陳曉宇

摘 要：高校教育懲戒的可訴性目前缺乏立法的明確規(guī)定，司法機關內部在具體問題的認知上亦不統(tǒng)一，大學傳統(tǒng)的自治理念也使得司法機關需要對高校教育懲戒行為保持謙抑的態(tài)度。相比之下，校內申訴程序在案件受理范圍、實施速度以及手段多樣性方面具備鮮明優(yōu)勢，符合法治“規(guī)則之治”的實踐指向。規(guī)范的校內申訴程序應當在專門機構的組織領導下，含納提出申訴、受理申訴、調查、作出結論、展開追責等步驟，同時配合以回避、聽證等輔助性措施，確保制度的合法性、科學性與可操作性。

關鍵詞：高校教育懲戒;校內申訴程序;法治;申訴處理委員會

高校教育懲戒校內申訴程序是指高校在校生對高校施予的處理、處分或其他懲戒不服，依照法律及有關規(guī)定向學校申訴處理委員會提出申訴，要求重新作出決定的規(guī)范性制度。在我國司法實踐中，法官對于高校教育懲戒的可訴性認識不一，這導致該類案件難以獲得統(tǒng)一的司法判準;而同司法程序相比，校內申訴程序具有時間和空間上的優(yōu)勢，它能夠便利、高效地解決糾紛，最大程度地保護學生隱私，并從源頭上防止高校管理權力的濫用。2017年開始施行的新《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）新設“學生申訴”一章，用以規(guī)范高校的內部申訴流程。但該章以及其他法律文件關于高校內部申訴程序的規(guī)定較為籠統(tǒng)，難以為高校相應制度的建構提供細致指導。上述情況需要學術界及實務界對之進行建構性回應，進而提升高校教育懲戒校內申訴程序的科學性與可操作性，為有關學生提供校內層面的權利救濟渠道。

一、高校教育懲戒規(guī)范意涵澄清

目前，高校教育懲戒仍非規(guī)范的法律術語。2019年7月9日，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，就《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》進行解讀，發(fā)布會表示，教育部將修改《教師法》的有關規(guī)定，明確教師教育懲戒權實施的范圍、程度、形式，規(guī)范教育懲戒權的行使。[1]不過，發(fā)布會這里所指涉的教育懲戒顯然屬于義務教育階段的教育懲戒，其與高校教育懲戒在內容上仍有不同。因之，對高校教育懲戒進行概念界定需要與義務教育階段的教育懲戒概念進行區(qū)分，明確高校教育懲戒在設定主體、實施主體以及內容三個方面的獨特表征。

一方面，國家與高校都是高校教育懲戒的設定主體。國家立法機關享有全面的設定權，即關于高校教育懲戒的種類及事由都可以由立法機關予以規(guī)定;而高校的設定權在實踐中則要受到立法的嚴格規(guī)制，這主要表現為高校在不涉及學生受教育權等基本權利的“懲戒事由”上享有設定權，而無權自創(chuàng)該類教育懲戒的種類，更無權對關涉學生基本權利的懲戒事由及種類進行自主規(guī)定。

另一方面，學術界關于高校教育懲戒的實施主體和內容尚存有較大爭議。針對高校教育懲戒的實施主體，“廣義說”主張高校和教師都是適格的實施主體，而“狹義說”則認為教師不應被納入到高校教育懲戒的實施主體中，只有高校實施的懲戒才是權威與嚴肅的。關于高校教育懲戒的內容同樣有“廣義說”與“狹義說”之分：前者主張高校教育懲戒既包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學籍五項傳統(tǒng)紀律處分，也包括學生因學業(yè)不合格而受到的其他懲戒;“狹義說”則認為，紀律處分以外的懲戒乃是一種對學生學習能力的負面評價，而不是一種制裁，因此高校教育懲戒僅指上述五項紀律處分。[2]

高校教育懲戒的概念界定需要對上述學理爭議進行回應。

在實施主體方面，高校教育懲戒應當只能以學校或學校職能部門的名義作出，教師個人的懲戒不應屬于高校教育懲戒。這與義務教育階段的教育懲戒顯然不同，義務教育階段的教師與學生相處的頻率更大，其對學生具備全面的管理職責，雙方地位不平等，實踐中絕大部分的義務教育懲戒也都是由教師做出的，因之，義務教育階段的教育懲戒主要就是指教師的懲戒，上述教育部新聞發(fā)布會實際上也正是持這一觀點。但是，高校學生與教師，無論是在學術還是在學校運行的層面上，二者至少于理論上都處于較為平等的地位，于學術上自由探討交流，學校運行方面二者共同參與，平等發(fā)表意見，作為個體的教師并沒有直接懲戒學生的權力，教師的批評等措施總的來看具備顯著的“私人性特質”[3]，即教師的懲戒乃是出于教育目的，并以私主體的身份，對與其基本處于平等地位的大學生施加的善意建議、警示。是故，同義務教育階段的教育懲戒相比，高校教育懲戒更加注重程序性與要式性，唯有以學?；驅W校職能部門的名義作出的書面懲戒才能確保高校教育懲戒的嚴肅性與權威性。當然，教師在部分情況下具備懲戒建議權或發(fā)起權，只是說，懲戒的最終發(fā)布不能以教師的名義，而只能以學?；蚵毮懿块T的名義。

在懲戒內容方面，上述“狹義說”并不利于維護高校學生的利益，如果將高校教育懲戒界定為傳統(tǒng)的紀律處分，則這顯然將發(fā)生不必要的概念重復;而且懲戒一詞在語義上明顯內涵更大，其范圍應大于紀律處分。更重要的是，從近20年來我國司法領域中的高校教育懲戒糾紛類型的占比來看，高校教育懲戒糾紛的類型遠不止傳統(tǒng)的紀律處分。因此，至少從司法救濟的角度來看，如果采用“狹義說”，則實踐中大量高校教育懲戒糾紛將無法進入司法程序，所以高校教育懲戒的內容理應包括學生因學業(yè)不合格而受到的其他懲戒。

綜上，高校教育懲戒的規(guī)范意涵就是指，高等院校以教育學生為目的，根據立法或校規(guī)，對違反特定規(guī)范或未達到學業(yè)要求的學生，采取的令學生承擔非難性、損益性結果的書面懲罰決定。綜合規(guī)范依據、懲戒事由及懲戒的損益性三個方面的特質予以分析，高校教育懲戒應當包括下列行為：（1）重修或補考;（2）課程考核成績記為無效;（3）留級或降級;（4）警告，嚴重警告，記過，留校察看;（5）取消入學資格，取消學籍;（6）退學，開除學籍;（7）不授予學歷證或學位證;（8）撤回學位。實踐中，上述懲戒行為主要被劃分為兩種類型。其一，身份性懲戒與非身份性懲戒。取消入學資格、取消學籍、退學、開除學籍等措施因其改變了學生的在學關系，因而屬于身份性懲戒，其余懲戒為非身份性懲戒。其二，紀律性懲戒與學術性懲戒。基于紀律原因（disciplinary reasons）作出的懲戒為紀律性懲戒，基于學術原因（academic reasons）作出的懲戒為學術性懲戒[4]，二者的區(qū)分不在于懲戒類型，而在于懲戒事由。前者主要針對學生違反法律、法規(guī)或校規(guī)的行為，后者則針對學生未符合學術評價標準的行為。例如，同樣是警告，針對學生作弊而給予的警告就是紀律性懲戒，而針對學生抄襲論文給予的警告則是學術性懲戒，因為二者之中僅有后者涉及學術評價。

二、法治視閾下校內申訴程序必要性釋明

在法治這一現代政治文明理念的視閾下，高校教育懲戒校內申訴程序呈現出鮮明的必要性，這種必要性既與我國高校目前的校內申訴實踐狀況密切相關，同時也源于法治對社會規(guī)則多元化的價值與實踐追求。

（一）高校教育懲戒的可訴性缺乏明確規(guī)定

在現代法治社會，通過司法審判的方式解決爭議是最為權威的矛盾化解路徑。但司法實踐中，高校教育懲戒是否具備可訴性至今仍未得到法律的明確規(guī)定。這實際上涉及到兩個向度的問題，即高校的性質應當如何定位，以及高校的哪些教育懲戒行為屬于具體可訴的行為。

其一，盡管《高等教育法》第30條把高校的性質定位于民事主體，但是，根據國務院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，高等學校又是事業(yè)單位法人，故而高校在授權的情況下還是具備做出行政行為的可能的。有學者指出，是否具有公共職能是判斷一個組織能否做出行政行為的重要標準[5]，而我國普通高校不以營利為目的和專門從事高等教育的特質決定了其具備作出行政行為的資格。在1998年的“田永訴北京科技大學案”判決書中法官對于高校準行政主體地位予以確認：“（高校）雖不具備行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。（高校）與相對人之間……是特殊的行政管理關系。”[6]我國行政法學的通說也認為，高校屬于法律、法規(guī)授權的行政主體。[7]因此，盡管高校不是正式的行政機關，但其行使著部分由法律或法規(guī)授權其行使的職能，其作出的部分行為完全屬于具體行政行為。

其二，承接上述觀點，盡管高校具備授權行政主體的資格，但上述法律及規(guī)范性文件對授權的具體內容卻又沒有進行詳盡規(guī)定，這導致高校的哪些懲戒行為屬于具體可訴的行政行為歷來存有爭議。詳言之，《教育法》第43條規(guī)定了學生對處分不服可以向有關部門提出申訴，但未規(guī)定提起行政訴訟的權利。而從大量行政訴訟判決書中（如“中國裁判文書網”收錄的“白燕與南開大學一審行政判決書”、“蔡博、江西中醫(yī)藥大學科技學院教育行政管理案二審判決書”、“朱玉泉訴北京信息科技大學二審行政判決書”等等）可以看出，大部分法官通常認可學生在“學籍管理類”處分（如開除學籍、拒絕頒發(fā)學歷證書或學位證書）方面的訴權。但部分法官也持有相左觀點，如在“張超訴黑龍江伊春衛(wèi)生學校案”中，法院就認為學校應否頒發(fā)畢業(yè)證并不屬于法院行政訴訟的受案范圍，因此裁定駁回原告起訴。[8]又如，針對與開除學籍極其相似的勒令退學處分，部分法官就認為其不可訴，在“張超訴黑龍江伊春衛(wèi)生學校案”中，法院認為學校應否頒發(fā)畢業(yè)證不屬于法院行政訴訟的受案范圍，裁定駁回原告起訴;[9]在“嚴某訴北京某大學案”中，嚴某因考試作弊被勒令退學，法官認為該類糾紛不在法院直接受理行政案件的范圍內，故而裁定不予受理;[10]“李某訴重慶郵電學院（現重慶郵電大學）案”的主審法官亦認為，退學處分屬于高校內部管理行為，因此駁回了原告起訴。[11]

綜上，盡管高校屬于授權行政主體或準行政主體，但究竟高校的哪些教育懲戒行為屬于可訴行政行為，相關法律及規(guī)范性文件始終未給出明確答案，甚至司法機關內部的觀點都不統(tǒng)一。在立法及司法機關統(tǒng)一判準之前，高校亟需通過完善校內申訴程序的手段進行制度性回應，彌補立法方面的規(guī)范欠缺，拓寬學生的權益救濟渠道，踐行“有權利必有救濟”的法治理念。

（二）高校教育懲戒存在運行失范現象

我國高校教育懲戒在運行進程中存在諸多失范現象，這些不良現象需要由后續(xù)的校內申訴程序進行兜底性審查，從而盡可能地在學校的層面規(guī)范高校的懲戒行為。

首先，部分高校私設身份性懲戒的懲戒事由，侵犯了學生的基本權益。如上文所述，涉及學生基本權利的教育懲戒的類型與事由之創(chuàng)設，高校是無權規(guī)定的。其內在行政法理在于，按照“法律保留原則”的要求，“涉及基本政治經濟制度，特別是涉及公民基本權利的，必須由立法機關制定法律予以調整”[12];同時，在“重要性理論”看來，只要是涉及影響人們基本權利實現的重要事項，都推定須由國家立法機關進行立法規(guī)范，即適用“國會保留”，次要影響人們基本權利的事項也需要有法律基礎，但立法者只需規(guī)定執(zhí)行原則，至于執(zhí)行的細節(jié)，可由行政機關自行設定，對于根本無關人們基本權利的事項，行政機關則不需法律的依據或授權。[13]基于上述行政法理，由于身份性懲戒涉及學生的受教育權這一基本權利，因而高校無權規(guī)定其懲戒事由或自創(chuàng)懲戒種類。據媒體報道，齊齊哈爾工程學院的官網曾公布的《學生違紀處分條例》規(guī)定，在校期間非法同居或發(fā)生性關系者，將給予開除學籍處分。[14]這一規(guī)定顯然就突破了高校的懲戒設定權限。

其次，懲戒程序不符合法律規(guī)定。包括：（1）未聽取學生的陳述或申辯?！傲忠萁茉V西北民族大學案”的主審法官就因學校在作出處分前未聽取原告陳述和申辯，因而判決原告勝訴。[15]（2）先作決定，后補充有關程序?！皬埑V鄭州航空工業(yè)管理學院案”的兩審法院都認為，被告對原告先作出開除學籍決定，后履行相應程序，屬于程序違法。[16]（3）懲戒決定或告知書未直接送達給學生。在“安旭玲訴興義民族師范學院案”中，法官認為輔導員將處分決定上傳到班級QQ群不屬于“直接送達學生本人”，因此判決被告敗訴。[17]（4）沒有優(yōu)先引用上位法?！耙竽衬吃V中國傳媒大學案”的二審法院指出，《規(guī)定》已有關于開除學籍的規(guī)定，被告未在《處分決定書》中優(yōu)先引用上位法“實屬不妥”。[18]

再次，沒有對證據與事實之間的關聯性進行嚴格審查。部分高校教育懲戒的作出過于隨意，高校沒有就證據的證明力及真實性等內容進行嚴密考證，侵犯了學生利益。例如在“崔子陽訴中國地質大學案”中，法官認為，包括原告在內的三位當事學生均未承認存在作弊行為，在這種情況下，“被告根據其提供的原告草稿紙、《考務督導巡視記錄表》、監(jiān)考老師的《情況說明》等證據推斷認定原告存在……作弊行為……主要證據不充分”。[19]

最后，懲戒行為違背“過罰相當原則”，對當事學生處罰過重。如“張瀟文訴濟寧醫(yī)學院案”的主審法官就指出，原告張瀟文平時學習認真刻苦，并積極擔任學生干部，表現良好，此次作弊僅為初犯，其在后續(xù)過程中已經對作弊行為表現出了深刻的悔改，所以，濟寧醫(yī)學院“直接作出開除學籍的決定失當，應當予以糾正”[20]。

（三）校內申訴程序之于司法程序具備優(yōu)位特質

盡管通過司法權力解決事關高校教育懲戒的糾紛具有權威性、終局性的優(yōu)勢，但是，校內申訴程序因高校特殊的主體性質而在一定程度上依然內含著相較于司法程序的優(yōu)位特質。這主要表現為：高校“大學自治”（academic self-government）的傳統(tǒng)理念決定了司法權力對于高校事務須保持謙抑的態(tài)度;而校內申訴程序則無此顧忌，它可以最大程度地受理各類教育懲戒糾紛申訴，因而更為靈活、便捷與高效。

一方面，現代高校普遍依循著“大學自治”的傳統(tǒng)，這意味著大學在從事學術研究的過程中，為達成教育任務而作出的決定應受到其他個人及機構的最大程度的尊重。這種權力未必被任何國家的立法明文規(guī)定，但其在法治的學理上是成立的。實踐中我國高校的權力（尤其是學術權力）通常也會受到國家公權力部門的普遍尊重，甚至有學者認為《高等教育法》中規(guī)定的自主辦學其實亦是大學自治的“一個中國化的學術概念，也是大學本質的固有屬性”[21]。這一事實決定了司法權面對高校教育懲戒糾紛須保持謙抑的態(tài)度與保守的立場，盡量尊重高校的內部處理流程及決定。在這種情況下，諸如重修、警告等教育懲戒很難進入到訴訟程序中。例如有學者主張：“凡可能侵害學生受教育權或其他憲法基本權利之行為皆應納入司法管轄，以利于學生基本權利之保護。凡是純粹紀律性處罰、考試成績評定、高校內部必要生活管理行為不應納入司法管轄范圍，以利于高校自主權之維護?！盵22]來自司法實務中的部分觀點也認為，對于那些不涉及學生身份的改變——也就是那些沒有影響學生受教育權的行為——學生無權尋求司法審查，即“一般的權利義務影響受制于尊重辦學自主權，還不足以納入司法審查范圍”[23]。所以，高校必須為這類難以獲得司法管轄的懲戒糾紛提供內部申訴程序。

另一方面，高校比司法機關更為了解本校的實際狀況及教育領域管理事務的運行規(guī)律，這從邏輯上決定了規(guī)范的校內申訴程序在案件受理的廣闊性、案件處理的步驟性以及處理問題的實效性與科學性上具備實踐優(yōu)勢。第一，校內申訴程序可以在第一時間處理申訴案件，且處理形式較為多樣、靈活，因而其更為高效、便利，實現了成本的節(jié)約化與進程的最快化。第二，校內申訴程序能夠為雙方當事人提供更為輕松的調查氛圍，從而促進當事人之間展開理性的溝通，澄清案件事實，避免沖突擴大化，提升雙方當事人接受認定結論的可能性。第三，校內申訴程序因其受案范圍的廣闊性與運行的相對獨立性而易于對高校形成制度性監(jiān)督機制，促進“依法治校”事業(yè)的規(guī)范開展。

（四）校內申訴程序內含鮮明的法治底蘊

通過立法及司法機關來解決高校教育懲戒糾紛的實踐方式背后隱藏著國家“制定法之治”的法治思維理路。誠然，法治最為直觀的表征就是國家制定法之治，但是，這絕不意味著國家制定法之治是法治的唯一踐行路徑。從最寬泛的意涵上講，人類社會一切有助于實現良好秩序的規(guī)則都是達致法治的必要規(guī)范，將法治僅僅界定為國家制定法之治的觀點窄化了法治的應然面向，也降低了法治的實踐品格。因之，規(guī)范的法治踐行路徑乃是包括國家制定法以及社會各類規(guī)則在內的“規(guī)則之治”。而高校教育懲戒的校內申訴程序正屬于規(guī)則之治的范疇，它既彌補了國家制定法在該領域存在的不足，也豐富并強化了法治在這一領域的規(guī)范支撐。

馬克思主義法學觀從歷史唯物主義的視角為法治的上述內涵進行了正本清源。在馬克思主義法學觀視閾下，由一定的社會生產關系、經濟條件所決定的社會群體的權利要求構成了法律最為本質的內容，并且，這些權利要求“首先表現為習慣，后來便成了法律”[24]。因之，以習慣為代表的各類社會規(guī)則同樣是法治賴以存續(xù)的重要制度性規(guī)范，它們對于維系社會運行而言內含著持久的基礎功用，甚至在成熟的法治國家，由社會規(guī)則所支撐的社會自治已然是法治的首要形態(tài)。這一事實無疑正是在昭示著社會自生自發(fā)的規(guī)則應當在我國未來法治的進程中發(fā)揮更多的實踐功能，而由各大高校制定的教育懲戒校內申訴規(guī)則及其衍生的程序也正是對高校教育懲戒糾紛的最好回應。校內申訴程序的存在使得高校不必祈求國家公權力的事必躬親，這既是現代法治應然的實踐面向，也是現代國家極其可欲而又無法單純依靠法律來實現的目標。

其實，由國家公權力及高校自身的規(guī)則來應對教育懲戒糾紛分別對應著被哈耶克（Hayek）稱之為“建構論理性主義”（constructivist rationalism）與“進化論理性主義”（evolutionary rationalism）的政治哲學觀。前者主張人類具備充分的理性與智識來建構一套可以應對萬事萬物的完美制度;而后者則承認人類理性的有限性，主張制度的形成不在于有意的設計或預先的構造，而在于人類在點滴實驗的進程中所保存下來的成功實踐。[25]很顯然，法治的建設無法一蹴而就，國家公權力不是唯一的推動力量，現代法治必然要求“實現政府治理權能的分化和轉移，即由政府、社會、市場等多元主體對公共事務的共同治理，形成政府、社會、市場多元主體的合作治理結構”[26]。是故，法治或法治秩序既是建構的，也是演進的。[27]高校教育懲戒校內申訴程序的構建無疑符合進化論理性主義的實踐指向，這一程序能夠在實踐中不斷地進行自我修復與完善，為高校教育懲戒糾紛的解決貢獻更多的社會層面的智識，實現社會規(guī)則與國家制定法的相得益彰。這也再次印證了校內申訴程序的法治底蘊。

三、校內申訴程序的回應性建構

根據《規(guī)定》的精神，高校應從兩方面構筑校內申訴程序的具體流程。其一，根據《規(guī)定》的要求成立專門的常設性質的申訴處理委員會，明確其成員構成及運行機制，確保教育懲戒申訴的受理工作具備堅實的領導力量;其二，盡可能地令校內申訴程序具備可操作性，并輔之以回避、聽證等配套制度，確保學生能夠首先獲得程序正義。

（一）校內申訴程序的建構原則

高校教育懲戒校內申訴程序的建構應當符合合法性、科學性與可操作性三項原則。

首先，合法性原則意指校內申訴程序的建構不得違背《憲法》《教育法》《高等教育法》以及《規(guī)定》中的有關內容。涉及高校教育懲戒的法律及規(guī)范性文件皆不屬于民事法律規(guī)范，故而它們的規(guī)定中不存在民事法律規(guī)范中的“任意性規(guī)定”，校內申訴程序在受案范圍、受案期限或者調查步驟等方面不得突破上述法律及規(guī)范性文件設定的下線，但高?？梢栽诜ǘù胧┲鈩?chuàng)設新的規(guī)定來更為周全地維護學生權益。例如，關于校內申訴程序的受案范圍，高校不得對法定標準進行限縮，但是卻可以擴大法定受案范圍。再如《規(guī)定》第61條第2項規(guī)定：“學生申訴處理委員會經復查，認為做出處理或者處分的事實、依據、程序等存在不當，可以作出建議撤銷或變更的復查意見，要求相關職能部門予以研究，重新提交校長辦公會或者專門會議作出決定?！币虼?，高校申訴處理委員會對原處理決定僅具有建議權，高校不得賦予其決定權。

其次，判斷一項制度是否具備科學性的客觀標準主要分為兩條。一是合規(guī)律性要求，即制度必須符合社會與法治的發(fā)展規(guī)律，符合主體人的活動規(guī)律;二是合目的性要求，即制度必須符合人的目的，有利于保障主體人的各項權利的實現，滿足主體人對公平正義的期待。科學性的原則要求校內申訴程序必須堅持以學生為本位，堅持權利救濟與權力監(jiān)督相結合的實踐準則，通過程序正義來實現實質正義。這要求：申訴處理委員會應當處于較為中立的地位，其成員不應含納過多行政管理人員;申訴處理委員會應當給予學生陳述、申辯權，保證學生充分發(fā)表意見;學生應當享有申請有利害關系的調查人員回避的權利;申訴處理委員會應當注重當事人之間的溝通協(xié)商，盡可能地化解誤會，并重點采納書面證據，不輕信陳述，在必要時組織聽證;申訴處理委員會應當遵守“學生內部申訴不加重處理”的原則，消除學生提起內部申訴的顧慮，保障學生申訴權利的順利行使。

最后，可操作性原則要求高校制定的校內申訴程序應當易于執(zhí)行與遵守，避免使用籠統(tǒng)或原則化的表述來構建這一程序。事實上，《規(guī)定》中關于申訴程序的很多表述都屬于學理上的象征性立法（symbolic legislation）[28]或敘述性立法（narrative legislation）[29]，其內容極為籠統(tǒng)，這必然需要高校對之進行細化。西方自然法學派代表人物富勒（Lon L.Fuller）認為，法律具備普適的最低品質，它們包括法律的一般性、明確性以及易被遵守等特質[30];該學派另一代表人物菲尼斯（John Finnis）亦指出，法治的最低要求必須包含法律規(guī)則應當易于遵守的品格[31]。在以規(guī)則之治為基礎的法治場域中，校內關于申訴程序的規(guī)則當然也應當符合上述法律的實踐品質?！兑?guī)定》第59條第3款指出：“學校應當制定學生申訴的具體辦法，健全學生申訴處理委員會的組成與工作規(guī)則，提供必要條件，保證其能夠客觀、公正地履行職責?！币蛑?，《規(guī)定》對校內申訴程序的構建僅僅是初步性的，它必然需要各大高校根據本校的具體情況來進行細化，尤其是應當以《規(guī)定》第六章的內容為指導，促使本校的申訴程序步驟細致、明晰，易于相關人員的調查與溝通，因為程序的本質特點就在于步驟性和交涉性。[32]

（二）專門機構的構造及功能定位

負責高校教育懲戒校內申訴的專門機構應包含一個常設機構及其下設的針對個案的臨時性機構：學生申訴處理委員會是處理高校教育懲戒校內申訴的專門、常設機構，統(tǒng)籌負責全校有關教育懲戒的糾紛申訴案件;其下設臨時性的調查小組負責應對具體個案的調查工作，調查小組成員從申訴處理委員會成員中選任。

一方面，《規(guī)定》第59條規(guī)定：“學校應當成立學生申訴處理委員會，負責受理學生對處理或者處分決定不服提起的申訴。學生申訴處理委員會應當由學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構負責人等組成，可以聘請校外法律、教育等方面專家參加?！备鶕鲜鲆?guī)定，學生申訴處理委員會就是處理教育懲戒校內申訴的專門機關。具體來說，其履行下列職能：（1）向全校師生宣傳申訴處理委員會的職能及聯系方式;（2）受理學生關于教育懲戒糾紛的申訴;（3）協(xié)調承辦案件的人員開展調查工作;（4）組織起草本校教育懲戒校內申訴的規(guī)章制度;（5）辦理學校交辦的其他與教育懲戒校內申訴處理工作有關的事務。當然，《規(guī)定》的上述內容較為籠統(tǒng)，高校應當對其進一步的細化，確保申訴處理委員會地位的獨立性、人員構成及任期的合理性以及經費保障的充足性。

第一，申訴處理委員會應當具備充分的獨立性，這是其公正處理糾紛的重要保障?！皩嵺`中，多數高校都組建了學生申訴委員會，大多采用行政掛靠式的組織體制，即學生申訴處理委員會掛靠在學生處或教務處、黨委、校長辦公室、紀律檢査委員會等部門，直接受所掛靠的行政機構領導，不是專設部門，不具有獨立性?！盵33]掛靠的組織體制顯然弱化了申訴處理委員會的處理力度，因為在高校教育懲戒的糾紛案件中，諸多申訴涉及的問題直接與相關職能部門有關，在上述掛靠組織體制下，申訴處理委員會的成員可能恰恰就是有關職能部門的成員，或者申訴處理委員會因其掛靠的機制而受制于有關部門，這使得申訴處理委員會有時難以公正審理申訴案件，并最終做出不利于申訴學生的決定。鑒于這一狀況，為切實維護學生權益，規(guī)范高校各項教育管理行為，高校應當令申訴處理委員會獨立于其他職能部門，并為申訴處理委員會提供獨立的辦公場所，強化其主體性與獨立性。

第二，申訴處理委員會的人員構成也應當有利于進一步鞏固其組織的獨立性，并提升其調查工作的科學性。這主要體現為以下四個方面：（1）申訴處理委員會主任應由一名副校長擔任。在此基礎上，應盡量減少申訴處理委員會中行政管理人員比例，確保行政管理人員的數量不超過委員會總人數的四分之一。尤其重要的是，高校教育懲戒的機構通常是學校的違紀處理委員會，因此，高校違紀處理委員會的成員不應當兼職申訴處理委員會的工作。行政管理人員代表可由人事部提名。（2）增加沒有行政職務的教師代表的數量，實現對高校行政管理權力的有效制約;已退休且評價較高的教師亦是申訴處理委員會的較優(yōu)人選，他們經驗豐富且相對獨立于高校的人際關系，因此更具獨立性與中立性。教師代表可由工會提名。（3）擴大學生代表的人數比例，確保學生代表所占比例不低于申訴處理委員會總人數的四分之一。同時，學生代表應品性端正，且未擔任學生組織領導職務。學生代表可通過選舉的方式產生。（4）增加家長代表及法律專業(yè)人士代表。家長代表的融入可以有效監(jiān)督校內申訴程序的運行，最大程度地確保學生權益不被侵犯;法律專業(yè)人士代表可以規(guī)范申訴處理委員會的調查、辯論、裁決以及執(zhí)行程序，確保這一進程的程序公正性。上述校外代表由學校聘任。

第三，為防止申訴處理委員會形成部門利益，推動高校教育懲戒糾紛的公平處理，高校應當為申訴處理委員會的成員設定一定的任期，任期屆滿后成員全部更新。為避免對學生的學習造成影響，學生代表的任期以1年為宜，其余成員的任期可設定為3年。

第四，申訴處理委員會的相關經費也應當具備獨立性，?？顚Ｓ?，其他機構不得擅自干涉申訴處理委員會對經費的使用，從而減少因經費問題產生的校內行政制約。

另一方面，學生申訴處理委員會還應當針對個案下設臨時性的調查小組負責具體的處理工作。這一機構盡管未被《規(guī)定》所設立，但從可行性的角度出發(fā)，申訴處理委員會有必要設立這一臨時性機構，實現對不同案件的具體分工。調查小組具體負責如下任務：（1）開展調查取證工作;（2）為當事人提供必要的咨詢與幫助;（3）向申訴處理委員會反映工作中存在的問題并提出建議;（4）對教育懲戒糾紛案件作出認定，并向申訴處理委員會出具認定報告;（5）辦理申訴處理委員會交辦的其他與教育懲戒校內申訴有關的事務。調查小組成員從申訴處理委員會成員中選任，具體包括主任、相關職能部門代表、教職工代表、學生代表以及校外專家代表。

（三）校內申訴程序步驟闡明

1.提出申訴請求

《規(guī)定》第60條規(guī)定：“學生對學校的處理或者處分決定有異議的，可以在接到學校處理或者處分決定書之日起10日內，向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴?！鄙暝V的提出是啟動校內申訴程序的開端，《規(guī)定》劃定了基本的申訴期間，但從保障學生權益的角度出發(fā)，高校可以對這一期間進行擴充，即如果學生在申訴期間屆滿后向申訴處理委員會提起申訴的，申訴處理委員會應當給予其說明理由的機會，若理由正當，則應當受理。

2.決定是否受理申訴

申訴處理委員會應在收到舉報后的24小時內決定是否受理，并書面告知申訴人結果、理由以及不服時的復核期限及復核機構。其一，如果申訴理由符合受理條件，則申訴處理委員會應立即受理并啟動調查工作;其二，如若學生提起申訴時附帶的證據材料不符合要求，申訴處理委員會應當一次性告知其需要補正的內容，并規(guī)定補正期限（如5天），證據材料齊全后應立即受理;其三，不符合受理條件的，應書面駁回并說明理由，申訴人對不予受理不服時，可以在2個工作日內向校長辦公室提出復核。

為充分維護學生的權利，申訴處理委員會受理申訴的人員應當對學生的申訴請求僅進行形式審查，而不得直接進行實質審查。這種形式審查的審查范圍主要包括：（1）申訴主體是否適格;（2）申訴提出的時間是否超過規(guī)定期間，超過期間的有無正當理由;（3）申訴的事件是否屬于上述高校教育懲戒的規(guī)范范疇。有下列情形之一的，申訴受理人員可不予受理：（1）與高校教育懲戒無關的;（2）沒有明確被申訴人或機構的;（3）重復申訴且未提出新的證據的;（4）申訴人同時提起訴訟的。

申訴受理人員應當嚴格按照形式審查的方式進行審查，不得采取實質審查，更不得越俎代庖直接替代申訴處理委員會作出實體性決定。這顯然為申訴的受理設置了較為寬松的標準，因為過分嚴格的受理條件將會導致諸多侵權事件被排除在救濟渠道之外。實踐中部分高校的受理人員對申訴人提供的佐證材料直接進行合理性審查，甚至將校內申訴案件當做高校信訪事件進行處理，這就嚴重侵犯了學生享有的申訴權，不符合依法治校的實踐要求。

3.調查工作的展開

申訴處理委員會決定受理申訴后，應立刻組建調查小組展開調查工作，對學生的申訴進行審查。為了確保調查工作的公正進行，涉及懲戒學生的職能部門負責人或教師不能擔任調查小組成員。

在調查的內容層面上，由于調查小組乃是高校自身的機構，因此其不必像司法機關那般需要把握合法性與合理性審查的界限，即調查小組可以對教育懲戒行為進行實質性、合理性的深入調查。第一，審查懲戒行為是否符合教育類法律、規(guī)范、規(guī)范性文件及本校校規(guī)的規(guī)定。第二，審查懲戒決定在事實認定方面是否具備足夠的直接證據。第三，審查懲戒決定是否符合比例原則，即是否充分考慮了學生的日常表現及事后的態(tài)度。第四，審查懲戒行為是否違背了法律規(guī)定的程序。

在調查的方法層面上，調查小組應當給予申訴人與被申訴人同等的陳述和申辯權，并安排雙方進行質證。首先，調查小組應當給予申訴學生以充分的陳述權。實踐中，部分高校在處理校內申訴案件的過程中排除了申訴學生的參與，這顯然不利于平衡學生與校方的地位，違背了程序正義原則的要求。其次，為達致兼聽則明的效果，調查小組應給予被申訴人以同等的申辯權，令其充分闡釋作出懲戒的理由。最后，調查小組應當組織質證，允許申訴學生與被申訴人進行抗辯式辯論。當然，申訴學生與被申訴人往往處于權力不對等的狀態(tài)，為消除這種權力不對等的現實對申訴學生可能產生的負面影響，當面的對質必須以雙方當事人都同意為前提。

在調查的保障措施層面上，申訴處理委員會在調查小組展開調查的同時，可以另外組建聽證小組展開聽證工作;同時，申訴處理委員會亦應實行回避制度，受理相關人員的回避申請。

一方面，聽證制度是保障學生申訴權的有力武器，例如“在美國，各公立高校都設有聽證制度，并成立專門、公正的聽證主持機構，通過廣泛的受理范圍、客觀的聽證組織機構和聽證人員、嚴格的聽證會召開形式以及聽證記錄的保密性等，為學生提供正當程序所要求的權利保障”[34]。因此，在案件情況復雜、涉及利益較為重大的案件中，申訴處理委員會可以組織聽證，這既賦予了雙方當事人以充分的陳述、申辯權，也有利于形成對調查小組的約束機制，規(guī)范調查小組的行為。當然，為保障申訴學生隱私，聽證應當以不公開為原則，以公開為例外。組織上，聽證小組成員為3人，其中設組長1人，給予學生懲戒的有關人員不能擔任聽證小組成員;同時，聽證小組應提前3日通知有關人員聽證會議的舉辦時間與地點。

另一方面，為確保調查工作的公正與客觀，回避制度亦是必不可少的。調查小組、聽證小組及其他參與調查處理工作的人員存在下列情形之一的，應當回避：（1）本人是給予學生懲戒的職能部門負責人或是作出懲戒建議的教師;（2）本人或其配偶與當事人有夫妻關系、直系血親、三代以內旁系血親或其他可能影響事件公正處理的親屬關系;（3）本人或其配偶與當事人或事件存在利害關系。在回避種類上，可以分為申請回避、自行回避以及指令回避，申訴處理委員會擁有最終決定權。在提出方式上，當事人可以通過口頭或書面提出申請。同時，回避提出的時間可以在調查啟動前，也可以在調查過程中。

4.作出復查結論

高校教育懲戒糾紛的認定工作應由申訴處理委員會根據調查、聽證小組搜集和掌握的證據材料作出復查結論予以完成。

高校還應對認定會議的人數、通過人數的比例或數量進行明確規(guī)定。其一，認定會議的開議人數不應少于5人，這是因為《規(guī)定》第59條第2款要求申訴處理委員會成員須有學校相關負責人、職能部門負責人、教師代表、學生代表、負責法律事務的相關機構負責人，因此認定會議必須保證至少可以含納一名上述人員;其二，為保障學生權益，認為原懲戒行為合法、合理的通過人數比例應以3/4為宜。表決結果可以不記名，但申訴處理委員會應當書面說明理由。參照《規(guī)定》第61條的規(guī)定，申訴處理委員會如果認為教育懲戒者做出懲戒行為的事實、依據、程序等存在不當之處，可以作出建議撤銷或變更的意見，并要求相關職能部門予以研究，重新提交校長辦公會或者專門會議作出決定。

在時間問題上，《規(guī)定》第61條規(guī)定申訴處理委員會應當“在接到書面申訴之日起15日內作出復查結論并告知申訴人。情況復雜不能在規(guī)定限期內作出結論的，經學校負責人批準，可延長15日”。由于對教育懲戒行為的復查工作需要由調查小組的調查工作與申訴處理委員會的認定工作共同完成，因此上述15日的期間可以由申訴處理委員會與調查小組根據實際情況予以協(xié)商分配。

額外需要指出的是，在作出復查結論之前，為避免不當的教育懲戒所可能造成的不可挽回的后果，申訴處理委員會可以視情況而建議暫緩執(zhí)行原教育懲戒。《規(guī)定》第61條在最后就規(guī)定：“學生申訴處理委員會認為必要的，可以建議學校暫緩執(zhí)行有關決定?！?/p>

5.建立申訴追責機制

實踐中，高校教育懲戒與申訴處理委員會中的部分裁決者都是同事關系，這使得申訴處理委員會中的部分裁決者可能會偏袒懲戒決定的一方，而忽視了同自己并無利益關系的學生的利益。此時，申訴追責機制的建立可以對負有受理申訴及調查義務的人員起到監(jiān)督作用，不履行或怠于履行受理或調查職責的，學校應追究其責任;同時，申訴追責機制的范疇也包括對作出不當懲戒的有關人員進行追責，這種追責可以體現在職稱評定、績效考核或者人事任免等方面，進而從源頭上規(guī)范高校教育懲戒行為的開展。

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（責任編輯 陳志萍）