趙 富

(臨海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，浙江 臨海 317000)

動物衛(wèi)生監(jiān)督是指國家動物衛(wèi)生監(jiān)督和管理部門，依照法律和法規(guī)要求，對動物防疫及動物產(chǎn)品安全實施監(jiān)督檢查和管理的活動，監(jiān)督部門是法定的畜產(chǎn)品安全監(jiān)管單位[1]。動物衛(wèi)生監(jiān)督是一種政府管理的行政行為，目的在于發(fā)現(xiàn)、制止、糾正、處理違法行為。它主要包括以下幾個方面內(nèi)容：對動物防疫工作實施監(jiān)督檢查；對動物及動物產(chǎn)品進行檢疫檢測，對獸藥、飼料和飼料添加劑以及動物產(chǎn)品安全實施監(jiān)督管理，對動物產(chǎn)品實施衛(wèi)生監(jiān)督，對動物檢疫證章、標識、標志的管理，實施行政許可以及查處違法案件并實施行政處罰[2]。動物衛(wèi)生監(jiān)督能夠促進畜牧業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，保障動物源性食品安全，為防控重大動物疫情的發(fā)生和保障畜禽產(chǎn)品質(zhì)量安全做出了很大貢獻[3]。

1 當前現(xiàn)況

1.1省外狀況 各省動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的運行管理，帶有地方色彩，全國沒有形成統(tǒng)一的管理。例如動物檢疫合格證明，由于各省出具檢疫證的系統(tǒng)不同，票據(jù)不一樣，導致在流通環(huán)節(jié)檢查時，出現(xiàn)一些假的檢疫證明，需要甄別真?zhèn)?，市場上流通的豬肉檢疫驗訖證章顏色大不相同，有紅色、藍色、紫色，市民對這些不同顏色證章認識出現(xiàn)偏差，認為紅色的、紫色的不合格，藍色的可以購買，全國未形成統(tǒng)一的標識。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法著裝服飾不一，樣式五花八門，執(zhí)法標識各有千秋，公信力不足，執(zhí)法過程不順利，甚至有群眾質(zhì)疑、阻礙執(zhí)法。動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)政策，在實際執(zhí)行過程中，各有不同，由此帶來工作上的不便。

1.2省內(nèi)狀況 浙江省從動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)成立至今，在全省也沒有形成統(tǒng)一的建設標準，包括形象的展示、業(yè)務的開展，機構(gòu)的運行等，各地有各自的管理模式。因此，在工作的開展過程中，存在許多問題。從2018年開始，浙江省畜牧獸醫(yī)局率先在全國開展基層動物衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范化所站建設，多地畜牧部門爭優(yōu)創(chuàng)建，每年評定一批省級、市級動物衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范化所站。

2 存在的問題

2.1宣傳力度不夠大 基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)對《動物防疫法》、《動物檢疫管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度不大、宣傳范圍不廣，沒有做到家喻戶曉，人盡皆知，很多管理相對人對相關(guān)法律法規(guī)認識不足，法制意識淡薄，思想停留在多年前，守法觀念不強，甚至出現(xiàn)逃避、阻礙執(zhí)法現(xiàn)象，造成動物衛(wèi)生執(zhí)法工作不暢。

2.2形象展示不一致 統(tǒng)一標準的形象，代表著動物衛(wèi)生監(jiān)督的一種社會身份。但由于成立時間短，全省各地不相同。執(zhí)法沒有統(tǒng)一的標志和服飾，從全國來看極為混亂，主要表現(xiàn)在著裝對象亂，服裝樣式亂，服裝顏色與標志五花八門，未能體現(xiàn)行業(yè)執(zhí)法的特征與寓意。

2.3辦公條件簡陋 各地政府對動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的認識、重視程度不同，財政經(jīng)費各不相同。有些地方辦公條件簡陋，房子破舊，存在安全隱患。產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫設備落后，全靠一把檢疫刀，肉眼識別。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中所必需的交通、通信、取證、辦案等執(zhí)法設備不全，如遇查扣違法畜禽產(chǎn)品，因為沒有公務執(zhí)法車輛，只能動用個人車輛裝載；沒有辦案移動電腦，不能現(xiàn)場辦理案件，將當事人帶回所里進行詢問，做筆錄，涉及偏遠地區(qū)，取證不便，調(diào)查取證手段落后等，從而使執(zhí)法難度增大，執(zhí)法工作的科學性和準確性不高。

2.4隊伍建設不正規(guī) 機構(gòu)的合法合規(guī)，是開展工作的必要前提，尤其是作為動物衛(wèi)生執(zhí)法部門，應當具有強有力的后盾保障。部分基層動物衛(wèi)生監(jiān)督所未納入本局級，沒有正規(guī)編制，沒有考核獎，這極大影響工作的熱情。有些基層單位聘用合同制人員，多數(shù)檢疫員為兼職，沒有形成專職檢疫隊伍，影響了檢疫質(zhì)量和執(zhí)法效率的提高。執(zhí)法人員素質(zhì)不高，思想覺悟弱，業(yè)務水平低，法制觀念淡薄，法律知識膚淺，不按程序執(zhí)法，有的甚至以言代法，違法行政，對當事人的疑問不解釋，只是命令式地要求經(jīng)營者履行交費或停止經(jīng)營、接受處理等。有些人工作責任感缺乏，上班混日子，辦事不積極，相互推諉，不給養(yǎng)殖場戶辦實事。有些人經(jīng)常遲到早退，上班期間玩手機，看電視，相互串門聊天，甚至找不到人。平時業(yè)務知識不鉆研，碰到問題解決不了，更甚者脾氣暴躁，與養(yǎng)殖戶吵架，這極大影響隊伍的形象。

2.5檢疫執(zhí)法不規(guī)范 一些檢疫人員，在產(chǎn)地檢疫的時候，沒有認真將相關(guān)紙質(zhì)記錄保存完整，或者記錄不全，不規(guī)范；屠宰檢疫的時候，例如宰前檢查時，用尿液進行瘦肉精檢測，但沒有及時填寫表格，導致當天記錄缺乏。當下非洲豬瘟疫情嚴重，要求各地屠宰生豬必須非洲豬瘟檢測合格后，方可出廠銷售。有些檢疫人員沒有認真查看檢測報告，指出報告中錯誤內(nèi)容，例如編號不對，將記錄留檔，出具檢疫證明，反過來能夠看出一個人的工作能力。在日常監(jiān)督檢查時，沒有將巡查中存在的問題記錄下來，或者記錄了，但沒有要求監(jiān)管對象進行限期整改。等到上級檢查時，無法將巡查記錄等痕跡化的檔案拿出來，或者有記錄，但不規(guī)范，影響個人考核甚至單位。同時，對畜禽養(yǎng)殖場進行日常監(jiān)督檢查時，存在走過場形式，注重發(fā)放各類告知書，沒有將養(yǎng)殖場飼養(yǎng)過程中存在的問題指出，并告知整改，沒有按照要求進行檢查。違法案件辦理不及時，取證簡單，相關(guān)法律條文不熟悉，案由不明或者案由搞清后，對著法律條文去找對應的法律法規(guī)及其條款，導致法律法規(guī)或條款適用錯誤時有發(fā)生，同時沒有根據(jù)自由裁量權(quán)權(quán)衡處理，忽視違法行為人從輕、減輕和免予處罰情節(jié)，隨意處置，案件書寫不規(guī)范。

2.6政務公開不透明 政務透明，是一項重要舉措，既能鞭策工作人員規(guī)范履職，又能利于群眾辦事，又能利于群眾監(jiān)督，從而督促工作人員做好本職工作。但一些基層所，沒有對外設立政務窗口，未上墻公示工作人員的信息、照片和服務電話，未上墻公示工作流程、工作職責、工作依據(jù)、工作制度等，不能方便群眾辦事，也不利于群眾對我們工作的監(jiān)督。一些新的法律法規(guī)政策制度，未能通過政務欄，及時更新，向社會群眾傳遞，導致群眾辦事時不便，可能需要多跑幾次，這與浙江省“最多跑一次”的改革不符。

2.7記錄手段不信息 隨著社會網(wǎng)絡信息化的發(fā)展，物聯(lián)網(wǎng)的運用，涉及到社會方方面面。雖然浙江省啟用智慧畜牧業(yè)云平臺進行檢疫、執(zhí)法辦案、流通監(jiān)管等，但仍然存在不少問題。例如屠宰檢疫的時候，急宰的生豬，并沒有按照云平臺信息化操作，直接手寫開具急宰生豬通知書。執(zhí)法辦案時，沒有通過云平臺，將相關(guān)案件信息錄入，仍按照原來辦案的紙質(zhì)流程進行操作。省內(nèi)外調(diào)入畜禽及產(chǎn)品流通檢查時，沒有通過云平臺進行核查，承運貨主到達目的地后，向當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督所進行紙質(zhì)版目的地報告，承運人再將紙質(zhì)版證明到當?shù)匦竽链翱谶M行審核，不方便群眾辦事。

3 規(guī)范化建設采取的措施

3.1加大宣傳力度 要充分利用新聞媒體擴大宣傳，向廣大生產(chǎn)經(jīng)營者、養(yǎng)殖場戶宣傳法律法規(guī)政策及動物衛(wèi)生監(jiān)督部門職能職責，提高知名度，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營行為：向社會公眾宣傳，促進社會共同監(jiān)督；向各級政府和有關(guān)部門宣傳，爭取各級領(lǐng)導重視和支持，增加財政經(jīng)費，切實做好動物衛(wèi)生監(jiān)管工作。宣傳相關(guān)法律政策，使管理者依法行政，使生產(chǎn)、經(jīng)營、使用者奉公守法并依法維護自己的合法權(quán)益。通過廣泛深入的宣傳活動，提高公民的法律意識和自我保護意識，使廣大群眾自覺監(jiān)督檢舉并揭發(fā)身邊的動物防疫違法事件，使違法行為無處藏身。同時引起社會各界的普遍關(guān)注和大力支持，提高管理對象的法律意識和依法生產(chǎn)經(jīng)營的自覺性，為動物衛(wèi)生監(jiān)管工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

3.2統(tǒng)一形象展示 一是統(tǒng)一形象標識。浙江省畜牧獸醫(yī)局開創(chuàng)基層動物衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范化所站建設，要求圍墻、內(nèi)飾等裝修設計色調(diào)均采用“動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法標志”圖案主色調(diào)的白色和藍色；室外懸掛 “動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法標志” 和“XX市動物衛(wèi)生監(jiān)督所XX分所”牌子；周邊環(huán)境要進行適當?shù)木G化，從門面上進行改造，給人一種全新的威嚴感，極大提升了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的形象。二是規(guī)范隊伍形象。一個部門的社會形象，除了外在的硬件要求，更重要的是內(nèi)在隊伍的形象。分所官方獸醫(yī)和協(xié)檢人員均由市動物衛(wèi)生監(jiān)督所統(tǒng)一配發(fā)了有“動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法標志”的工作服(包括春秋裝、冬裝、襯衣、領(lǐng)帶等)，在從事檢疫、監(jiān)督、執(zhí)法等工作時進行統(tǒng)一著裝、持證上崗，態(tài)度端正，文明講話，提升了檢疫、執(zhí)法、監(jiān)督的嚴肅性和公信力。

3.3改善辦公條件 良好的辦公環(huán)境以及現(xiàn)代化的辦公設備，能夠提高檢疫、執(zhí)法辦案效率，運用智能化的執(zhí)法檢疫設備，搜集案件關(guān)鍵點能夠更加準確，方便工作的開展。縣級畜牧主管部門要主動向政府匯報工作情況，爭取支持，讓黨委、政府從思想上引起高度重視，正確認識到動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作對社會發(fā)展、民生安定的重要性，從行動上納入議事日程，經(jīng)費上給予傾斜，確保動物衛(wèi)生監(jiān)督工作順利開展。一方面要加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法手段的投入，改善動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法裝備，配備動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中所必需的交通通訊工具、現(xiàn)場攝像取證、快速檢疫檢測、案件辦理等設備，另一方面要保證法規(guī)宣傳、執(zhí)法培訓的經(jīng)費投入，努力提高動物衛(wèi)生執(zhí)法人員待遇，解除執(zhí)法人員后顧之憂。

3.4加強隊伍建設 事實證明，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低是決定執(zhí)法水平和執(zhí)法戰(zhàn)斗力的決定因素，設立專業(yè)執(zhí)法隊伍是當下客觀要求和重要舉措。(一)機構(gòu)編制要正規(guī)?；鶎觿游镄l(wèi)生監(jiān)督分所作為市動物衛(wèi)生監(jiān)督所派出機構(gòu)，應當設立有市編委(辦)文件，經(jīng)費供給方式為財政全額撥款，人員統(tǒng)一管理，無后顧之憂。(二)加強執(zhí)法人員素質(zhì)。一是提高政治素質(zhì)。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員要從思想上高度認清自身職責、行動上準確把握工作方向，樹立為民服務的公仆意識、責任意識，依法依規(guī)履行相關(guān)職責[8]。二是提高執(zhí)法水平。加強官方獸醫(yī)的執(zhí)法管理，定期組織官方獸醫(yī)進行系統(tǒng)全面的執(zhí)法培訓、考核，學好法，用好法，保證各項法律法規(guī)執(zhí)行到位[9]。三是提高專業(yè)技術(shù)水平[10]。采取理論與實際操作培訓，定期進行考核，督促其掌握專業(yè)技術(shù)知識、明晰執(zhí)法規(guī)程，建立考核檔案，提高執(zhí)法人員的業(yè)務水平。

3.5制定科學制度 根據(jù)《市動物衛(wèi)生監(jiān)督所管理制度》、《市動物衛(wèi)生監(jiān)督所行政處罰流程圖》、《市動物衛(wèi)生日常監(jiān)督檢查實施辦法(試行)》、《市畜牧獸醫(yī)局關(guān)于進一步規(guī)范動物衛(wèi)生監(jiān)督證章標志管理的通知》等制度文件，基層動物衛(wèi)生監(jiān)督所要結(jié)合實際情況進行細化完善，制定動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)的崗位職責、考核管理、工作例會、學習培訓等內(nèi)部管理制度，以及動物檢疫、監(jiān)督檢查、執(zhí)法辦案等業(yè)務運行制度，確保各項工作有據(jù)可查，有章可依。要著重強化動物衛(wèi)生監(jiān)督的內(nèi)部管理工作，落實監(jiān)督責任制，對違法執(zhí)法的人員進行過錯追究，給當事人造成損失的應依法承擔賠償責任。對濫用職權(quán)、不履行職責等違法行為者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)或舉報，查實后從嚴處理，保持檢疫監(jiān)督執(zhí)法隊伍的純潔性和執(zhí)法的權(quán)威性。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督部門要堅持誰主管誰負責，建立從上到下的目標責任約束機制?？h級動物衛(wèi)生監(jiān)督所長是第一責任人，實行目標管理，切實做到工作有安排，有獎懲、有考核，促進衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作不斷開展[11]。

3.6落實痕跡管理 痕跡化管理最大的優(yōu)點就是通過查證保留下來的文字、圖片、實物、電子檔案等資料，可以有效復原已經(jīng)發(fā)生了的生產(chǎn)經(jīng)營活動?；鶎臃炙O立檔案管理室，將工作中業(yè)務檔案、監(jiān)管對象檔案整理并進行保存，由專人負責保管。工作人員在實施檢疫、監(jiān)管、執(zhí)法時，建立完善的工作記錄，確保履職痕跡化；在網(wǎng)上錄入檢查信息的同時，建立紙質(zhì)業(yè)務工作檔案，包括產(chǎn)地檢疫臺賬、屠宰檢疫臺賬、無害化處理臺賬、巡查監(jiān)管檔案、舉報處理檔案等。對監(jiān)管對象進行檢查時，應當建立轄區(qū)監(jiān)管相對人養(yǎng)殖、屠宰、無害化處理檔案，按照一戶一檔要求，收集相對人相關(guān)的許可、告知承諾書、巡查監(jiān)管記錄、年度報告、行政處罰等情況，準確掌握轄區(qū)內(nèi)各養(yǎng)殖場戶、屠宰場、無害化處理場狀況。監(jiān)督執(zhí)法時，佩戴執(zhí)法儀，將執(zhí)法全程記錄下來，并保存。執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為的，要立即采取相應的措施，如查扣違法物品時，要將紙質(zhì)版查扣告知書交給違法行為人，及時進行立案查處。

3.7政務透明公開 政務公開是行政機關(guān)全面推進決策、執(zhí)行、管理、服務、結(jié)果全過程公開，加強政策解讀、回應關(guān)切、平臺建設、數(shù)據(jù)開放，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強執(zhí)行力，提升政府治理能力的制度安排。通過政務公示欄，上墻公示工作人員基本信息、照片和服務電話，同時公示工作職責、工作依據(jù)、工作制度、檢疫工作程序、工作紀律等，方便群眾監(jiān)督。在申報窗口設立意見反饋箱，對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作存在疑問的，可以向單位進行反映，工作人員第一時間查看，解決群眾心中疑惑。公開執(zhí)法監(jiān)督電話，實行執(zhí)法責任追究制度，促進工作人員依法履職，行使職權(quán)和遵守紀律，群眾辦事有據(jù)可查，做到公開、公正、公平。同時，在公務欄上公開相關(guān)的法律法規(guī)政策，包括行政執(zhí)法事項、行政審批事項等，特別是涉及到最新養(yǎng)殖業(yè)政策優(yōu)惠，要及時進行宣傳告知，最大程度惠及養(yǎng)殖場戶利益。

3.8實行信息化管理 通過省智慧畜牧業(yè)云平臺系統(tǒng)，實施動物檢疫出證、流通監(jiān)管、無害化處理、動物衛(wèi)生執(zhí)法辦案等工作，全面實施手段信息化，既提高工作效率，又方便日常監(jiān)管。(一)動物檢疫工作。動物檢疫申報、受理、檢疫工作記錄、檢疫開證、檢疫處理等通過浙江省智慧畜牧業(yè)云平臺系統(tǒng)操作，同時推進檢疫出證“入政務服務網(wǎng)”，群眾辦事“最多跑一次”改革，確保做到讓信息多跑路、讓群眾少跑腿。(二)流通監(jiān)管工作。動物及產(chǎn)品省外調(diào)入備案、目的地核查等工作通過浙江省智慧畜牧業(yè)云平臺系統(tǒng)操作，全面實施流通監(jiān)管信息化，提高辦事效率，避免調(diào)運單位來回奔波。(三)無害化處理工作。死亡動物收集、處理等工作實現(xiàn)網(wǎng)絡化操作。無害化處理場應在關(guān)鍵部位設置有效視頻監(jiān)控系統(tǒng)，監(jiān)控屏幕安裝于控制室內(nèi)[12]。通過收集車輛全程定位監(jiān)控追蹤、處理過程遠端監(jiān)控，實現(xiàn)無害化處理工作信息化。(四)監(jiān)管及辦案工作。監(jiān)督檢查、執(zhí)法辦案等工作應用智慧畜牧業(yè)云平臺系統(tǒng)。養(yǎng)殖場、屠宰場、無害化處理場、農(nóng)貿(mào)市場等地進行監(jiān)督檢查，采用手機端操作，將相關(guān)檢查信息及時錄入系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)情況，及時告知、限期整改或立案查處，在執(zhí)法方面完善執(zhí)法手段[13]，提高檢查取證的合法性和科學性，提高執(zhí)法水平。

3.9工作規(guī)范執(zhí)行 檢疫隊伍正規(guī)化，充實一線檢疫力量，實行“官方獸醫(yī)+協(xié)檢人員”的工作機制[14]；檢疫程序標準化，操作規(guī)范化；做好監(jiān)督檢查，規(guī)范執(zhí)法行為。(一)加強檢疫規(guī)范。產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)，要查看動物臨床健康狀況、養(yǎng)殖檔案、瘦肉精檢測等是否符合要求，申報檢疫相關(guān)材料是否齊全，合格的出具《動物檢疫合格證明》，要堅決杜絕“隔山出證”[15]。檢疫出證記錄、無害化處理記錄等填寫規(guī)范，保存完整，歸檔。屠宰檢疫環(huán)節(jié)，要入場查證驗物、宰前檢查、同步檢疫、非洲豬瘟檢測、瘦肉精檢測、旋毛蟲檢測、復檢，合格的出具《動物檢疫合格證明》并加施檢疫驗訖標志，各環(huán)節(jié)操作規(guī)范。檢疫出證記錄、無害化處理記錄等填寫規(guī)范，保存完整，歸檔。(二)落實監(jiān)督檢查。對轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖場、動物屠宰場、無害化處理場、動物診療場所等全年進行不少于4次的監(jiān)督檢查，對存在的問題及時指出并要求限期整改，整改后監(jiān)管人員當場驗證整改情況。發(fā)現(xiàn)違法情況根據(jù)相關(guān)法律條文，進行立案查處，并將相關(guān)檢查記錄保存歸檔。(三)依法依規(guī)辦案。分所辦案人員以縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所名義承辦作出處罰的案卷，要求執(zhí)法文書使用統(tǒng)一、規(guī)范。案卷、執(zhí)法流程符合規(guī)定，規(guī)范執(zhí)行，提升辦案人員執(zhí)法能力。各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)可以通過開展形式多樣的執(zhí)法比武和案卷評比等活動，提高執(zhí)法辦案水平，規(guī)范執(zhí)法。