王 艷, 張震宇, 孫明東, 徐香勤, 雷 坤*

1.中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院, 環(huán)境基準(zhǔn)與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 北京 100012 2.國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心, 遼寧 大連 116023

沿海地區(qū)是各個(gè)國(guó)家城市化水平、人口密度和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高的區(qū)域，同時(shí)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間矛盾最為突出的區(qū)域，因此也沿海地區(qū)和近岸海域也成為各個(gè)國(guó)家環(huán)境綜合治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)區(qū)域[1-2]. 空間區(qū)劃被認(rèn)為是解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)之間沖突的有效工具[3-5]. 歐盟及其他許多國(guó)家(如澳大利亞、英國(guó)、德國(guó)、比利時(shí)和美國(guó)等)已經(jīng)開始實(shí)施海洋空間規(guī)劃[6-11]. 該制度主要是根據(jù)不同的功能分區(qū)確定相應(yīng)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，并制定對(duì)應(yīng)保護(hù)措施[12-13].

環(huán)境功能區(qū)劃是我國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)最基本制度，在我國(guó)環(huán)境保護(hù)和管理中具有基礎(chǔ)性地位. 環(huán)境功能區(qū)劃通過明確環(huán)境功能、保護(hù)目標(biāo)，進(jìn)而為制定具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施提供依據(jù)，根本目的是確保區(qū)域環(huán)境功能保持穩(wěn)定或持續(xù)改善[14]. 我國(guó)在20世紀(jì)90年代建立了針對(duì)近岸海域的環(huán)境功能區(qū)劃制度，在我國(guó)近岸海域環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了積極的作用：近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃明確了近岸海域的功能定位和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，可依據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)限制海洋開發(fā)利用活動(dòng)強(qiáng)度，以此可約束和限制開發(fā)利用活動(dòng)中對(duì)近岸海域環(huán)境可能產(chǎn)生影響的環(huán)境損害行為；近岸海域功能區(qū)劃明確的海洋環(huán)境質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)，可為確定海洋環(huán)境容量和排放到海洋中的污染物總量提供依據(jù). 因此，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃是落實(shí)以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理思路、推進(jìn)陸海統(tǒng)籌管理的重要抓手. 在近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃制度建設(shè)方面，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1999年12月頒布了《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》，對(duì)近岸海域功能區(qū)做出了明確定義，并對(duì)制定目的、執(zhí)行主體、功能區(qū)劃和管理等方面做了系統(tǒng)闡述；2001年12月發(fā)布了HJT 82—2001《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，明確了功能區(qū)劃思路和方法. 我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃與國(guó)外海洋空間規(guī)劃實(shí)施時(shí)間、目的等大致相同，均強(qiáng)調(diào)了海洋環(huán)境保護(hù)和開發(fā)利用矛盾的協(xié)調(diào)[15].

當(dāng)前，我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開展國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)施陸地和海洋國(guó)土空間用途管制，推進(jìn)“多規(guī)合一”[16]. 同時(shí)，我國(guó)海洋環(huán)境管理的體制、管理理念等都發(fā)生了很大的變化[17-18]. 而《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》是1999年頒布實(shí)施，距今已經(jīng)20多年，已經(jīng)不能適應(yīng)新的管理體制和模式. 在新形勢(shì)下，為了適應(yīng)海洋生態(tài)環(huán)境管理的新要求，進(jìn)一步提高海洋環(huán)境管理的精準(zhǔn)性、科學(xué)性，亟待重新審視近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的定位和作用，進(jìn)一步完善近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的相關(guān)管理制度和技術(shù)規(guī)范，使其成為新時(shí)期海洋環(huán)境管理強(qiáng)有力的手段之一. 基于此，該文對(duì)我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在實(shí)踐管理中存在的問題進(jìn)行探討，為完善近岸海域功能區(qū)劃制度提供思路和建議.

1 我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)現(xiàn)狀

1.1 我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)制度建設(shè)情況

原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局分別于1999年、2001年發(fā)布了《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》和HJT 82—2001《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，指導(dǎo)沿海省份劃定了沿海地區(qū)的省級(jí)、地級(jí)及以上城市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃. 此后，陸續(xù)出臺(tái)了適用于近岸海域環(huán)境功能區(qū)的HJ 442—2008《近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范》、HJ 730—2014《近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位布設(shè)技術(shù)規(guī)范》、HJ 731—2014《近岸海域水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》，近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理制度日趨完善.

1.1.1《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》(國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局令 第8號(hào))

《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》指出，近岸海域環(huán)境功能區(qū)是指為適應(yīng)近岸海域環(huán)境保護(hù)工作的需要，依據(jù)近岸海域的自然屬性和社會(huì)屬性以及海洋自然資源開發(fā)利用現(xiàn)狀，結(jié)合本行政區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃與規(guī)劃，按照本辦法規(guī)定的程序，對(duì)近岸海域按照不同的使用功能和保護(hù)目標(biāo)而劃定的海洋區(qū)域. 《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》對(duì)近岸海域功能區(qū)做出了明確定義，并對(duì)制定目的、執(zhí)行主體、功能區(qū)劃定和管理等進(jìn)行了闡述；并按照海域的不同使用功能和保護(hù)目標(biāo)將海水水質(zhì)分為四類，并執(zhí)行國(guó)家GB 3097—1997《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的相應(yīng)類別的海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(見表1). 此外，《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》規(guī)定了由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)近岸海域環(huán)境功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理.

1.1.2HJT 82—2001《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》

1.1.3HJ 442—2008《近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范》

近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)一般分為環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測(cè)、專項(xiàng)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)和科研監(jiān)測(cè)等. 該規(guī)范規(guī)定了開展近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)過程中的站位布設(shè)、樣品采集、保存、運(yùn)輸、實(shí)驗(yàn)室分析、質(zhì)量保證等各個(gè)環(huán)節(jié)以及監(jiān)測(cè)方案和監(jiān)測(cè)報(bào)告編制的一般要求.

表1 近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求

1.2 近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理情況

20多年來，我國(guó)沿海11個(gè)省份均建立了近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理體系，劃定了近岸海域環(huán)境功能區(qū)，開展了功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè). 各沿海省份將近岸海域環(huán)境功能區(qū)作為海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制、建設(shè)項(xiàng)目審批的重要依據(jù)之一，將近岸海域環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，即近岸海域環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)率，作為評(píng)價(jià)海域環(huán)境狀況的主要指標(biāo). 因此，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在我國(guó)沿海地區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入、環(huán)境監(jiān)測(cè)、監(jiān)督管理中發(fā)揮了重要作用，是協(xié)調(diào)沿海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、海域開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的重要抓手.

該文選取天津市(華北地區(qū))、江蘇省(華東地區(qū))、海南省(華南地區(qū))3個(gè)沿海省市闡述近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃執(zhí)行的基本情況(見表2).

天津市人民政府于2013年7月批復(fù)了《天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》. 該區(qū)劃按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的《天津市海洋功能區(qū)劃(2011—2020年)》的海域使用功能，將農(nóng)漁業(yè)區(qū)、港口航運(yùn)區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)填用海區(qū)、旅游休閑娛樂區(qū)、海洋保護(hù)區(qū)和保留區(qū)等6個(gè)類型中的17個(gè)海洋基本功能區(qū)，劃分為4類21個(gè)環(huán)境功能區(qū)，區(qū)劃范圍總面積約 1 998.09 km2. 2018年7月，天津市人民政府批復(fù)了《天津市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整方案》，調(diào)整后的 1 998.09 km2區(qū)劃范圍和21個(gè)功能區(qū)數(shù)量總體保持不變，21個(gè)環(huán)境功能區(qū)中，第一、二、三、四類功能區(qū)分別占總區(qū)劃面積的9%、42%、39%、10%.

江蘇省生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)2001年4月發(fā)布實(shí)施了《江蘇省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃方案》(蘇環(huán)委〔2001〕7號(hào)). 江蘇省共設(shè)置近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位20個(gè). 多年來，近岸海域環(huán)境功能區(qū)是海洋環(huán)境保護(hù)的重要依據(jù)，對(duì)合理利用岸線和海域資源、保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境起到了積極的作用. 自2001年以來，根據(jù)地方人民政府的請(qǐng)求，先后調(diào)整了6次近岸海域環(huán)境功能區(qū).

海南省政府于2000年5月經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施《海南省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃》，于2011年7月進(jìn)行修編，作為海南省近岸海域環(huán)境功能分類管理、依法審批建設(shè)項(xiàng)目、監(jiān)督有關(guān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)和保護(hù)近岸海域環(huán)境的重要依據(jù). 在全省面積較大的、人類活動(dòng)影響較大的69個(gè)近岸海域水環(huán)境功能區(qū)布設(shè)73個(gè)功能區(qū)監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，每年春季和夏季各開展一次近岸海域水質(zhì)監(jiān)測(cè).

表2 天津市、江蘇省、海南省近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃概況

從沿海省份近岸海域環(huán)境功能區(qū)執(zhí)行情況來看，對(duì)于各省份近岸海域環(huán)境功能區(qū)數(shù)量差異較大，即功能區(qū)劃粗細(xì)程度不一，這可能會(huì)導(dǎo)致海洋環(huán)境保護(hù)精細(xì)化程度和海洋資源利用效率不同. 從監(jiān)管情況來看，各沿海省份對(duì)于每個(gè)近海環(huán)境功能區(qū)內(nèi)站位覆蓋率、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻次都不統(tǒng)一，如天津市海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作中，每年在枯、豐、平3個(gè)水期開展水質(zhì)監(jiān)測(cè)，包括2期常規(guī)項(xiàng)目監(jiān)測(cè)和1期水質(zhì)全分析監(jiān)測(cè)；海南省每年春季和夏季各開展一次水質(zhì)監(jiān)測(cè)，春季開展水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)，夏季開展全項(xiàng)監(jiān)測(cè)，這可能導(dǎo)致各沿海省份近岸海域環(huán)境功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果不具可比性，所發(fā)揮的作用也不相同.

2 新形勢(shì)下近岸海域環(huán)境功能區(qū)的定位和作用

2.1 國(guó)家加快推進(jìn)陸海、城鄉(xiāng)國(guó)土空間的統(tǒng)籌和優(yōu)化

黨的十八大以來，我國(guó)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，以國(guó)土空間規(guī)劃為手段，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，倒逼發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展. 2019年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》；2019年5—6月，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)〔2019〕87號(hào))、《資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)技術(shù)指南(試行)》和《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕35號(hào))，明確了村莊國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)要求；近期，各地已啟動(dòng)省級(jí)和市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制工作.

從快速推進(jìn)的國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)政策要求和工作實(shí)踐中可以看出，國(guó)土空間規(guī)劃編制過程中將充分融合現(xiàn)有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，形成“一本規(guī)劃”“一張藍(lán)圖”，解決現(xiàn)有各類規(guī)劃自成體系、相互沖突、缺乏銜接等問題[19]. 海洋和海岸帶作為國(guó)土空間的一種類型，將按照“陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合”的原則，與陸域國(guó)土空間一并納入統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃. “多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)后，將明確國(guó)土空間的用途，對(duì)保護(hù)和開發(fā)的空間布局進(jìn)行統(tǒng)籌[20].

2.2 “多規(guī)合一”形勢(shì)下近岸海域環(huán)境功能區(qū)的定位和作用

在全國(guó)土地資源“空間用途管制”“多規(guī)合一”的背景下，未來的海洋國(guó)土空間規(guī)劃將確定近岸海域、沿岸陸域的保護(hù)和開發(fā)的空間布局[21]. 但對(duì)于近岸海域環(huán)境保護(hù)而言，要實(shí)現(xiàn)近岸海域生態(tài)功能保護(hù)、水質(zhì)持續(xù)改善等目標(biāo)要求，僅確定近岸海域和沿岸陸域生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間格局是不夠的，還需進(jìn)一步明確近岸海域生態(tài)功能保護(hù)目標(biāo)體系. 在過去的20年中，近岸海域環(huán)境功能區(qū)更多地被用于規(guī)范近岸海域環(huán)境準(zhǔn)入. 在新形勢(shì)下，應(yīng)重新定位近岸海域環(huán)境功能區(qū)在海洋環(huán)境管理中的作用，回歸近岸海域環(huán)境功能區(qū)的本質(zhì)，從保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能出發(fā)確定近岸海域環(huán)境功能，強(qiáng)化對(duì)其所確定的近岸海域環(huán)境功能的保護(hù)，并由環(huán)境功能保護(hù)的需求進(jìn)一步提出水質(zhì)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，將近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃作為全國(guó)近岸海域海洋生態(tài)環(huán)境目標(biāo)空間管理的依據(jù).

2.3 近岸海洋環(huán)境管理的本質(zhì)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)，即基于生態(tài)系統(tǒng)的管理理念

自20世紀(jì)80年代以來，特別是在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過《21世紀(jì)議程》和《生物多樣性公約》等重要文件以后，生態(tài)系統(tǒng)管理的思想日漸成為海洋管理的主流[22-24]. 海洋生態(tài)系統(tǒng)管理本質(zhì)上是保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性和良好的狀態(tài)，對(duì)影響海洋生態(tài)系統(tǒng)健康的關(guān)鍵人類活動(dòng)實(shí)施海洋綜合管理，并對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成部分包括生物和環(huán)境進(jìn)行合理控制，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品和服務(wù)的可持續(xù)利用[25-26].

近20年來，我國(guó)的海洋環(huán)境管理相關(guān)的法律政策體系不斷完善. 十九大報(bào)告提出加快生態(tài)文明體制改革，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革改變了多部門職責(zé)交叉的局面，使我國(guó)的海洋管理體制進(jìn)一步向綜合集中轉(zhuǎn)變. 特別是在“十三五”以來，我國(guó)推進(jìn)以海洋環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向的管理模式，強(qiáng)化陸海統(tǒng)籌污染治理和海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)，引導(dǎo)沿海地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，培育海洋文化. 這一管理模式創(chuàng)新的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)與基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋環(huán)境管理是一致的. 隨著海洋環(huán)境管理的科學(xué)化、精細(xì)化程度不斷強(qiáng)化，必然進(jìn)一步關(guān)注到海洋生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和過程的修復(fù)，從而保持生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡，提升海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的能力和潛力. 作為海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性制度，近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃在頂層設(shè)計(jì)上，也應(yīng)充分體現(xiàn)基于生態(tài)系統(tǒng)管理的理念.

3 我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理存在的問題

我國(guó)近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃體系是自20世紀(jì)90年代以來逐漸建立起來的，在功能區(qū)類型劃分、管理機(jī)制等方面存在諸多問題，難以滿足當(dāng)前海洋環(huán)境管理的需求.

3.1 近岸海域環(huán)境功能區(qū)的法律地位和影響力不足

近岸海域功能區(qū)劃制度目前是由《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》確立，是原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的部門規(guī)章，法律層級(jí)和效力在《海洋環(huán)境保護(hù)法》之下，因而近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃制度的法律地位和影響力均不足.

3.2 近岸海域環(huán)境功能分類體系單一，難以滿足近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求

在現(xiàn)有的近岸海域環(huán)境功能區(qū)分類體系中，將“功能類別”與“近岸海域水質(zhì)類別”一一對(duì)應(yīng)，按照水質(zhì)類別劃分的依據(jù)確定海域環(huán)境功能類別. 但從近岸海域自然屬性和社會(huì)屬性來看，其環(huán)境功能類別遠(yuǎn)多于四類，且與環(huán)境功能對(duì)應(yīng)的水質(zhì)目標(biāo)要求不一定與各類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值一致. 例如，按照現(xiàn)行管理辦法，所有自然保護(hù)區(qū)所在功能區(qū)均執(zhí)行一類水質(zhì)目標(biāo)，但各類自然保護(hù)區(qū)所對(duì)應(yīng)的水質(zhì)目標(biāo)要求各不相同，紅樹林生態(tài)系統(tǒng)、珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)、白海豚自然保護(hù)區(qū)、大黃魚自然保護(hù)區(qū)的水質(zhì)要求也不盡相同，統(tǒng)一的一類水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)限值無法滿足和適應(yīng)自然保護(hù)區(qū)的水質(zhì)要求. 可見，目前我國(guó)近岸海域環(huán)境功能分類體系尚未考慮近岸海域生態(tài)系統(tǒng)的多樣性和差異性，根據(jù)海水水質(zhì)類別確定其功能類別，難以體現(xiàn)近岸海域生態(tài)系統(tǒng)的多樣性以及實(shí)際海域開發(fā)利用情況的多元性，近岸海域環(huán)境功能保護(hù)的實(shí)效性不足[27].

3.3 近岸海域環(huán)境功能區(qū)目標(biāo)間協(xié)調(diào)性不足，部分環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)與環(huán)境承載能力偏差較大

從沿海省份和地市近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃中可以看出，現(xiàn)有功能區(qū)劃功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)性考慮不足. 例如，規(guī)定為一類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家自然保護(hù)區(qū)與適用于三類或四類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的港口區(qū)、工業(yè)與城鎮(zhèn)用海區(qū)等相連，由于海水的自然流動(dòng)性，若相鄰功能區(qū)之間的水質(zhì)目標(biāo)差別過大，則容易造成功能區(qū)目標(biāo)的虛置，往往難以保證自然保護(hù)區(qū)環(huán)境質(zhì)量.

此外，有些近岸海域功能區(qū)水質(zhì)控制目標(biāo)嚴(yán)重偏離污染物濃度自然分布形式，缺乏銜接匹配性，結(jié)果往往造成不同近岸海域環(huán)境功能區(qū)定位與其海洋納污能力不相符甚至相脫節(jié). 以盤錦市為例，盤錦近岸海域位于遼東灣的最頂部，海區(qū)的風(fēng)場(chǎng)和波浪多為西南偏南向，不利于污染物擴(kuò)散，海水自凈能力差；且海岸類型為淤泥質(zhì)海岸，海域水深較小，潮汐作用可使海底沉積物再懸浮而進(jìn)入水體，增大水體中懸浮顆粒物濃度，并將蓄積在沉積物中的污染物帶入水體. 根據(jù)現(xiàn)有近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃，在118 km岸線中僅盤錦港區(qū)附近海域?yàn)樗念惌h(huán)境功能區(qū)，其他均為二類環(huán)境功能區(qū). 根據(jù)《盤錦市環(huán)境質(zhì)量報(bào)告書》，2011—2015年，盤錦市近岸海域水質(zhì)以三類、四類、劣四類為主，其中三類水質(zhì)點(diǎn)位占比為16.67%，四類點(diǎn)位占比為56.67%，劣四類點(diǎn)位占比為26.67%. 功能區(qū)達(dá)標(biāo)率很低，僅有2013年、2015年度1個(gè)點(diǎn)位達(dá)到了功能區(qū)水質(zhì)要求，其余年份及點(diǎn)位均未達(dá)到功能區(qū)目標(biāo)，超標(biāo)率為83.3%～100%.

3.4 近岸海域環(huán)境功能區(qū)調(diào)整頻繁，權(quán)威性不足

近20年以來，沿海各省份將近海海域功能區(qū)劃作為海岸和海洋工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批的主要依據(jù)之一. 地方政府常出于項(xiàng)目建設(shè)需求對(duì)近岸海域環(huán)境功能區(qū)進(jìn)行局部調(diào)整，功能區(qū)劃“讓步”于建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[28-29]. 以項(xiàng)目使用為目的進(jìn)行近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整，往往降低了區(qū)劃類別，并缺乏相應(yīng)的補(bǔ)償措施，極大地?fù)p害了近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的權(quán)威性，削弱了環(huán)境功能區(qū)對(duì)海岸帶開發(fā)利用的約束作用.

3.5 各省份功能區(qū)劃粗細(xì)不一，監(jiān)測(cè)監(jiān)管深度各異

根據(jù)《近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理辦法》，沿海各地市的近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃由省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，沿?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本行政區(qū)近岸海域環(huán)境功能區(qū)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理. 長(zhǎng)期以來，沿海各省份近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的劃定、監(jiān)測(cè)和監(jiān)督管理權(quán)限主要在地方政府. 這導(dǎo)致各省份、地市的近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分的粗細(xì)程度不一致[30]，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)精細(xì)化水平不一致. 此外，目前對(duì)于每個(gè)近海環(huán)境功能區(qū)，其區(qū)內(nèi)監(jiān)測(cè)站位覆蓋率差異較大，各省份近海環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)分割、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻次不統(tǒng)一. 這導(dǎo)致沿海各省份的近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)督管理的精細(xì)化程度不一致，所發(fā)揮的作用也不相同.

4 關(guān)于強(qiáng)化近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃相關(guān)工作的建議

4.1 提升近岸海域環(huán)境功能區(qū)的法律地位

在新形勢(shì)下，應(yīng)重新定位近岸海域環(huán)境功能區(qū)在海洋環(huán)境管理中的作用. 首先，在法律層面上確立近岸海域功能區(qū)劃制度；其次，建立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系的空間格局，強(qiáng)化對(duì)其所確定的近岸海域生態(tài)系統(tǒng)功能的保護(hù)；第三，由環(huán)境功能保護(hù)的需求進(jìn)一步提出水質(zhì)保護(hù)、生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)，將近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃作為確定全國(guó)近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)空間格局的抓手.

4.2 構(gòu)建科學(xué)合理的近岸海域環(huán)境功能區(qū)分類體系

近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分應(yīng)改變其目前結(jié)合海域使用功能確定環(huán)境功能區(qū)類別和水質(zhì)目標(biāo)的情況，基于我國(guó)近岸海域地貌類型、海洋生態(tài)系統(tǒng)類型和空間分布，從保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能、保障食品安全與人體健康的角度，確定其生態(tài)環(huán)境功能，進(jìn)一步確定水質(zhì)指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，構(gòu)建新的近岸海域環(huán)境功能區(qū)分類體系，提高近岸海域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的針對(duì)性和科學(xué)性. 在此基礎(chǔ)上修訂HJT 82—2001《近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》，進(jìn)一步完善近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃分技術(shù)體系.

4.3 基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念制定海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理可能涉及多個(gè)時(shí)間和空間尺度，在具體實(shí)施某一管理尺度時(shí)，需制定科學(xué)的管理目標(biāo)，明確具體的時(shí)空尺度. 近岸海域環(huán)境功能區(qū)管理制度應(yīng)基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念，在國(guó)土空間規(guī)劃的總體框架下，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)敏感性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不斷豐富近岸海域環(huán)境功能區(qū)的保護(hù)目標(biāo)的內(nèi)容，突出生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的內(nèi)容；同時(shí)，開展各類海洋自然保護(hù)區(qū)適用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，制定不同類型海洋自然保護(hù)區(qū)適應(yīng)的海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系，不斷提升近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的科學(xué)性.

4.4 完善近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)管制度

明確近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃制度的實(shí)施主體、監(jiān)管主體，加強(qiáng)各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門之間的協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)行合力，提高執(zhí)行效率；生態(tài)系統(tǒng)管理的結(jié)果具有時(shí)滯性和不確定性，因此管理的過程中各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門需加強(qiáng)對(duì)管理目標(biāo)和實(shí)踐的互動(dòng)，對(duì)管理措施進(jìn)行不斷完善；規(guī)范近岸海域環(huán)境功能區(qū)的監(jiān)測(cè)、監(jiān)管要求，包括優(yōu)化近岸海域環(huán)境監(jiān)測(cè)站位，確保每個(gè)功能區(qū)內(nèi)有一定的站位覆蓋率，監(jiān)測(cè)點(diǎn)位的監(jiān)測(cè)指標(biāo)、監(jiān)測(cè)頻次應(yīng)保持一致；明確近岸海域環(huán)境功能區(qū)考核評(píng)價(jià)制度，建立以功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)考核為核心的近岸海域環(huán)境質(zhì)量考核體系；提高涉海企業(yè)和社會(huì)公眾對(duì)海洋環(huán)境管理的認(rèn)知度和參與度，建立信息公開機(jī)制，保障公民和社會(huì)監(jiān)督權(quán)能. 另外，近岸海域功能區(qū)一經(jīng)劃定即具有法律約束力，并在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期保持相對(duì)穩(wěn)定. 因此需要進(jìn)一步明確和嚴(yán)格近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃調(diào)整的程序，嚴(yán)肅近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃的權(quán)威性，減少不必要的調(diào)整.

5 結(jié)論

a) 近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃制度是我國(guó)海洋環(huán)境管理的基本制度之一. 長(zhǎng)期以來，在海洋環(huán)境監(jiān)督管理、規(guī)范海洋開發(fā)利用活動(dòng)方面發(fā)揮了重要作用.

b) 近岸海域功能區(qū)劃制度存在法律地位不足、功能分類體系與近岸海域生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求不一致、功能區(qū)目標(biāo)間協(xié)調(diào)性不足、調(diào)整頻繁、沿海各省份近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)管工作不統(tǒng)一等問題.

c) 應(yīng)結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)的新形勢(shì)、新要求和沿海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，進(jìn)一步提升近岸海域環(huán)境功能區(qū)的法律地位，構(gòu)建科學(xué)合理的近岸海域環(huán)境功能區(qū)分類體系，基于生態(tài)系統(tǒng)管理理念制定海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)體系，完善近岸海域環(huán)境功能區(qū)監(jiān)管制度，更好地發(fā)揮近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃制度在海洋環(huán)境管理中的作用.