孔鳳玲

（山西省陽(yáng)泉市郊區(qū)自然資源局，山西陽(yáng)泉 045000）

0 引言

在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，“生態(tài)優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展”是國(guó)土空間規(guī)劃的主旋律。地下空間作為重要的國(guó)土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構(gòu)建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用。目前，國(guó)家層面尚未確立與國(guó)土空間規(guī)劃體系相銜接的地下空間規(guī)劃體系。

1 我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃提出的背景淵源

我國(guó)開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的構(gòu)建是由兩個(gè)方面提出：①為了實(shí)現(xiàn)“一張圖”管控多種規(guī)劃的矛盾問(wèn)題；②為了由于生態(tài)文明建設(shè)的提出而進(jìn)一步管控國(guó)土問(wèn)題。我國(guó)以前實(shí)行的空間規(guī)劃包括住建部門主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土部門主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃和發(fā)改委主導(dǎo)的主體功能區(qū)規(guī)劃三大空間規(guī)劃類型。但三大規(guī)劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間關(guān)于建設(shè)用地指標(biāo)的沖突矛盾尤為突出，因此出現(xiàn)了大量規(guī)劃需要調(diào)整的問(wèn)題，不僅減弱了規(guī)劃在頂層設(shè)計(jì)的權(quán)威性，而且對(duì)實(shí)際實(shí)施落地帶來(lái)巨大的影響。只有國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)一搭建，才能從問(wèn)題的源頭解決多種規(guī)劃帶來(lái)的矛盾。隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略逐步上升為國(guó)家戰(zhàn)略，因生態(tài)要素保護(hù)帶來(lái)的國(guó)土全要素管控訴求日益強(qiáng)烈。2015 年國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，在強(qiáng)調(diào)對(duì)山水田林湖草的生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，明確提出構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃。至此，我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃拉開(kāi)序幕。空間規(guī)劃體系的要求及任務(wù)要考慮到對(duì)現(xiàn)有規(guī)劃體系的合理承襲，不能全盤推翻。由于空間規(guī)劃體系涉及利益群體眾多，工作繁雜，在新時(shí)代背景下應(yīng)該大膽改革創(chuàng)新；保證規(guī)劃體系的合理性、可操作性，充分結(jié)合我國(guó)國(guó)情制度，探索適合國(guó)家發(fā)展的空間規(guī)劃體系。

2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃存在的問(wèn)題分析

2.1 藝術(shù)創(chuàng)作屬性導(dǎo)致其成果缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)規(guī)劃以及正在編制的國(guó)土空間總體規(guī)劃，都已經(jīng)形成了比較完善的成果編制標(biāo)準(zhǔn)，而較大的靈活性和創(chuàng)造性是城市設(shè)計(jì)區(qū)別于城鄉(xiāng)規(guī)劃的一大特征，也導(dǎo)致其成果缺乏統(tǒng)一的格式規(guī)范，其衡量標(biāo)準(zhǔn)諸如舒適、美觀、宜人等，缺乏易度量、可操作的管控要素。

2.2 技術(shù)文件和公告政策不相符合

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃，一些城市的國(guó)家政策很難落實(shí)到位，城市總體規(guī)劃保證不了國(guó)家政策的有效落實(shí)，就會(huì)影響城市總體規(guī)劃的整體水平。從目前的城市總體規(guī)劃發(fā)展情況來(lái)看，城市總體規(guī)劃的工作內(nèi)容主要包括：①空間研究；②技術(shù)規(guī)劃；③設(shè)計(jì)方案?；谶@三點(diǎn)，我們國(guó)家、政府對(duì)于城市總體規(guī)劃的發(fā)展提出了更高的要求。但是實(shí)際上，在城市總體規(guī)劃的設(shè)計(jì)過(guò)程中，很多技術(shù)文件和政府的公告政策不一致，就很容易導(dǎo)致在城市總體規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中和國(guó)家空間規(guī)劃的目標(biāo)不一致。

2.3 缺乏完善的審批和實(shí)施機(jī)制

2017 年實(shí)施的《城市設(shè)計(jì)管理辦法》提出“總體城市設(shè)計(jì)可與總體規(guī)劃一同報(bào)批”，但并非強(qiáng)制性規(guī)定，其審批程序的規(guī)范性和嚴(yán)肅性不及總體規(guī)劃，導(dǎo)致在規(guī)劃管理和實(shí)施中很難全面貫徹和把握總體城市設(shè)計(jì)的意圖，進(jìn)而難以有效指導(dǎo)下層次的規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程項(xiàng)目建設(shè)，在程序、體制和實(shí)施監(jiān)測(cè)上缺乏持續(xù)保障成為城市設(shè)計(jì)實(shí)施效果不佳的主要原因。

2.4 政府總體規(guī)劃工作比較復(fù)雜

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，城市總體規(guī)劃建設(shè)所涉及的專業(yè)知識(shí)較多，因此，相關(guān)的城市總體規(guī)劃工作人員，在進(jìn)行設(shè)計(jì)城市總體規(guī)劃的過(guò)程中，一定綜合考慮多方面的因素，主要包括：城市的環(huán)境、生態(tài)文明建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施需求，以及廣大人民群眾的物質(zhì)需求等。因?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃的涉及的工作內(nèi)容比較煩瑣，程序也比較麻煩，所以就需要城市總體規(guī)劃的工作人員能夠在城市的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地進(jìn)行設(shè)計(jì)城市總體規(guī)劃。比如對(duì)城市前期的現(xiàn)有配置的研究、對(duì)城市中期空間的規(guī)劃研究，以及城市后期總體規(guī)劃的實(shí)施研究?；谀壳俺鞘锌傮w規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，政府部門對(duì)城市總體規(guī)劃的管理理念有待改善，存在浪費(fèi)人力、物力的情況，而且城市的總體規(guī)劃比重比較大，土地的歸屬信息和城市總體規(guī)劃的布局也不能進(jìn)一步具體落到實(shí)處，從而就會(huì)影響城市總體規(guī)劃的總體效果。

2.5 “可能性”缺失，總體規(guī)劃定位“過(guò)準(zhǔn)”

長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃界對(duì)總體規(guī)劃“可能性”認(rèn)識(shí)不足，普遍認(rèn)為規(guī)劃決定著城市物質(zhì)形態(tài)的構(gòu)成和發(fā)展空間的供給，只要規(guī)劃得當(dāng)，城市應(yīng)該按照規(guī)劃的意圖發(fā)展。然而，規(guī)劃對(duì)應(yīng)的空間系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，充滿了各種隨機(jī)因素的擾動(dòng)，其不確定性特征明顯，規(guī)劃師根本沒(méi)有辦法進(jìn)行精確預(yù)測(cè)，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)城市發(fā)展中的不確定因素和城市建設(shè)主體日趨多元化的趨勢(shì)，很難準(zhǔn)確無(wú)誤地對(duì)城市的發(fā)展做出具體的布局安排，更不可能一廂情愿地完全按照這種預(yù)定的布局方案加以實(shí)施。對(duì)市場(chǎng)變化考慮不周，造成規(guī)劃師在規(guī)劃過(guò)程中缺少了對(duì)城市未來(lái)發(fā)展“可能性”的預(yù)設(shè)，使總體規(guī)劃的定位過(guò)于“準(zhǔn)確”和細(xì)致。

3 新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下的解決策略分析

3.1 提高城市總體規(guī)劃工作人員的專業(yè)素養(yǎng)

在國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市總體規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，城市總體規(guī)劃的工作人員作為整體環(huán)節(jié)的施工者，能夠直接影響城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)。因此，我們國(guó)家應(yīng)該大力提高城市總體規(guī)劃工作人員的專業(yè)構(gòu)成、專業(yè)素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、自身文化知識(shí)水平以及綜合的素養(yǎng)。行業(yè)主管部門及城市總體規(guī)劃承擔(dān)單位要不定期地對(duì)城市總體規(guī)劃的工作人員開(kāi)展培訓(xùn)，提升城市總體規(guī)劃的工作人員的設(shè)計(jì)理念，通過(guò)開(kāi)拓設(shè)計(jì)人員的思維模式，才能在城市總體規(guī)劃的總體布局中擴(kuò)大自身的影響力，也能進(jìn)一步讓城市的發(fā)展理念和城市的實(shí)際功能進(jìn)一步交融，進(jìn)一步提高城市總體規(guī)劃的質(zhì)量。

3.2 探索規(guī)劃留白機(jī)制

規(guī)劃留白不僅僅是空間上的落地布局，更是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的政策機(jī)制設(shè)計(jì)。新冠肺炎疫情讓我們意識(shí)到，城市在應(yīng)對(duì)巨大的不確定性時(shí)要提前準(zhǔn)備，這樣可以隨時(shí)轉(zhuǎn)換城市功能。2003 年SARS 時(shí)期，北京修建了小湯山醫(yī)療基地，后來(lái)上海在青山區(qū)也建了一個(gè)公共衛(wèi)生應(yīng)急中心，并且預(yù)留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，這些預(yù)留點(diǎn)也被及時(shí)啟用。由此可見(jiàn)，規(guī)劃留白大大增加了城市對(duì)未來(lái)的彈性適應(yīng)。通過(guò)“定空間、不定用途”的留白、“定空間、不定時(shí)序”的留白、“定指標(biāo)、不定空間”的留白，為城市未來(lái)發(fā)展留出空間，引導(dǎo)城市“韌性”發(fā)展。

3.3 明晰中央政府和地方政府的事權(quán)

如今，我國(guó)的行政管理制度還是中央政府進(jìn)行約束地方政府，地方政府作為城市總體規(guī)劃的主要運(yùn)營(yíng)人員，在城市總體規(guī)劃的設(shè)計(jì)過(guò)程中，必須要調(diào)動(dòng)地方政府的工作熱情，借助地方政府的手段來(lái)強(qiáng)調(diào)城市總體規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中的空間層面的重要性，地方政府在城市總體規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中占有主導(dǎo)地位。除此之外，在城市總體規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，地方政府能夠給予一定的財(cái)政資金幫助，因此一定要保證地方政府的宏觀調(diào)控手段，明晰中央政府和地方政府二者之間的關(guān)系，從而進(jìn)一步提升城市發(fā)展的總體質(zhì)量。

3.4 協(xié)調(diào)政府和市場(chǎng)之間的利益

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，城市的總體規(guī)劃建設(shè)應(yīng)該要進(jìn)一步合理、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)資源的分配管理，加強(qiáng)政府各個(gè)部門之間的溝通和交流，明確政府的責(zé)任和權(quán)力，建立一套行之有效的城市總體規(guī)劃管理制度，讓每一個(gè)工作人員能夠在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的條件下做好自身的工作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。城市總體規(guī)劃的工作人員要不斷收集廣大人民群眾的想法和意見(jiàn)，通過(guò)廣泛聽(tīng)取大眾對(duì)于城市總體規(guī)劃的建議，在建設(shè)城市總體規(guī)劃的過(guò)程中才能設(shè)計(jì)出符合大眾需求的規(guī)劃方案，為城市創(chuàng)造出更大的社會(huì)效益以及經(jīng)濟(jì)效益。城市總體規(guī)劃不能脫離市場(chǎng)和政府的幫助，例如北京城市總體規(guī)劃就是借助各個(gè)部門之間的密切合作、聯(lián)系，從而體現(xiàn)政府的發(fā)展理念，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市的國(guó)土空間合理布局和規(guī)劃。在國(guó)土空間規(guī)劃背景下的北京城市總體規(guī)劃，通過(guò)導(dǎo)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的公平、公正、公開(kāi)的原則，以此發(fā)揮城市總體規(guī)劃的最大化價(jià)值。

3.5 統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)土空間規(guī)劃涉及各專業(yè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不一致，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑有矛盾。土地利用分類和城鄉(xiāng)規(guī)劃分類整體的定義基本一致，但是在實(shí)際工作中兩套分類體系并不是完全對(duì)等關(guān)系，例如，土地利用分類中的公共管理與公共服務(wù)用地，和城鄉(xiāng)規(guī)劃中的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、公用設(shè)施用地以及綠地與廣場(chǎng)用地均存在對(duì)應(yīng)關(guān)系。再如土地利用分類和林業(yè)用地分類中，林地的定義不同。因此需建立一個(gè)覆蓋全域、統(tǒng)一體系、內(nèi)容全面的國(guó)土空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)土空間規(guī)劃的編制提供基礎(chǔ)。

4 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的綜合性、引領(lǐng)性，以及協(xié)同性，實(shí)現(xiàn)城市資源有效、合理地分配，進(jìn)一步促使城市的可持續(xù)發(fā)展。城市總體規(guī)劃應(yīng)該要保持理念的先進(jìn)性，堅(jiān)持以人民為本的基本路線，大力弘揚(yáng)人文主義精神，因地制宜地指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，采用科學(xué)合理的規(guī)劃方法，更好地服務(wù)城市。