尹訓(xùn)飛

2020年9月，美國國際戰(zhàn)略研究中心（CSIS）發(fā)布報告《從產(chǎn)業(yè)政策到創(chuàng)新戰(zhàn)略：日本、歐洲和美國的歷史經(jīng)驗》（以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗坊仡櫫巳毡?、西歐、美國實施產(chǎn)業(yè)政策的做法，并提出了未來美國產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新應(yīng)堅持的原則，以重振美國在前沿技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位。

當前，我國正在構(gòu)建“雙循環(huán)”發(fā)展格局，“十四五”期間如何更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用，對加快構(gòu)建“雙循環(huán)”推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展十分重要，《報告》中各國產(chǎn)業(yè)政策的得失對我國有一定的借鑒意義。

日本、西歐及美國產(chǎn)業(yè)政策回顧

日本 20 世紀下半葉以來的產(chǎn)業(yè)政策。從總體看，不同于美國的加大國防應(yīng)用投入，日本主要聚焦于商業(yè)技術(shù)，綜合運用稅收優(yōu)惠、補貼、優(yōu)惠融資和貿(mào)易保護等“硬性”措施支持國內(nèi)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本的成功得益于自身的勞動力素質(zhì)，以及積極引進外國技術(shù)、培育出口導(dǎo)向型企業(yè)等政策舉措。比如，為了發(fā)展半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)，日本成立了超大規(guī)模集成電路（VLSI）技術(shù)研究協(xié)會;為支持該協(xié)會的研究，日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省不僅建立了合作實驗室，而且還投入1.16億美元作為補貼，并采取日美共建合資企業(yè)等舉措來縮小與競爭對手的差距。

西歐國家戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)政策。戰(zhàn)后西歐國家并未采取過多的以價格控制、行政指導(dǎo)和貿(mào)易保護為主的“硬”的工業(yè)政策干預(yù)市場，而主要是通過采取包括補貼研發(fā)投資、降低競爭規(guī)則等在內(nèi)的措施，保護特定技術(shù)免受競爭規(guī)則限制并刺激新的需求，比較注重市場發(fā)展的軟環(huán)境建設(shè)。西歐成功的產(chǎn)業(yè)政策大都建立在現(xiàn)有制造業(yè)基礎(chǔ)之上。在某些情況下，單靠財政補貼并非一定能見效，同時還需要有市場需求和穩(wěn)定的政治基礎(chǔ)。比如，西歐在支持德國弗勞恩霍夫協(xié)會發(fā)展、制定丹麥“綠色產(chǎn)業(yè)政策”等方面就發(fā)揮了很好的作用，但在抗衡Google、打造自己搜索引擎（“Quaero”與 Theseus”）方面卻以失敗告終， 其根本原因就在于對產(chǎn)業(yè)政策的前期論證不足、盲目性較大，且研發(fā)資金投入的持續(xù)性和強度較Google有很大差距。

美國的隱性產(chǎn)業(yè)政策。美國一直標榜沒有“產(chǎn)業(yè)政策”，但實際上，一直以來都在以隱蔽的方式支持特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并通過調(diào)整供給-需求側(cè)的手段給予技術(shù)發(fā)展大量補貼。比如，美國通過支持美國國防部高級研究計劃局（DARPA）研發(fā)具有軍事和商業(yè)潛力雙重用途的基礎(chǔ)研究和通用技術(shù);通過組建半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（Sematech）帶動行業(yè)復(fù)蘇和發(fā)展，加速美國技術(shù)進步，并建立了具有長期影響力的制度標準。美國產(chǎn)業(yè)政策的制定特別強調(diào)公私合作，促使各方都參與到同一創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中，以發(fā)揮更大作用。

未來美國產(chǎn)業(yè)政策的著力點

基于對日本、西歐和美國產(chǎn)業(yè)政策得失的回顧，《報告》提出了美國未來運用產(chǎn)業(yè)政策及實施產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的十大原則，其內(nèi)容主要聚焦于以下三點。

未來政策措施和創(chuàng)新戰(zhàn)略的著力點是解決市場失靈問題和激勵創(chuàng)新?！秷蟾妗诽岢觯磥硪哟笳畬μ囟ɑA(chǔ)領(lǐng)域（基建、基本研發(fā)、基礎(chǔ)教育等）的干預(yù)，解決市場失靈問題并激勵創(chuàng)新，通過政府采購刺激科技研發(fā)早期的需求，加速將科研成果導(dǎo)入市場，提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新效率?！秷蟾妗窂娬{(diào)了美國政府制定的產(chǎn)業(yè)政策是支持整個行業(yè)而非特定企業(yè)，比如，考慮到國家安全，美國政府未來將重點支持人工智能等核心科技領(lǐng)域而不是個別企業(yè)或應(yīng)用。

總體看，美國的政策設(shè)計雖有別于德國《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》中重點扶持大型企業(yè)的理念，在促進行業(yè)發(fā)展時經(jīng)常冠以“鼓勵創(chuàng)新”和實施“創(chuàng)新戰(zhàn)略”之名，但其實都是在行產(chǎn)業(yè)政策之實。

在制定政策和戰(zhàn)略時更注重合理性和規(guī)范性，加強政策透明度、加大監(jiān)管力度?！秷蟾妗分赋觯鞔_政府實施政策的使命和目標，并進行長期支持，要最大化地提高政府投資的透明度，制定的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)符合國際原則，否則會遭到盟友和伙伴的孤立。同時，實施創(chuàng)新戰(zhàn)略不能成為限制國際貿(mào)易和投資的借口，要設(shè)立項目監(jiān)察員以盡量降低政治投機和尋租空間?？傮w看，美國雖然力推創(chuàng)新政策用以振興產(chǎn)業(yè)，但一定程度上又在盡量規(guī)避產(chǎn)業(yè)政策的盲目性和不規(guī)范性，突出強調(diào)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策的核心是鼓勵創(chuàng)新，即產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，這反映出美國對制定和發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策作用的理念也在發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸用創(chuàng)新戰(zhàn)略代替產(chǎn)業(yè)政策。

積極撬動民營資金，發(fā)揮財政類政策的杠桿作用?！秷蟾妗诽岢?，美國政府要在風(fēng)險較高、前期科研成本投入較大的領(lǐng)域積極撬動民間資本。主要考慮到美國聯(lián)邦政府的財政資金有限，僅靠市場本身又無法承擔(dān)太高的風(fēng)險，因此要以政府資本和民間資本合作共同承擔(dān)投資風(fēng)險。在商業(yè)模式選擇上，鼓勵采用公私合作模式實現(xiàn)政府戰(zhàn)略和市場應(yīng)用的有機結(jié)合，確保政府支持的核心科技能夠被相應(yīng)的行業(yè)吸收利用?？傮w看，美國在財政類產(chǎn)業(yè)政策工具選擇上更加注重社會資本效力，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的作用方式，在一定程度上，盡量使政策工具對同一行業(yè)的所有企業(yè)具有普惠性。

啟示及建議

《報告》深刻反映了美國也在反思產(chǎn)業(yè)政策的出發(fā)點和著力點，希望以更加規(guī)范、精準的產(chǎn)業(yè)政策破冰制造業(yè)發(fā)展困局。我國“雙循環(huán)”戰(zhàn)略的成功實施及“十四五”期間制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，同樣離不開成功的政策措施保障，也應(yīng)不斷轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)政策理念、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策的作用方式。

持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)政策向普惠化、功能性轉(zhuǎn)型。“十四五”期間，逐步建立以功能性產(chǎn)業(yè)政策為主、選擇性產(chǎn)業(yè)政策為輔的產(chǎn)業(yè)政策框架體系，不斷強化反壟斷、公平競爭等政策的基礎(chǔ)性地位。在產(chǎn)業(yè)政策工具選擇上，逐步由貨幣化獎勵政策轉(zhuǎn)為非貨幣化的調(diào)節(jié)政策。在政策功能上，將產(chǎn)業(yè)政策的著力點放在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策方面，以鼓勵和激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新和模式創(chuàng)新。同時，產(chǎn)業(yè)政策的制修訂要符合國際有關(guān)規(guī)則，爭取主動權(quán)，避免授人以柄。

強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，維護產(chǎn)業(yè)鏈安全和供應(yīng)鏈穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈的重塑將加速企業(yè)從以量取勝轉(zhuǎn)向以質(zhì)取勝，從“抱團取暖”轉(zhuǎn)向“筑鏈共進”競爭。競爭維度的提升更要求夯實技術(shù)底盤，強化產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的靶向作用，對上下游全產(chǎn)業(yè)鏈給予政策支持，突破關(guān)鍵核心技術(shù)，維護產(chǎn)業(yè)鏈安全。同時，政府部門也要依托智庫、頭部企業(yè)和行業(yè)協(xié)會，持續(xù)跟蹤供應(yīng)鏈并保障其穩(wěn)定性，盡快形成“儲備一批、發(fā)展一批、突破一批”的供應(yīng)鏈斷鏈斷供風(fēng)險清單機制。

探索并完善產(chǎn)業(yè)政策評估和動態(tài)調(diào)整機制。進一步提高產(chǎn)業(yè)政策制定的精準性和針對性，加強對產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行過程及實施效果的第三方評估，實行動態(tài)調(diào)整，對評估效果不好的政策建立適時退出機制。增強政策的公開性和透明度，強化公平競爭審查，嚴格管控各類違反公平競爭原則的地方補貼項目與專項資金。在產(chǎn)業(yè)政策的作用方式上，通過市場化、法制化等方式，將激勵機制和約束機制相結(jié)合，逐步轉(zhuǎn)變以事前行政審批替代監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)治理模式，構(gòu)建以事中、事后監(jiān)管為主要手段的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)監(jiān)管體系。