劉道平 歐陽志云 張玉鈞 鄒紅菲 鐘林生 徐基良 曾江寧金 崑 鐘永德 吳江洲 葉 文 楊宇明

(1. 國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，杭州 310019；2. 國家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地評(píng)價(jià)中心，杭州310019；3. 中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心，北京 100085；4. 北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院，北京 100083；5. 東北林業(yè)大學(xué)野生動(dòng)物與自然保護(hù)地學(xué)院，哈爾濱 150040；6. 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；7. 北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護(hù)學(xué)院，北京 100083；8. 自然資源部海洋生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，自然資源部第二海洋研究所，杭州 310012；9. 中國林業(yè)科學(xué)研究院自然保護(hù)地研究所，北京 100091；10. 中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院，長(zhǎng)沙 410004；11. 西南林業(yè)大學(xué)地理與生態(tài)旅游學(xué)院，昆明 650224；12. 云南省林業(yè)和草原科學(xué)院，昆明 650201)

編者按：建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。當(dāng)前，國家公園體制試點(diǎn)建設(shè)基本完成，2021年將正式設(shè)立第一批國家公園；全國自然保護(hù)地整合優(yōu)化預(yù)案編制工作已完成并通過部門和專家評(píng)議，取得了階段性成果。但面對(duì)60多年來積累的歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)的矛盾沖突，僅通過整合優(yōu)化無法解決所有問題。基于此，2021年1月25日，《自然保護(hù)地》編輯部策劃召開了“中國自然保護(hù)地建設(shè)：機(jī)遇與挑戰(zhàn)”學(xué)術(shù)研討會(huì)，邀請(qǐng)有關(guān)專家采取線上線下相結(jié)合的方式開展了深入研討，本文整理專家觀點(diǎn)，供各位同行探討。

中國自1956年建立第一個(gè)保護(hù)地?廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)后，開啟了保護(hù)地體系的探索歷程，先后建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等多種類型的保護(hù)地，截至2018年末，中國不同類型的自然保護(hù)地共1.18萬處，占國土面積的18%以上。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立國家公園體制”的改革目標(biāo)，由此開啟了中國國家公園體制探索歷程。2015年，開始10個(gè)國家公園體制試點(diǎn)區(qū)建設(shè)。2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，提出“建立以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系”，同年10月，黨的十九大報(bào)告提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。從“代表”到“主體”，國家公園地位不斷增強(qiáng)，成為中國自然保護(hù)地最重要的類型之一。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出組建國家林業(yè)和草原局，并加掛國家公園管理局牌子，在國家層面成立了統(tǒng)一的國家公園管理機(jī)構(gòu)。2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，指出：到2020年，提出國家公園及各類自然保護(hù)地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國家公園體制試點(diǎn)，設(shè)立一批國家公園，完成自然保護(hù)地勘界立標(biāo)并與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，制定自然保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制；到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護(hù)地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護(hù)地體系的法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度，提升自然生態(tài)空間承載力，初步建成以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系；到2035年，顯著提高自然保護(hù)地管理效能和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，自然保護(hù)地規(guī)模和管理達(dá)到世界先進(jìn)水平，全面建成中國特色自然保護(hù)地體系[1?6]。

整合優(yōu)化前期工作解決了自然保護(hù)地交叉重疊，實(shí)現(xiàn)了管理空間上的統(tǒng)一，但自然保護(hù)地建設(shè)和發(fā)展仍面臨許多突出問題[7?8]：在自然保護(hù)地機(jī)構(gòu)設(shè)置方面需做哪些深入研究？如何才能有效推進(jìn)相關(guān)行政法規(guī)的修訂進(jìn)程，加快制定、修訂各類自然公園管理辦法等配套部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成統(tǒng)一高效的法律法規(guī)體系？如何根據(jù)自然保護(hù)地自然屬性、資源價(jià)值和管理現(xiàn)狀等，加快構(gòu)建自然保護(hù)地保護(hù)成效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系？如何細(xì)化各類自然公園管理辦法或總體規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)差異化管控？如何通過優(yōu)化自然保護(hù)地總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃體系，科學(xué)指導(dǎo)自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展？如何加快研究基于雙評(píng)價(jià)、生態(tài)功能極重要和生物多樣性極重要區(qū)域研究成果的全國自然保護(hù)地潛在發(fā)展區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系？如何從管理和技術(shù)兩個(gè)維度，為實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！碧峁┯行е危繉?duì)此，《自然保護(hù)地》編輯部組織專家對(duì)自然保護(hù)地面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行深入探討。

學(xué)術(shù)主持人：劉道平，國家林業(yè)和草原局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)，教授級(jí)高工，兼任中國工程咨詢協(xié)會(huì)林業(yè)專委會(huì)副主任委員、中國林學(xué)會(huì)國家公園分會(huì)副理事長(zhǎng)、中國林業(yè)工程建設(shè)協(xié)會(huì)濕地保護(hù)和恢復(fù)專委會(huì)主任委員。主要從事自然保護(hù)地監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、生態(tài)工程監(jiān)測(cè)評(píng)估、碳匯計(jì)量、森林培育、森林城市、水土保持等方面的研究工作。

核心觀點(diǎn)：通過立法不斷完善管理框架、管理內(nèi)容和目標(biāo)、管理方法與途徑；完善體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地有效管理的前提；應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)地規(guī)劃作為國土空間專項(xiàng)規(guī)劃的基本定位。

中國自然保護(hù)地法立法進(jìn)程滯后，強(qiáng)化專項(xiàng)立法是健全自然保護(hù)地管理體制的前提條件。通過立法不斷完善管理框架、管理內(nèi)容和目標(biāo)、管理方法與途徑?！吨腥A人民共和國國家公園法》正處于草擬階段，現(xiàn)行法律效力較高的《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》和《森林公園管理辦法》《濕地公園管理辦法》等分別屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，地質(zhì)公園、海洋公園、草原公園等自然公園尚無專門的管理辦法，同時(shí)《環(huán)境保護(hù)法》《森林法》《草原法》等應(yīng)歸為相關(guān)法律范疇而并非自然保護(hù)地體系的基本法[9]。建議加快《自然保護(hù)地法》立法和《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等行政法規(guī)修訂進(jìn)程，加快制定、修訂各類自然公園管理辦法等配套部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成統(tǒng)一高效的法律法規(guī)體系。

中國已逐漸形成類型齊全、分布合理的自然保護(hù)地體系，但國內(nèi)還尚無符合管理和發(fā)展需求、代表各類型自然保護(hù)地內(nèi)涵的統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，需根據(jù)自然保護(hù)地自然屬性、資源價(jià)值、管理現(xiàn)狀等，加快構(gòu)建自然保護(hù)地評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，積極推動(dòng)修改完善各級(jí)政府考核體系，提高自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效在考核體系中的比重，引導(dǎo)各級(jí)政府加大對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)的重視和投入力度。

目前，各類自然公園管理辦法或總體規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)功能分區(qū)的名稱、劃分條件、管控要求等各不相同，不利于自然保護(hù)地統(tǒng)一高效管理，迫切需要對(duì)各類自然公園進(jìn)行系統(tǒng)研究，建立自然公園統(tǒng)一的分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)名稱和管控措施，為自然保護(hù)地一般控制區(qū)差異化管控創(chuàng)造條件。

應(yīng)當(dāng)加快研究基于雙評(píng)價(jià)、生態(tài)功能極重要和生物多樣性極重要區(qū)域研究成果的全國自然保護(hù)地潛在發(fā)展區(qū)域評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，編制國家級(jí)和省級(jí)自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃，對(duì)具有極重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域，可通過由上級(jí)林草主管部門主動(dòng)商請(qǐng)下級(jí)人民政府、提出自然保護(hù)地設(shè)立建議等方式，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)做到“應(yīng)保盡?！薄Ｍ瑫r(shí)通過優(yōu)化自然保護(hù)地總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃體系，科學(xué)指導(dǎo)自然保護(hù)地可持續(xù)發(fā)展。

發(fā)言人：歐陽志云，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心主任，研究員，中國生態(tài)學(xué)學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)。主要從事生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估與保護(hù)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等方面的研究工作。

核心觀點(diǎn)：健全以國家公園為主體的自然保護(hù)地管理制度體系異常緊迫，需厘清存在的主要問題，抓住難得的發(fā)展機(jī)遇，勇于迎接時(shí)代的挑戰(zhàn)。

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)。當(dāng)前中國自然保護(hù)地發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)。一是缺乏自然保護(hù)地總體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，黨的十九大之前建立的各類保護(hù)地基本都是各部門根據(jù)自身的職能而建立，保護(hù)地類型較多，但既存在交叉重疊，又存在保護(hù)空缺。二是單個(gè)保護(hù)地面積小，保護(hù)地破碎化、孤島化現(xiàn)象較嚴(yán)重，未形成完整的空間網(wǎng)絡(luò)格局，保護(hù)成效不高。三是保護(hù)地內(nèi)保護(hù)與開發(fā)的矛盾較突出，自然保護(hù)地集體土地所屬社區(qū)居民權(quán)益得不到充分保障，難以實(shí)施有效的管理。四是不同類型保護(hù)地之間關(guān)系界線模糊。按照黨和國家機(jī)構(gòu)改革要求，由國家林草局統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)督管理各類自然保護(hù)地，但在目前林草系統(tǒng)保護(hù)地體系之外，還有生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、物種與種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等自然生態(tài)保護(hù)區(qū)域，這些區(qū)域與林草系統(tǒng)統(tǒng)一監(jiān)督管理的自然保護(hù)地的關(guān)系都需要認(rèn)真思考。

同時(shí)，生態(tài)文明戰(zhàn)略的推進(jìn)，為中國構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)帶來很多發(fā)展機(jī)遇。機(jī)構(gòu)改革后，國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，把各個(gè)部門原來分散管理保護(hù)地統(tǒng)一由林草主管部門管理，對(duì)厘清管理體系及各個(gè)保護(hù)地的定位、規(guī)劃、管理和空間的獨(dú)立等都提供了前所未有的機(jī)遇。2021年將在云南召開《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）。此次大會(huì)將把自然保護(hù)地法律、制度建設(shè)和保護(hù)行動(dòng)進(jìn)行整合，提前開展相關(guān)工作，對(duì)于推進(jìn)中國自然保護(hù)地建設(shè)具有積極的意義。

目前應(yīng)有效推進(jìn)《自然保護(hù)地法》《國家公園法》等相關(guān)政策法律建設(shè)進(jìn)程，自然保護(hù)區(qū)和自然公園等每類保護(hù)地分別設(shè)立相應(yīng)的保護(hù)管理?xiàng)l例，其中不同類型的自然公園可以在自然公園條例下分別制定管理辦法。體制機(jī)制方面，理順中國自然保護(hù)地架構(gòu)，通過法律和行政管理方法確立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)職能，落實(shí)一個(gè)保護(hù)地一個(gè)機(jī)構(gòu)體制。明確跨行政區(qū)（省、市、區(qū)、縣）的保護(hù)地管理機(jī)制及保護(hù)地邊界的劃分；明確人員編制問題，加強(qiáng)保護(hù)地管理隊(duì)伍建設(shè)；積極開展生物多樣性評(píng)估和自然保護(hù)地規(guī)劃，既要有全國自然保護(hù)地總體建設(shè)規(guī)劃，也要有國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園等不同類型保護(hù)地的分類規(guī)劃，二者相互銜接，逐步減少保護(hù)空缺，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。應(yīng)積極協(xié)調(diào)自然保護(hù)地保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園分區(qū)管理，核心保護(hù)區(qū)實(shí)施嚴(yán)格管理，一般控制區(qū)可做一些適當(dāng)?shù)睦煤烷_發(fā)。當(dāng)前國家積極推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，自然保護(hù)地是最重要的生態(tài)產(chǎn)品提供地，應(yīng)積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，開展“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的實(shí)踐。在不損害自然資本、生態(tài)系統(tǒng)或物種的前提下，自然保護(hù)地能夠提供水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風(fēng)固沙和文化功能等服務(wù)產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這個(gè)方面可以進(jìn)行思考、探索和研究。

發(fā)言人：張玉鈞，北京林業(yè)大學(xué)園林學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京林業(yè)大學(xué)國家公園研究中心主任，中國?加拿大國家公園聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室主任，中國生態(tài)學(xué)學(xué)會(huì)旅游生態(tài)專業(yè)委員會(huì)副主任委員。主要從事旅游規(guī)劃、自然保護(hù)地與游憩管理、風(fēng)景園林等方面的研究工作。

核心觀點(diǎn)：亟需構(gòu)建廣泛、合理、高效的公眾參與制度，以便更有效地提高公眾參與的廣度和深度，協(xié)調(diào)政府管理部門與公眾之間的利益矛盾與沖突，促進(jìn)國家公園各項(xiàng)管理政策的高效落實(shí)。

各類自然保護(hù)地在協(xié)調(diào)保護(hù)和利用關(guān)系方面發(fā)揮了重要作用，但在經(jīng)營管理中也出現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在：1）宏觀管理政出多門，管理體制不健全，影響長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；2）微觀層面，各利益相關(guān)主體不夠獨(dú)立，相互間關(guān)系不平等，經(jīng)營機(jī)制不順暢，影響健康發(fā)展；3）過度開發(fā)利用造成環(huán)境破壞和資源退化，出現(xiàn)了不同程度的生態(tài)問題。

當(dāng)前，許多國家均將公眾參與納入保護(hù)地的建設(shè)和管理中，且隨著保護(hù)地管理領(lǐng)域不斷擴(kuò)大及公眾參與的發(fā)展，一切與保護(hù)地有關(guān)的事件與活動(dòng)，包括保護(hù)地的建立、規(guī)劃、計(jì)劃和治理，保護(hù)地相關(guān)的法律法規(guī)、政策制定與實(shí)施，均有公眾參與。公眾參與已逐漸成為許多國家劃定利益相關(guān)者界限、實(shí)現(xiàn)保護(hù)地適應(yīng)性管理的重要途徑[10]。

盡管目前中國國家公園管理體制已逐步解決政出多門、九龍治水等問題，但在管理過程中仍面臨政府主導(dǎo)管理與決策、非政府利益相關(guān)者賦權(quán)不足、各方利益矛盾沖突依然存在且難以有效協(xié)調(diào)以及公眾整體參與度依然較低等諸多問題。為此，在中國國家公園建設(shè)和管理過程中，首先，要強(qiáng)化公眾參與主體及其各自角色的定位與訴求，包括社區(qū)居民、特許經(jīng)營者（企業(yè)）、非政府組織、訪客、專家學(xué)者（科研機(jī)構(gòu)）、志愿者、媒體以及其他公眾。其次，要明確公眾參與內(nèi)容，包括立法與執(zhí)法、政策制定、實(shí)施、評(píng)估；國家公園營銷；公共服務(wù)供給；環(huán)境保護(hù)；項(xiàng)目建設(shè)與維護(hù)；教育與培訓(xùn)；區(qū)域交流與合作。最后，要確定公眾參與途徑，即自上而下（告知、咨詢、安撫）；自下而上（伙伴關(guān)系、授權(quán)、公眾自主），并從引導(dǎo)體系、組織實(shí)現(xiàn)體系、保障體系和評(píng)估體系四個(gè)方面構(gòu)建中國國家公園公眾參與行動(dòng)框架，涉及如何讓公眾參與、公眾參與系統(tǒng)的基本結(jié)構(gòu)及聯(lián)系、該系統(tǒng)如何實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)行和參與效果評(píng)估四個(gè)基本問題。

發(fā)言人：鄒紅菲，東北林業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，國家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地國家創(chuàng)新聯(lián)盟理事長(zhǎng)，中國動(dòng)物學(xué)會(huì)鳥類學(xué)分會(huì)副理事長(zhǎng)、中國林業(yè)教育學(xué)會(huì)自然教育分會(huì)副主任委員。主要研究領(lǐng)域?yàn)樽匀槐Ｗo(hù)區(qū)學(xué)、野生動(dòng)物野外生態(tài)學(xué)、瀕危物種保護(hù)與管理等。

核心觀點(diǎn)：當(dāng)前，中國自然保護(hù)地體系建設(shè)面臨的最突出挑戰(zhàn)，仍是如何統(tǒng)一山水林田湖草沙綜合管理的問題，系統(tǒng)評(píng)估和區(qū)分各類型保護(hù)地的功能定位并將之整合為一個(gè)有機(jī)的整體，有效構(gòu)建中國自然保護(hù)地管理體制的問題。

自然保護(hù)地是中國生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國的重要象征。新中國成立以來，中國的自然保護(hù)地體系是以自然保護(hù)區(qū)為主體的多部門分頭管理的多種保護(hù)地形式并存、各自發(fā)展的體制。黨的十九大提出了建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，實(shí)現(xiàn)了歷史的轉(zhuǎn)變，同時(shí)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。

要實(shí)事求是整合優(yōu)化，落地建設(shè)好自然保護(hù)地體系。由于最初秉持“先劃后建，搶救式保護(hù)”的原則，早期建立的很多自然保護(hù)區(qū)“無邊界、無四至、無規(guī)劃、無分區(qū)”，目前仍有相當(dāng)一部分的

“紙上保護(hù)區(qū)”，尤其在省級(jí)以下的地方級(jí)保護(hù)區(qū)中尤為突出。即使是國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，也有相當(dāng)比例存在四至不清、邊界不明等問題?，F(xiàn)實(shí)中還存在自然保護(hù)區(qū)與其他保護(hù)地重疊、自然保護(hù)區(qū)之間交叉重疊的情況，直接導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃在冊(cè)總面積和實(shí)際保護(hù)總面積出入較大。這個(gè)問題進(jìn)一步導(dǎo)致保護(hù)區(qū)職能劃分、土地歸屬等諸多管理問題，直接影響保護(hù)管理工作有序開展。要從區(qū)域生態(tài)安全和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，結(jié)合三區(qū)三線，做好統(tǒng)籌優(yōu)化，使各類保護(hù)地實(shí)質(zhì)性落地。自然保護(hù)區(qū)本質(zhì)是一種保護(hù)為主的土地利用類型，是自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化綜合權(quán)衡后的產(chǎn)物，過分強(qiáng)調(diào)某一單一屬性并不可取，要從科學(xué)性和社會(huì)性兩方面平衡考量，將山水田林湖草沙與人統(tǒng)籌管理。

管理機(jī)構(gòu)和管理行為應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，解決好自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)管理權(quán)缺失以及自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)多元化的現(xiàn)象。以往相當(dāng)比例的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)土地及其他自然資源沒有所有權(quán)和管理權(quán)，導(dǎo)致區(qū)內(nèi)開墾、放牧、養(yǎng)殖、漁獵、采礦等人為干擾活動(dòng)無法有效遏制，激化了保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)和其他利益相關(guān)者的矛盾，直接或間接地降低了自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)價(jià)值。另外，管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)的不統(tǒng)一，相應(yīng)地導(dǎo)致保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制和級(jí)別也難以保障。未來的建設(shè)發(fā)展中，建議利用國家公園體制試點(diǎn)結(jié)果，將適應(yīng)的先進(jìn)管理體制和管理經(jīng)驗(yàn)逐步應(yīng)用到自然保護(hù)地體系建設(shè)之中。有效協(xié)調(diào)中央層面的國家機(jī)構(gòu)改革和地方層面的國企改制等工作，在保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級(jí)別、編制、人員構(gòu)成、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行保障、管理能力建設(shè)、管理措施、管理評(píng)估等環(huán)節(jié)做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范化管理。

應(yīng)充分發(fā)揮保護(hù)地的生態(tài)服務(wù)功能，開展長(zhǎng)期持續(xù)的本底調(diào)查與監(jiān)測(cè)。自然保護(hù)地目前有相當(dāng)一部分存在本底數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失，很多低級(jí)別保護(hù)區(qū)未進(jìn)行過本底調(diào)查，很多國家級(jí)保護(hù)區(qū)科考報(bào)告數(shù)據(jù)中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)失準(zhǔn)，大多數(shù)保護(hù)區(qū)未開展過本底調(diào)查和長(zhǎng)期科研監(jiān)測(cè)。家底不清，數(shù)據(jù)不明的直接后果就是管理決策無科學(xué)依據(jù)，精細(xì)化管理無從談起，保護(hù)成效打了折扣。新時(shí)期的自然保護(hù)地建設(shè)與管理需重視培養(yǎng)專業(yè)人才，建立有專業(yè)背景的科研監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，并與高校和科研單位建立長(zhǎng)效科研合作協(xié)作機(jī)制，開展保護(hù)區(qū)本底調(diào)查和針對(duì)主要保護(hù)對(duì)象的長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)工作。建議管理部門給自然保護(hù)區(qū)設(shè)立長(zhǎng)期科研監(jiān)測(cè)專項(xiàng)基金，保障長(zhǎng)期監(jiān)測(cè)有效持續(xù)開展，促進(jìn)科學(xué)決策、有效保護(hù)和精細(xì)化管理。

在自然保護(hù)區(qū)實(shí)行保護(hù)性資源開發(fā)，探索推行管經(jīng)分離的特許經(jīng)營制度。以往由于經(jīng)濟(jì)等因素，自然保護(hù)地建設(shè)管理資金緊張，即使很多國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)也捉襟見肘。很多保護(hù)區(qū)開發(fā)利用保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源資產(chǎn)過程中，無視自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例中有關(guān)管理規(guī)定，過度開發(fā)現(xiàn)象嚴(yán)重，如濕地圍墾造田、耕地承包等現(xiàn)象均為典型。歷次環(huán)保督察評(píng)估中，保護(hù)區(qū)的核心區(qū)開發(fā)利用、濕地資源破壞等一系列違法問題較突出。在保護(hù)優(yōu)先的前提下，在保護(hù)區(qū)內(nèi)可開展以不破壞保護(hù)區(qū)內(nèi)自然資源為主的生態(tài)友好型開發(fā)活動(dòng)，首選惠及保護(hù)區(qū)內(nèi)部和周邊社區(qū)居民的開發(fā)活動(dòng)。同時(shí)積極探索實(shí)施保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)管理，不參與經(jīng)營的管經(jīng)分離體制。

開展自然保護(hù)地規(guī)劃與管理的理論研究，尤其是要研究以野生動(dòng)物為保護(hù)對(duì)象的保護(hù)地選址、區(qū)劃以及與周邊區(qū)域的協(xié)同管理機(jī)制。在保護(hù)地區(qū)劃中，需充分考慮野生動(dòng)物的生物學(xué)與生態(tài)學(xué)特點(diǎn)，根據(jù)野生動(dòng)物的生境需求來合理區(qū)劃自然保護(hù)地體系。從野生動(dòng)物的生活史需求角度考慮做好自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，共同提高跨區(qū)域的自然保護(hù)地建設(shè)水平，發(fā)揮保護(hù)成效。

發(fā)言人：鐘林生，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員，博士生導(dǎo)師，中國科學(xué)院大學(xué)崗位教授。兼任中國生態(tài)學(xué)學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)，中國生態(tài)學(xué)學(xué)會(huì)旅游生態(tài)專業(yè)委員會(huì)常務(wù)副主任，中國林學(xué)會(huì)國家公園分會(huì)副理事長(zhǎng)。主要從事旅游規(guī)劃與設(shè)計(jì)、生態(tài)旅游、旅游地理、保護(hù)地與國家公園管理等領(lǐng)域的研究。

核心觀點(diǎn)：編制自然保護(hù)地規(guī)劃作為構(gòu)建科學(xué)合理自然保護(hù)地體系的重要舉措，需從理念、目標(biāo)、層級(jí)、內(nèi)容和方法等方面遵循相關(guān)原則，以更好地使其成為自然保護(hù)地建設(shè)管理的重要保障、有效手段和科學(xué)依據(jù)。

規(guī)劃理念保護(hù)優(yōu)先。自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體，是中華民族的寶貴財(cái)富以及美麗中國的重要象征，因此，自然保護(hù)地規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先遵循生態(tài)文明理念，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，倡導(dǎo)人與自然和諧共生的新生態(tài)自然觀、山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的新系統(tǒng)觀、“綠水青山就是金山銀山”理念，認(rèn)真貫徹國家相關(guān)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)，明確自然保護(hù)地的發(fā)展方向及思路。同時(shí)吸收國際自然保護(hù)地保護(hù)利用先進(jìn)理念，借鑒符合中國國情的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的演替與發(fā)展制定指導(dǎo)性、約束性的保護(hù)策略，從而實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地在保護(hù)重要生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性等方面的目標(biāo)，提升中國自然保護(hù)地生態(tài)產(chǎn)品供給能力，維護(hù)國家生態(tài)安全[11]。

規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)籌兼顧。規(guī)劃目標(biāo)要統(tǒng)籌宏觀及微觀兩個(gè)層面，宏觀上一方面要結(jié)合國家對(duì)自然保護(hù)地建設(shè)的整體部署，通過將指導(dǎo)思想及原則要求落實(shí)到操作層面，對(duì)自然保護(hù)地整體和個(gè)體的發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和范圍、建設(shè)的實(shí)現(xiàn)路徑及方式等進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)與細(xì)化，形成可操作、可落地的規(guī)程規(guī)范；另一方面要充分考慮國土空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃等上位規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，對(duì)這些上位規(guī)劃中涉及自然保護(hù)的政策和措施進(jìn)行分解落實(shí)，做好自然保護(hù)地規(guī)劃與上位規(guī)劃的銜接。微觀上是每個(gè)自然保護(hù)地需在摸清本底資源與環(huán)境的基礎(chǔ)上，考慮保護(hù)與利用需求，確定建設(shè)目標(biāo)，分步驟、分階段、分重點(diǎn)為自然保護(hù)地提供可行性方案，做到因地制宜。

規(guī)劃層級(jí)相互銜接。自然保護(hù)地規(guī)劃包括發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，發(fā)展規(guī)劃按規(guī)劃的范圍和政府管理層次分為全國、區(qū)域、省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃等，用于指導(dǎo)中國各級(jí)自然保護(hù)事業(yè)發(fā)展；建設(shè)規(guī)劃按層次和深度分為總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管理計(jì)劃等，用于指導(dǎo)每個(gè)自然保護(hù)地建設(shè)和管理。各類型的自然保護(hù)地規(guī)劃有不同的戰(zhàn)略目標(biāo)與舉措，通過層級(jí)間的有效銜接、互為支撐，建立層級(jí)鮮明、左右銜接、上下聯(lián)動(dòng)、目標(biāo)多樣的規(guī)劃體系，才能有針對(duì)性地解決不同層面、不同類型自然保護(hù)地所面臨的問題，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)的系統(tǒng)性保護(hù)，為建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系提供保障。

規(guī)劃內(nèi)容全面系統(tǒng)。自然保護(hù)地是對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長(zhǎng)期保護(hù)的陸域或海域，因此，其規(guī)劃需全面系統(tǒng)考慮自然保護(hù)地所涉及的范圍及發(fā)展建設(shè)任務(wù)[12]。其中發(fā)展規(guī)劃要明確自然保護(hù)地發(fā)展目標(biāo)、規(guī)模和劃定區(qū)域，將生態(tài)功能重要、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、自然生態(tài)保護(hù)空缺的自然生態(tài)空間納入規(guī)劃主體，并按照生態(tài)系統(tǒng)重要程度，分級(jí)行使自然保護(hù)地管理職責(zé)的要求，制定合理規(guī)劃方案。同時(shí)，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)立足規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展需要，分解落實(shí)國家自然保護(hù)地規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)要求，結(jié)合區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和方向，自然資源、生態(tài)系統(tǒng)、地質(zhì)遺跡和自然景觀等的保護(hù)利用需求，對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)自然保護(hù)地的布局、規(guī)模、發(fā)展目標(biāo)、管理體制機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障措施等進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。建設(shè)規(guī)劃要明確國家公園的定位、原則、目標(biāo)、范圍和分區(qū)，分析現(xiàn)狀與問題，并對(duì)保護(hù)體系、服務(wù)體系、管理體系、社區(qū)發(fā)展、效益分析等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)劃[13?16]。

規(guī)劃技術(shù)創(chuàng)新精準(zhǔn)。自然保護(hù)地規(guī)劃應(yīng)具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性和預(yù)見性，需探索創(chuàng)新規(guī)劃的新理論、新方法，提升規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。要綜合運(yùn)用生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、林學(xué)、生物學(xué)、旅游學(xué)等眾多學(xué)科的理論與方法，按照一般的規(guī)劃程序，從調(diào)查與評(píng)價(jià)、分析及決策、預(yù)測(cè)到反饋的每個(gè)過程均使用相應(yīng)的技術(shù)方法，例如國家公園等自然保護(hù)地在生態(tài)系統(tǒng)、生物物種、自然和人文景觀等方面的核心資源和價(jià)值評(píng)估方法，依據(jù)生態(tài)地理區(qū)劃進(jìn)行自然保護(hù)地功能區(qū)劃分的方法，環(huán)境承載能力測(cè)定方法，規(guī)劃設(shè)施后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)影響評(píng)價(jià)方法等。同時(shí)，要力求方法創(chuàng)新與精準(zhǔn)，應(yīng)用該領(lǐng)域較新的理論方法，并在應(yīng)用中不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，且要保證方法精準(zhǔn)適用，能高效、快捷地解決自然保護(hù)地規(guī)劃建設(shè)所面臨的理論與實(shí)踐問題。

發(fā)言人：徐基良，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)與自然保護(hù)學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，兼任國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)審委員會(huì)委員。主要從事保護(hù)生物學(xué)、動(dòng)物生態(tài)學(xué)、自然保護(hù)地管理等方面的研究。

核心觀點(diǎn)：當(dāng)前自然保護(hù)地管理迫切需要轉(zhuǎn)變范式，即從經(jīng)驗(yàn)性轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)性，從規(guī)劃者角度轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕Ｗo(hù)對(duì)象的角度，應(yīng)根據(jù)自然保護(hù)地功能和主要保護(hù)對(duì)象特點(diǎn)確定相應(yīng)的保護(hù)管理機(jī)制與方式。自然保護(hù)地改革和建設(shè)應(yīng)法制先行。

在中國自然保護(hù)地發(fā)展過程中，經(jīng)驗(yàn)性管理在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里發(fā)揮了主要作用，但其可能存在的負(fù)面影響也日益引起關(guān)注，如主要保護(hù)對(duì)象是候鳥的自然保護(hù)地功能分區(qū)問題、主要保護(hù)對(duì)象位于地下的自然保護(hù)地管理問題、主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境需人為干預(yù)的問題（如江西桃紅嶺保護(hù)區(qū)的梅花鹿）、海洋自然保護(hù)地管理問題等。

相對(duì)于當(dāng)前自然保護(hù)地領(lǐng)域的改革進(jìn)程，自然保護(hù)地法律法規(guī)建設(shè)明顯滯后?！蹲匀槐Ｗo(hù)區(qū)條例》修訂尚未完成，《自然保護(hù)地法》和《國家公園法》等起草進(jìn)展不順，這已成為自然保護(hù)地事業(yè)健康發(fā)展的瓶頸問題。各方應(yīng)從確保中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，共同加快推進(jìn)提高自然保護(hù)地相關(guān)立法工作，并妥善處理好《自然保護(hù)地法》與其他相關(guān)法律法規(guī)之間的關(guān)系?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》應(yīng)為自然保護(hù)地體系建設(shè)的基本法和上位法，具有總則性和框架性特征，是自然保護(hù)地立法體系建設(shè)中的頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)在設(shè)立、保護(hù)、利用、監(jiān)督等方面建立起一套普遍適用于各類自然保護(hù)地的重大基礎(chǔ)性制度。自然保護(hù)地下設(shè)的國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園，則分別制定行政法規(guī)，其法律效力應(yīng)當(dāng)位于《自然保護(hù)地法》之下。

自然保護(hù)地研究應(yīng)著力解決以下問題：1）自然保護(hù)地基礎(chǔ)調(diào)查、監(jiān)管，主要是完成自然保護(hù)地本底調(diào)查、監(jiān)管體系建設(shè)等工作；2）自然保護(hù)地保護(hù)成效監(jiān)測(cè)與預(yù)警，主要是要關(guān)注自然保護(hù)地建設(shè)前后發(fā)生的變化，更要關(guān)注氣候變化與人類干擾背景下自然保護(hù)地的發(fā)展趨勢(shì)、重大政策及項(xiàng)目對(duì)自然保護(hù)地可能產(chǎn)生的影響并進(jìn)行預(yù)警等；3）自然保護(hù)地生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估、自然保護(hù)地人文及文化資源的發(fā)展，以及自然保護(hù)地綠色發(fā)展機(jī)制等。

發(fā)言人：曾江寧，自然資源部第二海洋研究所研究員，博士生導(dǎo)師，自然資源部海洋生態(tài)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任，兼任中國海洋發(fā)展研究會(huì)理事，浙江省生態(tài)學(xué)會(huì)環(huán)境生態(tài)與海洋專委會(huì)主任。主要從事海洋保護(hù)地、環(huán)境生態(tài)等方面的研究工作。

核心觀點(diǎn)：主動(dòng)性持續(xù)高漲、普識(shí)性逐步提高、客觀積累日益豐富，為保護(hù)地更好的發(fā)展和建設(shè)提供時(shí)代機(jī)遇。

在自然保護(hù)地重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)和生物多樣性維護(hù)區(qū)等）、生態(tài)敏感脆弱區(qū)（指生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性差，易受到外界活動(dòng)影響而產(chǎn)生生態(tài)退化且難以自我修復(fù)的區(qū)域）、大江大河源頭中的一些地縣級(jí)基層保護(hù)地，以及個(gè)別省級(jí)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)研究方面，存在生態(tài)保護(hù)本底數(shù)據(jù)缺乏、基礎(chǔ)理論缺乏、關(guān)鍵技術(shù)缺乏等問題，急需加強(qiáng)研究。應(yīng)重點(diǎn)聚焦以下幾點(diǎn)工作：

一是開展自然保護(hù)地自然資源與生態(tài)環(huán)境本底調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，為編制總體規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)，為加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性和野生動(dòng)植物保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)，為自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升提供科學(xué)依據(jù)。

二是加強(qiáng)科技支撐工作，針對(duì)一些自然保護(hù)地生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性受損問題，以及珍稀瀕危野生動(dòng)植物棲息地退化和破碎化、棲息地過度開發(fā)，全球氣候變化威脅等問題，從系統(tǒng)保護(hù)與整體保護(hù)角度出發(fā)，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)理論與技術(shù)，攻克自然保護(hù)地受損生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與修復(fù)、珍稀瀕危野生動(dòng)植物繁育保護(hù)、自然資源與生態(tài)環(huán)境智能感知監(jiān)測(cè)監(jiān)管、保護(hù)成效評(píng)估等科學(xué)問題，研究自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)與社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同提升理論及實(shí)現(xiàn)路徑等。

三是在自然保護(hù)地典型區(qū)域按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念對(duì)自然保護(hù)地體系進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建，為中國自然保護(hù)地體系建設(shè)提供示范。

發(fā)言人：金崑，中國林業(yè)科學(xué)研究院自然保護(hù)地研究所所長(zhǎng)，研究員，博士生導(dǎo)師，兼任國家公園管理局國家公園體制試點(diǎn)工作專家組專家。主要研究方向?yàn)橐吧鷦?dòng)物生態(tài)與自然保護(hù)地管理。

核心觀點(diǎn)：自然保護(hù)地建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，創(chuàng)新基礎(chǔ)理論、突破關(guān)鍵技術(shù)、提升生態(tài)功能，創(chuàng)建成果集成示范，發(fā)揮樣板作用。

國家管理組織的改革架構(gòu)，對(duì)于保護(hù)地的管理有所理順；自上而下的保護(hù)地督察使得對(duì)于保護(hù)地建設(shè)和管理的阻力減少，各管理部門相互配合日益順暢，如長(zhǎng)江大保護(hù)、長(zhǎng)江十年禁捕，進(jìn)一步擴(kuò)展到東海的禁捕。

自然保護(hù)地的建設(shè)是保障生態(tài)系統(tǒng)健康和完整性的有效手段，已逐漸成為科學(xué)界的共同認(rèn)識(shí)。中國古代哲學(xué)的天人合一，與中國現(xiàn)在提倡的生態(tài)文明思想一脈相承。為貫徹生態(tài)文明建設(shè)而進(jìn)行的保護(hù)地建設(shè)便是中國文化自信的體現(xiàn)。在保護(hù)地建設(shè)中運(yùn)用中國智慧、提供中國方案將是中國為世界可持續(xù)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)。

國家生態(tài)安全格局的建設(shè)所需的整體觀、系統(tǒng)觀仍有待加強(qiáng)。原有的保護(hù)區(qū)多數(shù)以個(gè)體形式呈現(xiàn)于社會(huì)。對(duì)于虎豹類的物種保護(hù)、遷徙鳥類的保護(hù)，已有多個(gè)跨境、跨區(qū)域保護(hù)地的合作，亦有保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。但同時(shí)也有一些保護(hù)地片面強(qiáng)調(diào)自身的價(jià)值，而忽視其在空間內(nèi)與周邊生態(tài)系統(tǒng)的聯(lián)系，或忽視保護(hù)對(duì)象生活史的全過程生境保護(hù)、食物網(wǎng)結(jié)構(gòu)保護(hù)。系統(tǒng)性既包括對(duì)保護(hù)地的地質(zhì)地貌、水文流場(chǎng)、氣象風(fēng)場(chǎng)等物理環(huán)境的系統(tǒng)認(rèn)知，也包括對(duì)保護(hù)地內(nèi)從微生物到植物動(dòng)物及其食物網(wǎng)關(guān)系的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)。這樣才能對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)、生物遺傳信息傳遞等有科學(xué)認(rèn)識(shí)，進(jìn)而選擇合適的空間規(guī)劃與保護(hù)措施。

保護(hù)對(duì)象基礎(chǔ)信息的匱乏，特別是一部分海洋保護(hù)地，由于長(zhǎng)時(shí)序監(jiān)測(cè)信息的相對(duì)缺乏，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)及其內(nèi)部的生物結(jié)構(gòu)、功能認(rèn)知不足，對(duì)部分生物類保護(hù)目標(biāo)的生活史認(rèn)識(shí)不完整，導(dǎo)致保護(hù)措施和保護(hù)手段相對(duì)缺乏，亦或無從下手。

發(fā)言人：鐘永德，中南林業(yè)科技大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，國家林業(yè)草原森林旅游工程技術(shù)研究中心主任，兼任中國林學(xué)會(huì)國家公園分會(huì)、森林公園與森林旅游分會(huì)副理事長(zhǎng)、中國林業(yè)教育學(xué)會(huì)自然教育分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)。主要從事森林游憩與公園管理、旅游管理等方面的研究。

吳江洲，中南林業(yè)科技大學(xué)旅游學(xué)院生態(tài)旅游系主任，副教授，中國林業(yè)教育學(xué)會(huì)自然教育分會(huì)副秘書長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)樯志坝^、生態(tài)旅游。

核心觀點(diǎn)：特許經(jīng)營被認(rèn)為是自然保護(hù)地同時(shí)顧及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的有效管理工具。在自然保護(hù)地體系建設(shè)過程中，特許經(jīng)營的法律制度需同步構(gòu)建。

自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、保護(hù)自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也兼具全民共享和支持當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。特許經(jīng)營被認(rèn)為是自然保護(hù)地同時(shí)顧及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的有效管理工具。中國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)邁入攻堅(jiān)期，相關(guān)的法律法規(guī)亟待確立。在自然保護(hù)地體系建設(shè)過程中，特許經(jīng)營的法律制度需同步構(gòu)建。

出臺(tái)特許經(jīng)營上位法。目前中國自然保護(hù)地的商業(yè)經(jīng)營管理政策分散在各類自然保護(hù)地的部門規(guī)章中，各國家公園試點(diǎn)區(qū)單獨(dú)制定了地方性的特許經(jīng)營制度或條例。缺乏針對(duì)全國各類自然保護(hù)地特許經(jīng)營的上位法，各地的特許經(jīng)營類型劃分、管理措施均存在不同程度的差異。因此，亟待梳理現(xiàn)有規(guī)章制度，出臺(tái)自然保護(hù)地特許經(jīng)營上位法。

嚴(yán)控特許經(jīng)營范圍。特許經(jīng)營作為自然保護(hù)地商業(yè)服務(wù)中的一種類型，其經(jīng)營范圍應(yīng)受到嚴(yán)格控制。必要性和適當(dāng)性是設(shè)置特許經(jīng)營項(xiàng)目的前提。美國國家公園體系允許開展的26個(gè)特許經(jīng)營服務(wù)類型中，主要為導(dǎo)游服務(wù)和旅行用品、零售經(jīng)營、交通運(yùn)輸、食品服務(wù)經(jīng)營等基本的訪客服務(wù)。中國自然保護(hù)地在開展特許經(jīng)營過程中，也應(yīng)嚴(yán)格控制特許經(jīng)營活動(dòng)數(shù)量和范圍，限定服務(wù)類型，界定公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)的邊界?？傮w上，特許經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)遵循兩個(gè)基本原則：一是所提供的訪客服務(wù)是必要且適當(dāng)?shù)?；二是須保證自然資源與價(jià)值受到最大限度的保護(hù)。

分類管理特許經(jīng)營活動(dòng)。根據(jù)授權(quán)方式不同，美國國家公園特許經(jīng)營活動(dòng)分為特許經(jīng)營合同、商業(yè)使用授權(quán)、租賃和訪客體驗(yàn)改進(jìn)合同四種類型，并針對(duì)不同類型設(shè)置了不同的適用范圍、期限、設(shè)施建設(shè)權(quán)限和管理級(jí)別。如特許經(jīng)營合同只能由國家公園管理局局長(zhǎng)授權(quán)，期限最長(zhǎng)不超過20年；商業(yè)使用授權(quán)則可由各國家公園園長(zhǎng)授權(quán)，期限不超過2年。對(duì)特許經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施分類分級(jí)管理，可提高特許經(jīng)營制度的靈活性，同時(shí)也避免權(quán)力放任導(dǎo)致的政策失靈。

規(guī)范透明管理特許經(jīng)營費(fèi)。根據(jù)1998年法案規(guī)定，美國各國家公園收取的特許經(jīng)營費(fèi)20%上繳聯(lián)邦財(cái)政，用于國家公園管理局特許經(jīng)營服務(wù)的管理支出；80%留園使用，用途限定為公園資源保護(hù)、參觀服務(wù)和公園設(shè)施維護(hù)三個(gè)方向。特許經(jīng)營費(fèi)依據(jù)各特許經(jīng)營項(xiàng)目的總收入來收取，但不同類型項(xiàng)目的征收比重有差異，如交通類項(xiàng)目的征收比重高于住宿類項(xiàng)目，住宿類項(xiàng)目高于餐飲類和游憩類項(xiàng)目。為推進(jìn)信息公開，美國國家公園管理局每年會(huì)在官網(wǎng)上公布各個(gè)國家公園特許經(jīng)營費(fèi)的征收和使用情況。對(duì)特許經(jīng)營費(fèi)實(shí)施規(guī)范透明化管理，能充分體現(xiàn)國家公園這一公共產(chǎn)品的社會(huì)公益性。

強(qiáng)化特許經(jīng)營過程管理。構(gòu)建法律保障的合同關(guān)系是特許經(jīng)營制度的核心。美國國家公園推行嚴(yán)格的“公開招標(biāo)?評(píng)標(biāo)與授予?合同管理?監(jiān)管”的特許經(jīng)營過程管理。1998年法案取消了原法案中對(duì)于已有特許經(jīng)營者的優(yōu)惠政策和優(yōu)先權(quán)，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，優(yōu)勝劣汰。合同管理涉及變更管理、文件管理、特許經(jīng)營保險(xiǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等17項(xiàng)內(nèi)容，通過合同契約明確管理者與經(jīng)營者的權(quán)利和義務(wù)。為規(guī)范特許經(jīng)營者行為，通過執(zhí)行特許經(jīng)營者審查計(jì)劃，對(duì)特許經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，以確保特許經(jīng)營者遵守合同規(guī)定，為訪客提供優(yōu)質(zhì)和安全的服務(wù)。因此，中國自然保護(hù)地可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定更具可操作性的管理制度，引導(dǎo)和規(guī)范特許經(jīng)營合同的訂立，并對(duì)合同的執(zhí)行和監(jiān)督給予政策保障。

發(fā)言人：葉文，西南林業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，中國生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)生態(tài)旅游分會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼專家組組長(zhǎng)。主要研究方向?yàn)槁糜谓?jīng)濟(jì)與生態(tài)旅游。

楊宇明，云南省林業(yè)和草原科學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向?yàn)樯锒鄻有耘c生態(tài)環(huán)境。

核心觀點(diǎn)：人與自然關(guān)系的價(jià)值取向和維度是制定以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系體制機(jī)制的倫理基礎(chǔ)。

國家公園的價(jià)值取向是體制機(jī)制建設(shè)的前提。若單純把自然界看作資源（客體），它就是被利用和破壞的對(duì)象，其價(jià)值取向就是一個(gè)“度”的問題；如果把自然界看成是人類的依存環(huán)境，它就是應(yīng)受到愛戴和保護(hù)的對(duì)象，其價(jià)值取向就是相處的“方式”問題；如果把自然界視為景觀，它就是欣賞的對(duì)象，其價(jià)值取向就是“審美的視角”問題。因此，國家公園體制機(jī)制的建立，首先要解決人與自然價(jià)值取向的問題，也就是人地關(guān)系問題。在解決人地關(guān)系中，人是矛盾的主要方面。即用什么樣的價(jià)值取向來建設(shè)國家公園？需國家公園為人類提供什么樣的價(jià)值需求？這些問題不解決，體制機(jī)制無從談起。

國家公園建設(shè)是為了理性地建立相互協(xié)調(diào)的自然生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)，使人類有更好的可持續(xù)生存環(huán)境和發(fā)展前景。顯然，為保護(hù)而保護(hù)的單純封閉式的保護(hù)地管理模式，或?qū)⒈Ｗo(hù)與利用對(duì)立起來的價(jià)值取向均不可取。尤其是丟棄了中國“天人合一、道法自然”的傳統(tǒng)哲學(xué)思想和漠視保護(hù)地中有大量社區(qū)生活、生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)，盲目照搬西方發(fā)達(dá)國家的建設(shè)理念和管理模式均是貽誤的。

以國家公園為主體的三大類自然保護(hù)地體系，其價(jià)值取向是有所區(qū)別的。國家公園所保護(hù)的對(duì)象和空間，應(yīng)是在全球范圍內(nèi)有典型性、示范性和國家象征的代表性或標(biāo)識(shí)性，其景觀美學(xué)價(jià)值是獨(dú)特而不可重現(xiàn)的。國家公園內(nèi)的所有自然要素，包括形成自然空間格局和生物立地基礎(chǔ)的地質(zhì)地貌、土壤，滋養(yǎng)生命的水體，以及各類生物等，其生態(tài)地位和價(jià)值均具有同等的重要性，只注重生物而忽視其他自然要素則有失偏頗。特別需注意的是中國歷史上通過文化的植入，形成了中國特有的傳統(tǒng)生態(tài)文化保護(hù)方式。在中原地區(qū)，中國歷史上的名山，無一不是因?yàn)槲幕闹踩攵鴵P(yáng)名天下進(jìn)而得到有效的保護(hù)，如由于皇家封禪的“三山五岳”和因宗教揚(yáng)名的峨眉山、武當(dāng)山等宗教名山。即便是中國西部，大部分山岳往往均具有“神性”。因此，自然環(huán)境和人文景觀在同一個(gè)地理空間里是一體的，自然擬人化，自然與人不可分割。如泰山因“或重于泰山，或輕于鴻毛”的文化烙印而成為中華民族重要的文化符號(hào)。國家公園的管理體制和運(yùn)行機(jī)制設(shè)置上，既要保證自然保護(hù)的理性要求，同時(shí)也需提供國人對(duì)擁有獨(dú)特的景觀而感到自豪和增強(qiáng)國家意識(shí)的需求，對(duì)中國這樣一個(gè)多民族國家，尤為重要。國人對(duì)國家公園的這種自豪情緒的產(chǎn)生，需通過到國家公園進(jìn)行考察觀賞、自然與文化體驗(yàn)、學(xué)習(xí)認(rèn)知才有可能獲得，欣賞和領(lǐng)悟自然之美是天賦人權(quán)。因此，國家公園既是自然與文化景觀和生物多樣性及文化多元性的保護(hù)地，也是進(jìn)行愛國主義教育、科普研學(xué)、增強(qiáng)民族認(rèn)同感和自豪感、接受美的熏陶和環(huán)境教育最重要的基地。由于中國保護(hù)地內(nèi)存在大量的社區(qū)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系，是中國特色國家公園建設(shè)的重要價(jià)值取向之一，良好的體制機(jī)制建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)國家公園的建立，是為國家利益和人民福祉的終極關(guān)懷。

中國建立自然保護(hù)區(qū)目的主要是保護(hù)生物多樣性及其物種棲息地，為中國的保護(hù)事業(yè)做出了巨大的貢獻(xiàn)。但改革開放以來，不少自然保護(hù)區(qū)開發(fā)了大量觀光旅游和生態(tài)旅游產(chǎn)品，以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們對(duì)美好生活向往的需求。客觀上自然保護(hù)區(qū)承擔(dān)了國家公園所具有的保護(hù)與利用并重的功能。在新一輪的自然保護(hù)地體系調(diào)整過程中，其價(jià)值取向和規(guī)劃理念應(yīng)包括兩個(gè)層面，一是圈地保護(hù)生物多樣性和物種的棲息地；二是中國絕大部分地區(qū)屬于雨熱同季的季風(fēng)氣候區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力較強(qiáng)，應(yīng)將保護(hù)地周邊已遭破壞的棲息地劃入自然保護(hù)區(qū)，通過圈地保護(hù)，使其自然恢復(fù)。過去已開發(fā)利用的應(yīng)建立合理的機(jī)制使其逐漸退出。比如一些位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游景區(qū)，在第三方評(píng)估的基礎(chǔ)上，通過建立國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，使旅游經(jīng)營企業(yè)逐漸退出。

自然公園應(yīng)是生態(tài)閾值較寬、景觀價(jià)值較高的資源和環(huán)境地，其建立的價(jià)值取向和規(guī)劃理念應(yīng)是“保護(hù)的目的是為了更好地可持續(xù)利用”。自然公園是支撐深度觀光旅游、生態(tài)旅游、科普旅游、文化體驗(yàn)旅游、森林康養(yǎng)最重要的保護(hù)地類型。體制機(jī)制和規(guī)劃導(dǎo)則應(yīng)圍繞這一價(jià)值維度和功能制定。

人與自然和諧發(fā)展是以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的價(jià)值取向。在原始社會(huì)，人與自然的關(guān)系是“人依附于自然”；農(nóng)耕文明時(shí)代是“人與自然樸素和諧”；工業(yè)文明時(shí)代更多展現(xiàn)的是

“人地對(duì)立”，進(jìn)入生態(tài)文明時(shí)代，“人與自然理性和諧”是時(shí)代的要求。發(fā)展以生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)、科普旅游為主的負(fù)責(zé)任的旅游產(chǎn)業(yè)或生態(tài)服務(wù)業(yè)，屬資源非消耗型產(chǎn)業(yè)，是人們認(rèn)識(shí)自然、學(xué)習(xí)自然、培養(yǎng)生態(tài)意識(shí)、提高生態(tài)文化素養(yǎng)最重要的途徑，在本質(zhì)上與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著內(nèi)在的一致性。強(qiáng)調(diào)保護(hù)，但保護(hù)不是目的，目的是為了人類的福祉和社會(huì)的進(jìn)步。因此，平衡好自然保護(hù)與人類發(fā)展需求的價(jià)值取向，是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念要求和構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展多贏模式的途徑。

學(xué)術(shù)主持人總結(jié)

各位專家的發(fā)言，均呈現(xiàn)出對(duì)中國自然保護(hù)地建設(shè)的深切關(guān)注，由于領(lǐng)域不同，視角不同，對(duì)于如何搞好自然保護(hù)地建設(shè)，看到了不同的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，但歸納而言，需加快自然保護(hù)地的立法進(jìn)程，并通過構(gòu)建公眾參與制度、綠色發(fā)展機(jī)制、特許經(jīng)營等完善管理框架、管理方法與途徑，加強(qiáng)自然保護(hù)地資源監(jiān)測(cè)與基礎(chǔ)研究，從理念、目標(biāo)、層級(jí)、內(nèi)容和方法完善自然保護(hù)地規(guī)劃體系，要系統(tǒng)評(píng)估和區(qū)分各類型保護(hù)地的功能定位并將之整合為一個(gè)有機(jī)整體。當(dāng)前，黨的十九大提出建設(shè)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，國家生態(tài)文明建設(shè)、生態(tài)安全格局和國土空間構(gòu)建、自然保護(hù)地統(tǒng)一管理、以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系構(gòu)建等為自然保護(hù)地發(fā)展提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇，但專家們也提出，自然保護(hù)地建設(shè)，依然面臨自然保護(hù)地法立法進(jìn)程滯后，管理體制不健全，缺乏自然保護(hù)地總體發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，保護(hù)地破碎化、保護(hù)成效不高，保護(hù)與開發(fā)的矛盾較突出，不同類型保護(hù)地之間關(guān)系不明確，以及公眾整體參與度依然較低等諸多問題，影響中國自然保護(hù)地事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

當(dāng)然，對(duì)于如何做好中國自然保護(hù)地建設(shè)，本身就是仁者見仁智者見智，本次筆談也是摘選本次學(xué)術(shù)專題的主要內(nèi)容，以饗讀者，拋磚引玉，希望引起各界對(duì)中國自然保護(hù)地建設(shè)的更多關(guān)注和研究。