張玉琢 師學良 劉貴江

我國疆域遼闊，地理環(huán)境差異性明顯，受自然災害影響巨大，近五年（2015年至2019 年），每年自然災害受災人口數(shù)均超過1.3 億人次，直接經(jīng)濟損失均超過2500 億元[1]。于此同時，隨著人類社會環(huán)境的復雜變化，各類事故隱患和安全風險共振抬高，影響公共安全的人為因素也持續(xù)增加。面對這一基本國情，黨和國家始終將應急管理事業(yè)發(fā)展擺在重要位置，尤其是黨的十八大以來，不斷推進應急管理體系和能力建設(shè)。應急管理在國家治理體系和能力建設(shè)中承擔重要使命。應急管理指揮機制作為應急管理工作的重要組成，關(guān)乎突發(fā)事件處置的成敗，省級應急管理工作在落實全國應急總體部署，防范處置區(qū)域性應急事件中發(fā)揮突出作用。因此，必須以適應時代發(fā)展、滿足國家需要、符合人民期待為目標，構(gòu)建起現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制。

1 構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制的重要意義

2021 年1 月全國應急管理工作會議在京召開，會議強調(diào)要“按照常態(tài)應急和非常態(tài)應急相結(jié)合的原則，強化總部指揮機制建設(shè)，提升統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力”。積極構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制，能夠進一步推進應急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)，有助于在當前復雜環(huán)境下，提升我國應急管理的能力和水平。

1.1 緊跟形勢：有效防范化解各種重大風險挑戰(zhàn)

我國在新征程中風險與機遇并存。國內(nèi)外環(huán)境深刻復雜變化使得傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全風險要素日益增加，各類風險防范面臨嚴峻挑戰(zhàn)。如何準確把握新形勢新要求新挑戰(zhàn)，及時有效地防范化解各種風險挑戰(zhàn)是十四五時期以及未來很長一段時間內(nèi)的重要課題。因此，十分有必要以構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制為抓手，建立健全應急管理機制與應急管理體系，強化應急管理指揮作戰(zhàn)能力，以長效機制統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩件大事，實現(xiàn)防風險和穩(wěn)增長之間長期均衡?，F(xiàn)代化省級應急管理指揮機制能夠有效、科學組織各類救援力量防范化解省內(nèi)可能發(fā)生或正在發(fā)生的風險挑戰(zhàn)，在保證省域內(nèi)安全穩(wěn)定的前提下，為國家安全發(fā)展提供堅實基礎(chǔ)。

1.2 深化改革：推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化

應急管理在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過程中承擔著重要作用、使命與職責。應急管理指揮機制作為應急管理體系的核心要素，在推進我國應急管理事業(yè)發(fā)展中扮演著重要角色?，F(xiàn)代化省級應急管理指揮機制能夠更好適應以現(xiàn)代化為主旋律的時代背景，更好匹配應急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標。2018 年3 月應急管理部成立以來，應急管理領(lǐng)域頂層布局、職能設(shè)置等愈加清晰。為實現(xiàn)應急管理工作向更深層次邁進，需要將省級應急管理工作改革作為新的發(fā)展動力。當前，傳統(tǒng)省級應急管理指揮機制已經(jīng)出現(xiàn)與快速發(fā)展的社會環(huán)境、不斷交織疊加的風險因素等不兼容境況，亟需加快應急管理指揮機制的現(xiàn)代化建設(shè)，擺脫原有路徑依賴，主動與全新的應急管理機構(gòu)設(shè)置和主要職能相契合，推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化縱深發(fā)展。

1.3 聚焦實戰(zhàn)：不斷提高應急處突的能力與效率

黨的十九屆四中全會提出：要構(gòu)建起統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，提高防災減災救災能力。及時高效解決各類突發(fā)事件是應急管理的目標和追求，而“統(tǒng)一指揮”是實現(xiàn)這一目標的關(guān)鍵和前提?！敖y(tǒng)一指揮”要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)清晰、流程高效、合法依規(guī)?，F(xiàn)代化省級應急管理指揮機制在面對突發(fā)風險事件時，具備更加穩(wěn)定、科學的基礎(chǔ)支撐，能夠結(jié)合實際情況，快速反應、及時響應，更加規(guī)范、高效、有序地開展應急管理各項工作，極大提高應急管理的效率和效能，為應急處突增效賦能。因此，構(gòu)建科學合理、穩(wěn)定高效的現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制，形成上下貫通、橫向銜接、運行順暢的指揮框架和指揮流程，不僅能夠切實提高省級應急管理部門及相關(guān)領(lǐng)導干部及時防范化解各類風險挑戰(zhàn)的應急處置能力和應對效率，更有利于推進應急管理規(guī)范化、標準化建設(shè)。

1.4 服務(wù)人民：維護生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定

習近平總書記在2020 年6 月防汛救災工作指示中要求“各地區(qū)和有關(guān)部門要堅持人民至上、生命至上，要把人民生命安全放在首位落到實處?！痹诿鎸σ咔椤⒒馂?、洪水等涉及到人民生命財產(chǎn)安全的突發(fā)事件時，黨中央始終以滿足人民日益增長的安全需要為根本遵循，將人民生命財產(chǎn)安全作為應急管理工作的初心和使命。構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制，不斷健全完善省級應急管理機制，發(fā)揮指揮職能在管理過程中的重要作用，能夠最大程度預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生。省級應急管理部門能夠有效調(diào)動省域內(nèi)應急力量、資源，對突發(fā)事件進行最直接反應和處置，有效降低風險事件所造成的損害，全力保護人民生命財產(chǎn)安全。無論現(xiàn)代科學技術(shù)達到何種水平、應急管理系統(tǒng)如何迭代優(yōu)化，現(xiàn)代化應急管理指揮機制都必須始終堅持以人民為中心，踐行“以民為本，執(zhí)政為民”的根本原則，切實維護人民群眾切身利益。

2 當前省級應急管理指揮機制存在的困境與挑戰(zhàn)

為更好適應國際國內(nèi)復雜環(huán)境，提升我國預防風險、對抗風險的能力與水平，需理性分析當前省級應急管理指揮機制實際運行困境和問題，以指揮框架為基礎(chǔ)審視結(jié)構(gòu)性弱點、以指揮流程為關(guān)鍵正視程序化短板、以隊伍建設(shè)為要素檢視人力成本流失、以資源配置為抓手洞察保障性不足。

2.1 應急指揮架構(gòu)系統(tǒng)性不足

應急指揮在突發(fā)事件處置中需要把握大局、統(tǒng)籌全局，身擔重任、重責，關(guān)乎應急管理的成敗。應急指揮架構(gòu)作為應急指揮活動的基礎(chǔ)，直接影響著指揮效率和效果?？茖W周密的指揮框架能夠有效保證指揮活動的規(guī)范性、科學性和有序性，有效防止因決策失誤、認識偏差造成的指揮失靈。但面對突發(fā)事件的緊迫性，復雜冗長的指揮框架也必定會貽誤戰(zhàn)機、影響救援。因此，現(xiàn)代化省級應急指揮架構(gòu)必須能夠找到合法化與高效性、規(guī)范化與靈活性、科學化與藝術(shù)性的平衡點和著力點。當前扁平化理論已為我國應急管理注入了強大動力，初步形成了扁平化組織指揮體系[2]，但在實踐中仍留有一定現(xiàn)實問題。扁平化指揮體系與科層制行政體系之間依舊存在天然結(jié)構(gòu)性沖突，二者雖然皆具有自身合法性基礎(chǔ)，為應急管理活動提供的重要支撐，但是復雜環(huán)境、權(quán)責關(guān)系中，二者有效的協(xié)同、融合有待進一步深化和細化[3]。同時，在現(xiàn)有應急管理體系中，往往存在兩種應急指揮架構(gòu)，一種為常態(tài)化（處置一般突發(fā)事件）與非常態(tài)化（處置重大突發(fā)事件），兩種框架尚未有效整合在同一體系中，處于相對分離狀態(tài)，進一步復雜化了應急管理體系。當應急事件等級難以界定時，應急管理部分本著“安全第一”的原則，往往二者同時啟動，以謀求安全最大化。雖然能夠有效應急突發(fā)事件，但是一定程度上造成應急資源的浪費與非科學化應用，也極易產(chǎn)生指揮活動的重復和失序。

2.2 應急指揮流程相對滯后

指揮流程依托于指揮框架，是指令在應急指揮框架中的運行機理和流動規(guī)則。高效、簡約的指揮流程能夠有效提高指揮效能，對應急管理以及突發(fā)事件處置意義重大。進一步厘清應急管理指揮流程，能夠更好發(fā)揮出扁平化指揮框架的功能作用，也有助于促進組織指揮體系的進一步完善。目前初建成的扁平化組織指揮體系，還未配適全新的、相契合的應急指揮流程，流程再造工作略滯后于體系建設(shè)。當前省級應急指揮流程以單向逐級流動為主要模式，指令信息需要按照“權(quán)責對應”原則在指揮框架和行政體制中執(zhí)行審批程序，最終輸出決策信息，實現(xiàn)應急處置。對于一般事件來說，這種單向指揮流程并不復雜，能夠保證指揮活動的有序運轉(zhuǎn)。但當重大突發(fā)事件發(fā)生時，這種指揮流程對事件反應的靈敏度明顯不夠，呈現(xiàn)出一種倒“U”型指令流動，例如：突發(fā)事件信息首先經(jīng)指揮中心報值班領(lǐng)導，根據(jù)事件等級再逐級上報分管領(lǐng)導、主管領(lǐng)導等，然后經(jīng)過分析研判后，做出處置決策，指令信息再逐級下行。“一上一下”的流程設(shè)置一定程度上拉長了實際的指揮鏈條，降低了指揮效率。并且，現(xiàn)有指揮流程多呈現(xiàn)出明顯的時間梯度，秉承“事前、事中、事后”時間序列。理性審視其內(nèi)在邏輯，這是一種遵循事件發(fā)展規(guī)律的處置策略，根據(jù)事件發(fā)展程度進行針對性措施，隱含“被動性”。因此現(xiàn)代化應急指揮流程應更加重視“處”的作用，同時應將“防”貫穿于“事前、事中、事后”全被過程。

2.3 應急隊伍建設(shè)有待完善

應急處置力量身居應急管理的前沿陣地，在應急處突中發(fā)揮著直接作用。2019 年5 月應急管理部黨組印發(fā)貫徹落實《2018—2022 年全國干部教育培訓規(guī)劃》實施意見，對新時代應急管理隊伍建設(shè)提出了新的要求。鍛造高素質(zhì)專業(yè)化應急管理隊伍是不斷提高應急處突的本領(lǐng)，維護人民生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定，推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化的基本保障。當前省級應急處置力量可以從微觀和宏觀兩個角度進行審視，微觀視角主要著眼于省級應急管理部門，針對于常態(tài)化一般突發(fā)事件；宏觀視角注重多部門聯(lián)合，針對于重大突發(fā)事件。當前，常態(tài)化應急處置力量的“整體化”傾向明顯，各單位整體職能較為清晰，但是內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置、部門劃分存在一定交叉重疊，例如：煤礦安全監(jiān)督管理處與煤礦安全基礎(chǔ)管理處；安全生產(chǎn)基礎(chǔ)處與安全生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)處等。同時，消防、抗洪搶險、地震、救援、生產(chǎn)安全事故救援等職能權(quán)限需要進一步系統(tǒng)考量，切實規(guī)避因職能不清、責任不明造成單位內(nèi)部門、人員內(nèi)卷化問題。并且在人員配置方面各單位也需建立起應急人力資源優(yōu)化配置機制，進一步挖掘應急隊伍潛力。同時，重大突發(fā)事件應急處置力量“分離度”較高，在跨部門、跨區(qū)域、跨單位合作中，協(xié)同機制雖然已經(jīng)建立，但是“粘度”不夠。在不同類型、不同等級、不同災種的突發(fā)事件中，分級、屬地原則有待具體闡釋，詳細的合成作戰(zhàn)方案有待進一步確立，合成作戰(zhàn)協(xié)同機制亟需進一步細化落地。

2.4 應急資源配置尚需優(yōu)化

應急資源作為應急處突的重要工具和行動媒介，是應急管理的保障性力量，在應急事件處置中發(fā)揮著突出作用。具備全面、充足的應急資源，能夠極大提升應急管理工作能力與水平，有效應對各類突發(fā)事件。應急資源是基礎(chǔ)，快速調(diào)度是載體，高效配置是關(guān)鍵。當前省級應急資源庫建設(shè)有待進一步完善優(yōu)化，受到涉密因素、區(qū)位因素、經(jīng)濟條件等多重限制，省域內(nèi)應急資源整合仍不完全，應急管理部門自身資源與軍隊資源、警用資源、專業(yè)資源、社會資源、國際資源等外部資源的統(tǒng)籌存在間隙，資源的聯(lián)動、耦合與協(xié)同還不成熟，對于重大突發(fā)事件而言，尖端技術(shù)、稀缺資源的調(diào)度與應用存在時空局限，一體化資源庫建設(shè)尚需推進。同時應急資源物流體系建設(shè)需要深度挖掘，就目前來說，各應急管理實戰(zhàn)單位應急物資全覆蓋是難以實現(xiàn)的[4]，因此物流速度往往決定處置速度，開辟獨立的應急物流體系周期長、成本高，現(xiàn)階段需要逐步推進單位合作、政企結(jié)合，充分發(fā)揮政府主導功能、有效利用航空鐵路公路機構(gòu)單位和物流企業(yè)等搭建起合成物流體系。不僅如此，配置標準也是當前應急資源面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，標準化的配置規(guī)則能夠提升資源配置效率、節(jié)省配置成本。但當前風險等級與資源需求、事件分類與資源匹配、災害預測與資源分布等多元復雜關(guān)系尚未厘清，應急資源如何實現(xiàn)全面保障、快速反應、科學配置等一系列問題亟需解決。

3 構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制的實踐路徑

構(gòu)建現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制是扎實推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要路徑，更是必要環(huán)節(jié)。在實踐中，應堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持總體國家安全觀，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅定“對黨忠誠、紀律嚴明、赴湯蹈火、竭誠為民”政治信仰，以塑造扁平化指揮組織架構(gòu)為基礎(chǔ)；以重構(gòu)現(xiàn)代化應急指揮流程為動力；以打造無縫隙應急合成體系為依托；以科學化應急資源配置為保障，建設(shè)現(xiàn)代化省級應急管理指揮機制。

3.1 構(gòu)建以“統(tǒng)一指揮”為核心的扁平化指揮組織架構(gòu)

為鞏固當前扁平化組織指揮體系已有成果，進一步提升省級應急管理指揮機制的行政效率，在分析現(xiàn)行指揮框架問題的基礎(chǔ)上，應嚴格落實新時代要求，搭建起以“統(tǒng)一指揮”為核心，以合成情報指揮中心為基礎(chǔ)的扁平化指揮組織架構(gòu)（如圖1 所示）。

“扁平化”應急管理指揮組織架構(gòu)應改善多層級指揮體系造成的結(jié)構(gòu)交叉，職能重疊弊端，以省廳情報指揮中心為核心，將市局情報指揮中心加以整合，構(gòu)建合成指揮中心，指揮中心由智能輔助綜合集成研討廳與接處警平臺組建而成，能夠通過大數(shù)據(jù)處理和案情研判機制[5]。在合成指揮中心的指導下，能夠有效擺脫科層制行政體制在應急處突中的現(xiàn)實問題。針對一般性突發(fā)事件，合成指揮中心能夠根據(jù)事件等級、風險程度等，對支隊、大隊、中隊、分隊和行動小組直接調(diào)配，實現(xiàn)精準指揮。如遇重特大突發(fā)事件，則按照預案和事件類型設(shè)置總指揮部和現(xiàn)場指揮部，通過對地方軍隊、其他單位部門、公安機關(guān)和社會組織進行協(xié)調(diào)，與主責單位形成統(tǒng)一處突戰(zhàn)線，直接對突發(fā)事件進行處置。

圖1 扁平化應急指揮組織架構(gòu)

3.2 再造以“三流”融合為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化應急指揮流程

應急指揮功能的實現(xiàn)往往表現(xiàn)出一定的流程特征，由一系列的環(huán)節(jié)構(gòu)成。例如：接收警情、上報信息、分析研判、下達指令、應急響應、現(xiàn)場指揮等。面對新時代傳統(tǒng)安全因素和非傳統(tǒng)安全因素耦合疊加，相互抬升和共振效應不斷凸顯，應急管理部門必須高站位謀篇布局，再造應急管理流程，實現(xiàn)信息流、業(yè)務(wù)流和管理流的“三流”融合（如圖2所示），提升指揮效能。

首先“業(yè)務(wù)流”，以標準化和規(guī)范化為建設(shè)思路厘清不同崗位、人員的橫向分工協(xié)作溝通關(guān)系，其次“管理流”，以專業(yè)化和流暢化塑造不同部門、不同單位的縱向和橫向的分工協(xié)作溝通關(guān)系，最后“信息流”，以整體化和信息化實現(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的分工協(xié)作溝通關(guān)系。以上“三流”融合能夠為現(xiàn)代化省級應急指揮流程提供清晰運行脈絡(luò)。在合成應急指揮中心的統(tǒng)一調(diào)度下，整合接收警情、上報信息、分析研判、下達指令等程序，精簡工作流程鏈條。同時，要按照事前預警（風險識別）、事中控制（應對處置）、事后總結(jié)（修 復反饋）的原則[6]，構(gòu)建信息實時共享機制，以實現(xiàn)對應急事件進行動態(tài)評估、管理、處置等全時性監(jiān)控，防止事件惡性演化、次生風險發(fā)生等情況出現(xiàn)，將風險防范貫穿于應急處突全過程。

3.3 打造以“模塊”聯(lián)動為格局的無縫隙應急隊伍體系

傳統(tǒng)應急隊伍體系由于部門和單位間的現(xiàn)實壁壘，常常會出現(xiàn)應急力量、應急資源的不合理應用，不僅極大提升了應急處置成本，也一定程度上影響處置效率。2020 年11 月，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十六次會議中強調(diào)要繼續(xù)把握好改革和發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系，深刻認識全面深化改革的階段性新特點新任務(wù)，推動改革和發(fā)展深度融合、高效聯(lián)動。因此，省級應急管理部門應在黨中央的堅強領(lǐng)導下，將以“模塊”聯(lián)動為格局，打造無縫隙應急隊伍體系作為改革發(fā)展目標，使各部門各單位在常態(tài)組織結(jié)構(gòu)的職能分工基礎(chǔ)上，依托大數(shù)據(jù)和信息化的力量，進行模塊化應急力量編成，在標準化對接設(shè)計下，實現(xiàn)戰(zhàn)時各應急力量模塊的“即插即用”（如圖3 所示）。

其中，職能模塊：按照指揮、行動和支援三個職能模塊，根據(jù)各部門、各單位職能，將應急力量進行編組；功能模塊：各組按照勤務(wù)工作任務(wù)，根據(jù)相似或相近原則，以10-15 人為一隊，組成功能模塊；實戰(zhàn)模塊：各隊以2-3 人為一小組，組成即插即用小模塊。實戰(zhàn)中，根據(jù)平時和戰(zhàn)時的實際情況，對模塊進行合成，依托組織架構(gòu)、業(yè)務(wù)流程以及大數(shù)據(jù)支撐，采用“電腦+人腦”相結(jié)合的形式進行動態(tài)部署，實現(xiàn)模塊的“無縫銜接”，最大限度優(yōu)化應急人力資源配置。

圖2 應急指揮業(yè)務(wù)流程圖

圖3 應急合成體系圖

圖4 現(xiàn)代應急資源配置模式圖

3.4 形成以“供需對位”為保障的科學化資源配置模式

新時代條件下，尤其是新冠肺炎疫情期間，黨中央高度重視應急資源配置工作。建立科學化應急資源配置制度、體系、流程等，能夠有效保障應急資源合理高效配置。應急資源作為應急處突的重要工具，直接影響應急管理工作的效率和結(jié)果。在突發(fā)事件發(fā)生后，保證應急資源及時供應，能夠有效降低受災面積、人員傷亡和財產(chǎn)損失。為保證應急指揮有效、高效，需要對現(xiàn)有應急資源進行整合、編碼，建立起完備的應急資源庫，并且依托應急物流體系，實現(xiàn)合成應急指揮中心對物資的調(diào)配和使用（如圖4 所示）。

首先有效整合應急管理機關(guān)內(nèi)外部可利用資源，內(nèi)部資源包括：技術(shù)資源、物資裝備、信息資源等；外部資源包括：軍隊資源、專業(yè)資源、社會資源、國際資源等。將內(nèi)外部資源進行集中分類、編碼，建立起一體化應急資源庫，繪制出應急資源地圖；其次，在突發(fā)事件中合成指揮中心根據(jù)事件類型、事件程度科學計量所需物資，并運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、AI 智能等技術(shù)對“最優(yōu)”、“次優(yōu)”配置方案進行呈現(xiàn)；最后根據(jù)已有方案、以及指揮員對現(xiàn)場實際的把握，做出科學決策，依托應急物流體系對物資進行集中調(diào)配，為應急處突提供物資保障。

4 結(jié)語

不僅如此，現(xiàn)代化省級應急指揮機制建設(shè)還應進一步理清應急指揮活動中的權(quán)責關(guān)系，例如上下級之間的層級控制關(guān)系、各部門之間的主從制約關(guān)系、單位間的協(xié)同配合關(guān)系等[7]，保證在重特大應急事件中，各單位能夠找準定位、明確職責，有條不紊、高效協(xié)同。當前，在一次次的突發(fā)事件的考驗中，我國應急管理事業(yè)日臻完善，防范、預測、對抗風險與突發(fā)事件的能力不斷提升，但是面對日益復雜的國內(nèi)外環(huán)境，還需要保持足夠的理性，繼續(xù)深入推進應急管理領(lǐng)域各項改革舉措，努力推進應急管理體系和能力現(xiàn)代化，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供安全環(huán)境。