徐鑫

涉及公共資源的配置，政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)是兩個(gè)比較容易混淆的概念?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）中定義政府采購(gòu)是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。工程招投標(biāo)是指建設(shè)單位對(duì)擬建的工程發(fā)布公告，通過(guò)法定的程序和方式吸引建設(shè)項(xiàng)目的承包單位競(jìng)爭(zhēng)并從中選擇條件優(yōu)越者來(lái)完成工程建設(shè)任務(wù)的法律行為。兩種公共資源配置方式都是為了保護(hù)采購(gòu)人合法權(quán)益，規(guī)范采購(gòu)程序和行為，獲得最優(yōu)供應(yīng)商的采購(gòu)行為。政府采購(gòu)隸屬于公共財(cái)政管理體系，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家管理政府公共支出的手段。工程招標(biāo)投標(biāo)是采用合理的評(píng)價(jià)方法，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在一定組織和規(guī)則下?lián)駜?yōu)的交易活動(dòng)。政府采購(gòu)與工程招投標(biāo)兩者之間存在區(qū)別也有聯(lián)系，本文中筆者從若干方面對(duì)這兩種方式的差異進(jìn)行了梳理和簡(jiǎn)要的分析。

一、政府采購(gòu)和招投標(biāo)方式的起源與發(fā)展

招標(biāo)投標(biāo)方式起源于英國(guó)，1782年英國(guó)政府為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，設(shè)立了文具公用局，后期發(fā)展成為國(guó)家物資供應(yīng)部，專門負(fù)責(zé)政府部門的采購(gòu)工作。從發(fā)展歷史可以看出，招標(biāo)投標(biāo)制度誕生于政府采購(gòu)行為，它起初是一種為規(guī)范政府采購(gòu)行為的程序性立法，具有政府屬性，類似于政府采購(gòu)行為。后期，逐漸擴(kuò)大招投標(biāo)的使用范圍使其具有了一定的市場(chǎng)屬性，將招標(biāo)投標(biāo)的方法，應(yīng)用于工程建設(shè)領(lǐng)域，就屬于工程招投標(biāo)。目前，招投標(biāo)采購(gòu)方式己形成一整套完備的體系和運(yùn)作方式，已成為各國(guó)政府和企業(yè)共同遵循的國(guó)際慣例和規(guī)則，被大多數(shù)國(guó)家用于貨物、工程和服務(wù)的采購(gòu)。

與其他國(guó)家發(fā)展歷史不同的是，我國(guó)在20世紀(jì)80年代初才從國(guó)際上引進(jìn)了招投標(biāo)制度，90年代末政府采購(gòu)制度改革后開(kāi)始發(fā)展政府采購(gòu)制度，初期的采購(gòu)貨物類型主要是辦公用車、辦公用品、房屋修繕等，采購(gòu)方式一般是集中采購(gòu)或公開(kāi)招標(biāo)。政府采購(gòu)領(lǐng)域引入招投標(biāo)制度，需要調(diào)整管理制度和監(jiān)管方式，在提高資源配置效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。2000年我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招投標(biāo)法》），2003年頒布了《政府采購(gòu)法》，這兩部法律的頒布標(biāo)志著招投標(biāo)制度正式在我國(guó)建立起來(lái)，為全面推行招投標(biāo)制度提供了法律保障。國(guó)務(wù)院相關(guān)部委、有立法權(quán)的各級(jí)地方政府相繼出臺(tái)了配套的部門規(guī)章、地方性法規(guī)和政策措施、制度辦法等，進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)程序，明確必須公開(kāi)招標(biāo)的范圍，擴(kuò)大招標(biāo)覆蓋面，促進(jìn)了招投標(biāo)制度在各個(gè)領(lǐng)域的全面推廣應(yīng)用。我國(guó)政府采購(gòu)制度雖然起步較晚，但是經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，我國(guó)政府采購(gòu)從制度和信息化方面均實(shí)現(xiàn)了跨越式進(jìn)步。

二、政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)方式的不同點(diǎn)

（1）從定義來(lái)看兩種方式的內(nèi)涵不同。第一、兩種方式的實(shí)施主體不同。政府采購(gòu)的實(shí)施主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。工程招投標(biāo)實(shí)施主體是建設(shè)單位，涵蓋了在我國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的任何主體，包括私人企業(yè)以及其他非法人組織。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，工程招投標(biāo)的實(shí)施主體范圍較廣，也包含政府采購(gòu)的實(shí)施主體，也就是說(shuō)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織也可以采用工程招投標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。

第二、兩種方式的資金來(lái)源不同。政府采購(gòu)使用的是財(cái)政性資金，財(cái)政性資金包括預(yù)算資金、預(yù)算外資金和政府性基金，資金實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算管理，由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一撥付。工程招投標(biāo)使用的是建設(shè)單位資金，資金來(lái)源可以是企業(yè)自有資金、融資和貸款等。工程項(xiàng)目的建設(shè)單位也可以是政府部門，相對(duì)應(yīng)的資金來(lái)源為財(cái)政性資金。第三、兩種方式的采購(gòu)物品不同。政府采購(gòu)面向集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)，工程招投標(biāo)面向建設(shè)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)。經(jīng)過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，兩種方式均可采購(gòu)建設(shè)工程，對(duì)于政府采購(gòu)的建設(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)該適用于哪種方法目前還沒(méi)有明確的規(guī)定。

（2）兩種方式遵循的法律體系不同。政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)都屬于法律行為，目標(biāo)都是為保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，共同遵循公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)和誠(chéng)實(shí)信用原則。但是，兩種方法遵循不同的法律體系，政府采購(gòu)遵循《政府采購(gòu)法》，工程招投標(biāo)遵循《招標(biāo)投標(biāo)法》，兩種法律體系的立法宗旨、性質(zhì)、目標(biāo)、實(shí)施主體、組織形式均是不同的。國(guó)務(wù)院對(duì)于兩部法律也頒布了相應(yīng)的實(shí)施條例，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，條例對(duì)于具體的實(shí)施方法進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，使法律更具有可操作性。財(cái)政部對(duì)于應(yīng)用招標(biāo)或非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)貨物和服務(wù)的具體行為也頒布了對(duì)應(yīng)的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》和《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》等管理辦法。住建部等七部委對(duì)于工程招投標(biāo)也頒布了具體的管理辦法，例如《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招投標(biāo)管理辦法》對(duì)于設(shè)計(jì)、方案設(shè)計(jì)、勘察、施工、工程建設(shè)項(xiàng)目貨物等均制定了相應(yīng)的招投標(biāo)管理辦法。

（3）兩種方式使用的招標(biāo)方法不同。政府采購(gòu)法可以采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式，工程招投標(biāo)可以采用公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的方式。通過(guò)對(duì)比可以看出政府采購(gòu)方式，除了與工程招投標(biāo)同樣都可采用公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式之外，還可采用非招標(biāo)采購(gòu)方式。非招標(biāo)采購(gòu)方式包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)。財(cái)政部第74號(hào)令《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》對(duì)這三種采購(gòu)方式規(guī)定了具體的實(shí)施方法。當(dāng)招標(biāo)后沒(méi)有合適的供應(yīng)商，項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，因采購(gòu)人無(wú)法預(yù)見(jiàn)的原因?qū)е聲r(shí)間緊急，或者需要采購(gòu)藝術(shù)品、專利等無(wú)法計(jì)算總價(jià)的貨物或服務(wù)的情況，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判。只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)，遇到不可預(yù)見(jiàn)緊急情況或?yàn)榱吮ＷC原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套要求的情況，可以采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。當(dāng)采購(gòu)貨物規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一，貨源充足，價(jià)格穩(wěn)定的，可以采用詢價(jià)采購(gòu)方式。政府采購(gòu)由于采購(gòu)貨物或服務(wù)的類型較復(fù)雜，為提高采購(gòu)效率，節(jié)約招投標(biāo)成本，考慮到采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)際情況，所使用的采購(gòu)方式相對(duì)工程招投標(biāo)更加靈活。工程招投標(biāo)的招標(biāo)程序在《招標(biāo)投標(biāo)法》中有嚴(yán)格的、必須遵循的規(guī)范要求，對(duì)于招標(biāo)、投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和中標(biāo)的過(guò)程都有明確和具體的規(guī)定。政府采購(gòu)招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法和綜合評(píng)分法，為了節(jié)省國(guó)家資源，貨物服務(wù)更傾向于最低價(jià)中標(biāo)。工程招投標(biāo)中評(píng)標(biāo)方法可以采用綜合評(píng)估法、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法或者法律法規(guī)允許的其他評(píng)標(biāo)方法，由于工程的復(fù)雜性和特殊性，所以工程招投標(biāo)的評(píng)分方法更加系統(tǒng)化。政府采購(gòu)范圍雖然也包括對(duì)于工程的采購(gòu)，但是在《政府采購(gòu)法》中第一章第四條明確規(guī)定政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的適用《招標(biāo)投標(biāo)法》?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公共安全的項(xiàng)目必須招標(biāo)，對(duì)應(yīng)了政府采購(gòu)工程需要公開(kāi)招標(biāo)的要求，也說(shuō)明兩種采購(gòu)方式有著密切的聯(lián)系。

（4）兩種方式的采購(gòu)組織方法不同。

政府采購(gòu)的管理環(huán)節(jié)要多于工程招投標(biāo)，政府采購(gòu)是全流程的系統(tǒng)的采購(gòu)活動(dòng)，包括計(jì)劃預(yù)算、采購(gòu)方式、合同簽訂、資金支付、審計(jì)監(jiān)察等。政府采購(gòu)涉及的工作相關(guān)方較多，主要包括財(cái)政部門、采購(gòu)人、采購(gòu)中心、評(píng)標(biāo)委員會(huì)、供應(yīng)商、審計(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)等。政府采購(gòu)實(shí)行“采管分離”，采購(gòu)行為接受監(jiān)察、審計(jì)等行政主管部門分工監(jiān)督，最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是財(cái)政部。按照《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》的規(guī)定，政府依法在每一個(gè)行政區(qū)劃單位成立采購(gòu)中心管理政府內(nèi)部的采購(gòu)事務(wù)，采購(gòu)中心是政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是非營(yíng)利純服務(wù)性機(jī)構(gòu)。工程招投標(biāo)相關(guān)方僅涉及采購(gòu)人、供應(yīng)商和服務(wù)機(jī)構(gòu)，采購(gòu)行為可以由各類建設(shè)工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助采購(gòu)人進(jìn)行，工程招投標(biāo)機(jī)構(gòu)需要經(jīng)過(guò)國(guó)家有關(guān)部門批準(zhǔn)登記設(shè)立，工程招投標(biāo)中心的性質(zhì)屬于營(yíng)利性企業(yè)。工程招投標(biāo)實(shí)行發(fā)改協(xié)調(diào)指導(dǎo)，行業(yè)主管部門監(jiān)督，最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)。通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，工程招投標(biāo)相對(duì)組織方式和程序簡(jiǎn)單，招標(biāo)投標(biāo)也可以被認(rèn)為是政府采購(gòu)流程中采購(gòu)方式這一個(gè)環(huán)節(jié)。

三、結(jié)語(yǔ)

本文首先簡(jiǎn)要闡述了政府采購(gòu)和招投標(biāo)方式的起源與發(fā)展，然后從內(nèi)涵、遵循的法律體系、招標(biāo)方式和組織方式幾個(gè)方面，對(duì)政府采購(gòu)和工程招投標(biāo)進(jìn)行了全面細(xì)致的對(duì)比和分析，為采購(gòu)活動(dòng)當(dāng)事人明確兩種采購(gòu)方式內(nèi)涵和特點(diǎn)提供了全面和詳細(xì)的參考。這兩種采購(gòu)方式，在公共資源配置領(lǐng)域是非常容易困擾采購(gòu)人的問(wèn)題。一方面由于兩種采購(gòu)活動(dòng)本身存在重復(fù)，政府采購(gòu)工程的情況處在兩種法律的適用范圍內(nèi)，建議進(jìn)一步明確政府采購(gòu)工程適用的采購(gòu)方式。另一方面由于兩種采購(gòu)方式存在交叉錯(cuò)位，兩種采購(gòu)方式遵循的法律法規(guī)沒(méi)有妥善銜接，究其根源也是政府職能分工存在重疊越位的地方，建議理順政府職能，改善政府采購(gòu)體系的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，不斷提升政府采購(gòu)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)物有所值的采購(gòu)目標(biāo)。