)法局等三機關(guān)以及長沙縣人民政府進行了反復協(xié)調(diào)溝通，促進相關(guān)檢察建議落實。三機關(guān)均按期對長沙市人民檢察院檢察建議進行了書面回復。2018年4月10日，長沙縣行政執(zhí)法局根據(jù)檢察建議的要求對威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定：責令該公司立即停止第四期項目建設(shè);對7—8棟基坑恢復原狀，并處罰款4365058.67元。威尼斯城房產(chǎn)公司接受處罰并對7—8棟基坑恢復原狀。長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長沙縣環(huán)境保護局根據(jù)檢察建議的要求加大對該項目的監(jiān)管力度，對類似行政審批流程進行規(guī)范，對相關(guān)責任人員進行追責，給予四名工作人員相應的行政處分。

2018年2月9日，長沙縣人民政府就糾正違法行為與長沙市人民檢察院溝通并對相關(guān)問題提出處置意見。因該案涉及飲用水水源地保護區(qū)調(diào)整，長沙市人民檢察院依法向長沙縣人民政府發(fā)出工作建議，建議該縣及時向上級機關(guān)申報重新劃定飲用水水源地保護區(qū)范圍;對該項目監(jiān)管和執(zhí)法中暴露出來的相關(guān)違法違規(guī)問題依法依規(guī)進行處理;加強對建設(shè)項目審批的管理和監(jiān)督、對招商引資項目的管理，進一步規(guī)范行政許可、行政審批行為，切實防止損害生態(tài)環(huán)境和資源保護行為的發(fā)生。

2018年5月17日，長沙縣人民政府就工作建議向長沙市人民檢察院作出書面回復，對威尼斯城第四期項目違法建設(shè)的處置提出具體的工作意見和實施辦法。長沙市人民檢察院認為，威尼斯城第四期項目違法建設(shè)對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會公共利益，考慮到該項目1—6棟已經(jīng)銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證并拆除建筑，將損害不知情群眾的利益。經(jīng)論證，采取取水口上移變更飲用水水源地保護區(qū)范圍等補救措施，不影響威尼斯城眾多業(yè)主的合法權(quán)益和生活穩(wěn)定，社會效果和法律效果較好。根據(jù)長沙市人民檢察院的建議，長沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設(shè)的長沙縣星沙第二水廠取水泵站已經(jīng)通水。2018年10月29日，經(jīng)湖南省人民政府批準，長沙市人民政府對飲用水水源地保護范圍進行了調(diào)整。

二、該案的指導意義與主要法律問題

最高人民檢察院選中該案作為指導性案例，是因為該案實現(xiàn)了辦理行政公益訴訟案件的兩個目的：

一是該案系通過行政公益訴訟訴前程序圓滿解決的案例，檢察機關(guān)通過向多個行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，并與行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，達到了切實維護國家利益和社會公共利益的目的。

二是檢察機關(guān)在督促各行政機關(guān)依法履職時，建議行政機關(guān)采取了最優(yōu)的行政舉措，達到了既保護非侵權(quán)主體的利益，又對違法行為人給予相應處罰的目的。

而要達到上述辦案目的，關(guān)鍵是解決本案中面臨的兩個主要法律問題：

一是對環(huán)保領(lǐng)域行政處罰“一事不再罰”的理解問題。行政機關(guān)過去認為對一個違反環(huán)評法“未批先建”違法行為給予責令停工并進行罰款后，已經(jīng)繳納罰款的，就不能再給予行政處罰。但是，依據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第11條第2款“責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認定為新的環(huán)境違法行為”之規(guī)定，只要該建設(shè)項目違反環(huán)保法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，不停止建設(shè)的違法行為處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，都可以認定為一個新的環(huán)境違法行為。當前，社會上大多房地產(chǎn)公司為了趕工期、趕進度，對工程項目建設(shè)中存在的行政審批問題都是采取邊罰邊建的模式，而行政機關(guān)過去礙于對“一事不再罰”的錯誤認識，罰了之后就不再給予處罰。本案中，就存在對“一事不再罰”的認識問題，既然是新的環(huán)境違法行為，就不能以“一事”來看待，而是可以依據(jù)環(huán)保法律法規(guī)對新的環(huán)境違法行為進行處罰。只有這樣做，才能對邊罰邊建繼續(xù)違反環(huán)保法律法規(guī)的惡劣違法行為給予嚴厲懲罰，真正實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的有效保護。該案的成功辦理，為之后處理類似問題提供了成功的經(jīng)驗。

二是在面臨多個公共利益沖突時，檢察機關(guān)監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)法要遵循的原則問題。檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件，督促行政機關(guān)履職時，除了要求行政機關(guān)遵循行政法的程序性原則，確保執(zhí)法程序正當、公開、公正、公平之外，還應遵循行政法的實體性原則，特別是要按照案件的實際情況，適用比例原則進行行政執(zhí)法。在有多項糾正行政機關(guān)違法履職措施時，應立足公共利益，選擇執(zhí)法成本最小的方式督促履職。檢察機關(guān)保護公共利益并不是針對某個人的利益，而是包括國家利益和不特定多數(shù)人的社會公共利益。行政機關(guān)采取的行政措施必須以能夠達到所預期目的為前提。檢察機關(guān)應督促行政機關(guān)在公共利益與行政處罰措施預期目的之間進行兼顧。當出于行政處罰目的有多種處罰措施時，應當以保護公共利益為著眼點，盡可能最大限度地保護公共利益。本案中，由于長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局對威尼斯城四期項目進行審批時未嚴格執(zhí)行環(huán)評法的規(guī)定，發(fā)放了建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，造成該項目四期已經(jīng)建設(shè)完成1-6棟，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害了國家利益和社會公共利益。檢察機關(guān)根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第69條第1款之規(guī)定，可以依法建議行政機關(guān)撤銷該項目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，并可以建議相關(guān)行政機關(guān)對已經(jīng)建成的1-6棟依法予以拆除。但是，如果拆除已經(jīng)建成并銷售的建筑，業(yè)主作為善意購買住房的第三人，他們的大部分損失可能會由實施違法許可的當?shù)卣畞碣r償。據(jù)此，就會造成大量國有財產(chǎn)損失和社會的不安定，同樣損害了國家利益和社會公共利益。對此，檢察機關(guān)要緊緊圍繞充分保護公共利益和維護社會穩(wěn)定大局的目標，對同樣是保護公共利益，卻在適用法律上有沖突時，不要機械地就案辦案，而是依據(jù)法律規(guī)定多方平衡，選擇有利于保護國家利益和社會公共利益的最優(yōu)方案。

要理解一個指導性案例，除了要認真分析指導性案例事實、要旨和指導意義，更重要的是要結(jié)合案件當時所處的時代特征，探索其內(nèi)在的政治、法律和社會意義。如何透過案件看本質(zhì)，尋找指導性案例中的一般意義和基本原則，才是對指導性案例開展深入研究的應有之義。

三、檢察公益訴訟制度的起源及必須厘清的幾個概念性問題

檢察機關(guān)提起行政公益訴訟作為一項新的制度，歷經(jīng)中央部署、兩年試點、兩法修改正式確立以及三年來積極穩(wěn)妥發(fā)展，是跟隨時代的進步和實踐的認識不斷推進的。只有厘清這項制度發(fā)展脈絡，了解發(fā)展規(guī)律，順應發(fā)展趨勢，才能掌握公益訴訟辦案的基本原則。

（一）我國公益訴訟制度的源頭屬性：監(jiān)督行政機關(guān)為重

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議上明確提出要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，習近平總書記所作的《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（以下簡稱《說明》）第九點分為兩個自然段對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度進行了充分的闡釋。[1]

《說明》從檢察機關(guān)需要做什么、怎么做等方面層層遞進，對探索建立檢察公益訴訟制度進行了解讀。

一是檢察機關(guān)需要做什么？檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，源起于國家要加強對行政機關(guān)及其工作人員違法行為的法律監(jiān)督力度，而這項使命，中央決定由作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)來承擔。

二是達到何種目的、解決什么問題？檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的目的非常明確，是通過履行法律監(jiān)督職責，監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員的違法行為。要解決兩個方面的問題，一方面要扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面要防止一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。具體的手段是督促行政機關(guān)起訴、發(fā)出檢察建議。

三是監(jiān)督的形式是什么？對因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，以司法裁判的形式來實現(xiàn)法律監(jiān)督的權(quán)威性。

在立法時為何增加了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的職責？筆者認為，除了制度的平衡，更大的可能，是國家出于對公共利益進行全方位保護的考慮。這一點可以從最高人民檢察院副檢察長張雪樵接受新聞媒體采訪及所作報告和講話中得到答案。他指出，在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)立之前，有關(guān)社會組織提起公益訴訟保護受侵害的社會公共利益效果不盡理想。2012年修改的民事訴訟法規(guī)定，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以提起公益訴訟，但2013年實施以來，每年社會組織提起的公益訴訟數(shù)量極少。[2]檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的主體定位是補充性的，只有在國家和社會缺乏提起民事公益訴訟的社會組織時，才需要檢察機關(guān)充當提起公益訴訟的主體。[3]

2015年至2017年兩年的試點期間，全國檢察機關(guān)共辦理各類公益訴訟案件9053件，2017年7月至12月，共辦理9918件。2018年辦理113160件（其中民事公益訴訟4393件、行政公益訴訟108767件）。2019年辦理126912件（其中民事公益訴訟7125件，行政公益訴訟119787件），與同期民事申訴案件數(shù)142203件僅相差10%。

五年來的實踐證明，檢察公益訴訟案件已經(jīng)成為檢察機關(guān)的辦案增長點和工作亮點。僅從案件數(shù)量分析，不難看出，行政公益訴訟是檢察公益訴訟案件的辦案重點。

（二）對“雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念”的理解：立足監(jiān)督貫穿始終

雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念最早是最高人民檢察院檢察長張軍2018年5月9日在最高人民檢察院全體黨員干部大會暨第一期學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想培訓班開班式上提出的。之后，他陸續(xù)對公益訴訟檢察工作提出要求和指示，他指出，最高人民檢察院充分調(diào)研、換位思考，明確提出檢察機關(guān)與政府部門雖分工不同，但工作目標、追求效果完全一致，并非“零和博弈”。[4]公益訴訟檢察的本質(zhì)是助力依法行政，共同維護人民根本利益，把以人民為中心落到實處。而堅持以人民為中心，是習近平法治思想的重要內(nèi)容。

從張軍檢察長的解讀可以看到，雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，指的是檢察機關(guān)與行政機關(guān)工作目標、追求效果的一致，而非對監(jiān)督行政機關(guān)的方式和監(jiān)督舉措的消極行使。

但是，在檢察機關(guān)辦案中，某些領(lǐng)導和辦案人員往往將檢察監(jiān)督行政機關(guān)的方式和監(jiān)督舉措與監(jiān)督的效果、目標混為一談，對發(fā)現(xiàn)的行政機關(guān)及其工作人員違法問題，行動上怠于履行法律監(jiān)督職能，對法律和司法解釋明確規(guī)定的督促行政機關(guān)起訴、發(fā)出訴前檢察建議、提起訴訟等監(jiān)督舉措不依法行使或怠于行使，但在口頭上卻大喊是為了雙贏多贏共贏的效果。這實際上是對雙贏多贏共贏監(jiān)督理念的錯誤理解，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在的違法問題卻不行使監(jiān)督職權(quán)時，何談監(jiān)督行政機關(guān)去依法履職？更談不上實現(xiàn)多贏雙贏共贏的效果！

筆者認為，檢察機關(guān)要履行好行政公益訴訟職能，必須做到立足監(jiān)督，并貫穿公益訴訟辦案的全過程，才可能實現(xiàn)多贏雙贏共贏。檢察機關(guān)立足監(jiān)督貫穿始終的含義主要包括三個方面：一是能發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員不作為、亂作為的問題;二是能依法采取正確的監(jiān)督方式督促行政機關(guān)全面履職（如督促行政機關(guān)作出相關(guān)行政命令或決定、向法院申請非訴執(zhí)行、提起訴訟等）;三是能依法作出正確的監(jiān)督舉措（如督促行政機關(guān)整改、發(fā)出檢察建議、提起公益訴訟等）。

實踐中，行政機關(guān)只有在檢察機關(guān)真正發(fā)現(xiàn)并指出其不作為或亂作為的違法情形，才會聽從檢察機關(guān)的監(jiān)督意見。這是筆者在辦理檢例第50號指導性案例中的親身體驗。在該案中，檢察機關(guān)對三個行政機關(guān)均發(fā)出了公益訴訟檢察建議，但是有一個行政機關(guān)在收到檢察建議后，并不認為其有不依法履職的情形。為了證實自己行政行為的合法性，該行政機關(guān)專門召開專家論證會，但巧合的是，專家論證會上的意見，恰好證明了檢察建議的準確性和合法性。據(jù)此，該行政機關(guān)才放下不同意見，按照檢察建議依法履職。

（三）對“堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的理解：是對檢察人員辦理公益訴訟案件的最低要求

2020年5月25日，最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大三次會議上所作的最高人民檢察院工作報告中指出，檢察機關(guān)堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)。2019年發(fā)出的103076件訴前檢察建議回復整改率87.5%，絕大多數(shù)問題在訴前得以解決。檢察機關(guān)提倡把公益訴訟案件在訴前解決，包含兩層含義：一是檢察公益訴訟案件的目的在訴前程序能夠?qū)崿F(xiàn)，國家利益和社會公共利益能夠得到更有效的保護;二是檢察公益訴訟案件要重視辦案效率，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題之后，能在訴前程序解決的盡量在訴前解決，不要把能夠解決的問題留到訴訟中。

這個辦案思路從檢察公益訴訟制度建立以來就是一致的。案件能否解決在訴前，也是評價一個案件優(yōu)劣或辦案人員能力大小的重要標準。筆者認為，這是對檢察公益訴訟辦案人員的最低要求。檢察機關(guān)通過檢察建議等訴前程序督促行政機關(guān)依法履職，實現(xiàn)了維護公共利益目的的，不需要再通過向人民法院提起訴訟來保護國家利益和社會公共利益。檢例第50號指導性案例，就是圓滿地踐行“堅持把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳司法狀態(tài)”的代表。

（四）對“以訴的形式履行法律監(jiān)督本質(zhì)”的理解：通過國家強制力保護公共利益

2019年11月22日，全國政協(xié)召開雙周協(xié)商座談會，圍繞“協(xié)同推進公益訴訟檢察工作”建言資政、凝聚共識。會議召開前，在委員移動履職平臺主題議政群里，黃武委員建議：應從理論上明確檢察機關(guān)提起公益訴訟到底是一種監(jiān)督還是一種訴，進而明確公益訴訟中檢察機關(guān)的訴訟地位，避免理解上的偏差帶來司法實踐中的沖突。在座談會上，最高人民檢察院檢察長張軍在回答黃武委員建議時指出：公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監(jiān)督的本職。以訴的形式就是要按照訴訟的要求，履行好調(diào)查取證、發(fā)揮訴前程序積極作用等責任義務;履行法律監(jiān)督的本職就是要廣泛、積極、主動地去發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件的線索，并在程序中或者判決后，通過協(xié)調(diào)各方促進推動訴前建議或者裁判結(jié)果落實。[5]

張軍檢察長的講話包含以下兩層含義，一是認為公益訴訟是法律監(jiān)督，是以訴的形式來體現(xiàn)的。二是對訴作了擴大解釋，他認為訴既包括檢察機關(guān)提起公益訴訟起訴到法院的訴訟過程、法院判決等，還包括為了訴訟所作的訴前準備，如發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、訴前程序等。

以訴的形式履行法律監(jiān)督本職的提法與《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）是一脈相承的，對因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，檢察機關(guān)應當通過向法院提起公益訴訟來來實現(xiàn)法律監(jiān)督的本質(zhì)屬性，保護國家利益和社會公共利益。

四、辦理行政公益訴訟案件應遵循的幾個原則

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南，這次會議是黨的十八屆四中全會作出《決定》以來，理論發(fā)展和實踐檢驗最終成果的有力體現(xiàn)。作為黨的十八屆四中全會提出探索建立的新的制度，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度要發(fā)展壯大，必須以習近平法治思想為指引，否則就是無本之木、無源之水！據(jù)此，辦理行政公益訴訟案件，必須堅持以下幾個基本原則：

一是要堅持依法監(jiān)督的原則。據(jù)最高人民檢察院檢察長張軍在十三屆全國人大三次會議上所作的最高人民檢察院工作報告數(shù)據(jù)，2019年檢察機關(guān)辦理民事公益訴訟7125件、行政公益訴訟119787件。行政公益訴訟案件占公益訴訟案件的90%以上，行政公益訴訟案件是現(xiàn)在以及今后檢察機關(guān)公益訴訟辦案的重點。在推進全面依法治國的改革中，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，是監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的重要力量。檢察機關(guān)堅持依法監(jiān)督的原則，是依法治國的本質(zhì)要求，也是檢察機關(guān)是否能保護國家利益和社會公共利益的必備前提。只有通過依法監(jiān)督行政機關(guān)履職，才能保證行政機關(guān)在依法行政的道路上不出偏差，才能實現(xiàn)用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能的目的。

二是要堅持協(xié)同推動社會綜合治理的原則。檢察機關(guān)要自覺把辦理行政公益訴訟納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，把辦理公益訴訟案件能否促進國家治理能力提升作為辦案效果是否明顯的檢驗標準。長期以來，檢察機關(guān)給行政機關(guān)的印象是抓貪官反腐敗，行政機關(guān)工作人員出于自我保護，對檢察機關(guān)開展公益訴訟工作一開始是有些排斥和抵觸的，第一反應是檢察機關(guān)來挑刺來追責的，所以對檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件不配合、不支持。這都是因為對檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的宣傳不夠、溝通不夠造成的。只有把這些問題說清楚，講明白，而且落實在辦案過程中，不生硬、機械地辦案，行政機關(guān)工作人員自然而然就會理解、支持和配合。只有與行政機關(guān)形成合力共同推進，才能達到社會治理的最大效能。

三是要堅持以人民為中心的原則。當前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。檢察機關(guān)通過辦理行政公益訴訟案件，消除和減少破壞國家利益和社會公共利益的違法因素，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權(quán)益、增進人民福祉落實到辦案的全過程，才能不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，才能用法治保障人民安居樂業(yè)，實現(xiàn)保護國家利益和社會公共利益的最終目的。

注釋：

[1]原文為“現(xiàn)在，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對這類違法行為置之不理、任其發(fā)展，一方面不可能根本扭轉(zhuǎn)一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變?yōu)樾淌路缸?。全會決定提出，檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應該督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

在現(xiàn)實生活中，對一些行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進依法行政、嚴格執(zhí)法，加強對公共利益的保護。由檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設(shè)?！眳⒁娏暯剑骸蛾P(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，最后訪問日期：2020年11月28日。

[2]參見張雪樵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟旨在保護公共利益》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201803/t20180319_371369.shtml，最后訪問日期：2020年3月18日。

[3]參見張雪樵：《公益訴訟制度于環(huán)境資源保護意義重大》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201709/t20170914_200562.shtml，最后訪問日期：2020年3月28日。

[4]參見張軍：《樹立“雙贏多贏共贏”理念》，最高人民檢察院https：//www.spp.gov.cn/zdgz/201910/t20191023_435517.shtml，最后訪問日期：2020年3月18日。

[5]參見《檢察機關(guān)提起公益訴訟是監(jiān)督還是訴》，人民政協(xié)網(wǎng)http：//www.rmzxb.com.cn/c/2019-11-25/2472886.shtml，最后訪問日期：2020年11月13日。