申學(xué)鋒

摘要：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是我國農(nóng)村地區(qū)一種獨(dú)特的社會(huì)主義生產(chǎn)方式，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。新中國成立70多年來，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)幾次躍遷，取得了歷史性成績。在“十四五”規(guī)劃乃至2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的指引下，需要采取積極措施，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，促進(jìn)其為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)發(fā)揮更大作用。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 集體經(jīng)濟(jì) 躍遷 歷史機(jī)遇 未來路徑

發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是黨的十九大明確提出的要求，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要任務(wù)。在我國基本經(jīng)濟(jì)制度框架范圍內(nèi)，集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村地區(qū)占據(jù)主體地位的生產(chǎn)方式，具有利潤共創(chuàng)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、共同富裕的經(jīng)濟(jì)特征，在縮小城鄉(xiāng)差距和貧富差距、克服一家一戶碎片化經(jīng)營弊病方面具有重要作用。進(jìn)入2021年，我國邁入新時(shí)代的新發(fā)展階段，在全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展對于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重大意義。

一、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的第一次躍遷

新中國成立后，在國內(nèi)外形勢的合力下，我國建立起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，統(tǒng)收統(tǒng)支、公有制集體制成為這一時(shí)期的典型表征。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)大框架下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在艱難探索中穩(wěn)步前行，經(jīng)歷了從互助組到初級社、高級社的轉(zhuǎn)變，最終以人民公社形式實(shí)現(xiàn)躍遷。

從1949年新中國成立到1958年“大躍進(jìn)”前夕，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)初步發(fā)展階段。新中國成立初期，我國制定頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除封建土地所有制，實(shí)行農(nóng)民土地所有制。廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)行的是互助組，部分地區(qū)的互助組也試辦初級社。1953年完成社會(huì)主義改造后，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展和“一五”計(jì)劃對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，農(nóng)村地區(qū)在實(shí)踐中普遍實(shí)行的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和互助組無法適應(yīng)形勢需要，生產(chǎn)方式必須提升到新層次。從互助組發(fā)展到初級社乃至高級社，就是這種情況下的必然產(chǎn)物。

從時(shí)間上看，1953—1955年是初級社發(fā)展階段，1955—1958年是高級社快速發(fā)展階段。由于我國地域遼闊，各地初級社和高級社的發(fā)展時(shí)間有所差異，但基本都經(jīng)歷了從互助組到初級社再到高級社的演進(jìn)。從生產(chǎn)方式的性質(zhì)上講，互助組只是農(nóng)戶家庭私有制基礎(chǔ)上的勞動(dòng)互助，初級社是半社會(huì)主義性質(zhì)的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，而高級社則是完全社會(huì)主義性質(zhì)的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，它也是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的初級形態(tài)。

從1958年“大躍進(jìn)”開始到1978年改革開放前夕，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展階段。1958年開始，全國范圍逐漸進(jìn)入人民公社化運(yùn)動(dòng)高潮。農(nóng)村高級社發(fā)展為人民公社，最終確立了“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)框架，奠定了農(nóng)村社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)。在人民公社制度下，土地等生產(chǎn)資料完全歸集體所有，生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了巨大變化。人民公社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一次躍遷。

二、改革開放后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的第二次躍遷

1978年改革開放后，我國逐步打破傳統(tǒng)的統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，轉(zhuǎn)向構(gòu)建社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，1992年黨的十四大進(jìn)一步明確了這個(gè)發(fā)展方向。在這個(gè)過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了由人民公社轉(zhuǎn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的躍遷。

改革開放后實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，是在徹底廢除人民公社制度的基礎(chǔ)上，通過分離農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的根本性轉(zhuǎn)變。農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，在確保所有權(quán)歸集體所有的前提下，將土地經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)戶承包并自主經(jīng)營，從而形成一套統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第二次躍遷。

1980年，鄧小平公開肯定了安徽小崗村的“大包干”做法。1982年，中央一號文件明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。1991年黨的十三屆八中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)指出，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的雙層經(jīng)營體制是鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本制度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制突破了“一大二公”、“大鍋飯”的舊體制，大大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在“統(tǒng)分結(jié)合”體制下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)著“統(tǒng)”的職能，但受多種因素制約，特別是過于注重“家庭承包”的制度因素，多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)收益一直不高，甚至沒有任何集體收益，這反過來影響了集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮“統(tǒng)”的作用。

進(jìn)入21世紀(jì)后，為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)需要，我國在農(nóng)村著力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體有了新的變化。2004年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地可以依法流轉(zhuǎn)。2005年3月，我國開始實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2006年，我國在經(jīng)歷農(nóng)村稅費(fèi)改革后廢除了農(nóng)業(yè)稅，中央層面由此開始加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)力度，制定出臺一系列政策鼓勵(lì)農(nóng)村專業(yè)合作社發(fā)展。以農(nóng)業(yè)大戶、專業(yè)合作社為依托的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如雨后春筍般增加，一些傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村成為示范樣板，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

三、新時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的第三次躍遷

2012年，黨的十八大提出推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。隨后的一系列中央文件的出臺，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在“三權(quán)分置”架構(gòu)下闊步前進(jìn)創(chuàng)造了前所未有的歷史機(jī)遇，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的“再集體化”開始發(fā)力，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成為主流方向。這是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第三次躍遷，也是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和規(guī)模經(jīng)營不斷壯大的必然結(jié)果。

進(jìn)入新時(shí)代，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)推進(jìn)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了巨變，機(jī)械作業(yè)替代人力畜力，科技要素更多地應(yīng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府支持“三農(nóng)”的職能作用同過去相比可謂天壤之別：2006年之前是連續(xù)征收農(nóng)業(yè)稅，大量汲取農(nóng)村資源，農(nóng)業(yè)農(nóng)民為城鎮(zhèn)化和城市居民生活水平提高作出了歷史性貢獻(xiàn)；2006年之后，不僅徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，還采取了財(cái)政支農(nóng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策措施，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展提供了土地、人才、資金等有力支撐。

此次農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的躍遷主要體現(xiàn)為新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。所謂新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是指基于傳統(tǒng)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，集體產(chǎn)權(quán)清晰、集體成員邊界明晰的股份合作經(jīng)濟(jì)，它更加注重統(tǒng)一經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營決策更強(qiáng)調(diào)集體成員共同參與、民主決策，不同于人民公社時(shí)期“一大二公”的集體經(jīng)濟(jì)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)包括兩個(gè)基本內(nèi)涵：一是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提；二是大力推進(jìn)“三權(quán)分置”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)提出，鼓勵(lì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)向家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。2014年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議指出，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2015年，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。2017年，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，壯大集體經(jīng)濟(jì)。2019年黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，首次把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上升到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革是完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大舉措，有利于通過市場機(jī)制發(fā)展新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獲得更多收益，農(nóng)民享受到更多改革紅利。改革的核心任務(wù)是全面清產(chǎn)核資摸清集體資產(chǎn)家底，明確集體資產(chǎn)所有權(quán)，健全集體經(jīng)濟(jì)組織，將其股份確權(quán)到人，充分發(fā)揮其功能作用。這實(shí)際上是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的深化改革。

四、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的路徑選擇

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)必須把“符合市場經(jīng)濟(jì)要求”和“確保農(nóng)民受益”放在突出位置，在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，尊重農(nóng)民的主體地位，健全體制機(jī)制，從鄉(xiāng)村治理維度完善政策措施，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（一）分類化解歷史債務(wù)，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)輕裝上陣

一是找準(zhǔn)債務(wù)產(chǎn)生原因，明確化解債務(wù)主體?？捎煽h級紀(jì)委（監(jiān)委）、財(cái)政局、審計(jì)局等組成村級債務(wù)專項(xiàng)工作組，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)部門參與，共同調(diào)查分析村級歷史債務(wù)產(chǎn)生的原因，明確村集體、村干部、個(gè)人、政府部門等債務(wù)權(quán)利人，以及現(xiàn)任干部承擔(dān)的化解責(zé)任。二是分類施策化解債務(wù)。如果因工程施工質(zhì)量、監(jiān)理不到位而產(chǎn)生的債務(wù)，要由施工方、監(jiān)理方負(fù)責(zé)；如有徇私舞弊的，以適當(dāng)罰款的形式充抵債務(wù)。如果為了公共利益因修路缺自籌資金而造成的債務(wù)，財(cái)政、交通、農(nóng)業(yè)等部門應(yīng)在研究相關(guān)政策的基礎(chǔ)上盡量承擔(dān)或分擔(dān)相應(yīng)債務(wù)。

（二）構(gòu)建多元扶持機(jī)制，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)

一是加大財(cái)政支持力度。市縣財(cái)政可投入部分項(xiàng)目資金，通過折股量化方式轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到項(xiàng)目支撐。對于集體收入極其微薄的村集體組織，持續(xù)實(shí)施財(cái)政“消薄”，加大轉(zhuǎn)移支付，以輸血促造血。設(shè)立市縣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)基金，采用財(cái)政注資、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助等方式給予支持。二是撬動(dòng)金融資金支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。開展村級集體經(jīng)濟(jì)組織融資擔(dān)保，有效降低融資成本。研究探索農(nóng)村經(jīng)營性集體用地使用權(quán)、集體林權(quán)等抵押融資，擴(kuò)大抵押范圍，對于符合信貸政策的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目適當(dāng)給予優(yōu)惠。三是引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織多渠道融資。以農(nóng)村土地等資源為承接載體，引導(dǎo)社會(huì)資本與村集體合作投資有市場前景的好項(xiàng)目。引導(dǎo)城市資本“下鄉(xiāng)”，建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用的鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，助力集體經(jīng)濟(jì)組織增收。支持集體資金“上山”，鼓勵(lì)市縣鄉(xiāng)村振興公司等平臺采用融資、入股等方式，吸收村級集體沉淀資金。

（三）健全管理機(jī)制，以高效管理保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展

一是強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)。發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)，必須培育發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的“領(lǐng)頭雁”，以黨的建設(shè)引領(lǐng)集體增收。要加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的建設(shè)力度，培養(yǎng)選拔優(yōu)秀的黨組織帶頭人，重視發(fā)揮基層黨支部的作用。發(fā)揮出黨組織的創(chuàng)造力和凝聚力，黨員干部帶動(dòng)群眾增強(qiáng)對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重要性的認(rèn)識。二是加強(qiáng)制度建設(shè)，落實(shí)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)。按照中央要求，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，在清產(chǎn)核資任務(wù)基本完成的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際開展集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，夯實(shí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。三是健全管理機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)行。目前我國村級集體經(jīng)濟(jì)組織約200多萬個(gè)，仍有部分鄉(xiāng)村沒有集體經(jīng)濟(jì)組織，應(yīng)參照廣西等地經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)獨(dú)立核算的新型村級集體經(jīng)濟(jì)組織全覆蓋，明確其法人地位，構(gòu)建以村民合作社為經(jīng)營主體的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。健全村集體“三資”的管理，構(gòu)建集體組織財(cái)務(wù)公開等規(guī)章制度，確保村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)營。四是完善激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)主體的積極性。在產(chǎn)權(quán)清晰的前提下，應(yīng)加快建立制度激勵(lì)，通過正向激勵(lì)機(jī)制推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。可將發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的績效納入年度考核，與報(bào)酬待遇及個(gè)人政治發(fā)展相結(jié)合。探索集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)激勵(lì)制度，給予為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出突出貢獻(xiàn)的經(jīng)營管理者合理報(bào)酬。

（四）盤活土地資源，拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增收空間

對于農(nóng)用地，要加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息平臺服務(wù)，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中提留集體收入。支持土地入股經(jīng)營，擴(kuò)大集體農(nóng)用地經(jīng)營性收益。對于集體建設(shè)用地，積極貫徹2020年1月實(shí)施的《土地管理法》修正案有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地的新規(guī)定，盤活農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地，增加村集體收益。對于宅基地，加快宅基地“三權(quán)分置”改革，支持宅基地有償調(diào)劑使用。推廣紹興等地經(jīng)驗(yàn)，允許村集體在宅基地和閑置農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，收取流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)。

（五）因地制宜創(chuàng)新經(jīng)營模式，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“造血”功能

推廣貴州六盤水等地的“三變”（資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股民）經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)村各種資源價(jià)值量化后投資到經(jīng)營主體運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資源價(jià)值最大化。借鑒山東東平等地做法，利用當(dāng)?shù)赜行зY源和政府扶持資金，發(fā)展“邊角經(jīng)濟(jì)”，以“四荒地”等資源性資產(chǎn)入股農(nóng)業(yè)企業(yè)，開展股份合作制改革，擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)收入來源。在鄉(xiāng)村振興中因地制宜發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)，特別是符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的三產(chǎn)融合項(xiàng)目。田地資源豐富的鄉(xiāng)村，可大力發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，引導(dǎo)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)效益；旅游資源豐富的鄉(xiāng)村，可充分發(fā)掘旅游資源，實(shí)行“農(nóng)業(yè)種植+農(nóng)產(chǎn)品加工+旅游”模式；具有區(qū)位優(yōu)勢的鄉(xiāng)村，可利用地理優(yōu)勢發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，如利用閑置空地建造農(nóng)貿(mào)市場、商業(yè)樓、民俗旅館等，收取租金或委托經(jīng)營。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）

責(zé)任編輯：宗宇翔