李佳敏 張 彪 郭 亮

0 引言

交通與建成環(huán)境的協(xié)同發(fā)展起源于現(xiàn)代城市試圖解決交通需求增長帶來的環(huán)境污染和擁堵問題而提出的一體化思路，從早期比較注重以“交通影響評價(jià)”和“四階段”為代表的交通分析方法，發(fā)展到以精明增長、公共交通導(dǎo)向開發(fā)（transit oriented development，簡稱TOD）為代表的一體化規(guī)劃新理念，交通與建成環(huán)境綜合規(guī)劃才逐漸成型并推廣應(yīng)用。以往的研究已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到交通與建成環(huán)境之間的相互關(guān)系[1-8]：交通規(guī)劃會(huì)影響城市的空間結(jié)構(gòu)和形態(tài)變化，進(jìn)一步影響城市居民的空間使用方式，而建成環(huán)境規(guī)劃特別是土地利用規(guī)劃則會(huì)影響交通骨架結(jié)構(gòu)的生成和交通需求的分配與流動(dòng)，兩者之間關(guān)系的演變表現(xiàn)為綜合規(guī)劃范式的動(dòng)態(tài)發(fā)展演化。我國城市交通的發(fā)展得益于辯證地吸收發(fā)達(dá)國家的交通發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，走出了一條符合中國資源稟賦與發(fā)展實(shí)際的特色化道路，雖然近年來我國大中城市仍然面臨普遍的交通擁堵，但我們始終都在穩(wěn)步推進(jìn)公交的發(fā)展和出行結(jié)構(gòu)、出行環(huán)境的改善。尤其是近十年來，隨著新型城鎮(zhèn)化下半場— —存量發(fā)展時(shí)代的到來，我國城市交通與建成環(huán)境發(fā)展面臨巨大的提質(zhì)壓力。系統(tǒng)審視發(fā)達(dá)國家（尤其是美國）在不同發(fā)展時(shí)期的交通與建成環(huán)境演化特征，將為我國城市交通與建成環(huán)境綜合規(guī)劃提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

作為依賴小汽車發(fā)展的典型代表— —美國的交通發(fā)展給了中國很大的啟示。一方面小汽車的過度發(fā)展給中國的發(fā)展提供了警示，另一方面美國發(fā)達(dá)的交通技術(shù)、理念方法也給中國提供了學(xué)習(xí)的樣板。在近幾十年來的高度城市化時(shí)期，其日益重視公共交通的發(fā)展，以可持續(xù)、公平、多元的交通發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，推進(jìn)交通與建成環(huán)境規(guī)劃范式的不斷優(yōu)化，這為當(dāng)前存量背景下我國大城市交通與建成環(huán)境的協(xié)同發(fā)展提供了參考。

1 美國大城市交通與建成環(huán)境演化特征

1.1 高速公路建設(shè)主導(dǎo)的城市郊區(qū)化蔓延階段（1919—1970年代）

這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展使得汽車工業(yè)推動(dòng)了美國城市發(fā)展。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的就業(yè)危機(jī)和人口爆炸式增長帶來的住房危機(jī)，政府出臺(tái)了一系列政策法規(guī)：如1938年首輪《聯(lián)邦公路資助法案》加大公路基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)（特別是州際高速公路）以提供更多的就業(yè)崗位；1949年《住宅法案》中，政府投資鼓勵(lì)居民購買新房、刺激新房建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇[9]。這些政策造成城市中心區(qū)的空心化和衰敗，首先是人口郊區(qū)化，緊隨著便是商業(yè)、產(chǎn)業(yè)的郊區(qū)化，城市開始大規(guī)模郊區(qū)化蔓延。小汽車的普及以及為了適應(yīng)汽車發(fā)展所制定的各類城市和交通規(guī)劃改變了居民生活方式和城市發(fā)展模式，城市街區(qū)由以往的小尺度、窄馬路轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)小汽車的“超級(jí)街區(qū)”，美國因此成為建在“車輪上的國家”。

在這一階段，紐約、舊金山、洛杉磯等城市階段發(fā)展重點(diǎn)均為郊區(qū)發(fā)展和公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1924年《洛杉磯主要道路規(guī)劃》通過提升和優(yōu)化城市道路網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)了多中心城市結(jié)構(gòu)的形成和城市郊區(qū)化發(fā)展[10]，洛杉磯盆地很快形成了連綿的建成區(qū)，高密度的高速公路網(wǎng)建設(shè)將多中心進(jìn)程擴(kuò)展到縣域范圍以外[11]。

1.2 公共交通優(yōu)先的中心城區(qū)復(fù)興及增長管理階段（1970—1990年代）

隨著城市郊區(qū)化成為普遍現(xiàn)實(shí)，城市空間由集中走向分散，城市郊區(qū)化進(jìn)程產(chǎn)生的大量住房和機(jī)動(dòng)車交通需求，使得這一階段成為美國城市交通規(guī)劃發(fā)展的黃金時(shí)期[12]。1973年新一輪《聯(lián)邦公路資助法案》要求開展大都市區(qū)交通規(guī)劃，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了公共交通的重要性，其目的是改善中心區(qū)的衰敗，復(fù)興城市中心區(qū)，推動(dòng)城市間的區(qū)域化發(fā)展。1975年《聯(lián)合公路/公交規(guī)劃條例》強(qiáng)調(diào)了獲得聯(lián)邦援助資金的前提條件是大都市區(qū)與交通規(guī)劃活動(dòng)相關(guān)的三類重要文件：大都市交通規(guī)劃、大都市交通改善計(jì)劃、統(tǒng)一規(guī)劃工作綱要[13]。

面對城市中心衰落、郊區(qū)蔓延及環(huán)境能源的約束，交通規(guī)劃一方面在反思交通結(jié)構(gòu)中由推崇公路建設(shè)轉(zhuǎn)向公共交通系統(tǒng)，另一方面也在尋找其他更加“經(jīng)濟(jì)”的手段。芝加哥通過中心區(qū)發(fā)展規(guī)劃，致力于恢復(fù)市區(qū)活力，緊湊發(fā)展城市，推動(dòng)中心城區(qū)復(fù)興，同時(shí)致力于推動(dòng)交通和土地利用綜合規(guī)劃，歷史上第一個(gè)完整意義上的綜合交通規(guī)劃就誕生于此。紐約在1968年第二次區(qū)域規(guī)劃中提出對城市中心和公交系統(tǒng)進(jìn)行投資以及控制蔓延，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)對中心區(qū)的投資，并呼吁建立多個(gè)區(qū)域中心以及強(qiáng)化公共交通的建設(shè)。此外，洛杉磯、舊金山、西雅圖、波特蘭等城市這一階段發(fā)展重點(diǎn)均為中心城市的復(fù)興以及緊湊開發(fā)，控制蔓延。其中，西雅圖重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了振興市中心及“動(dòng)脈通透”計(jì)劃[14]；舊金山則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了反對高速公路，鼓勵(lì)公共交通建設(shè)，并對原有城市中心進(jìn)行投資。波特蘭1973年通過美國第一部州級(jí)土地使用規(guī)劃法律，要求設(shè)置城市增長邊界、明智地使用城市土地、保護(hù)自然資源，后陸續(xù)發(fā)布多項(xiàng)新型規(guī)劃強(qiáng)化這一原則[15]。

1.3 可持續(xù)一體化主導(dǎo)的精明增長探索階段（1990—2005年）

20世紀(jì)90年代起，美國相繼出臺(tái)《空氣清潔法案》《陸路復(fù)合運(yùn)輸效率法案》（又稱冰茶法案），和《21世紀(jì)運(yùn)輸平等法案》（又稱續(xù)茶法案）試圖徹底改變過去交通運(yùn)輸以聯(lián)邦投資高速公路為核心的發(fā)展思路，開始轉(zhuǎn)向綜合性一體化交通發(fā)展。都市區(qū)交通規(guī)劃要求城市交通規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮遠(yuǎn)、近期的交通規(guī)劃，規(guī)劃編研工作主要包括中長期交通規(guī)劃、交通改善項(xiàng)目計(jì)劃和交通規(guī)劃項(xiàng)目計(jì)劃三部分[10,16-17]。在這一階段，不少大都市區(qū)摸索出應(yīng)對主要交通問題、環(huán)境污染問題甚至社會(huì)問題的相關(guān)戰(zhàn)略對策并積極實(shí)踐，可持續(xù)發(fā)展的體系下涌現(xiàn)出更多具體而細(xì)致的規(guī)劃理念和思想，但本質(zhì)上技術(shù)層面和實(shí)施層面還是沿用傳統(tǒng)規(guī)劃模式，只有少數(shù)嘗試根據(jù)自身情況做出較為積極的改革[18]。

這一階段的實(shí)踐主要有三種導(dǎo)向：精明增長、公交系統(tǒng)和新型社區(qū)。波特蘭較為出色地實(shí)現(xiàn)了“精明增長”的規(guī)劃轉(zhuǎn)變：1991年《交通規(guī)劃條例》鼓勵(lì)在公共交通線附近進(jìn)行填入式、組團(tuán)式、高密度、混合功用的開發(fā)[19-20]；1997《地區(qū)規(guī)劃2040》為市中心的緊湊發(fā)展和放射狀交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)做出了完整規(guī)劃；到2003年，在道路建設(shè)逐漸減少的同時(shí)，通過推出智慧出行項(xiàng)目有效改善了區(qū)域出行結(jié)構(gòu)[21-23]。西雅圖側(cè)重于城市增長邊界管控的同時(shí)也在關(guān)注公平政策：1990年劃定城市長期增長邊界；1994年強(qiáng)調(diào)空間增長管理的同時(shí)將社會(huì)公平視為規(guī)劃核心價(jià)值觀和總目標(biāo)，通過改善空間使用布局實(shí)現(xiàn)可持續(xù)規(guī)劃[24-26]。洛杉磯在應(yīng)對日益增長的通勤需求時(shí)，加大對公共交通系統(tǒng)的資金和政策支持，同時(shí)在1995年總體規(guī)劃戰(zhàn)略中提出交通需求管理、交通建設(shè)管理、交通系統(tǒng)管理計(jì)劃（汽車擁有量上漲、換乘服務(wù)、鼓勵(lì)企業(yè)錯(cuò)峰上班、提升公交服務(wù)、HOV車道、共享停車、停車收費(fèi)）配合空間規(guī)劃實(shí)施。

1.4 社會(huì)公平主導(dǎo)的從規(guī)劃到治理轉(zhuǎn)型推動(dòng)階段（2005—2015年）

2005年《安全、責(zé)任、便捷、高效的交通平等法案：造富于民（SAFETEA-LU）》、2012年《邁向21世紀(jì)進(jìn)步法案（MAP-21）》明確了新階段交通規(guī)劃必須建立在多元化綜合性目標(biāo)體系下，同時(shí)新興技術(shù)發(fā)展（智能交通系統(tǒng)、新能源）會(huì)極大地促進(jìn)未來交通土地一體化進(jìn)程和社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。基于過去二十年的探索實(shí)踐，大都市的治理任務(wù)一定程度上仍然表現(xiàn)為缺乏相對明確、科學(xué)的實(shí)施指導(dǎo)，學(xué)界也從社會(huì)倫理層面進(jìn)一步論證交通規(guī)劃的公平觀[27-28]。同時(shí)區(qū)域級(jí)規(guī)劃機(jī)構(gòu)（metropolitan planning organization，簡稱MPO）的協(xié)作意義在艱難推動(dòng)中逐漸凸顯，政府之間也通過機(jī)構(gòu)改革緩解資金、人才問題，使得區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃更加具有可實(shí)施性[29]。

這一階段的實(shí)踐導(dǎo)向可歸納為：空間規(guī)劃轉(zhuǎn)向公共管理和控制社會(huì)分化。2003年提出的“完整街道（complete street）”概念是對“車本位”的規(guī)劃理念與模式的反思，之后美國各地陸續(xù)推出和支持《完整街道法案》，截至2014年初，美國已有610個(gè)地區(qū)部門采用了完整街道政策[30]。波特蘭致力于打破交通的固有模式，通過將土地使用、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和交通政策結(jié)合起來，將就業(yè)和住房吸引到市中心、主要街道和就業(yè)地區(qū)[31-33]。洛杉磯強(qiáng)調(diào)通過永續(xù)的城市發(fā)展政策、合理的城市布局與設(shè)施配套以及健康的城市設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)城市健康，并強(qiáng)調(diào)在政策支持條件下通過“完整街道”建設(shè)構(gòu)建一個(gè)平衡所有道路使用者需求的交通系統(tǒng)以及更為清潔、健康的鄰里環(huán)境，后續(xù)輔助出臺(tái)了一系列關(guān)于非機(jī)動(dòng)車的專項(xiàng)規(guī)劃[11,34-38]。西雅圖《城市總體規(guī)劃（2035）》倡導(dǎo)以公交優(yōu)先和公交導(dǎo)向開發(fā)提升各群體的發(fā)展機(jī)會(huì)，通過多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃[39-40]細(xì)化社會(huì)公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑[41]。舊金山《灣區(qū)規(guī)劃（2013）》將可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略納入?yún)^(qū)域交通規(guī)劃，有助于把地方社區(qū)發(fā)展理念與區(qū)域土地用途和交通規(guī)劃目標(biāo)聯(lián)系起來[42]。

1.5 多元目標(biāo)框架下政策與技術(shù)并行階段（2015年至今）

2015年《修復(fù)美國地面運(yùn)輸法案（FAST）》開啟應(yīng)對日益老化的基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化交通需求的新階段。同時(shí)，各大區(qū)域規(guī)劃組織與政府之間的協(xié)作推進(jìn)了機(jī)構(gòu)改革，部分大都市更加靈活地借助各種形式的公眾參與推進(jìn)公平、活力的建設(shè)更新[43-44]。這一階段，數(shù)字創(chuàng)新和治理政策更新推動(dòng)可持續(xù)價(jià)值體系下多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過去規(guī)劃機(jī)構(gòu)面臨的政府間合作障礙以及與公眾之間的數(shù)據(jù)鴻溝隨著更廣泛的調(diào)查參與程度和數(shù)據(jù)收集能力而逐漸縮小。大都市持續(xù)推出更加具有邏輯體系的規(guī)劃（概念規(guī)劃—戰(zhàn)略規(guī)劃—總體規(guī)劃—政策—實(shí)施計(jì)劃）和各種類型的“微型”“專項(xiàng)”規(guī)劃不斷豐富著城市發(fā)展與治理規(guī)劃。

基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和政策輔助規(guī)劃成為這一階段的實(shí)踐導(dǎo)向。紐約在2017年采用新技術(shù)重建現(xiàn)代化的城市地鐵系統(tǒng)。西雅圖2015年提出“影響費(fèi)（impact fee）”交通政策法案；2016年強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)公平發(fā)展的政策框架來幫助城市決策者解決社會(huì)公平問題；2018年《交通公平?jīng)Q議》計(jì)劃為特殊群體提供安全可達(dá)、環(huán)境友好、可支付的公交服務(wù)[45-48]。波特蘭在《2035總體規(guī)劃》中增加了環(huán)境健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社區(qū)參與的重要內(nèi)容；2017年的區(qū)域交通規(guī)劃（reginal tramsportation plan，簡稱RTP）針對交通智能技術(shù)、氣候變化等熱點(diǎn)問題提出應(yīng)對舉措；《行動(dòng)起來（2020）》中提出修復(fù)最危險(xiǎn)和最擁擠的街道并為人們提供更多的交通選擇；《區(qū)域交通政策更新（2019—2023）》中則期望解決過去政策中針對汽車帶來的成本負(fù)效應(yīng)問題[49-50]。舊金山《灣區(qū)規(guī)劃（2040）》提出解決巨大的通勤流量和住房供給問題；其《2050草案》則提出要進(jìn)一步整合公平和彈性的交叉問題[51]。洛杉磯《交通規(guī)劃（2035）》強(qiáng)調(diào)交通和公共健康的政策融合以推進(jìn)公平目標(biāo)的實(shí)施；《下一代公交規(guī)劃（2018）》利用大數(shù)據(jù)了解市場需求特征，通過規(guī)劃方案制定、公交服務(wù)政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定以增加地區(qū)公交使用率[52-53]。

1.6 美國綜合規(guī)劃范式演化特征

縱觀美國交通與建成環(huán)境規(guī)劃史，其交通主導(dǎo)方式經(jīng)歷了公共交通—小汽車—公共交通—綜合交通的階段變化，其中汽車主導(dǎo)的階段對城市發(fā)展影響最大。聯(lián)邦對高速公路建設(shè)的資金支持直接終結(jié)了短暫的公共交通主導(dǎo)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而支持郊區(qū)化模式，加劇了城市內(nèi)部的社會(huì)問題，為城市發(fā)展埋下矛盾隱患；為應(yīng)對逐漸嚴(yán)重的交通污染、擁堵甚至社會(huì)問題，不同城市直到20世紀(jì)90年代才形成比較成熟的共識(shí)：需關(guān)注交通效率以外的其他因素— —安全、公平、可負(fù)擔(dān)，進(jìn)而通過加大公共交通、慢行交通等資金投入，調(diào)整運(yùn)輸方式結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)追求城市綠色、活力等高品質(zhì)。

從美國大城市交通與建成環(huán)境發(fā)展演變過程來看，反映了交通與建成環(huán)境相互影響下的綜合規(guī)劃范式不斷創(chuàng)新發(fā)展的過程，在規(guī)劃理念、技術(shù)方法及實(shí)施保障上體現(xiàn)了典型的差異化階段性特征[54]。隨著國家發(fā)展由經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主向全面可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，城市交通建設(shè)的目標(biāo)內(nèi)涵逐漸擴(kuò)大，相應(yīng)的綜合規(guī)劃范式也逐漸由“交通設(shè)施建設(shè)”為主向“設(shè)施建設(shè)和政策保障并重”的階段轉(zhuǎn)變，并隨著技術(shù)發(fā)展進(jìn)一步向“政策為主、建設(shè)為輔”的階段轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)變給我國當(dāng)前大城市的交通與建成環(huán)境綜合規(guī)劃提供了有益參考。

2 中國大城市交通與建成環(huán)境演化特征

2.1 個(gè)體交通主導(dǎo)的中心城區(qū)建設(shè)階段（1979—1995年）

終結(jié)了交通設(shè)施建設(shè)停滯期，隨著汽車工業(yè)的發(fā)展和汽車保有量的不斷增長，中心城區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)高度密集，城市用地緊張，交通基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，使大城市交通面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為緩解中心城區(qū)交通壓力，這一時(shí)期交通規(guī)劃的重點(diǎn)為填補(bǔ)中心城區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施不足的歷史欠賬，完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，逐步將人口和產(chǎn)業(yè)向周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)疏散。

1983年《上海中心城干道系統(tǒng)規(guī)劃》提出以現(xiàn)有道路為基礎(chǔ)進(jìn)行舊城道路改造，選擇部分進(jìn)行拓寬，組建城市干道網(wǎng)。1985年上海市第一次綜合交通規(guī)劃以改善城市交通為首要任務(wù)，側(cè)重中心城交通和客運(yùn)交通。同時(shí)為疏散中心城區(qū)的人口和產(chǎn)業(yè)等要素，在城市郊區(qū)形成若干衛(wèi)星城，因衛(wèi)星城之間職能分工不明，相關(guān)功能設(shè)施未能及時(shí)配備，遠(yuǎn)郊居民仍與主城有頻繁聯(lián)系,導(dǎo)致城郊之間交通需求驟增，職住失衡加劇了城市交通擁堵。這一時(shí)期的交通規(guī)劃中普遍提出通過建設(shè)環(huán)形放射狀路網(wǎng)，發(fā)展交通干線周邊城鎮(zhèn)，引導(dǎo)城市空間發(fā)展，如《北京城市總體規(guī)劃（1991—2010）》中提出在近郊新建地區(qū)發(fā)展放射路和環(huán)路，發(fā)展郊區(qū)輕軌交通以滿足這一時(shí)期驟增的城郊通勤需求[55]。

在此階段，居民交通出行方式仍以慢行為主，私人汽車使用逐步上升，摩托車興起，多種交通出行方式混雜導(dǎo)致交通狀況進(jìn)一步惡化。為緩解交通擁堵，各大城市相繼提出公共交通優(yōu)先政策，建設(shè)以軌道交通為主，多種交通方式相銜接的城市公共客運(yùn)系統(tǒng)。

2.2 公共交通主導(dǎo)的中心城區(qū)+近郊新城聯(lián)動(dòng)發(fā)展階段（1996—2008年）

社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人口、產(chǎn)業(yè)等要素進(jìn)一步向城市中心集聚，城市內(nèi)部發(fā)展空間受限，開始向外部拓張。同時(shí)，我國縣級(jí)以上行政區(qū)劃調(diào)整頻繁，以東部特大城市、大城市為典型代表，1997—2002年迎來了我國撤縣設(shè)區(qū)的第一個(gè)高峰期。撤縣設(shè)區(qū)使城市市域范圍擴(kuò)大，進(jìn)一步促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這一時(shí)期，各大城市由注重中心城建設(shè)轉(zhuǎn)向周邊新城建設(shè)，這些新城具備更完善的城市功能，相對獨(dú)立于中心城區(qū)。以北京、上海、廣州為代表的強(qiáng)單中心城市逐步向多中心、多層次、開放式的空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，其交通規(guī)劃以構(gòu)建一體化交通體系為目標(biāo)，由注重解決中心區(qū)交通轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中心城區(qū)與近郊新城的交通聯(lián)系，推進(jìn)軌道交通、地面公交、道路網(wǎng)絡(luò)等一體化建設(shè)。

以廣州為例，2 0 0 0年花都、番禺撤縣設(shè)區(qū)后廣州市范圍從1 4 43.6 km2擴(kuò)大到3 843.43 km2?！稄V州市城市總體規(guī)劃（2001—2010）》中明確了廣州市沿珠江水系發(fā)展的多中心組團(tuán)式城市結(jié)構(gòu)，除中心組團(tuán)外新增花都、番禺兩個(gè)組團(tuán)。在中心組團(tuán)環(huán)形放射狀道路網(wǎng)基礎(chǔ)上，組成環(huán)形放射加方格網(wǎng)狀的主骨架道路系統(tǒng)，城市沿橫縱交通干線不斷向外圈層式擴(kuò)展，中心組團(tuán)和近郊區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

這一時(shí)期，雖在國家層面的交通政策中仍以鼓勵(lì)公共交通為主（1984年《中國技術(shù)政策藍(lán)皮書—城市交通技術(shù)政策》中建議控制私人汽車使用、提倡公共交通，2004年提出“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略），但不可否認(rèn)，汽車產(chǎn)業(yè)利好政策（1994年和2004年《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》）事實(shí)上刺激了小汽車進(jìn)入家庭，并帶來了日益蔓延的城市交通擁堵。在此背景下，針對多中心結(jié)構(gòu)能否提高城市通勤效率存在較大爭議[56-59]，北京、上海等大城市展開的數(shù)據(jù)分析研究均表現(xiàn)出在職住空間平衡逐步生成的過程中，城市空間結(jié)構(gòu)布局和政策支持起到了重要作用。

2.3 軌道交通主導(dǎo)的區(qū)域一體化發(fā)展階段（2008年至今）

2008年以來，區(qū)域交通一體化發(fā)展趨向日益凸顯，長三角區(qū)域一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展等一系列區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的相繼出臺(tái)標(biāo)志著我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)入新的歷史時(shí)期，城市群（圈、帶）成為區(qū)域一體化的重要空間單元。

區(qū)域一體化的核心是實(shí)現(xiàn)人口、資源、信息等要素在更大范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，這離不開交通一體化。這一時(shí)期交通規(guī)劃的研究視野開始從市域逐漸擴(kuò)展到區(qū)域乃至全球視野，交通設(shè)施建設(shè)由“提量為主”進(jìn)入“質(zhì)量并重”階段，由注重車輛的暢通轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅厝撕臀锏臅惩ā?/p>

2.3.1 區(qū)域?qū)用?，推進(jìn)分圈層交通發(fā)展模式

北上廣深等城市作為國家級(jí)城市群的核心城市，在區(qū)域交通一體化發(fā)展中需發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，推進(jìn)其公共交通體系和區(qū)域交通主干網(wǎng)絡(luò)的銜接，推進(jìn)區(qū)域鐵路、公路、航運(yùn)等綜合交通設(shè)施的銜接?！吨榻侵薜貐^(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》《北京城市總體規(guī)劃（2016—2035年）》《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》等諸多規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)城際一小時(shí)交通圈建設(shè)，提出構(gòu)建同城化、公交化、高密度通勤快速鐵路網(wǎng)絡(luò)，完善多式聯(lián)運(yùn)體系，打造區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡(luò)。

2.3.2 市域?qū)用?，加?qiáng)通勤交通與建成環(huán)境整合

城市空間結(jié)構(gòu)特征會(huì)影響到職住空間和通勤出行行為分布，并可能誘發(fā)潛在的交通擁堵問題，因此對城市交通擁堵問題的認(rèn)知更多的來自于交通與建成環(huán)境要素分布的失衡。以武漢為例，在城市空間格局與交通系統(tǒng)發(fā)展之間存在兩大關(guān)聯(lián)特征：一是通勤圈分布與快速軌道交通系統(tǒng)布局存在空間錯(cuò)位；二是快速環(huán)線與通勤圈分布較吻合導(dǎo)致小汽車在長、短距離出行中占比均過大。因此，借助于推進(jìn)職住平衡的多中心空間策略可以化解空間結(jié)構(gòu)與交通體系的配置錯(cuò)位問題，有效分散交通需求、降低交通擁堵的風(fēng)險(xiǎn)[60]。

2.3.3 全面推進(jìn)公共交通導(dǎo)向開發(fā)模式，強(qiáng)化交通分區(qū)管理政策

隨著快速路網(wǎng)和軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的加快，通過拓展路容滿足出行需求的方式勢必需要轉(zhuǎn)型。這一時(shí)期，軌道交通站點(diǎn)與周邊用地一體化的規(guī)劃模式開始盛行，同時(shí)更注重慢行交通出行環(huán)境的打造，大城市出行結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化因公交都市戰(zhàn)略實(shí)施有所成效，更加倡導(dǎo)綠色交通、智慧交通，交通規(guī)劃由空間拓展進(jìn)入交通治理階段。

2.4 中國綜合規(guī)劃范式演化特征

中國大城市交通發(fā)展是一個(gè)不斷借鑒發(fā)達(dá)國家建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并與自身實(shí)踐相結(jié)合的過程，在改革開放以來的近40年間完成了美國百年以來交通發(fā)展和建成環(huán)境擴(kuò)張的歷程。

1979—1990年代初期是個(gè)體交通為主的中心城區(qū)建設(shè)主導(dǎo)階段，為滿足交通需求，新建大量交通基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)環(huán)形放射狀公路網(wǎng)以向外疏解中心城區(qū)的交通需求；20世紀(jì)末，步入公共汽車導(dǎo)向下近郊區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展階段，城市由單中心向多中心轉(zhuǎn)變，中心城區(qū)不斷向近郊區(qū)擴(kuò)張，人口、產(chǎn)業(yè)等向近郊區(qū)轉(zhuǎn)移，新建市域軌道交通系統(tǒng)以改善中心城和新城之間的通勤，同時(shí)規(guī)劃理念有所更新，公交導(dǎo)向、交通需求管理、交通先導(dǎo)等理念開始盛行；2008年起，交通發(fā)展進(jìn)入軌道交通導(dǎo)向下區(qū)域一體化發(fā)展階段，城市呈沿軌道線蔓延的點(diǎn)軸發(fā)展模式，公共交通導(dǎo)向開發(fā)模式從一種規(guī)劃設(shè)計(jì)手法逐步演變?yōu)榧夹g(shù)方法、用地管控與空間政策相結(jié)合的綜合規(guī)劃模式。

隨著區(qū)域一體化和交通系統(tǒng)建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，部分大城市開始從空間擴(kuò)張上升到政策治理層面。區(qū)域?qū)用娈a(chǎn)生的大量交通流需要多個(gè)城市協(xié)同治理；“互聯(lián)網(wǎng)+”和共享經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生的網(wǎng)約車、共享單車等多種新型出行方式對于交通管理提出了新要求，需要政府、企業(yè)、公眾等多方主體共同參與交通治理；大數(shù)據(jù)的發(fā)展為城市交通治理創(chuàng)造了全新的技術(shù)手段。

3 中國大城市綜合規(guī)劃范式擴(kuò)展

3.1 中美綜合規(guī)劃范式對比

從中美兩國大城市交通與建成環(huán)境綜合規(guī)劃的范式演化過程來看，基本都經(jīng)歷了從個(gè)體交通發(fā)展到公共交通發(fā)展乃至可持續(xù)發(fā)展階段的過渡。在這一系列演化過程中，每一個(gè)階段均對應(yīng)著基于自身時(shí)代、國情與資源特質(zhì)的發(fā)展理念、主導(dǎo)內(nèi)容、技術(shù)手段和實(shí)施保障特色，并隨著社會(huì)發(fā)展和空間體系的逐步健全而改變。在多元目標(biāo)框架之下，政府針對當(dāng)前問題和未來目標(biāo)提出新的規(guī)劃理念和技術(shù)政策，并最大限度地利用先進(jìn)技術(shù)改善城市交通和建成環(huán)境，以引導(dǎo)和優(yōu)化出行行為，這就形成了一定時(shí)期的綜合規(guī)劃范式。

由于自然稟賦與發(fā)展階段的差異，當(dāng)前美國的綜合規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)政策與技術(shù)的調(diào)控，而中國的綜合規(guī)劃更多強(qiáng)調(diào)設(shè)施與技術(shù)發(fā)展。隨著存量規(guī)劃時(shí)代的到來，中國大城市面臨著空間擴(kuò)張趨緩要求，需要以少量的空間增長和存量的空間提質(zhì)來應(yīng)對適量的人口增長，且不斷提升城市交通與建成環(huán)境品質(zhì)。這就意味著必須在完善交通設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，逐步強(qiáng)化政策和技術(shù)的力量來加以保障。處于高度城市化發(fā)展階段的美國大城市綜合規(guī)劃范式給我們提供了很好的參考對象。

3.2 中國大城市空間發(fā)展趨向

近20年的快速城鎮(zhèn)化和城市空間快速擴(kuò)張下的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整使得城市進(jìn)入了以存量優(yōu)化為重點(diǎn)的城市發(fā)展階段，同時(shí)宏觀戰(zhàn)略層面堅(jiān)持以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)調(diào)整城市發(fā)展模式，走向深度“以人為本”的發(fā)展之路[61]。在當(dāng)前國土空間規(guī)劃體系改革的大背景下，中國大城市的空間發(fā)展體現(xiàn)了以下四個(gè)方面的趨向。

3.2.1 以人為本發(fā)展理念得到重視

空間規(guī)劃中，“以人為本”強(qiáng)調(diào)的是對城市空間使用者群體共性和個(gè)性的追求，極力避免造成城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、空間質(zhì)量與社會(huì)文化水平存在較大的滯后與差異。同時(shí)，城市規(guī)劃建設(shè)逐步走向城市治理服務(wù)的特征也逐漸明晰。政府和市場借助信息化優(yōu)勢，為市民提供更多便民人性化服務(wù)，通過精細(xì)化治理，逐步改善人們生產(chǎn)生活的方方面面。以城市交通來說，將空間數(shù)據(jù)統(tǒng)籌進(jìn)大平臺(tái)，將空間特征與交通運(yùn)行特征相聯(lián)系進(jìn)行分析，可以實(shí)現(xiàn)分區(qū)差異化的精細(xì)治理[62]。

3.2.2 區(qū)域一體發(fā)展趨向日益凸顯

2019年發(fā)改委《關(guān)于培育和發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》出臺(tái)標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入下半場，正式步入都市圈時(shí)代。這一方面是迎合城市空間發(fā)展的規(guī)律，鼓勵(lì)資源的高效流動(dòng)；另一方面也是促進(jìn)優(yōu)勢互補(bǔ)，合作應(yīng)對城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的生態(tài)環(huán)境壓力、空間資源利用矛盾和區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施配套不足等問題。各都市圈都在極力完善快速交通基礎(chǔ)設(shè)施（軌道交通）和人性化交通環(huán)境（慢行體系、完整街道、健康社區(qū)等）。這既是對“以人為本”原則的具體落實(shí)，也是對空間品質(zhì)的提升實(shí)踐。對這些城市來講，從更大區(qū)域?qū)用胬斫獬鞘型ㄇ谌?、城市生活圈或日常生活單元等新的空間概念將更加有利于城市整體多中心空間結(jié)構(gòu)的構(gòu)建和完善[63]。

3.2.3 存量空間品質(zhì)提升日趨強(qiáng)化

隨著國家空間規(guī)劃體系的改革，“多規(guī)合一”的逐步推進(jìn)，城市建成環(huán)境規(guī)劃也進(jìn)入了關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期。具體來說，典型大城市目前的建成環(huán)境都有以下共性特征：城市發(fā)展形態(tài)呈區(qū)域化和多中心結(jié)構(gòu)；城市土地利用強(qiáng)度高，呈現(xiàn)高密度集中開發(fā)；城市公路交通、軌道交通網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成[64]。這些城市目前處于空間更新的品質(zhì)提升階段，需要處理龐大的城市居住人口、就業(yè)基數(shù)與城市空間品質(zhì)相適應(yīng)的問題，通過空間規(guī)劃和政策手段，在化解大城市現(xiàn)有各類問題的同時(shí)追求更綠色、更公平、高品質(zhì)的城市空間發(fā)展目標(biāo)[65-66]。

3.2.4 多元價(jià)值交通目標(biāo)逐步推進(jìn)

經(jīng)過近40年城市交通基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)，大城市交通取得令世界矚目的成就，基礎(chǔ)設(shè)施日益完善、交通管理更加現(xiàn)代科學(xué)、居民出行更加快捷高效。但同時(shí)也面臨交通擁堵、公共服務(wù)供給不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營困難等問題[67]。2019年中國《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出了建設(shè)安全、便捷、高效、綠色、經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化綜合交通體系發(fā)展目標(biāo)，為以城市交通與建成環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)涵的綜合規(guī)劃指明了方向。

3.3 中國大城市綜合規(guī)劃范式擴(kuò)展特征

3.3.1 規(guī)劃理念

新時(shí)代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展特征促使規(guī)劃理念轉(zhuǎn)型，走向健康多元，綠色低碳，智慧人本，品質(zhì)精細(xì)。在關(guān)注傳統(tǒng)空間建設(shè)規(guī)劃之外，城市的更新治理中，需要構(gòu)建長期、多元的目標(biāo)體系，特別關(guān)注這一發(fā)展階段的健康導(dǎo)向，從人本出發(fā)，借助智慧平臺(tái)優(yōu)化傳統(tǒng)規(guī)劃中容易被忽視和輕視的環(huán)節(jié)，通過精細(xì)化的手段保障環(huán)境質(zhì)量、提升空間品質(zhì)，提供更加符合未來新格局的綜合規(guī)劃。

3.3.2 規(guī)劃內(nèi)容

從宏觀上來看，會(huì)有兩大主要趨向：一是區(qū)域化帶來的交通與空間規(guī)劃一體化發(fā)展，二是智慧技術(shù)引導(dǎo)城市交通的新變革。這是傳統(tǒng)交通規(guī)劃受社會(huì)治理目標(biāo)、觀念以及技術(shù)發(fā)展影響而發(fā)生的轉(zhuǎn)型，是更好地融合人的需求和社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng)資源配置的轉(zhuǎn)型。從微觀上來說，未來規(guī)劃不僅更關(guān)注個(gè)體出行的差異性，還更要關(guān)注其品質(zhì)提升，因此在空間治理上除了采取傳統(tǒng)的空間干預(yù)手段以外，還需要增加更多精細(xì)化的空間創(chuàng)新方法。這一部分的關(guān)鍵在于各種形式的交通規(guī)劃如何與法定規(guī)劃體系建立“轉(zhuǎn)譯”機(jī)制和平臺(tái)，重點(diǎn)要突出與國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

3.3.3 技術(shù)方法

新技術(shù)會(huì)極大地影響未來規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程，目前有兩個(gè)方向展現(xiàn)出較大潛力，一是大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)，二是出行服務(wù)平臺(tái)。前者主要表現(xiàn)為城市各類智慧平臺(tái)，主要依賴廣泛分布的城市感知系統(tǒng)，借助機(jī)器學(xué)習(xí)甚至人工智能識(shí)別、分析城市大數(shù)據(jù)，為政策制定提供參考。后者主要是各類互聯(lián)網(wǎng)公司和新興交通產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)，包括但不限于共享交通、無人駕駛汽車等形式。根據(jù)德勤公司《后新冠疫情時(shí)代未來交通的四大場景》所預(yù)測，新的出行生態(tài)系統(tǒng)正在生成，無人駕駛汽車和共享出行將提供支持。未來“出行即服務(wù)”（mobility as a service）的模式會(huì)極大地影響共享出行服務(wù)領(lǐng)域甚至公共交通。

3.3.4 實(shí)施保障

需求管理的前端是更加精細(xì)化的空間認(rèn)知與分析，在此基礎(chǔ)上，空間治理可以實(shí)現(xiàn)政策的差異化布局，為交通空間的高品質(zhì)管理提供了可能。新階段的需求管理將是針對特定空間的特定問題開出的“特定藥方”，將極大地降低治理成本、提高治理的效率和精準(zhǔn)程度。

總結(jié)起來，我國綜合規(guī)劃的范式演化經(jīng)歷了第一階段以道路交通設(shè)施建設(shè)為主體，第二階段以建成環(huán)境發(fā)展所推動(dòng)的交通設(shè)施建設(shè)為主體，第三階段以交通與建成環(huán)境相互支持、引導(dǎo)以及交通管理政策的逐步出臺(tái)為主體，到接下來向以大數(shù)據(jù)為支持、以空間提質(zhì)為表征、以出行服務(wù)為目標(biāo)、以需求管理為保障的第四階段拓展與深化。

4 結(jié)論與討論

交通與建成環(huán)境規(guī)劃都是以空間為載體的戰(zhàn)略計(jì)劃，這離不開規(guī)劃主體（政府機(jī)構(gòu)）的規(guī)劃理念和手段。受限于不同的自然地理?xiàng)l件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及時(shí)代戰(zhàn)略目標(biāo)，中美兩國在不同的發(fā)展階段針對城市建成環(huán)境和交通系統(tǒng)建設(shè)規(guī)劃上存在兼具共性和個(gè)性的規(guī)劃理念與手段方法差異，并取得了不同的實(shí)施效果。本文通過梳理中美兩國典型大城市空間與交通發(fā)展演變特征，比較兩國之間規(guī)劃階段性的差異，進(jìn)一步探討中國當(dāng)前大城市發(fā)展特征與趨勢，通過審視美國經(jīng)驗(yàn)，明確下一步中國大城市建設(shè)思路與范式的轉(zhuǎn)型方向是走向人本化、區(qū)域化、精細(xì)化和多元化。而未來綜合規(guī)劃的重點(diǎn)將兼顧空間存量更新的需求與可持續(xù)發(fā)展的多元目標(biāo)，更好地在空間上踐行以人為本，通過不斷提升空間品質(zhì)實(shí)現(xiàn)空間治理上的新突破。

致謝

感謝華盛頓大學(xué)建成環(huán)境學(xué)院（University of Washington，College of Built Environments）沈青教授的精心指導(dǎo)！感謝馮佳宇、韓夢凱、羅佳同學(xué)在寫作過程中的辛勤付出！