李鐵

從上世紀80年代開始，雖然經(jīng)歷了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，釋放了一部分農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的潛力，初步解決了農(nóng)產(chǎn)品供給長期短缺問題。但是，在后來90年代的農(nóng)村改革政策中，如何解決農(nóng)村的進一步發(fā)展，是否還要繼續(xù)在體制改革上作出更大的變化，一直找不到很好的解決方案。

其中面臨的最大困境就是農(nóng)村人口太多，想要找到鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民富裕的路徑，必須突破這一困境。

僅靠農(nóng)業(yè)解決不了“三農(nóng)”問題

1990年前后，中國的城市化率不足30%，當時的農(nóng)村戶籍人口為8.94億。如果按照耕地總量20億畝計算，農(nóng)村人均耕地面積僅為2.2畝。同時耕地分布得十分不均衡，東北地區(qū)的人均耕地面積可以達到10畝，但在東中西部地區(qū)人口密度高的省份，農(nóng)村人均耕地面積只有幾分。

雖然南方的農(nóng)作物一年可以有兩季或者三季收獲，但是由于人均耕地或者戶均耕地面積過小，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所獲得的收入仍然很低。按主要農(nóng)產(chǎn)品收購價格計算，農(nóng)民畝均凈收入不到1000元，再按全國戶均耕地10畝來計算，每戶年收入不到1萬元。

當前，農(nóng)村人均可支配收入中，外出打工獲得的工資性收入占41%，而轉(zhuǎn)移凈收入約占21%（圖1）。雖然農(nóng)村人均可支配收入每年都在增長，但同時也面臨著生產(chǎn)資料和生活成本的上漲，因此總體算下來，農(nóng)民收入的增長水平是有限的。

圖1：2013年-2019年農(nóng)村居民人均可支配收入結(jié)構(gòu)

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒2020》。制圖：顏斌

如果先不考慮其他收入來源，僅看農(nóng)業(yè)經(jīng)營的收入。由于農(nóng)村戶均耕地面積過少，僅相當于日本的約三分之一、韓國的二分之一，而且中國對農(nóng)產(chǎn)品的補貼遠沒有達到日本的水平。

這種情況下，在有限的戶均或者人均耕地的基礎(chǔ)上，想要讓農(nóng)民生活達到小康的標準，僅僅通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是做不到的。中國的人均耕地水平至少要提高到韓國甚至是日本的水平，農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入才有可能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加1倍-2倍。即使如此，因為農(nóng)產(chǎn)品價格還是由市場決定，那么市場價格的波動也可能會導(dǎo)致農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營凈收益嚴重受損。

上世紀90年代，我們提出推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個最重要的出發(fā)點就是如何減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民。主要理由在于：

一是由于人均占有資源過少，而人口眾多，雖然可以保證主要農(nóng)產(chǎn)品的供給，但是在確保城市糧食價格不大幅上漲的情況下，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入不可能大幅度增加。

二是當農(nóng)村人口過多時，農(nóng)產(chǎn)品商品化很難實現(xiàn)，農(nóng)民因為自身需求而生產(chǎn)的糧食和農(nóng)產(chǎn)品，不可能主動適應(yīng)市場，從而改變農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)。

只有在城市人口占多數(shù)的情況下，才會從根本上改變對農(nóng)產(chǎn)品的市場需求，以更多城市居民的需求刺激農(nóng)業(yè)經(jīng)營，調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)。在增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時，通過農(nóng)業(yè)的多元化經(jīng)營增加農(nóng)民收益。

三是只有減少農(nóng)民，才能實現(xiàn)現(xiàn)代化要素進入農(nóng)業(yè)。因為當農(nóng)民人均占有耕地資源增加，如達到日韓規(guī)模的時候，也就是達到戶均耕地20畝-30畝的水平，才可以初步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，也才能發(fā)揮農(nóng)業(yè)機械化的效能，而且各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的投入也可以通過適度規(guī)?；瘉硖岣咝?。

四是只有農(nóng)村人口大幅度減少，才可以實現(xiàn)工業(yè)對農(nóng)業(yè)、城市對農(nóng)村的反哺。當以更少人口創(chuàng)造更多的價值和剩余產(chǎn)品的時候，對少數(shù)人口的轉(zhuǎn)移支付和補貼才可能發(fā)揮最大效用。

上世紀90年代中期，中國城鎮(zhèn)化率才30%，那時提出要通過城市和工業(yè)來反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，意味著要用30%的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造的收益來補70%的農(nóng)村人口，顯然是不現(xiàn)實的，反而會延緩工業(yè)化和城市化進程。

反之，當城市化率提升到70%，甚至更高的時候，通過占大多數(shù)的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造的收益來補貼占少數(shù)的農(nóng)村人口，所發(fā)揮的反哺作用才能更好。

減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民

換句話說，上世紀末和本世紀初提出的城鎮(zhèn)化政策，出發(fā)點就是“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”，才能從根本上解決三農(nóng)問題。

當前的農(nóng)村發(fā)展，包括扶貧攻堅和農(nóng)村社會發(fā)展，有幾種變化值得重視。

首先是至少有2.8億的農(nóng)村人口已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，甚至被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口。如果按常住口徑來統(tǒng)計，由于農(nóng)村減少了2.8億常住人口，所以也使得農(nóng)村人均占有資源水平有了一定的提高，具體來說，從2000年的人均耕地2.41畝提高到現(xiàn)在的3.64畝耕地（圖2）。

圖2：戶籍口徑和常住口徑的農(nóng)村人均耕地面積

資料來源：根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的耕地數(shù)據(jù)、農(nóng)村常住人口數(shù)據(jù)以及中國人口統(tǒng)計年鑒的農(nóng)村戶籍人口計算

其次是在現(xiàn)有統(tǒng)計為農(nóng)村常住人口的人均可支配收入水平中，仍有40%多的收入來自于非農(nóng)就業(yè)。這說明農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)的依賴程度在降低，其中很重要的因素就是城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了更多的非農(nóng)兼業(yè)就業(yè)的機會。

再次是政府在脫貧攻堅方面的投入占有一定的比重，但是農(nóng)民人均收入水平的增加更重要的還是依賴于非農(nóng)就業(yè)。而對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度顯然遠遠高于其他地區(qū)，雖然只涉及1億人口，但是需要通過外部性力量的介入，其中包括城市的對口支援、企業(yè)的直接援助，亦或是吸引勞動力外出，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

但是，如果按照脫貧攻堅的方式來解決涉及5億，甚至更多農(nóng)村戶籍人口的鄉(xiāng)村振興問題，以目前的城市化水平和財政能力是起不到足夠支撐作用的。

簡單地說，按常住口徑算，以60%多的城鎮(zhèn)常住人口創(chuàng)造的收益來反哺不足40%的農(nóng)村常住人口，因基數(shù)太大，支持能力尚且不足。如果按照戶籍口徑算，不到56%的農(nóng)村戶籍人口需要近45%的城鎮(zhèn)戶籍人口進行支持，問題就更大了。

按照日韓和其他發(fā)達國家經(jīng)驗，要想從根本上解決三農(nóng)問題，實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，必須要率先減少農(nóng)村人口。換句話說，城市化率至少要達到70%以上，甚至非農(nóng)就業(yè)占比要達到90%以上，才可以實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民最有力的可持續(xù)的長期支持。

否則，過多的行政干預(yù)和行政資源配置，會給各類企業(yè)和各級政府的財政支出帶來巨大壓力，而且有可能犧牲城市發(fā)展來帶動鄉(xiāng)村。

促進非農(nóng)就業(yè)是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點

雖然說農(nóng)民減少的重要途徑必然是加快城市化進程。但我個人認為，最基本的前提條件是率先加快農(nóng)民的非農(nóng)化就業(yè)進程。

也就是說，把提高農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)作為未來鄉(xiāng)村振興的重要出發(fā)點。

雖然目前已經(jīng)有2.8億在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)外出打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（圖3），但是在農(nóng)村至少還有2億左右的農(nóng)村剩余勞動力。

圖3：2008年-2020年農(nóng)民工數(shù)量（萬人）

資料來源：2019年前數(shù)據(jù)來源于年度農(nóng)民工監(jiān)測統(tǒng)計報告，2020年數(shù)據(jù)來源于《2020年中華人民共和國經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》

如何解決這些人的非農(nóng)就業(yè)問題，是繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程的一個非常重要的戰(zhàn)略任務(wù)。否則，在農(nóng)村人口數(shù)量如此龐大的情況下，孤立地通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是無法完成的任務(wù)。

按照目前的城市化進程，把現(xiàn)有已經(jīng)進城務(wù)工的就業(yè)人口統(tǒng)計為常住人口之后，還要解決他們的市民化問題，這就涉及到戶籍管理制度改革?？梢哉J為，這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)徹底脫離了農(nóng)業(yè)的就業(yè)崗位，為農(nóng)村人均占有農(nóng)業(yè)資源的增加作出了重要貢獻，但他們?nèi)匀辉诤芏喾矫嬲加修r(nóng)村資源，比如集體建設(shè)用地和宅基地。

此外，更為嚴峻的問題是，未來他們在就業(yè)所在地能否真正地完成市民化。

按照目前人口流入地區(qū)戶籍制度改革的進展，這不是幾年甚至幾十年的事情。因此，對這部分已經(jīng)長期從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村戶籍人口來說，未來城市化的政策安排決定著他們在哪里完成市民化進程。

我們在推進鄉(xiāng)村振興時面臨的最大問題是，如何確定未來鄉(xiāng)村振興的具體目標？

第一個問題是基于現(xiàn)在5億多農(nóng)村常住人口實現(xiàn)的鄉(xiāng)村振興，還是在此基礎(chǔ)上繼續(xù)減少到3億多農(nóng)村常住人口的鄉(xiāng)村振興？

這是兩個不同的概念。如果按照現(xiàn)有的5億多農(nóng)村常住人口，一方面不能有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)規(guī)?；?yīng);另一方面以8億多城鎮(zhèn)常住人口所創(chuàng)造的收益反哺5億多農(nóng)村常住人口，無論是財政投入，還是其他投入，顯然都不能從根本上解決問題。

第二個問題是鄉(xiāng)村振興如何解決現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口的未來去向？

顯然這不是農(nóng)村的事情，但是涉及到2億多已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村戶籍人口，他們還在農(nóng)村擁有宅基地和耕地資源，未來如何通過制度性變革加以解決。因為鄉(xiāng)村振興需要要素和資源配置的優(yōu)化。

第三個問題是鄉(xiāng)村振興既然涉及到農(nóng)業(yè)人口繼續(xù)轉(zhuǎn)移，也涉及到一部分農(nóng)村資源要實現(xiàn)非農(nóng)化，是通過城市政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化來實現(xiàn)，還是充分利用農(nóng)村閑置資源來完成就地非農(nóng)化進程？

這是無法回避的問題。這涉及到鄉(xiāng)村振興的過程中，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營后產(chǎn)生的剩余勞動力在哪里實現(xiàn)非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。

第四個問題是關(guān)于農(nóng)村常住人口的如何實現(xiàn)收入增長？

未來的目標是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營水平，從農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代化要素投入方面來實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，還是強調(diào)多元化發(fā)展途徑，通過政府支持，城市資本下鄉(xiāng)以及勞動力繼續(xù)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等來實現(xiàn)農(nóng)民收入增長？

我認為，在這個問題上，仍然要強調(diào)城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化。前者關(guān)系到如何繼續(xù)加快城鎮(zhèn)化進程，后者則關(guān)系到在哪里實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的非農(nóng)化進程。

最后一個問題是農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施的投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過分散的方式，還是通過集中的方式？

從投資效率和成本收益的角度看，顯然集中的效果最好。但是提出鄉(xiāng)村振興，把大量資源分散到69萬個行政村和200多萬個自然村，無論從政府還是市場，分散投入的成本要遠遠大于集中投入的成本，這也是我們未來必須要重視實現(xiàn)的鄉(xiāng)村振興路徑選擇的重要問題之一。

從以上思路出發(fā)，無論是農(nóng)民收入的增加，還是公共服務(wù)水平的提高，都離不開一個最重要的前提，就是如何實現(xiàn)“減少農(nóng)民才能富裕農(nóng)民”這個“大道理”。

也唯有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這個遠大目標。

在現(xiàn)實可以選擇的路徑中必不可少的因素就是城市化和非農(nóng)化。前者需要在城市政策上加快推進改革的進程。后者則是在農(nóng)村資源非農(nóng)化利用過程中，需要有更多的突破。

（編輯：朱弢）