李榮娟，殷旺來

1.湖北大學 公共管理學院、湖北縣域治理研究院，武漢 430062；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，蘇州 215123

黨的十九屆四中全會將“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構(gòu)建職責明確、依法行政的政府治理體系”納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。作為府際關(guān)系重要組成部分和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的縣鄉(xiāng)關(guān)系，是歷次行政改革的重要內(nèi)容。實現(xiàn)縣鄉(xiāng)關(guān)系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推進縣鄉(xiāng)政府之間權(quán)責清晰、運行順暢，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐要求?；仡櫸覈h鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程與演進邏輯，明晰縣鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題與改革趨勢，對優(yōu)化縣鄉(xiāng)間制度安排，構(gòu)建職責分明、權(quán)責一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)關(guān)系，促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。

一、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程

國家結(jié)構(gòu)形式(1)所謂“國家結(jié)構(gòu)形式”是指中央和地方關(guān)系的體制模式，分為單一制和復合制兩類，單一制國家結(jié)構(gòu)又分為中央集權(quán)的單一制國家結(jié)構(gòu)和地方自治的單一制國家結(jié)構(gòu)兩種形式，復合制國家結(jié)構(gòu)分為聯(lián)邦制復合制國家結(jié)構(gòu)、邦聯(lián)制復合制國家結(jié)構(gòu)兩種形式。是國家治理體系的重要基礎(chǔ)，決定著權(quán)力分配體系和社會管理體制，對府際關(guān)系具有決定性作用。習近平總書記指出，“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質(zhì)、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的”(2)習近平：《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》，2020年第1期。。新中國成立以來，在馬克思主義指導下，綜合歷史、制度等因素，我國采用了單一制的國家結(jié)構(gòu)形式。這是我國府際關(guān)系穩(wěn)定的制度性前提和基礎(chǔ)?？h鄉(xiāng)關(guān)系作為我國府際關(guān)系的重要組成部分，其發(fā)展既符合我國府際關(guān)系發(fā)展的一般規(guī)律，又因縣、鄉(xiāng)政府與農(nóng)村社會發(fā)展密切相關(guān)而呈現(xiàn)出自身的特性。在我國，縣鄉(xiāng)關(guān)系面臨來自國家層面和鄉(xiāng)村社會兩個維度因素的影響，一方面，國家層面的權(quán)力收放、職能調(diào)整、財政稅收政策變化等對縣、鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生重大影響；另一方面，鄉(xiāng)村治理的變革、“三農(nóng)”政策的調(diào)整等對縣鄉(xiāng)關(guān)系提出現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，縣鄉(xiāng)關(guān)系處在國家與鄉(xiāng)村兩重力量作用之下，呈現(xiàn)出一定的復雜性。

(一)縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)時期：縣權(quán)下鄉(xiāng)(1949—1958)

縣鄉(xiāng)關(guān)系溯源于新中國成立初期的國家行政體制建設(shè)。建國初期，為在廣大的農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)從舊國家到新國家的政權(quán)變革和對農(nóng)村地區(qū)進行有效管理，中央進行了自下而上的政治動員和自上而下的國家政權(quán)建設(shè)(3)吳理財:《中國農(nóng)村治理變遷及其邏輯:1949—2019》，《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》，2019年第3期。。具體來說，一方面，國家在農(nóng)村開展了土地改革，劃分農(nóng)村階級成分，普遍建立了農(nóng)民協(xié)會，組建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組，推進農(nóng)業(yè)合作化。在此過程中，通過農(nóng)村土地改革，廢除了地主土地所有制形式，同時，農(nóng)村組建農(nóng)民群眾組織——農(nóng)民協(xié)會，來建立新的農(nóng)村政治秩序。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的農(nóng)會組織在基層政權(quán)還未完全建立時期發(fā)揮了重要作用(4)村莊的一切權(quán)力歸中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的農(nóng)會，實行一元化管理。。另一方面，廢除了鄉(xiāng)公署(縣政府派出機構(gòu))、保甲制，逐步建立縣、區(qū)、鄉(xiāng)三級人民政權(quán)或縣、鄉(xiāng)兩級人民政權(quán)，并在鄉(xiāng)設(shè)置生產(chǎn)合作、文教衛(wèi)生、民政等工作委員會，在鄉(xiāng)以下設(shè)居民組，實現(xiàn)縣權(quán)向鄉(xiāng)、村的延伸，“縣權(quán)下鄉(xiāng)”徹底改變了幾千年來中國“皇權(quán)(政府權(quán)力)不下鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)村自治”的政治傳統(tǒng)。

1954年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》頒布。該法規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民委員會行使的職權(quán)有根據(jù)法律和上級決議等發(fā)布決議和命令，主持本級人民代表大會相關(guān)工作，管理財政、公共事業(yè)、兵役工作，領(lǐng)導農(nóng)業(yè)、手工業(yè)生產(chǎn)，保護公共財產(chǎn)，辦理上級人民委員會交辦的其他事項等；在鄉(xiāng)級政府組織結(jié)構(gòu)方面，可根據(jù)需要設(shè)立民政、治安、武裝、生產(chǎn)合作、財糧、文化教育、調(diào)解等工作委員會(5)中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編》，第5冊，北京:中央文獻出版社，2011年，第492-502頁。?？h人民委員會對鄉(xiāng)人民委員會進行領(lǐng)導，同時，可根據(jù)需要設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機構(gòu)，對鄉(xiāng)級政府進行管理?？h人民委員會對本行政區(qū)內(nèi)不隸屬于自己管理的國家機關(guān)、國營企業(yè)等的業(yè)務無權(quán)干涉(6)縣對縣以上的條條部門沒有管理權(quán)限，只能監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律、法令和政策，無權(quán)干涉它們的業(yè)務，這就是在建國之初的制度設(shè)計中“條塊”問題的肇端。。至1956年底，我國對農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成，國家在農(nóng)村地區(qū)正式建立起縣鄉(xiāng)政府體制。從此，從法律意義上確定了縣鄉(xiāng)政府的上下隸屬關(guān)系，統(tǒng)一和規(guī)范了農(nóng)村基層政權(quán)，初步構(gòu)建起縣鄉(xiāng)關(guān)系。

1949—1958年，我國處于縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)時期，縣鄉(xiāng)社會的政權(quán)體制得到初步建立?？h級政府從法律層面對鄉(xiāng)級政府具有領(lǐng)導權(quán)限，又通過縣鄉(xiāng)上下對口的工作部門而獲得實際控制，從而實現(xiàn)了國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制，維護了建國初期農(nóng)村政治層面的穩(wěn)定，為后期國家發(fā)展建設(shè)提供了基礎(chǔ)。

(二)縣鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)時期：縣社一體(1958—1978)

對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造完成后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社在全國持續(xù)推進。各地依據(jù)1958年的《中共中央關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》，迅速將剛建立的高級農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)為政社合一的人民公社。中共中央于1962年頒布《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，最終確定農(nóng)村實行公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的人民公社體制，公社管理委員會在行政上就是鄉(xiāng)人民委員會(即鄉(xiāng)人民政府)，受縣人民委員會(即縣人民政府)和縣人民委員會派出機關(guān)(區(qū)公所)的領(lǐng)導。由此，“一大二公”、政社合一的人民公社體制在我國存在長達20多年。

依據(jù)《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》規(guī)定，在職能方面，公社管理委員會要調(diào)動社員發(fā)展各項生產(chǎn)事業(yè)，行使鄉(xiāng)人民委員會在管理生產(chǎn)建設(shè)、財政、糧食、貿(mào)易、民政、文教衛(wèi)生等工作方面的職權(quán)；在事務決策方面，人民公社的規(guī)模、重大事情，均由社員代表大會決定；在干部人事方面，公社的社長和其他管理委員、監(jiān)察委員，都由公社社員代表大會選舉產(chǎn)生；在公積金使用方面，生產(chǎn)隊扣留的公積金由社員大會討論決定(7)中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編》，第15冊，北京:中央文獻出版社，2011年，第521-548頁。?？h級政府主要對人民公社起監(jiān)督和指導作用，督促人民公社貫徹執(zhí)行國家的方針、政策，保證國家汲取農(nóng)村資源，以服務于國家的工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)。但是，在實際執(zhí)行中，受到“五風運動”(8)即共產(chǎn)風、浮夸風、強迫命令風、生產(chǎn)瞎指揮風、干部特殊化風。及“左”的思潮等影響，以上規(guī)定的許多原則遭到破壞。從縣級政府到人民公社忽略客觀規(guī)律，對生產(chǎn)隊的生產(chǎn)各方面強加干預。通過“躍進式”發(fā)展，高速度、高指標和高提取，以及過度動員等方式，保證國家工業(yè)化對農(nóng)村資源的汲取，完成對農(nóng)村社會的根本性改造和重組(9)陳益元：《人民公社體制下的國家權(quán)力實踐研究——以湖南省攸縣為個案》，《東岳論叢》，2014年第4期。。國家政權(quán)通過人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊，延伸到鄉(xiāng)村社會深處。

在此期間，縣鄉(xiāng)關(guān)系主要體現(xiàn)為縣與人民公社之間的關(guān)系。從縣人民委員會和人民公社來看，縣級政府根據(jù)國家任務安排，對人民公社下達農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務，包括農(nóng)業(yè)種植品種、規(guī)模和修建水利設(shè)施等，人民公社干部由縣人民委員會指定。人民公社雖集工農(nóng)商學兵于一體，但在各方面的自主權(quán)均較少。從國家層面來看，縣級政府與人民公社在該時期主要任務是完成國家生產(chǎn)任務，為工業(yè)化發(fā)展提供原始積累，同時實現(xiàn)國家政權(quán)對鄉(xiāng)村社會的控制。因此，縣級政府與人民公社在行政任務上具有一致性，在實現(xiàn)手段上均帶有一定強制特征，在人事上仍是傳統(tǒng)的上級任命形式。從總體上看，我國實行的是社會主義計劃經(jīng)濟體制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)服務于社會主義工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)大局，人民公社對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營進行了全方位的管制，成為完成國家基層政治目標和經(jīng)濟任務的體制工具。在此階段，縣鄉(xiāng)(人民公社)政府的主要任務是完成國家計劃的任務，任務單一且嚴重缺乏自主權(quán)，政府職能也不健全，農(nóng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務等方面發(fā)展緩慢。人民公社有效地把生產(chǎn)組織與政權(quán)組織一體化，實現(xiàn)了對農(nóng)村資源的控制和動員(10)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》，第2版，上海:格致出版社,2017年，第109頁。。我國縣鄉(xiāng)關(guān)系由過去簡單的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎侮P(guān)系、行政關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、社會關(guān)系等復雜的一體關(guān)系。

(三)縣鄉(xiāng)關(guān)系的再構(gòu)時期：簡縣擴鄉(xiāng)(1978—2001)

1978年，黨的十一屆三中全會決定將黨的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來。與此同時，始于安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國范圍逐漸開展開來。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的地區(qū)，農(nóng)民可以包產(chǎn)到戶、包產(chǎn)到組，對于生產(chǎn)經(jīng)營有更多的自主權(quán)，釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，農(nóng)民積極性顯著提高。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制打破了人民公社時期集體生產(chǎn)、勞動，統(tǒng)一分配的體制束縛，對人民公社體制存在的經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)生了根本性動搖。中共中央于1982年1月1日批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，進一步促進了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在全國范圍內(nèi)的展開。

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。為與農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化相適應，1982年12月通過的新《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國農(nóng)村基層政權(quán)組織。1983年，全國拉開了撤社建鄉(xiāng)的大幕，到1985年全國鄉(xiāng)政府重建基本完成。與此同時，1983年中共中央、國務院下發(fā)的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在之前的人民公社之下實行村民自治，在村一級設(shè)立村民委員會和村民小組，發(fā)揮群眾自治組織自我教育、自我管理、自我服務的作用。1998年，九屆全國人大常委會第五次會議正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治在歷經(jīng)15年的試行之后正式確立。由此，在全國范圍內(nèi)，農(nóng)村地區(qū)重新恢復了縣鄉(xiāng)體制，在鄉(xiāng)村實行村民自治。這次縣鄉(xiāng)體制的建立，奠定了縣鄉(xiāng)關(guān)系長期相對穩(wěn)定的基本格局。

在該時期，縣鄉(xiāng)政府的主要任務之一是向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅，以糧食定購制取代人民公社時期的統(tǒng)購統(tǒng)銷制，繼續(xù)支持國家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)，縣鄉(xiāng)政府為國家汲取農(nóng)村資源的工具性并沒有改變。此外，縣鄉(xiāng)政府通過“三提五統(tǒng)”來進行鄉(xiāng)村的道路建設(shè)、計劃生育、農(nóng)村教育等公共事業(yè)，同時這也是政府運行資金的重要來源。由于基層集資收費缺乏統(tǒng)一標準，且各地政府依據(jù)自身財政需要靈活變通收費，導致農(nóng)民負擔沉重。稅輕費重、缺少規(guī)范是稅費改革前農(nóng)民負擔的主要特點(11)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會學研究》，2006年第3期。。20世紀80年代，中央推行“簡政放權(quán)”、“放權(quán)讓利”改革思路，實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制。與之相適的是政企分開，下放企業(yè)。同時，縣鄉(xiāng)自主權(quán)極大提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量出現(xiàn)。在20世紀80年代到90年代，縣鄉(xiāng)進行了簡政放權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)得到一定范圍的擴大。但此次縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的放權(quán)存在放權(quán)不徹底，行政性放權(quán)色彩明顯，利益部門化突出，配套措施不完善等問題。20世紀90年代初，在穩(wěn)定大局、推行治理整頓的背景下，全國的改革基本停滯，簡政放權(quán)改革宣告停止(12)李媛媛、王澤、陳國申:《從“簡政放權(quán)”到“強鎮(zhèn)擴權(quán)”——對改革開放后兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的比較分析》，《社會主義研究》，2013年第6期。。

1994年，我國實行分稅制，初步劃定了各級政府間的事權(quán)與財權(quán)分配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政變得十分有限。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村汲取資源的需求進一步增大。就縣鄉(xiāng)政府而言，縣鄉(xiāng)自主性增強，經(jīng)濟實力也得到增長，兩者呈現(xiàn)出相互依賴的關(guān)系。一方面，縣級政府需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各項上級任務，同時上交更多財政資金；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各方面發(fā)展需要縣級政府給予政策支持。

(四)縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時期：縣鄉(xiāng)平衡(2001至今)

實行分稅制，對縣鄉(xiāng)政府的財政能力造成很大影響。與此相對，中央政府的財政收入得到較大程度提高，對地方的宏觀調(diào)控能力增強。中央政府有更多行政資源來理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)整各級政府職能。由此，縣鄉(xiāng)關(guān)系進入優(yōu)構(gòu)時期。在縣鄉(xiāng)政府體制恢復并保持穩(wěn)定的背景下，縣鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整主要通過縣鄉(xiāng)權(quán)力的集放、縣鄉(xiāng)財政體制改革、人事體制改革等方式進行。

鑒于農(nóng)民稅費負擔沉重，中央在試點的基礎(chǔ)上，于2001年在全國范圍內(nèi)開始了農(nóng)村稅費改革，改革的主要內(nèi)容是“三個取消”和“一個調(diào)整”(13)即取消鄉(xiāng)五項統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民的收費和集資；取消屠宰稅和除煙葉特產(chǎn)稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；改革村提留征收使用辦法；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策。。除農(nóng)業(yè)稅外，其他收費幾乎全部取消。與此相配套，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員精簡為中心的綜合配套改革。2005年，我國取消了存在了2000多年的農(nóng)業(yè)稅。這次稅費改革，可以說是公共財政反哺農(nóng)村的開始，一是徹底減輕了農(nóng)民負擔，二是這次改革之后中央財政運用轉(zhuǎn)移支付手段在農(nóng)村地區(qū)逐步建立了完整的公共服務體系。這幾次的改革調(diào)整，對縣鄉(xiāng)政府產(chǎn)生了重要影響?？h鄉(xiāng)財政不能從農(nóng)村汲取資源，轉(zhuǎn)向主要依靠中央財政的轉(zhuǎn)移支付。在此過程中，縣級政府又將大部分中央轉(zhuǎn)移支付資金留在縣級。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政空虛，在很大程度上依靠縣級財政撥款。此外，縣級政府還對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進行調(diào)整，將教育等職能上劃縣級政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進一步虛化。

在此背景下，2002年開始，全國進行了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，減輕農(nóng)民負擔的同時，減小鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力。由于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，在浙江、廣東，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達，人口和產(chǎn)業(yè)聚集，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的公共事務日益增長。2005年，浙江、廣東等省份開展了強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，主要內(nèi)容包括下放縣級事權(quán)、擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)、改革人事權(quán)等。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》，將強鎮(zhèn)擴權(quán)改革推向深入。此階段的強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，下放的事權(quán)更加廣泛、全面，財權(quán)與人事權(quán)改革更加深入，改革措施的制度化程度更高。

在中央財政反哺農(nóng)村、建設(shè)農(nóng)村的改革動力驅(qū)動下，農(nóng)村進行了稅費改革，取消農(nóng)業(yè)稅，并引發(fā)了簡政放權(quán)改革、強鎮(zhèn)擴權(quán)改革，以進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共事務管理能力。在此過程中，縣級政府逐步下放了事權(quán)、財權(quán)和人事權(quán)等，縣鄉(xiāng)政府權(quán)責關(guān)系進一步理清，行政效率提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務、推動地區(qū)發(fā)展的積極性增強。盡管在上述改革中還存在各類問題，縣鄉(xiāng)關(guān)系今后還需不斷優(yōu)化，但總體上講，我國縣鄉(xiāng)關(guān)系進入了基本平衡發(fā)展的新時期。

二、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系演進的內(nèi)在邏輯

政府間關(guān)系的性質(zhì)與狀態(tài)的好壞，對政府運行效率和職能發(fā)揮著重要影響，也顯著影響著整個國家的各種政治經(jīng)濟和社會關(guān)系。理清我國縣鄉(xiāng)關(guān)系演進的內(nèi)在邏輯，對于總結(jié)縣鄉(xiāng)關(guān)系的演進規(guī)律，推進縣鄉(xiāng)關(guān)系變革，具有重要意義。

(一)國家結(jié)構(gòu)形式是構(gòu)建中國式縣鄉(xiāng)關(guān)系的制度基礎(chǔ)

國家結(jié)構(gòu)，指國家的整體與部分、中央政權(quán)機關(guān)與地方政權(quán)機關(guān)之間的組成關(guān)系，其代表的是縱向的國內(nèi)政府間關(guān)系(14)林尚立:《國內(nèi)政府間關(guān)系》，杭州:浙江人民出版社，1998年，第1頁。?？v向政府間關(guān)系構(gòu)成了國內(nèi)政府間關(guān)系的中軸框架，直接決定國內(nèi)政府間縱橫關(guān)系的格局和運作形式?？h鄉(xiāng)關(guān)系作為縱向國內(nèi)政府間關(guān)系的重要組成部分，同樣以國家結(jié)構(gòu)作為形成基礎(chǔ)。

1949年，在綜合歷史傳統(tǒng)、理論基礎(chǔ)、制度淵源、黨政體制等眾多因素后，我國確立了在民主集中制基礎(chǔ)上形成的單一制國家結(jié)構(gòu)形式。在單一制國家結(jié)構(gòu)形式中，國家內(nèi)部按地域劃分行政區(qū)域，各行政區(qū)域的地方政府均受中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導。1954年《憲法》規(guī)定，“地方各級人民委員會都對本級人民代表大會和上一級國家行政機關(guān)負責并報告工作”，“全國地方各級人民委員會都是國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下的國家行政機關(guān)，都服從國務院”(15)中共中央文獻研究室:《建國以來重要文獻選編》，第5冊，第449-467頁。。此后，無論是縣鄉(xiāng)關(guān)系初構(gòu)時期確立的縣、鄉(xiāng)人民委員會體制，還是縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時期產(chǎn)生的縣人民委員會與人民公社體制，亦或縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)和優(yōu)構(gòu)時期建立的縣、鄉(xiāng)人民政府體制，鄉(xiāng)級人民政府都是縣級人民政府的下屬層級，在行政權(quán)力的配置上與縣級人民政府是行政隸屬關(guān)系，在職能上需要完成上級國家行政機關(guān)的決定和命令及交辦的其他事項。這是構(gòu)建縣鄉(xiāng)關(guān)系的制度基礎(chǔ)和邏輯前提。

(二)政治、經(jīng)濟體制變革是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要動力

地方政府間關(guān)系根植于國家的整體政治社會體制中，尤其是一國的政治體制、經(jīng)濟體制狀況，直接決定了地方政府間關(guān)系的形態(tài)特征(16)徐勇、高秉雄:《地方政府學》，第2版，北京:高等教育出版社，2013年，第125頁。。從我國縣鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展歷程看，新中國成立以來政治體制和經(jīng)濟體制變革對我國縣鄉(xiāng)關(guān)系的形成和發(fā)展變化產(chǎn)生關(guān)鍵作用，也是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要驅(qū)動力。在我國縣鄉(xiāng)關(guān)系演變中，政治體制和經(jīng)濟體制變革因素始終是交織施加影響的。

新中國成立后，出于國家政權(quán)建設(shè)和地區(qū)管理的需要，在單一制國家結(jié)構(gòu)框架下建立了縣、鄉(xiāng)人民政權(quán)，縣鄉(xiāng)行政體系基本建立。在縣鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)時期，在汲取農(nóng)村資源支援國家工業(yè)建設(shè)戰(zhàn)略下，縣鄉(xiāng)關(guān)系成為人民政權(quán)與集工、農(nóng)、商、學、兵于一體，包含政權(quán)、生產(chǎn)、生活等多方面的農(nóng)村組織之間的關(guān)系。在縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時期，縣鄉(xiāng)之間的行政體制得以重新確立，縣鄉(xiāng)關(guān)系得以正?；?。20世紀八九十年代，我國推行的村民自治、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡政放權(quán)、分稅制，成為影響縣鄉(xiāng)關(guān)系的重要變量。在縣鄉(xiāng)關(guān)系優(yōu)構(gòu)時期，我國先后進行了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)擴權(quán)、擴權(quán)強鎮(zhèn)等改革，不斷向基層政府放權(quán)，以期增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮，構(gòu)建職責分明、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的縣鄉(xiāng)政府間關(guān)系。

(三)財政關(guān)系調(diào)整是縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的主要途徑

財政是現(xiàn)代政府權(quán)力的重要體現(xiàn)，也是政府能力實現(xiàn)的重要支撐要素。各級政府之間的財政關(guān)系構(gòu)成政府間關(guān)系的重要內(nèi)容，對政府間關(guān)系產(chǎn)生實質(zhì)影響。新中國成立后，我國財政體制先后歷經(jīng)了“一灶吃飯”的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制、“劃分收支、分級包干”的財政包干制、分稅制三個階段。在全國推行財政體制變革進程中，最為直接的是改變中央與地方的財政關(guān)系，進而改變中央與地方的關(guān)系。作為最基層的縣鄉(xiāng)政府，一直受到歷次財政體制變革的影響。此間，縣鄉(xiāng)財政狀況因財政體制變化而不同，從而引起縣鄉(xiāng)關(guān)系的迭代。

具體而言，1949年至1978年，全國實行的統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制成為對縣鄉(xiāng)關(guān)系影響最直接的因素?？h鄉(xiāng)政府均需完成上級分派的財政收入和支出任務，自身無財政自主權(quán)，縣鄉(xiāng)政府職能也自然完全遵從上級政府要求，缺乏作為一級政府的自主性。改革開放后，在“放權(quán)讓利”改革思路下，實行的“分灶吃飯”的財政包干制，使得地方政府的財政自主權(quán)得到較大提高，地方財力快速增長。縣鄉(xiāng)關(guān)系的再構(gòu)時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制重建后，尤其是1983年起全國鄉(xiāng)級財政逐步建立，財政包干制賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的財政自主權(quán)。此外，由于財政包干制沿用了1949年以來的稅收劃分方法，按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅，刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(17)周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會科學》，2006年第6期。。此時，無論是學者眼中的“贏利型經(jīng)紀人”、“代理型政權(quán)經(jīng)營者”，亦或是“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”等角色，基于自利性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府千方百計“藏利于企”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力得以不斷增強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對于縣級政府，是擁有獨立財政權(quán)和較大自主權(quán)、能夠?qū)崿F(xiàn)政府能力的一級政府，具有相對獨立性。

“分灶吃飯”改革的結(jié)果是地方財政超過中央財政，1994年分稅制改革繼而展開。一般認為，分稅制改革是財權(quán)向上集中性質(zhì)的改革，其意外結(jié)果是縣鄉(xiāng)財政壓力較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則通過農(nóng)村集資收費等彌補財政缺口，從而引發(fā)鄉(xiāng)財縣管財政體制改革，以規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為(18)王偉同、徐溶壑、周佳音：《縣鄉(xiāng)財政體制改革:邏輯、現(xiàn)狀與改革方向》，《地方財政研究》，2019年第11期。。鄉(xiāng)財縣管財政體制改革中，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位、財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)等均不變，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分鄉(xiāng)級財政上劃到縣級政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力銳減。有學者認為，自分稅制改革后，隨著公共預算體制改革，我國形成了新的國家治理體制——項目制(19)焦長權(quán)：《從分稅制到項目制：制度演進和組織機制》，《社會》，2019年第6期。。在財權(quán)上收、事權(quán)下放的趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔較大的財政壓力。而農(nóng)村稅費改革的推行，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去向下汲取資源的通道。此時，縣鄉(xiāng)關(guān)系中，縣級政府占據(jù)主導地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加依賴于縣級政府的轉(zhuǎn)移支付和項目資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能萎縮，公共服務供給能力下降，在縣鄉(xiāng)關(guān)系中處于更加弱勢的地位。在2002年后，我國先后開展了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)擴權(quán)、擴權(quán)強鎮(zhèn)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革等若干改革，其中重要的一點是擴大鄉(xiāng)級政府財政權(quán)，合理劃分縣鄉(xiāng)財政收支范圍，完善轉(zhuǎn)移支付制度，有條件的地方建立鄉(xiāng)級財政。如2018年遼寧省推行縣鄉(xiāng)財政體制改革，實行“分灶吃飯”，恢復所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，將與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的部分稅種下劃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政和工作的自主權(quán)(20)《“分灶吃飯”改革激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政》，《中國改革報》，2018年9月3日。。因此，在縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政狀況逐步改善，其政府職能能得到更好的發(fā)揮，縣鄉(xiāng)關(guān)系更趨向一種職責分明、權(quán)責一致、分工合理、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的狀態(tài)。

(四)制度化分權(quán)是縣鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的主要手段

政府間權(quán)力關(guān)系對府際關(guān)系狀況具有顯著影響。改革開放以來，反映在政府層面，實際上是一個不斷給基層松綁、向基層擴權(quán)的過程。改革開放之前，即縣鄉(xiāng)關(guān)系的初構(gòu)和重構(gòu)時期，我國無論在政治上還是經(jīng)濟上，權(quán)力都是比較集中的。在縣鄉(xiāng)兩級政府中，則體現(xiàn)為鄉(xiāng)級政府權(quán)力向縣級政府集中。20世紀70年代末80年代初，我國開始全面改革，經(jīng)濟上打破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟管理體制，政治上改變權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。70多年來，我國中央與地方權(quán)力關(guān)系處于不斷調(diào)整之中，但始終陷入“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)”循環(huán)的窠臼。究其原因，我國中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整實際上是中央政府的行政性放權(quán)，即中央政府依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的需要，對掌握的權(quán)力進行靈活分解和下放，但這會誘發(fā)地方政府行為短期化，強化縱向上下級政府的“庇護和附庸”關(guān)系，導致制度化監(jiān)督不夠(21)魯敏:《從行政性放權(quán)到制度化分權(quán):中央與地方權(quán)力關(guān)系改革趨勢分析》，《理論導刊》，2015年第2期。。與此相對應，制度化分權(quán)是通過權(quán)力在若干主體之間的劃分，實現(xiàn)對中央與地方關(guān)系的制度化、規(guī)范化和穩(wěn)定性的分割，形成相對平等的、穩(wěn)定的政府間關(guān)系，從而推動政府權(quán)力運作的合理化和規(guī)范化(22)陳周旺:《從放權(quán)到分權(quán):國家與社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型》，《求索》，2000年第5期。。

處于行政層級末梢的縣鄉(xiāng)政府，改革開放之后，在政治、經(jīng)濟體制改革中走上了一條擴權(quán)道路，除了“集權(quán)—分權(quán)—集權(quán)”循環(huán)的邏輯貫穿其中，行政性放權(quán)的特征也十分突出，如在縣鄉(xiāng)關(guān)系再構(gòu)時期，20世紀80年代至90年代推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡政放權(quán)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴大了事權(quán)、財政權(quán)和人事權(quán)，但放權(quán)不徹底，行政性放權(quán)色彩明顯。進入縣鄉(xiāng)關(guān)系的優(yōu)構(gòu)時期，強鎮(zhèn)擴權(quán)和擴權(quán)強鎮(zhèn)改革仍在繼續(xù)推進，隨著改革的深入，各級政府在改革時更加注重擴權(quán)的制度依據(jù)，更注重擴權(quán)的合法性。如根據(jù)福建省下發(fā)的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的實施意見》，各市、縣(區(qū))政府應根據(jù)省級政府批準的《福建省賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限的指導目錄》，依照法定程序和要求下放權(quán)力，同時制定下發(fā)權(quán)限的監(jiān)管責任清單，明確權(quán)力下放后的運行程序、規(guī)則和權(quán)責關(guān)系。從經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政體制改革放權(quán)的實際情況看，雖然部分權(quán)力下放是通過授權(quán)、委托下放，具有臨時性特征，但是總體上制度化程度相比以前的改革更高。制度化分權(quán)對于穩(wěn)定縣鄉(xiāng)權(quán)力體系，構(gòu)建相對平等的縣鄉(xiāng)關(guān)系具有重要作用。

三、中國縣鄉(xiāng)關(guān)系的主要問題與改革趨勢

我國縣鄉(xiāng)關(guān)系變革歷經(jīng)70余年，在各個歷史時期展現(xiàn)出不同特征。與此同時，縣鄉(xiāng)關(guān)系演進過程實際伴隨著治理體系與治理能力問題的產(chǎn)生與消解。

(一)職能配置的低精準性掣肘基層政府治理體系

政府職能與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。合理適配的職能體系，可使政府合理分配治理資源，發(fā)揮治理體系的整體作用，提升治理績效?？h鄉(xiāng)職能體系的劃分涉及縣鄉(xiāng)政府權(quán)責范圍的邊界，同時也是縣鄉(xiāng)政府利益的重大調(diào)整。建國以來我國長期實行小部門制，并且不同層級政府間長期保持上下職責同構(gòu)，使得政府間職能錯位、缺位、越位現(xiàn)象明顯。隨著大部制改革的推進，不同政府部門間職能劃分相對清晰，但不同層級政府間的職能劃分仍然存在問題。從2017年開始，全國各地陸續(xù)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責清單制度，從制度層面明確鄉(xiāng)級政府的權(quán)責范圍，初步解決了縣鄉(xiāng)之間權(quán)責邊界不清晰的問題。

當前，縣鄉(xiāng)政府對于職能的訴求由劃分清晰轉(zhuǎn)向配置精準。實際改革中職能配置低精準性主要表現(xiàn)在三個方面，一是未精準區(qū)分縣鄉(xiāng)兩級政府之間的職能差異，鄉(xiāng)級政府仍然是縣級政府職能向基層的延伸?？h鄉(xiāng)兩級政府職能涉及的領(lǐng)域幾無差別，只是鄉(xiāng)級政府承擔的事務層次更低。鄉(xiāng)級政府在有限資源情境下，難以承擔如此多的職能。二是未精準識別鄉(xiāng)級政府的職能需求，不能因地制宜配置職能，存在有職無需、有需無職的現(xiàn)象。如，發(fā)達鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)等的發(fā)展定位不同，職能需求與賦權(quán)事項理應存在差異。三是未能精準認識鄉(xiāng)級政府的權(quán)力承接能力，存在有權(quán)接不住的情況。

(二)權(quán)責分配的不均衡性削弱基層政府治理能力

權(quán)責對等是行政改革的重要原則，也是縣鄉(xiāng)關(guān)系的核心議題。厘清權(quán)責關(guān)系是理順縣鄉(xiāng)關(guān)系、構(gòu)建協(xié)同高效的府際關(guān)系的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責清單制度的實行，沒有根本改變縣鄉(xiāng)間權(quán)責不均衡狀態(tài)。相比縣級政府，鄉(xiāng)級政府承擔更多的事權(quán)責任，卻面臨著責大權(quán)小、有責無權(quán)、責實權(quán)虛的工作常態(tài)。

具體來說，縣鄉(xiāng)權(quán)責分配不均衡主要表現(xiàn)在三個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政事項多，行政權(quán)力少，事項權(quán)力有限，責任無限。以襄陽市谷城縣S鎮(zhèn)為例，依據(jù)湖北政務服務網(wǎng)公開的S鎮(zhèn)權(quán)力清單，S鎮(zhèn)現(xiàn)有事項權(quán)力231項，其中公共服務106項，行政許可47項，行政確認34項，行政給付19項，行政裁決2項，其他行政權(quán)力23項，行政處罰、行政強制、行政檢查0項(23)數(shù)據(jù)來源于湖北政務服務網(wǎng)，http://zwfw.hubei.gov.cn/webview/zwgk/qzqd.html，2021年10月30日。。結(jié)合權(quán)力清單的詳細內(nèi)容看，S鎮(zhèn)政府需要承擔的事項眾多，但行政許可、行政確認等權(quán)力占比較小，且不具有完整的權(quán)力鏈條，相當比例的權(quán)力僅停留在行政審批權(quán)力鏈條的開端——初審，這實際上是增加事項內(nèi)容與責任。與此同時，每一權(quán)力事項背后是長久的、多方面的追責規(guī)定?？h級政府向鄉(xiāng)級政府賦權(quán)過程中，“放小不放大”、“放虛不放實”、“放責不放權(quán)”，事項與責任下放、權(quán)力上移的趨勢較為明顯。

二是鄉(xiāng)級政府財政權(quán)力和人事權(quán)力不足。財政資源與人力資源是影響事項完成程度的重要因素。而鄉(xiāng)財縣管、人與權(quán)分離仍是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的普遍情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無獨立的一級政府財權(quán)，財政預算受到縣級政府的監(jiān)督制約。農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，而縣級政府在統(tǒng)籌分配過程中往往進行截留，不匹配與鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)相對應的財政資源。同樣，在人事權(quán)方面，縣級政府掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的編制管理權(quán)，其對人事工作的安排不盡符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的需求。為在限定時間內(nèi)完成上級政府交辦的任務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過聘用編外人員的方式，解決人手不足的問題，這也導致“有編不用”與“編外用工”共生現(xiàn)象廣泛存在(24)龐明禮、于珂:《“有編不用”與“編外用工”何以共生？——基于縣鄉(xiāng)權(quán)責關(guān)系視角的解釋》，《學習與實踐》，2020年第4期。。

三是縣對鄉(xiāng)的權(quán)力單向度制約。這突出表現(xiàn)在縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績考核和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的提拔任用方面?？h對鄉(xiāng)的單向度制約的結(jié)果就是形成縣對鄉(xiāng)的支配型體制格局，其外在行為表征就是縣級政府利用優(yōu)勢地位擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能邊界，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有討價還價的余地。因此，在事項權(quán)力與責任匹配嚴重不均衡的場景下，處于弱勢地位的鄉(xiāng)級政府，執(zhí)行上級政府任務時有“實功虛做”、“能拖就拖”等應對策略(25)顏昌武、許丹敏:《屬地管理與基層自主性——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應對有責無權(quán)的治理困境》，《理論與改革》，2021年第2期。，不能有效激發(fā)基層政府治理能力。

(三)條塊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張降低基層治理整體性

條塊部門是國家治理體系的重要組成結(jié)構(gòu)，條塊關(guān)系則是我國府際關(guān)系中的重要內(nèi)容。條塊關(guān)系，指中央垂直管理的職能部門與地方政府之間的關(guān)系，具體指行政權(quán)力在兩者之間的配置關(guān)系，表現(xiàn)為它們之間的分工與協(xié)助、監(jiān)督與被監(jiān)督或控制與被控制的關(guān)系(26)曹正漢、王寧:《一統(tǒng)體制的內(nèi)在矛盾與條塊關(guān)系》，《社會》，2020年第4期。。條塊關(guān)系的變化表現(xiàn)為行政權(quán)力在條塊部門之間的轉(zhuǎn)移?？h鄉(xiāng)之間條塊關(guān)系的結(jié)構(gòu)性緊張主要在于縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間、受垂直管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)——“七站八所”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間。

首先，縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是“條強塊弱”，“條條”權(quán)大責小?？h級政府職能部門往往掌握實權(quán)，而在歷次改革中將事項與責任不斷下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“下任務不下權(quán)”、“下事情不下錢”是慣?，F(xiàn)象。與此同時，“條條”部門經(jīng)常將自身應當完成的任務推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成其交辦的任務，需要消耗相當?shù)臅r間與精力?！皸l強塊弱”的背后支撐是名目繁多的考核、督查、問責機制。其次，“條塊分割”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政碎片化。比較典型的設(shè)置在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垂直管理的有公安、國土、稅務、環(huán)保等部門，這些機構(gòu)的工作布置、人員編制和財政資金均由上級職能部門負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)插手干預，只能依據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，在行政區(qū)域內(nèi)與“條條”部門相互協(xié)助?！皸l塊分割”導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共行政力量分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬全局，形成治理合力。近些年隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的推進，部分地區(qū)“七站八所”改由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌管理，但通常出現(xiàn)機構(gòu)下放不徹底的狀況。如“七站八所”的人事管理權(quán)仍屬于“條條”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有人事建議權(quán)。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于“七站八所”不具有強約束性，“條塊”整合力度不夠，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的整體性治理。

(四)制度化分權(quán)的弱規(guī)范性制約基層政府自主性

習近平總書記指出，要“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”(27)習近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。。國家治理體系現(xiàn)代化的內(nèi)在指向是制度化。制度化分權(quán)的主要標志是權(quán)力的劃分由第三者(憲法和法律)來界定(28)孫瓊歡:《強鎮(zhèn)擴權(quán)背景下市鎮(zhèn)關(guān)系的解讀與重構(gòu)——以浙江省N市衛(wèi)星城建設(shè)為例》，《北京行政學院學報》，2014年第2期。，進而實現(xiàn)縱向權(quán)力的理性化、效能化、穩(wěn)定化、整體化分割，促進具有法律意義的平等的府際關(guān)系的形成。制度規(guī)范成為建立縣鄉(xiāng)關(guān)系預期的核心要素。

當前縣鄉(xiāng)間制度化分權(quán)展現(xiàn)出些許弱規(guī)范性，主要體現(xiàn)為兩點：一是當前的分權(quán)仍為政策性分權(quán)。無論是強鎮(zhèn)擴權(quán)，抑或是擴權(quán)強鎮(zhèn)，這種自上而下的分權(quán)依據(jù)主要是政府政策文本，而非憲法或法律。因此，目前的分權(quán)不具有可預期的穩(wěn)定性，縣及以上政府可對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力選擇繼續(xù)下放或收回已下放權(quán)力，對賦權(quán)的時間節(jié)點和權(quán)力鏈分配有隨意性較強的彈性把握空間。二是存在非普遍性和弱監(jiān)督性。我國面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)是分地區(qū)分層次的，處于相同行政層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)限存在較大差異。當前的行政分權(quán)不足以形成普遍性。同時，“有權(quán)必有責，用權(quán)必受監(jiān)督”。對政府權(quán)力的監(jiān)督可以規(guī)范政府權(quán)力運行，促進各部門建章立制，提高民眾地方治理參與度，增強政府對民眾訴求的回應性。當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)過程，權(quán)力監(jiān)督仍存在一定程度的缺位，監(jiān)督范圍和力度仍十分有限。因此，這種制度化分權(quán)的弱規(guī)范性難以使縣鄉(xiāng)之間權(quán)責分明，運行順暢，鄉(xiāng)級政府也難以真正獲得自主權(quán)。

今天的中國縣鄉(xiāng)關(guān)系是歷史中國和現(xiàn)實中國兩種力量綜合作用的結(jié)果，縣鄉(xiāng)治理的改革與調(diào)整也必須觀照到中國的歷史因素和現(xiàn)實因素及其發(fā)展趨勢。

提高職能配置精準性，完善政府職能體系?？h鄉(xiāng)治理體系的完善首要切入口在于優(yōu)化職能配置。在職能體系完善的基礎(chǔ)上，有效提升基層政府治理體系和治理能力。相對于全國，縣鄉(xiāng)是較小的治理單元。在中辦、國辦發(fā)布的《關(guān)于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》、《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設(shè)的意見》等文件指導下，各地將直面群眾、由鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務管理更方便有效的各類事項下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務管理權(quán)限。從各地制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責清單看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責事項少則八九十項，多則幾百項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項多而全，涵蓋教育、民政、農(nóng)林、水利、人社、文衛(wèi)、市場監(jiān)管等十多個縣級部門的行政職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于縣級政府下放的事項難以消化。基于自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，不同區(qū)域的政府職能需求有所不同。因地制宜，精準配置縣鄉(xiāng)職能，有助于合理支配行政資源，提高政府績效。提高職能配置精準性，一是要頂層設(shè)計區(qū)分縣鄉(xiāng)兩級政府職能差異。尤其是鄉(xiāng)級政府管轄范圍相對較小，其行政資源和社會治理需求與縣級政府相比，都體現(xiàn)出一定的特殊性，不能以縣級政府事項下移便利而上下同構(gòu)。二是結(jié)合鄉(xiāng)級政府實際，精準識別職能需求，合理完善其職能體系。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展定位，如經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能配置有所偏重，以進一步促進其整體發(fā)展。三是精準識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行能力，建立動態(tài)調(diào)整機制。對可以承接的職能和無力承接的職能，或直接下放，或具備能力后下放，或先縣鄉(xiāng)部門協(xié)同履行后單獨承接職能。

優(yōu)化權(quán)責分配均衡性，增強基層治理能力。縣鄉(xiāng)政府間權(quán)責分配的不均衡嚴重制約職能的發(fā)揮。優(yōu)化縣鄉(xiāng)政府間權(quán)責分配均衡性，有助于進一步明晰兩者的事項權(quán)力與責任邊界，激發(fā)鄉(xiāng)級政府發(fā)揮能動性、創(chuàng)造性，提高基層治理能力。一是進一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責清單內(nèi)容，平衡行政事項與行政權(quán)力比重，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正獲得“權(quán)力”；同時，賦權(quán)過程中真放權(quán)，放實權(quán)，進一步完善行政權(quán)力鏈條，避免放小不放大；合理確定追責范圍、時限，規(guī)避無限追責。二是匹配與事項相關(guān)的財權(quán)、人事權(quán)。財權(quán)和人事權(quán)是鄉(xiāng)級政府履行各項職能的重要支撐。2016年國務院下發(fā)的《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》指出：“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化”，“合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔”。要嚴格落實文件要求，劃分好縣鄉(xiāng)兩級政府之間的財政事權(quán)和支出責任，加強相關(guān)制度規(guī)范建設(shè)，以法律化形式維護改革成果，保障其可執(zhí)行性。三是扎實推進基層減負，減少縣級政府交派事務和臨時事務，嚴格監(jiān)督向下“甩鍋”避責行為，控制“一票否決”事項和各類評比表彰活動，釋放鄉(xiāng)級政府治理行動空間。

調(diào)適條塊之間的張力，提升基層治理整體性。治理體系的現(xiàn)代化蘊含著治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型(29)高小平:《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑》，《中國行政管理》，2014年第1期。。實現(xiàn)治理體系的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是基于治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)揮治理功能的必由之路。調(diào)適基層政府條塊之間的張力，協(xié)調(diào)政府部門間關(guān)系，推進基層治理力量協(xié)作，有助于提升基層治理現(xiàn)代化。一是協(xié)調(diào)縣級政府職能部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系?？h級部門對鄉(xiāng)級政府的督查、檢查、考核，既是推動政策執(zhí)行的有效工具，又是增強支配格局的重要手段。構(gòu)建兩者間平等、協(xié)作的關(guān)系，需要打破權(quán)力部門化、部門利益化，減少縣級部門對鄉(xiāng)級政府的督查、檢查、考核；嚴格控制交派事項數(shù)量，依據(jù)“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”原則，跟進下?lián)芘c事項相對應的事權(quán)與經(jīng)費。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對“七站八所”的統(tǒng)籌管理，形成基層治理合力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體性。“條塊結(jié)合、以塊為主、分級管理”的屬地管理體制，在實際執(zhí)行中異化為“責任屬地”、“基層兜底”(30)顏昌武、許丹敏:《基層治理中的屬地管理:守土有責還是甩鍋推責?》，《公共管理與政策評論》，2021年第2期。。需要進一步完善屬地管理體制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對部門派駐機構(gòu)負責人任免的話語權(quán)，將派駐機構(gòu)日常經(jīng)費、黨團關(guān)系等交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)對派駐機構(gòu)履行職責考核的權(quán)重，使“條條”嵌入“塊塊”治理轉(zhuǎn)變?yōu)槿谌搿皦K塊”治理，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)攬全局能力。

深化制度化分權(quán)改革，擴大地方政府自主性。黨的十九屆四中全會指出，要“賦予地方更多自主權(quán)，支持地方創(chuàng)造性開展工作”(31)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。，增強地方治理能力。政府自主性指政府能夠按照自己的意志實現(xiàn)其行政目標的能力。在這個過程中，政府需要基于自身的利益結(jié)構(gòu)、自主行動能力和外部制度約束狀況，超越上級政府限制和地方社會力量的制約(32)何顯明:《市場化進程中的地方政府角色及其行為邏輯——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》，2007年第6期。。顯然，處于行政層級末梢的縣鄉(xiāng)政府受到的上級政府制約最多，承擔的事務繁雜，可支配的資源十分有限，可謂是“上面千根針，下面一條線”。

縣鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動發(fā)展，需要縣鄉(xiāng)政府在一定自主性基礎(chǔ)上合理應對發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，保障基層發(fā)展活力。在某種程度上，改革開放以來自上而下的放權(quán)改革，使得基層政府獲得更多的管理權(quán)限，增強了地方政府自主性。法律制度規(guī)范是國家治理體系的核心。未來的改革，要深化制度化分權(quán)，以穩(wěn)定的制度保證權(quán)力下放落地，使縣鄉(xiāng)政府行政行為有合法的制度依據(jù)和執(zhí)行保障。同時，始終尊重基層政府創(chuàng)新。習近平總書記指出：“改革開放在認識和實踐上的每一次突破和發(fā)展，無不來自人民群眾的實踐和智慧。要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進行差別化試點?！?33)《鼓勵基層群眾解放思想積極探索 推動改革頂層設(shè)計和基層探索互動》，《人民日報》，2014年12月3日。實踐表明，我國基層政府創(chuàng)新既可橫向“裂變”為整體性社會變遷，又可縱向延展為國家層面的政府創(chuàng)新(34)韓福國:《中國(地方)政府創(chuàng)新的整體性觀察框架——從社會問題的對策創(chuàng)新走向現(xiàn)代化制度治理》，《黨政研究》，2020年第4期。。基層政府、人民群眾的智慧和創(chuàng)新實踐在擴大經(jīng)濟社會管理權(quán)限，劃分職能范圍，理清權(quán)責體系等方面的有力探索，對擴大地方政府自主性，優(yōu)化縣鄉(xiāng)關(guān)系具有重大作用。