王文琴 楊璨 賈麗

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略管理施行過程中的一個非常重要的環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)是解放農(nóng)村生產(chǎn)力、釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力、緩解人地關(guān)系矛盾、促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要舉措。該文基于鄉(xiāng)村振興背景，分析了池州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和流轉(zhuǎn)中存在的問題，提出了促進池州市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議，以期為池州市的鄉(xiāng)村振興發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀;對策;池州市

中圖分類號 F311文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）04-0104-04

Abstract： Rural land circulation is a very important link in the implementation of Rural Revitalization Strategy Management. Land circulation is an important measure to liberate rural productivity， release agricultural production vitality， alleviate the contradiction between human and land， promote urban and rural economic development and industrial transformation and upgrading. Based on the background of rural revitalization， this paper analyzes the current situation and problems of land circulation in Chizhou City， and puts forward countermeasures and suggestions for rural land circulation in Chizhou City， so as to promote the revitalization and development of rural areas in Chizhou City.

Key words： Rural revitalization; Land circulation; Current situation; Countermeasures; Chizhou city

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，“三農(nóng)”問題是重中之重，全面建成小康社會是中國未來必然要完成的艱巨任務(wù)，也必然要求妥善解決好“三農(nóng)”問題。切實改變土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，是處理好土地流轉(zhuǎn)問題，提高農(nóng)民收入，保障農(nóng)民基本生活水平穩(wěn)中向好的必要措施。本文基于以上背景分析了池州土地流轉(zhuǎn)存在的問題，并提出了相應(yīng)的對策建議。

1 鄉(xiāng)村振興與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系分析

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出的一項具有重大意義的戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富裕，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求。只有始終堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展優(yōu)先，構(gòu)建良好的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制、機制和政策體系，才能不斷推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

1.2 土地流轉(zhuǎn) 一直以來，土地流轉(zhuǎn)的概念在學(xué)術(shù)界被討論，本文中的土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并不包括農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。在三權(quán)分置的政策下，本文中的土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的僅僅是經(jīng)營權(quán)，并不是承包權(quán)和土地所有權(quán)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正確涵義為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，土地的所有權(quán)歸集體所有，土地的承包權(quán)歸農(nóng)民保留。

1.3 鄉(xiāng)村振興與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系

1.3.1 土地流轉(zhuǎn)是推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手 土地既是農(nóng)民進行生產(chǎn)工作和生活發(fā)展最重要的因素，也是一國之本，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施在根本上也是為了能夠有效解決農(nóng)村土地利用問題。相較于第一產(chǎn)業(yè)，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更加迅速，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入水平遠遠低于農(nóng)民進城務(wù)工所能拿到的工資，因而在多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村勞動力開始逐漸向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移，土地撂荒的現(xiàn)象屢見不鮮。雖然國家陸續(xù)出臺了一些土地流轉(zhuǎn)的獎勵措施，但是仍然存在地區(qū)間流轉(zhuǎn)化水平差異過大的問題，流轉(zhuǎn)的方式也過于老舊，對農(nóng)民的利益并未起到很好的保護作用。因此，深化土地流轉(zhuǎn)制度的改革是當前必須要完成的一項任務(wù)，土地流轉(zhuǎn)是推進鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

1.3.2 土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實施的安全保障 當前，要實現(xiàn)國家經(jīng)濟穩(wěn)中向好的持續(xù)均衡發(fā)展，必然需要解決農(nóng)村發(fā)展這個大問題。當前，農(nóng)村發(fā)展中存在的最大問題仍然是土地問題，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠有效實施的最大難題，更是實現(xiàn)共同富裕最大的一塊短板。只有合理有效地解決土地問題，鼓勵農(nóng)民主動參與土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提高農(nóng)民利用土地的知識與技能，培育新型經(jīng)營主體，合理解決小農(nóng)生產(chǎn)帶給當前經(jīng)濟發(fā)展的難題，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的精神才能得到充分貫徹，最終打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)全體人民的共同富裕。

1.3.3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施推動了土地流轉(zhuǎn) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代國家發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略部署，提出要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，進一步提高農(nóng)業(yè)生態(tài)管理服務(wù)能力，強化鄉(xiāng)村振興制度性供給。在國家大環(huán)境與政策制度下，各級政府與相關(guān)部門遵循中央制定的制度政策，必將加大力度推動土地流轉(zhuǎn)，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做好區(qū)域內(nèi)的相關(guān)工作，促使土地流轉(zhuǎn)的速度加快，覆蓋更多地區(qū)進行土地流轉(zhuǎn)。

2 池州市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.1 池州市基本概況 池州市位于安徽西南部，轄區(qū)總面積83.99萬hm2，包括貴池區(qū)、東至縣、青陽縣及石臺縣等。根據(jù)2018年土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)，2018年池州市土地總面積約為839870hm2，其中農(nóng)用地總面積約為724030hm2，建設(shè)用地總面積約為53378hm2，未利用面積約為62461hm2。人均占有耕地面積2.22hm2，且未來人均耕地面積將會進一步減少，耕地資源將更加短缺。近年來，工業(yè)在池州市不斷得到發(fā)展，政府積極探索工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)，如江南集中產(chǎn)業(yè)區(qū)，這就不可避免地將部分農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。人地矛盾也因此會更加突出，“綠水青山與金山銀山，如何協(xié)調(diào)成為擺在當前的難題，鄉(xiāng)村振興是解決這一難題的最佳方法。

2.2 池州市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

2.2.1 農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的意愿不斷增強 池州市政府以及下屬的各基層組織在積極宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)，使農(nóng)民根深蒂固的農(nóng)本思想逐漸得到改變，農(nóng)民了解與認識到土地流轉(zhuǎn)是有利于自身得到發(fā)展的，由此推動了池州市土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展進程。自2015年以來，池州市土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)上升趨勢，詳見圖1。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)價格持續(xù)上升，農(nóng)民收益逐漸提高 近幾年來，國家高標準建設(shè)項目、土地整治項目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、小農(nóng)水利項目的實施，農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)不斷完善，加上國家惠農(nóng)政策實施，農(nóng)業(yè)的比較收益不斷提高、農(nóng)業(yè)主體不斷提高、土地流轉(zhuǎn)的價格也不斷攀升，流轉(zhuǎn)土地收益趨增。池州市2019年土地流轉(zhuǎn)價格如表1所示，由表1可知，池州市2019年最高流轉(zhuǎn)價格達到8250元/hm2。

2.2.3 土地流轉(zhuǎn)形式多樣，流轉(zhuǎn)進程不斷加快 近年來，隨著法律法規(guī)的完善與社會對土地流轉(zhuǎn)有了更多的要求，池州市不斷探索土地進行流轉(zhuǎn)的方式，如今已形成多種成熟的流轉(zhuǎn)形式，包括出租（轉(zhuǎn)包）、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等。2019年池州市農(nóng)村承包耕地經(jīng)營權(quán)流方式如表2所示。

2.2.4 流轉(zhuǎn)經(jīng)營特色化 流轉(zhuǎn)的土地以種植糧食為主，并逐步擴大到果蔬、茶葉、苗木、藥材等經(jīng)濟作物以及水產(chǎn)業(yè)、生態(tài)觀光等農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，從而有力地促進了池州市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進程和提高了池州市農(nóng)民的收益。2019年池州市部分耕地流轉(zhuǎn)用途如表3所示。

2.2.5 流轉(zhuǎn)主體實現(xiàn)了多元化 由過去在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間進行單一的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)逐漸實現(xiàn)向有實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、專業(yè)大戶等進行大規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，開始形成規(guī)模經(jīng)營，符合鄉(xiāng)村振興的要求。2019池州市流轉(zhuǎn)耕地主體情況如表4所示。

3 池州市土地流轉(zhuǎn)模式存在的問題

3.1 土地進行流轉(zhuǎn)的行為方式不規(guī)范 當前，農(nóng)民由于法律意識淡薄，對于流轉(zhuǎn)合同往往持有無所謂的態(tài)度，通常以口頭協(xié)議作為約定，而沒有具有法律效力的書面合同，又或者合同存在隱患，合約雙方應(yīng)當享有的權(quán)利和需要承擔的義務(wù)沒有明確指出，造成對農(nóng)民權(quán)益的侵害現(xiàn)象，使農(nóng)民沒有充分享有流轉(zhuǎn)中所應(yīng)當?shù)玫降氖找妗?/p>

3.2 土地流轉(zhuǎn)費用不透明 集體流轉(zhuǎn)工作管理人員對流轉(zhuǎn)經(jīng)費的使用未公開透明甚至出現(xiàn)違法現(xiàn)象。在《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》中明確規(guī)定：“土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費、租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳”。然而，部分地區(qū)村集體并未遵循土地流轉(zhuǎn)的政策，而是擅自將土地流轉(zhuǎn)給其他組織或個人，從中牟取私利，甚至農(nóng)民未獲得流轉(zhuǎn)所得收益，全部被集體經(jīng)濟組織侵吞，嚴重損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民所擁有的用益物權(quán)中包括土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民對此依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，集體不應(yīng)參與分享流轉(zhuǎn)收益。但是在實際操作中仍存在土地流轉(zhuǎn)費用不透明的情況。

3.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不完善[1] 目前，盡管在市場中存在流轉(zhuǎn)土地的意愿，但由于信息的閉塞，土地流轉(zhuǎn)的速度較為緩慢，并且在市場中土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的數(shù)量仍較少，且不規(guī)范，沒有圍繞土地流轉(zhuǎn)的評估、登記等建立一個完善的、多功能、全方位的、服務(wù)體系。目前，池州市具有優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織數(shù)量較少，并未完全建立起完善的服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)的速度滯后。

3.4 流轉(zhuǎn)過程中非農(nóng)化、非糧化傾向明顯[2]? 隨著耕地數(shù)量的日益減少，土地的經(jīng)濟價值逐漸被人們挖掘出來，大量的城市資本進入農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，使得許多閑置土地得到了有效的使用，但也造成了很多變更土地使用性質(zhì)、土地使用非農(nóng)化、非糧化趨勢明顯的不良危害。土地用途的改變，對池州市的糧食安全產(chǎn)生了較大的影響。

3.5 收益分配機制尚存在缺陷 池州市目前仍以發(fā)展旅游業(yè)為主，工業(yè)較為落后。當前，在土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏資本、生產(chǎn)技術(shù)、市場信息的農(nóng)民與其要接受流轉(zhuǎn)的受讓方相比，普遍處于弱勢地位，由此在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)時并未獲得符合土地真正價值的流轉(zhuǎn)收益。因此，對于農(nóng)民來說，收益分配機制并不合理，甚至存在著巨大缺陷，不能真正保障其利益。而土地在流轉(zhuǎn)后大部分都用來種植經(jīng)濟作物，在經(jīng)營狀況良好的年份時，獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟主體能夠獲得較高的生產(chǎn)和經(jīng)營利潤，但是農(nóng)民普遍只能得到固定的收益，而不能從中分享他們應(yīng)得的利益。

3.6 土地權(quán)屬混亂，土地確權(quán)不清 當前，在池州市部分農(nóng)村地區(qū)，仍存在著產(chǎn)籍不清的現(xiàn)象，存在確權(quán)死角。（1）確權(quán)未確地，即只將土地權(quán)利確定到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處，未對農(nóng)民所擁有的具體地塊進行確權(quán);（2）國家推行“三權(quán)分置”政策，存在土地確權(quán)至承包人頭上，實際權(quán)利人失去土地使用權(quán)的現(xiàn)象[3]。由于存在上述現(xiàn)象，農(nóng)民對于土地使用權(quán)的歸屬問題仍存在很大的爭議，從而不利于社會的穩(wěn)定和諧，同時也會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不能有效展開，使得整體流轉(zhuǎn)工作的進度緩慢。

4 鄉(xiāng)村振興背景下池州市土地流轉(zhuǎn)的對策建議

4.1 加強土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的緊密對接 農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營需要依靠土地流轉(zhuǎn)來解決，因此土地流轉(zhuǎn)是鄉(xiāng)村振興的重要的助推劑。各級政府與相關(guān)部門應(yīng)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，制定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策與措施，促進土地流轉(zhuǎn)速度加快，解決鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中土地的問題。池州市作為生態(tài)旅游城市，需要抓住鄉(xiāng)村振興的機遇，把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興緊密起來，促進土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，使得農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，提高農(nóng)業(yè)生態(tài)管理服務(wù)能力，促進鄉(xiāng)村振興。

4.2 建立合理的流轉(zhuǎn)收益分配制度 當前，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展速度的加快，對土地的需求量日益增加，由此在土地流轉(zhuǎn)中引發(fā)了土地收益分配不合理的問題，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中僅僅得到了當時土地的價值所轉(zhuǎn)化而成的價格，即固定收益而并未獲得土地流轉(zhuǎn)后所帶來的增值收益。并且地方村集體的經(jīng)費在使用與管理上存在違規(guī)情況，村集體獲得了本地區(qū)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過后的絕大部分收益，失地農(nóng)民并不能獲得應(yīng)得的利益[4]。因此，迫切需要一個符合農(nóng)民利益的流轉(zhuǎn)收益分配制度，土地本身的價值不能因當前的年平均產(chǎn)值進行衡量，而是要把眼光放到今后，對日后的收益也要進行評價。另外，也要杜絕尋租現(xiàn)象以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織越級操作，真正保證農(nóng)民所獲得的利益。另外，還應(yīng)研究其他土地流轉(zhuǎn)的方式可行性，如入股、聯(lián)合經(jīng)營等方式，真正為農(nóng)民能夠獲得增值而出謀劃策。

4.3 建立合理的農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的保障體系 土地流轉(zhuǎn)不僅僅只是靠轉(zhuǎn)讓方的意愿能夠進行，更需要受讓方能夠擁有足夠的資金支持去完成這項交易。因此，相關(guān)部門要進一步明確對土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度，采取措施加強對土地流轉(zhuǎn)的支持力度，推進農(nóng)村金融制度的改革，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的職能，實現(xiàn)其抵押權(quán)，從而解決土地流轉(zhuǎn)過程中受讓方所遭遇到的困難，為其提供充裕的資金支持，最終促使交易的順利完成，另一方面可以使得轉(zhuǎn)讓方?jīng)]有后顧之憂，促進土地的流轉(zhuǎn)速度的提高。并且應(yīng)當明確界定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍與雙方應(yīng)承擔的權(quán)利義務(wù)，實現(xiàn)土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

4.4 正確引導(dǎo)和調(diào)控農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流向 進入市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體土地要對其流轉(zhuǎn)方向進行正確的引領(lǐng)，國家需要對其進行宏觀調(diào)控，控制其流轉(zhuǎn)的方向。合理運用價格、稅收、信貸等機制，在宏觀層面控制受讓方對其獲得的流轉(zhuǎn)土地的使用方式，鼓勵受讓方對土地進行集約利用，發(fā)展農(nóng)業(yè)，實行集約化經(jīng)營與生產(chǎn)。通過下達一系列的獎勵政策鼓勵農(nóng)村集體農(nóng)用地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)后仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促使土地潛力得以充分挖掘，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)量也得到了提高。

5 結(jié)語

本文從土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系入手，對池州市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題進行了論述，從土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)系、土地流轉(zhuǎn)收益分配、土地流轉(zhuǎn)保障體系、流轉(zhuǎn)的流向等方面提出了對策與建議。盡管當前土地流轉(zhuǎn)仍存在著許多問題與困惑，但是在國家宏觀調(diào)控、各級政府支持與引導(dǎo)下，尤其是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景條件下以及“三權(quán)分置”政策推行后，土地流轉(zhuǎn)將愈發(fā)順暢，農(nóng)民也因此得到了改善生活水平的機會，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)?；桨l(fā)普遍，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供了有利的保障。

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（責(zé)編：張宏民）