李巍濤，史一帆

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

在突如其來的新型冠狀病毒疫情下，慈善組織在物資募捐、資源整合和社區(qū)動(dòng)員等方面發(fā)揮顯著積極作用。但是在這次疫情中慈善組織的表現(xiàn)差強(qiáng)人意，個(gè)別慈善組織對捐贈(zèng)物資的延遲發(fā)放和不力處置引發(fā)了社會(huì)輿論，能力不足、監(jiān)管不力成為慈善組織治理過程中的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，導(dǎo)致慈善組織公信力的又一次下滑。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要全面提高依法防控、依法治理能力，依法規(guī)范捐贈(zèng)、受贈(zèng)行為，確保受贈(zèng)財(cái)物全部及時(shí)用于疫情防控〔1〕。對慈善捐贈(zèng)的監(jiān)管并非只是單純的手段，其根本的目的是促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展。完善法治化和現(xiàn)代化的監(jiān)管體系，促進(jìn)慈善組織的良性發(fā)展，需要我們對現(xiàn)有的監(jiān)管體系進(jìn)行深入的梳理與反思，發(fā)現(xiàn)慈善監(jiān)管的核心價(jià)值。

一、我國慈善捐贈(zèng)監(jiān)管法制體系

慈善行政監(jiān)督機(jī)制是指縣級(jí)以上人民政府民政部門依法履行職責(zé)，對慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督管理的內(nèi)容涵蓋慈善組織運(yùn)行的各個(gè)方面，隨著組織登記制度改革的深入，我國慈善組織的行政監(jiān)管模式從“重門檻、輕運(yùn)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩挏?zhǔn)入、嚴(yán)過程”，其相關(guān)規(guī)定詳見表1。

表1 我國慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于行政監(jiān)督的規(guī)定

慈善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要是指慈善組織內(nèi)部及慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)建立的內(nèi)部管理、自律機(jī)制，慈善組織應(yīng)該依據(jù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定在內(nèi)部制度的構(gòu)建當(dāng)中建立財(cái)產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理制度，建立慈善組織行業(yè)行為規(guī)范和準(zhǔn)則，同時(shí)嚴(yán)格履行信息公開義務(wù)。我國慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定詳見表2。

表2 我國慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于內(nèi)部監(jiān)督的規(guī)定

社會(huì)監(jiān)督機(jī)制是指社會(huì)公眾及新聞媒體通過投訴、舉報(bào)及披露的形式對慈善組織的違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督。慈善組織向社會(huì)公眾負(fù)責(zé)是法律規(guī)定的義務(wù)也是慈善組織對于本身民間性和公益性的回應(yīng)。我國慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定詳見表3。

表3 我國慈善事業(yè)相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定

綜上可以發(fā)現(xiàn)，在《慈善法》出臺(tái)之后，我國的慈善監(jiān)督體系、監(jiān)督主體較為豐富，監(jiān)督的內(nèi)容也基本上涵蓋了慈善捐贈(zèng)開展和使用的全過程，學(xué)界對于慈善監(jiān)督立法包括準(zhǔn)入制度、信息公開、職權(quán)檢查等內(nèi)容的期待〔2〕得到了基本程度上的回應(yīng)。慈善監(jiān)督機(jī)制從形式上來看已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了完整性的構(gòu)建，慈善捐贈(zèng)監(jiān)管的法治化在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。

二、慈善捐贈(zèng)監(jiān)管在危機(jī)治理時(shí)暴露的問題

“非常之時(shí)當(dāng)行非常之事，但不可行非法之舉。”〔3〕盡管我國的慈善捐贈(zèng)監(jiān)管已經(jīng)形成完善的體系，但是監(jiān)管體系的運(yùn)行效果并不理想，慈善組織的公信力并沒有在慈善監(jiān)管之下實(shí)現(xiàn)顯著的提升。特別是在疫情下，潛藏在慈善組織日常運(yùn)營當(dāng)中的監(jiān)管問題被集中暴露出來?！罢O(jiān)管乏力、社會(huì)監(jiān)管不足、專業(yè)監(jiān)管闕如、自律監(jiān)管虛設(shè)的困境”〔2〕仍然存在。

（一）“官民二重性”模糊慈善問責(zé)

從法律性質(zhì)的角度來看，慈善組織是經(jīng)審批依法注冊成立的社會(huì)團(tuán)體法人，具有政府以及社會(huì)公眾的“雙重賦權(quán)”。從形式上來看縣級(jí)以上人民政府民政部門是社會(huì)組織的登記受理機(jī)關(guān)以及監(jiān)管機(jī)關(guān)，疫情期間政府的角色也更像是不同社會(huì)組織之間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。將捐贈(zèng)物資“統(tǒng)一歸口”至紅十字會(huì)等3家定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的原因在于這些社會(huì)組織具有統(tǒng)計(jì)、分配、貼近一線的專業(yè)性，社會(huì)組織的專業(yè)性與行政機(jī)構(gòu)的審核保障是慈善捐贈(zèng)合理分配和適用的理想狀態(tài)。但是疫情期間卻出現(xiàn)了行政管理機(jī)關(guān)與慈善組織之間關(guān)于運(yùn)行任務(wù)的推諉情況①2020年1月31日，武漢疫情救治醫(yī)院物資匱乏情況緊急，但得不到物資分配，公眾對非定向捐贈(zèng)物資的分配對象產(chǎn)生質(zhì)疑。湖北省紅十字會(huì)解釋：紅十字會(huì)只是接收捐贈(zèng)物資入庫，并進(jìn)行登記，具體的調(diào)配權(quán)是由疫情防控指揮部根據(jù)需求統(tǒng)一調(diào)配。疫情防控指揮部認(rèn)為非定向捐贈(zèng)物資分配方案應(yīng)由紅十字會(huì)自行擬定。疫情指揮部只是審核和批準(zhǔn)3家定點(diǎn)機(jī)構(gòu)的分配方案，未曾修改或駁回湖北省紅十字會(huì)上報(bào)的分配方案。雙方的回應(yīng)被質(zhì)疑是在互相推諉責(zé)任。。從“推諉事件”可以看出，慈善組織本身對于其與政府關(guān)系的定位就有別于法律的形式規(guī)定。在湖北省紅十字會(huì)看來，其本身的參與是被動(dòng)的，組織本身從屬于行政機(jī)關(guān)，專業(yè)性行為應(yīng)該基于行政機(jī)關(guān)的安排。這樣的想法實(shí)際上是源自“中國式慈善”的總體性格——“官民二重性”〔4〕。

“我國的慈善事業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展而來，通過借鑒國有企業(yè)的模式來建立慈善組織，并對其實(shí)施雙重管理”〔2〕。在這一階段的發(fā)展過程中，行政機(jī)關(guān)本身的官僚體制滲透到慈善組織的構(gòu)建當(dāng)中，在慈善組織內(nèi)部形成控制性的行為模式〔5〕。盡管在改革開放之后，隨著公民意識(shí)的覺醒以及社會(huì)需求的顯著增多，社會(huì)組織面向公眾、對下負(fù)責(zé)的概念逐漸形成，但是獨(dú)特的歷史使得我國社會(huì)組織與國家之間形成了一種“中國敘事”的關(guān)系。這種“官民二重性”在慈善組織發(fā)展的初期使得慈善組織快速建立，形成固定的管轄范圍和內(nèi)容。但是隨著社會(huì)的逐漸發(fā)展，由于提供社會(huì)服務(wù)的功能與行政機(jī)關(guān)本身行政管理的任務(wù)具有相似性，因而依附于行政機(jī)關(guān)的慈善組織將從屬于行政機(jī)關(guān)的安排視為一種“條件反射”，逐漸喪失了基于民間性和公益性的動(dòng)力及主動(dòng)參與社會(huì)治理的獨(dú)立性。行政機(jī)關(guān)對于慈善組織的行政監(jiān)管實(shí)際上異化為一種內(nèi)部監(jiān)管。這種監(jiān)管性質(zhì)的異化直接導(dǎo)致了針對慈善組織的問責(zé)真空。具體來說，慈善組織在依附行政的基礎(chǔ)上形成了一定的“惰性”，慈善組織會(huì)以依附于行政機(jī)關(guān)的身份規(guī)避社會(huì)組織本身應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)的義務(wù)，同時(shí)能力不足、靈活性欠缺的慈善組織也一般很難及時(shí)有效地完成“現(xiàn)代慈善”下產(chǎn)生的新任務(wù)。當(dāng)社會(huì)需求得不到及時(shí)有效地回應(yīng)，公眾就會(huì)對慈善組織產(chǎn)生質(zhì)疑，此時(shí)以行政依附性為基礎(chǔ)開展活動(dòng)的慈善組織又會(huì)以社會(huì)組織的獨(dú)立性來規(guī)避行政嚴(yán)格問責(zé)，導(dǎo)致公眾的質(zhì)疑無人回應(yīng)。

（二）低水平內(nèi)部管理影響公益性

疫情期間還反映出慈善組織本身的組織管理存在很大的問題，管理能力處于落后的狀態(tài)。不少慈善組織在應(yīng)急狀態(tài)下運(yùn)作團(tuán)隊(duì)僅有十幾人，龐大的捐贈(zèng)物資和落后的捐贈(zèng)管理水平不相適應(yīng)，因而必然會(huì)出現(xiàn)問題?！霸谖覈?dāng)前，資金和專業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，是社會(huì)組織生存的一個(gè)困境。這很容易陷入‘資金短缺-專業(yè)性不高-活動(dòng)不利-社會(huì)認(rèn)可度低-資金不支援-資金短缺’的惡性循環(huán)當(dāng)中”〔5〕。自律管理讓位于生存困境，慈善組織內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)。不僅如此，生存困境的惡性循環(huán)使得慈善組織搖擺于市場的“經(jīng)濟(jì)人”角色和政府的“功利者”角色之間，對官方組織從屬性的依賴使得慈善組織內(nèi)部的組織構(gòu)建逐漸趨向行政官僚制，冗雜的科層制規(guī)定使得慈善組織行為應(yīng)對效率低下，因而在本次疫情中頻繁出現(xiàn)因?yàn)楣ぷ魇д`導(dǎo)致“寫錯(cuò)字”“公開信息有誤”等問題。另外，慈善組織還潛存另一種心態(tài)，即對組織自主性的追求，但是在其選擇擺脫生存困境的路徑中忽視了慈善組織本身的社會(huì)屬性，選擇通過商業(yè)化的方式獲得“額外”的資金。這種對于市場的非正當(dāng)性參與使得慈善組織的公益性被逐漸埋沒，行為目的潛在地發(fā)生了偏移。在本次疫情中，公眾對于“口罩捐給了‘莆田系’”產(chǎn)生質(zhì)疑，慈善組織物資分配過程中的優(yōu)先級(jí)存在明顯的不合理。在慈善組織無法給出合理完善解釋的情況下，這種行為實(shí)際上就體現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)利益博弈中私益的追求掩蓋了公益的目標(biāo)，目標(biāo)偏移的慈善組織內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)，職業(yè)道德一步步喪失，社會(huì)公信力逐漸下滑。

當(dāng)然慈善組織自律監(jiān)管形同虛設(shè)也并非全部源于慈善組織的歷史和主觀因素，欠缺制度保障也是其原因之一。在組織管理方面，《慈善法》最重要的配套法規(guī)“社會(huì)組織管理?xiàng)l例”目前尚未出臺(tái)。關(guān)于慈善組織捐贈(zèng)管理部分，法律法規(guī)沖突、缺乏操作細(xì)則等問題仍然存在。雖然《慈善法》第9條以及《慈善組織認(rèn)定辦法》規(guī)定了慈善組織的條件，但是對于最核心的“公益性”內(nèi)容的規(guī)定過于寬泛和模糊。導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)當(dāng)中很多慈善組織在行為過程中并不知道應(yīng)該如何細(xì)化和保持行為的公益性，行為的雷區(qū)不明晰。

（三）信息公開動(dòng)力不足影響監(jiān)管效果

在此次疫情當(dāng)中慈善組織信息公開的問題尤為明顯，公開水平不高、內(nèi)容不真實(shí)、更新不及時(shí)的問題在捐贈(zèng)物資的公示過程中集中暴露出來。慈善組織在日常的信息公開方面本就不盡如人意，疫情期間緊急狀態(tài)下，面對激增的捐贈(zèng)物資以及更廣泛、更集中、更及時(shí)的公開要求，慈善組織應(yīng)對更為乏力，頻頻出現(xiàn)公開失誤。在信息公開管理領(lǐng)域，在2014年《慈善法》頒布之前，77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不合格，2015年的公益組織透明度平均得分僅為32.44。在《慈善法》實(shí)施之后，中基透明指數(shù)FTI每年都在上漲，但是2019年中基透明指數(shù)FTI也僅為51.34分，仍然位于及格線以下，其中項(xiàng)目信息和財(cái)務(wù)信息的完成率只有37%和41%①數(shù)據(jù)源自基金會(huì)透明網(wǎng)：（http：∕∕fti.foundationcenter.org.cn∕）。中基透明指數(shù)FTI是反映我國基金會(huì)自律透明水平的一套綜合指標(biāo)系統(tǒng)。從基本信息、項(xiàng)目信息、財(cái)務(wù)信息三大維度進(jìn)行評估，共40個(gè)指標(biāo)，滿分為100分。基金會(huì)的FTI分?jǐn)?shù)每周更新一次，基金會(huì)中心網(wǎng)每年總體發(fā)布一次，以經(jīng)政府相關(guān)部門審核通過后的基金會(huì)公開信息為依據(jù)對全國基金會(huì)透明度進(jìn)行全方位評估。。有學(xué)者將慈善組織信息公開存在的問題歸因于“改善動(dòng)力缺乏、監(jiān)督評估失效、考量成本較大”〔2〕。

具體來說，慈善組織的信息公開是一個(gè)由多重因素綜合作用而產(chǎn)生的行為〔6〕，雖然《慈善法》專章規(guī)定了慈善組織具有信息公開的義務(wù)，但是并沒有更為細(xì)致的公開標(biāo)準(zhǔn)以及懲罰細(xì)則。對于慈善組織而言，不公開沒有懲罰，公開沒有獎(jiǎng)勵(lì)，公開的成本相較于不公開的成本更高，慈善組織傾向于選擇不公開。另外，對于監(jiān)管來說，慈善組織即便是按照要求公開了信息，其公開信息的準(zhǔn)確性也難以保障。調(diào)查顯示，慈善組織出于吸引捐贈(zèng)者的目的，可能會(huì)粉飾一定的報(bào)告信息，特別是會(huì)調(diào)整項(xiàng)目支出和行政管理的比例〔7〕212。對于這樣專業(yè)性的故意掩蓋行為，在未有詳盡的應(yīng)對細(xì)則之前，以組織自律為核心的內(nèi)部監(jiān)管尚無動(dòng)力改變現(xiàn)狀，行政監(jiān)管也將因?yàn)榭剂砍杀据^大而很難發(fā)揮作用。同時(shí)由本就處于信息不對稱中弱勢地位的捐贈(zèng)方以及普通公眾所構(gòu)成的社會(huì)監(jiān)督而言，專業(yè)性的掩蓋很難被發(fā)現(xiàn)，社會(huì)監(jiān)管的效果以慈善組織的簡單回應(yīng)為結(jié)果，即便輿論的質(zhì)疑仍然存在，但是不具有實(shí)際懲罰手段的社會(huì)監(jiān)督也很難進(jìn)一步跟進(jìn)問題的解決，社會(huì)關(guān)注將隨著社會(huì)其他熱點(diǎn)的出現(xiàn)而逐漸消散。

三、我國慈善捐贈(zèng)監(jiān)管困境的成因

從上述困境中其實(shí)不難發(fā)現(xiàn)，慈善組織本身就有的一些不足在較為完善的監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建之后仍然沒有得到明顯的改善，疫情期間暴露出的部分問題來自日常監(jiān)管不力的隱患積累。慈善監(jiān)管對于“現(xiàn)代慈善”的回應(yīng)性不足，是本身監(jiān)管制度設(shè)計(jì)的問題還是監(jiān)管手段和目的不相適應(yīng)的問題，還需要進(jìn)一步的分析。

（一）監(jiān)管目的：三元監(jiān)管制度設(shè)置的合理性分析

隨著《慈善法》的頒布，目前的慈善事業(yè)發(fā)展已經(jīng)從局限于款物接濟(jì)的“小慈善”發(fā)展到提供普遍公共服務(wù)的“現(xiàn)代慈善”，縱觀世界各國的慈善發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，這一改變是慈善發(fā)展現(xiàn)代化的普遍規(guī)律?！艾F(xiàn)代慈善”追求平等、多樣性、回應(yīng)性、靈活性、專業(yè)性和針對性，強(qiáng)調(diào)各主體的充分融入?yún)⑴c以及不同利益主體的權(quán)益保障。總體而言，可以看作是對保持公益性要求的提升，其追求保護(hù)的不僅是單純經(jīng)濟(jì)效益下的最大產(chǎn)出，也不單是特定人群的特定福利，而是對全社會(huì)不同利益人群的差異性福利以及針對性權(quán)利的保護(hù)。本次疫情更是集中體現(xiàn)了“現(xiàn)代慈善”下社會(huì)各方利益者對于慈善捐贈(zèng)的新要求。從受贈(zèng)人的角度來看，疫情期間的受贈(zèng)人范圍更廣，同時(shí)處于更為復(fù)雜的求助環(huán)境當(dāng)中，因而如何更為科學(xué)合理地確定物資分配的優(yōu)先級(jí)，這對于慈善組織管理的規(guī)范化提出了更高的要求。對于捐贈(zèng)人而言，科技水平的發(fā)展推動(dòng)了全民慈善的深入，當(dāng)捐贈(zèng)成為全民化的愛心表現(xiàn)時(shí)，捐贈(zèng)物資的分配以及捐贈(zèng)行為的進(jìn)展涉及更多人的直接利益，因而形成了更為廣泛和持久化的輿論關(guān)注，但是如何更有針對性地保護(hù)捐贈(zèng)人的權(quán)利、如何將這些關(guān)注轉(zhuǎn)化為更規(guī)范有效的監(jiān)督是捐贈(zèng)人提出的新要求。

對于慈善組織的監(jiān)管，目前主要有兩種模式在各國適用，即經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管以及社會(huì)性監(jiān)管。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的核心是追求效率的最大化，而社會(huì)性監(jiān)管的目的則是保持行為的公共性。從英國的監(jiān)管實(shí)踐來看，其針對監(jiān)管公共性保持的應(yīng)對法主要是設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)性監(jiān)管職能。原因之一在于政府面臨巨大的信任危機(jī)以及潛在的“監(jiān)管俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)。更重要的原因，是在這些國家中政府對于私人領(lǐng)域的介入缺乏正當(dāng)性依據(jù)，在小范圍內(nèi)發(fā)生作用的監(jiān)管也僅以“生產(chǎn)主義”為特點(diǎn)，注重和鼓勵(lì)行業(yè)發(fā)展和最大化的輸出。政府與獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間通過“合作”和“協(xié)約”的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和管理的協(xié)作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性與社會(huì)性的兼顧，根據(jù)《漢普頓報(bào)告》等權(quán)威評估和分析，這樣的方式確實(shí)產(chǎn)生了良好的效果〔7〕212。

但是對于良好的監(jiān)管而言，并不存在一種單一的模式。在我國，行政監(jiān)管對公共性目的的保持作用可以說是“與生俱來”。以“為人民服務(wù)”為宗旨的政府本身就兼具了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高效率發(fā)展以及通過監(jiān)管保障公共利益的功能和性質(zhì)。對于慈善組織來說，保持公共利益，實(shí)現(xiàn)公益效果的最大化是其自身的宗旨和終極目標(biāo)?；诖?，慈善組織本身具有的“官民二重性”的性格從理論上來看也是對公益性的多重強(qiáng)調(diào)。在現(xiàn)代慈善下，利益主體具有更為豐富的多樣性，因而社會(huì)監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)也將避免單個(gè)主體針對性監(jiān)督帶來的暫時(shí)性、特定性等問題，對于慈善捐贈(zèng)當(dāng)中的多方利益主體來說，公益性是其利益追求的交集。所以在我國現(xiàn)代慈善背景下，行政監(jiān)管、自律監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)管當(dāng)中均包含著對于公益性的本質(zhì)追求，將這三種因素進(jìn)行結(jié)合，形式上和理論上都可以以社會(huì)性監(jiān)管的方式實(shí)現(xiàn)對公益性的回應(yīng)，因而從目的的角度進(jìn)行分析，三元機(jī)制的監(jiān)管制度設(shè)計(jì)在公共利益的保持方面是合理的，也是充分的。

（二）監(jiān)管手段：運(yùn)行模式和手段的落后

排除了制度設(shè)計(jì)本身的原因，監(jiān)管模式和手段的發(fā)展程度仍然值得考量?！艾F(xiàn)代慈善”要求通過監(jiān)管實(shí)現(xiàn)更大程度的效率以及更為實(shí)質(zhì)性的公平。因而對慈善監(jiān)管的運(yùn)行手段提出了更高的要求。

1.以公益性為目的的運(yùn)行模式

原有的“重門檻、輕運(yùn)行”的模式主要產(chǎn)生的理由以及主要追求的目的是實(shí)現(xiàn)“效率以及消費(fèi)者選擇”的最大化，試圖通過事前監(jiān)督，即設(shè)立準(zhǔn)入門檻的方式來實(shí)現(xiàn)對慈善事業(yè)主體的遴選，從而為捐贈(zèng)者提供一個(gè)“適格、合法”的捐贈(zèng)選項(xiàng)，能夠有效地實(shí)現(xiàn)“小慈善”概念下對扶貧濟(jì)弱、救助老弱病殘的目標(biāo)。其實(shí)際上回應(yīng)的只是部分人群以及部分權(quán)利對于監(jiān)管產(chǎn)生的期待。

我國針對“現(xiàn)代慈善”產(chǎn)生的回應(yīng)性要求，目前制度上已經(jīng)構(gòu)建了“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)過程”模式，并通過新設(shè)的“年度報(bào)告”以及慈善組織評估制度，為慈善監(jiān)管提供了一種初步的可問責(zé)以及可參與的平臺(tái)。然而在“社會(huì)組織管理?xiàng)l例”尚未出臺(tái)的背景下，“寬準(zhǔn)入”之后的“嚴(yán)過程”并不嚴(yán)格。對行政監(jiān)管而言，因?yàn)榇壬平M織資質(zhì)模糊，所以很多時(shí)候行政監(jiān)管對慈善組織的行為進(jìn)行合法性的問責(zé)非常困難。對于慈善組織的內(nèi)部自我監(jiān)管而言，因?yàn)橐?guī)范準(zhǔn)則的寬泛，組織自利性偏向的風(fēng)險(xiǎn)加大，加之慈善組織自身治理能力不足，信息公開的強(qiáng)制性義務(wù)又缺乏懲罰標(biāo)準(zhǔn)，使得內(nèi)部監(jiān)管的公益性回應(yīng)要求很容易被藏匿于不透明的運(yùn)作之中。對于社會(huì)監(jiān)管來說，盡管監(jiān)管的平臺(tái)已經(jīng)搭建，但是到達(dá)平臺(tái)的渠道十分有限，對信息內(nèi)容考量的專業(yè)性要求極高，平臺(tái)監(jiān)管的效率也相對低下。因而疫情期間頻頻發(fā)生慈善組織的應(yīng)急能力不足、受贈(zèng)物資去向不明、捐贈(zèng)者投訴無門等問題。公益性的目的推動(dòng)著社會(huì)監(jiān)管的運(yùn)行，然而社會(huì)監(jiān)管運(yùn)作手段產(chǎn)生的實(shí)際效果卻微乎其微。

2.效果不足的模糊監(jiān)管手段

對“官民二重性”的濫用產(chǎn)生于以主體合法性為主的監(jiān)管手段，我國的慈善監(jiān)管模式已經(jīng)從“重門檻、輕運(yùn)行”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩挏?zhǔn)入、嚴(yán)過程”，但是組織與政府的關(guān)系仍然模糊使得這一手段帶來的不利影響一直延續(xù)至今，未得到有效改善。即便在《慈善法》公布之后，“泛行政化”的社會(huì)組織與其對接的政府機(jī)構(gòu)之間在運(yùn)行領(lǐng)域、運(yùn)行方式、責(zé)任承擔(dān)等問題上仍沒有明確的規(guī)范，加之部分社會(huì)組織援用行政機(jī)關(guān)式的組織框架，很容易使社會(huì)組織在形式上從一個(gè)獨(dú)立自主的民間組織成為服從政府命令和部門利益的“準(zhǔn)行政分支”。這一部分慈善組織隱匿于“準(zhǔn)行政分支”的稱謂之下，在對主體監(jiān)管時(shí)以“行政分支”作為其合法性的依據(jù)，然而在行為監(jiān)管發(fā)現(xiàn)問題時(shí)其又變身為“非行政分支”，逃避更為嚴(yán)格的程序規(guī)制以及問責(zé)機(jī)制。

慈善組織的行為不僅僅要具有合法性，同時(shí)還需要有一定的合理性。英國的《漢普頓報(bào)告》公開認(rèn)可了“監(jiān)管者”對于全民健康體系基金信托醫(yī)院監(jiān)管的有效性。其中特別指出了監(jiān)管者對于信托醫(yī)院的細(xì)化要求，“監(jiān)管者”通過對這些細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的審核以及監(jiān)督來判斷公益性信托醫(yī)院其行為的合理性。當(dāng)被監(jiān)管醫(yī)院未按照上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行運(yùn)行時(shí)，則“監(jiān)管者”會(huì)以醫(yī)院違背合理性原則為由，基于最佳監(jiān)管實(shí)務(wù)原則對相關(guān)醫(yī)院進(jìn)行罰款〔8〕?？梢?，合理性的判斷需要有具體的標(biāo)準(zhǔn)以及完善的過程機(jī)制，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化和公開性可以為判斷合理性當(dāng)中最重要的“合比例”原則提供正當(dāng)性依據(jù)。反觀我國慈善事業(yè)的立法和實(shí)踐，慈善組織運(yùn)行的規(guī)則較為寬泛和模糊，對于慈善組織本身公開性的要求也不夠細(xì)化。從行政監(jiān)管的角度來說，當(dāng)涉及管理費(fèi)用的合理化使用、慈善捐贈(zèng)的合理化分配等問題時(shí)，行政監(jiān)管往往因?yàn)榇祟悓儆诖壬平M織非輕易公布的“內(nèi)部問題”而難以介入監(jiān)管。對于內(nèi)部監(jiān)管來說，《慈善組織信息公開辦法》出臺(tái)之后由于未規(guī)定詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)以及嚴(yán)厲的處罰措施，因而很多慈善組織連規(guī)定公布的相關(guān)內(nèi)容都未盡到公布義務(wù)，更不用說細(xì)化的決策依據(jù)以及更為詳細(xì)的決策論證記錄。在標(biāo)準(zhǔn)模糊以及違法成本較低的情況下，內(nèi)部監(jiān)管在進(jìn)行決策合理性判斷時(shí)往往將自利性認(rèn)定為決策的主要依據(jù)，這使得內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)。社會(huì)監(jiān)管具有基于自身利益維護(hù)進(jìn)而進(jìn)行監(jiān)管的理由，也具有關(guān)注和參與保持決策公益性的動(dòng)力，然而行政以及內(nèi)部兩種手段的不盡如人意使得本身依賴于信息公開的社會(huì)監(jiān)管難以發(fā)揮效果，部分維權(quán)性監(jiān)督的艱辛與最終無效的監(jiān)督效果使得大部分的社會(huì)監(jiān)督參與人喪失了監(jiān)督的動(dòng)力，對慈善組織的回應(yīng)不報(bào)期待，慈善組織公信力在這樣的惡性循環(huán)中逐漸跌落谷底。

綜上所述，目前我國慈善捐贈(zèng)社會(huì)性監(jiān)管手段的落后顯而易見，監(jiān)管法治化現(xiàn)代性不足，因而如何通過有效的監(jiān)管手段保持公益性監(jiān)管目的、回應(yīng)“現(xiàn)代慈善”提出的新要求，是我國慈善組織監(jiān)管法治化現(xiàn)代轉(zhuǎn)型要解決的核心問題。

四、我國慈善捐贈(zèng)監(jiān)管法治化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

如前所述，現(xiàn)代化的社會(huì)性監(jiān)管要求實(shí)現(xiàn)對全社會(huì)不同利益人群的差異性福利以及針對性權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，追求平等性、公平性、針對性和適當(dāng)性。這樣的價(jià)值追求和公法的價(jià)值追求十分契合。因而以公法的規(guī)制手段來指導(dǎo)慈善捐贈(zèng)監(jiān)管，理論上是可以產(chǎn)生更好的效果。從目標(biāo)滿足的角度來看，現(xiàn)有的慈善捐贈(zèng)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)是合理的，出現(xiàn)問題的原因在于監(jiān)管手段的落后使得公益性的目的被埋沒。解決這一問題的關(guān)鍵在于以合法性和合理性為出發(fā)點(diǎn)，以公法價(jià)值更新監(jiān)管手段，構(gòu)建互動(dòng)性、時(shí)效性、法治化程度更高的現(xiàn)代慈善監(jiān)管體系。

（一）提高行政監(jiān)管理性程度

對于行政監(jiān)管來說，首先厘清政府與慈善組織之間的關(guān)系是更新法治化治理手段的關(guān)鍵。為了避免再次出現(xiàn)針對輿論質(zhì)疑而互相推諉責(zé)任的情況，在事前階段應(yīng)該確定行政機(jī)關(guān)監(jiān)管任務(wù)的范圍?，F(xiàn)有的有關(guān)行政監(jiān)管的法律規(guī)范當(dāng)中只是確定了縣級(jí)以上民政部門對于慈善組織的監(jiān)管地位，并不存在統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。對于行政監(jiān)管的內(nèi)容范圍則主要是通過列舉的方式，散見于整體規(guī)范當(dāng)中，對于行政監(jiān)管的范圍并沒有否定性的“雷區(qū)”設(shè)置。這導(dǎo)致行政監(jiān)管在不同地區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)行程度并不一致，對于行政監(jiān)管的內(nèi)容和范圍，行政機(jī)關(guān)具有較大的自由裁量權(quán)，這并不利于行政機(jī)關(guān)對慈善組織有限合理的介入，甚至可能會(huì)危及監(jiān)管行為本身的合法性以及公共性。

因此提升行政監(jiān)管的理性程度，首先應(yīng)該構(gòu)建完整的行政監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，有層次地確定行政監(jiān)管的范圍。從表現(xiàn)形式上來看，在形成完整專業(yè)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)時(shí)機(jī)尚未成熟時(shí)，慈善法中應(yīng)該通過原則性的規(guī)定來確定行政監(jiān)管的基本職能范圍，起到統(tǒng)攝的作用。以英國為例，其對于慈善公共性的保持主要是通過“公益原則”與“禁止原則”的結(jié)合而實(shí)現(xiàn)的，“公益原則”對公共性和有益性進(jìn)行審查，“禁止原則”則要求慈善組織遵循非營利性規(guī)則、非政治性規(guī)則以及非政策性規(guī)則〔8〕。其次，通過行政法規(guī)確定行政監(jiān)管過程中不同行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮的作用和職能，并在慈善法的基礎(chǔ)上，對行政監(jiān)管的內(nèi)涵進(jìn)行更為專業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化。最后，通過實(shí)施細(xì)則和辦法等規(guī)章規(guī)范，完成行政監(jiān)管的操作細(xì)則。通過這樣全面、清晰的方式，實(shí)現(xiàn)對行政監(jiān)管內(nèi)容范圍的明確，同時(shí)與低位階立法的互動(dòng)能夠保持這一標(biāo)準(zhǔn)的靈活性，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況實(shí)現(xiàn)小范圍內(nèi)的具體調(diào)整。另外公共治理下技術(shù)性更高、時(shí)效性更強(qiáng)、情境差異更加明顯的合理性判斷環(huán)境〔9〕，要求在社會(huì)治理中對行政法原則的運(yùn)用更加熟練和細(xì)致，同時(shí)也需要程序和公開制度的配套完善。不同的規(guī)范當(dāng)中應(yīng)當(dāng)明確行政監(jiān)管運(yùn)行的程序要求，通過程序正義保障相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

具體而言，從規(guī)范內(nèi)容上來看，對于慈善組織行為的規(guī)制主要包括兩個(gè)方面，即對慈善違法行為的糾正以及對一般慈善行為的促進(jìn)〔9〕。理性介入的行政監(jiān)管，在糾正違法行為方面要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)應(yīng)該是及時(shí)發(fā)現(xiàn)和精準(zhǔn)問責(zé)。這要求行政機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格執(zhí)行前述依據(jù)公共目的而制定的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范內(nèi)容。細(xì)致的規(guī)范將為慈善組織本身的行動(dòng)提供依據(jù)，同時(shí)也為行政監(jiān)管下對慈善組織的問責(zé)提供了正當(dāng)性依據(jù)，充分保障行政監(jiān)管行為的合法性。

行政監(jiān)管對一般慈善行為的規(guī)制，則應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)多主體平臺(tái)構(gòu)建為限，轉(zhuǎn)變原有的行政直接干預(yù)的手段和方式，利用法律規(guī)制的方法對慈善組織進(jìn)行更為間接的干預(yù)。行政法已不再是一個(gè)傳統(tǒng)的自給自足、僅僅著眼于行政主體與行政相對人之間固定關(guān)系的固步自封的學(xué)科，面對需求日益豐富，參與主體逐漸復(fù)雜的現(xiàn)代慈善，秩序行政時(shí)代的“確定性”法律解決方案難以為繼〔10〕。因而在對慈善組織一般化行為的日常監(jiān)管當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)的秩序化考量必然存在很明顯的片面性，單以此片面性來對慈善組織進(jìn)行規(guī)制會(huì)限制慈善組織自身的發(fā)展。行政監(jiān)督還應(yīng)該以公益性為目的，利用行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢搭建匯集多方利益的正規(guī)化交流平臺(tái)，了解更豐富的利益訴求和表達(dá)將有助于增強(qiáng)行政監(jiān)管的合理性和科學(xué)性，實(shí)現(xiàn)對慈善組織獨(dú)立性培養(yǎng)的有效促進(jìn)。

（二）培養(yǎng)科學(xué)的組織管理能力

科學(xué)的社會(huì)組織自律管理能力對于現(xiàn)代慈善的回應(yīng)包括兩方面的內(nèi)容，即內(nèi)部治理的科學(xué)化和運(yùn)作的規(guī)范化。內(nèi)部治理的科學(xué)化要求準(zhǔn)確把握內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)中的權(quán)力機(jī)關(guān)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的定位以及理順其中的權(quán)責(zé)配置關(guān)系。同時(shí)增強(qiáng)慈善組織工作人員的專業(yè)性，避免慈善組織再次成為老干部“俱樂部”，產(chǎn)生“以權(quán)募捐”、專業(yè)落后，效率低下的問題〔11〕。慈善組織工作人員的選取應(yīng)該以專業(yè)性以及倫理性為主要的核心考量，工作人員在進(jìn)入慈善組織之后應(yīng)該具有“公益?zhèn)惱怼钡囊庾R(shí)，在使用行政、社會(huì)資源時(shí)應(yīng)依規(guī)進(jìn)行。

2018年9月，《上海社會(huì)組織自律公約》發(fā)布，對社會(huì)組織的使命、誠信、治理、互助、人才、目標(biāo)等六方面進(jìn)行了倡導(dǎo)和規(guī)范〔12〕。這對于慈善組織自律來說是很重要的進(jìn)步，但是公約的規(guī)定僅是倡導(dǎo)性的模糊規(guī)范，慈善組織的運(yùn)行需要更為具體的行為標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的行為標(biāo)準(zhǔn)可以保障不同的慈善組織實(shí)現(xiàn)基本相同的目標(biāo)，也能夠限制慈善組織的部分行為，避免出現(xiàn)慈善組織因?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)人”的思維沖動(dòng)而做出損害職業(yè)道德的行為。統(tǒng)一的慈善組織行為標(biāo)準(zhǔn)并不意味著只有一個(gè)行為標(biāo)準(zhǔn)，針對不同的運(yùn)行情況以及慈善組織的不同背景，應(yīng)當(dāng)適用不同的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容。這要求標(biāo)準(zhǔn)的制定具有極高的專業(yè)性，在民政部門承擔(dān)多重社會(huì)治理任務(wù)的情況下，應(yīng)該將制定慈善行為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力賦予慈善聯(lián)合會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)性質(zhì)的組織，一方面能保障標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)性，另一方面行業(yè)協(xié)會(huì)還能夠及時(shí)在公共政策與慈善組織之間形成溝通，保持標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)更新。自2019年以來，慈善領(lǐng)域已經(jīng)相繼出臺(tái)了七部團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)①2019年6月29日正式發(fā)布《慈善組織檔案管理規(guī)范》《慈善組織項(xiàng)目管理規(guī)范》《公益項(xiàng)目三A三力評估指南》《慈善社區(qū)創(chuàng)建評價(jià)方法》四項(xiàng)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，這是中國慈善領(lǐng)域的首批團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，于2020年7月1日起正式實(shí)施。2019年9月19日，發(fā)布《慈善組織信息公開指南》《慈善組織新聞發(fā)布指南》和《公開遴選公益創(chuàng)投運(yùn)行指南》三項(xiàng)慈善領(lǐng)域團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，即日起正式實(shí)施。，新公布的慈善組織團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的制定均是由慈善領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)——慈善聯(lián)合會(huì)組織推進(jìn)的，由不同的社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)牽頭完成制定并經(jīng)過廣泛征求意見之后公布施行。盡管團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，并不具有強(qiáng)制性，但是統(tǒng)一和專業(yè)化的高水平標(biāo)準(zhǔn)將為慈善組織的組織管理設(shè)定目標(biāo)，也為慈善組織的內(nèi)部監(jiān)管提供專業(yè)性的指引。

另外，針對慈善組織的經(jīng)營性行為也有學(xué)者提出，法律以及規(guī)范應(yīng)當(dāng)允許慈善組織合理私益的存在，只不過應(yīng)當(dāng)將這種行為控制在一定的規(guī)模范圍之內(nèi)，以安全性原則對其進(jìn)行限制，建立經(jīng)營活動(dòng)虧損追責(zé)制度，同時(shí)借鑒《公司法》的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立內(nèi)部會(huì)員派生訴訟制度，以實(shí)現(xiàn)有效的問責(zé)〔13〕。

（三）提升社會(huì)監(jiān)管的可參與性

“現(xiàn)代慈善”中重要的主題就是在慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域更加注重以捐贈(zèng)人和受贈(zèng)人為中心的利益保護(hù)，因此從理論上來說，慈善組織關(guān)于慈善捐贈(zèng)的各種決定，捐贈(zèng)人以及公眾都有權(quán)參與。首先要從合法性規(guī)范層面確保公眾能夠?qū)嵸|(zhì)性地參與監(jiān)管本身的過程。目前在《慈善法》中對于公眾的參與規(guī)范僅停留在公眾具有社會(huì)監(jiān)督的權(quán)力方面，但是關(guān)于慈善組織對公眾的深度質(zhì)疑應(yīng)該進(jìn)行何種程度的回應(yīng)等內(nèi)容，《慈善法》并沒有相關(guān)的規(guī)定。筆者認(rèn)為，解決這一問題應(yīng)該著力于調(diào)動(dòng)社會(huì)多元主體的積極參與，為公眾提供更為便捷的了解慈善組織信息的渠道，制定更為有效的懲罰和激勵(lì)措施，加強(qiáng)對慈善組織公開信息的分析和加工。

民間第三方評估組織是對慈善組織進(jìn)行有效社會(huì)監(jiān)管的重要力量，是慈善組織與普通公眾之間實(shí)現(xiàn)溝通的橋梁之一，評估機(jī)構(gòu)可以有效地匯集民間對于慈善組織各種問題的質(zhì)疑，并通過專業(yè)性的處理對慈善組織提出有針對性的問題和建設(shè)性的意見，實(shí)現(xiàn)對民眾質(zhì)疑的有效反饋。另外，政府應(yīng)該采取經(jīng)濟(jì)性手段，同時(shí)對那些在慈善透明領(lǐng)域樹立標(biāo)桿的組織提供獎(jiǎng)勵(lì)，并對不符合要求的組織進(jìn)行更為嚴(yán)格的處罰。其中社會(huì)監(jiān)督的反饋程度以及社會(huì)監(jiān)督的滿意度應(yīng)該成為對慈善組織進(jìn)行透明度獎(jiǎng)勵(lì)以及不透明處罰的重要標(biāo)準(zhǔn)。這將使得慈善組織對信息公開以及社會(huì)監(jiān)督有更高程度的重視。最后關(guān)于慈善組織公開信息的專業(yè)性理解問題，筆者認(rèn)為可以通過與技術(shù)手段結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)。具體而言，2016年普華永道推出了中國慈善組織報(bào)告透明自測系統(tǒng)，該自測系統(tǒng)由普華永道與中國公益研究院研究部等專業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)完成，自測系統(tǒng)以基本的政策法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)檢測慈善組織的信息傳播和公開行為，一方面幫助慈善組織了解自身的薄弱環(huán)節(jié)；另一方面幫助公眾更好地接受慈善組織傳遞的信息。同時(shí)該系統(tǒng)還可以通過類似最佳案例的推送輔助慈善組織進(jìn)行學(xué)習(xí)〔14〕。類似的技術(shù)應(yīng)用與慈善組織的自律性相結(jié)合可以一定程度上解決現(xiàn)有的慈善組織信息公開專業(yè)性不足、內(nèi)容不全面的問題，助力社會(huì)監(jiān)管的有效實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)語

仁愛之心謂之慈，廣行濟(jì)困謂之善，慈善是仁德與善行的統(tǒng)一，慈善組織作為踐行仁德與善行的主體，應(yīng)該時(shí)刻保持公益性的初心。疫情的暴發(fā)使得慈善組織在常態(tài)化運(yùn)作中的一些潛在監(jiān)管問題集中暴露出來，慈善組織的公信力再一次受到質(zhì)疑。慈善監(jiān)管法制體系構(gòu)建的目的是呵護(hù)慈善組織本身的公益性，但是想要使監(jiān)管真正作用于慈善組織科學(xué)化的構(gòu)建和合理合法化的運(yùn)行，社會(huì)性監(jiān)管需要更為現(xiàn)代化的監(jiān)管手段作為支撐。對于行政監(jiān)管來說，明確其與慈善組織之間的伙伴關(guān)系，制定更為清晰的監(jiān)管范圍是理性監(jiān)管有效問責(zé)的前提；對于內(nèi)部監(jiān)管來說，構(gòu)建科學(xué)的行為標(biāo)準(zhǔn)將更有利于慈善組織自律；對于社會(huì)監(jiān)督來說，創(chuàng)造更具有參與性的監(jiān)管平臺(tái)將更容易實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)代慈善價(jià)值的有效回應(yīng)。當(dāng)然監(jiān)管也并非萬能的，并不能試圖依賴監(jiān)管解決慈善組織面臨的各種問題，特別是對于突發(fā)情況的及時(shí)處理需要針對性更強(qiáng)的特別規(guī)定。現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的監(jiān)管法治化能夠通過全程監(jiān)督的方式，在日常中逐步督促慈善組織基本能力、專業(yè)水平的提升，最重要的是促使慈善組織形成公益性和保持警惕心理，為合法合理地應(yīng)對復(fù)雜的突發(fā)情況做好準(zhǔn)備。