桂文龍 魏寧 蘇治國 黃銀云

摘要：對貧困人口精準識別是完成精準扶貧工作的基礎和前提。本文采用文獻分析法和訪談法對精準扶貧識別機制運行情況進行實證分析。通過對各方的訪談調(diào)查，從精準識別方法、城鄉(xiāng)二元結構、扶貧政策制度和貧困人口道德素質(zhì)對現(xiàn)有貧困人口識別方法的問題進行了分析，最后從整合多維數(shù)據(jù)、構建村民民主評議小組、加強扶貧干部能力培養(yǎng)、建立貧困對象動態(tài)進出機制、加強貧困人口思想道德教育等角度提出了針對性的建議。

關鍵詞：精準扶貧 精準識別 非對稱信息 道德標準

*基金項目：江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所2018年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略專項研究課題課題“泰州市村級精準扶貧工作現(xiàn)狀調(diào)查與對策研究”（編號： NMYJ2018004）；2017年江蘇高?！扒嗨{工程”優(yōu)秀教學團隊資助項目（蘇教師﹝2017﹞15號）。

一、引言

20世紀80年代以來，我國扶貧工作在經(jīng)過政府救濟式、規(guī)模開發(fā)式、重點攻堅式扶貧模式后，貧困人口大幅減少，取得顯著成效。但是，由于傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式偏重于經(jīng)濟帶動，傾向于區(qū)域扶貧而忽略了個體貧困，扶貧項目針對性不足，扶貧資源使用方式粗放，導致扶貧效率低下。自習近平總書記在2013年湖南省扶貧調(diào)研中提出“精準扶貧”重要思想以來，對貧困人口的精準識別工作成為精準扶貧的基礎和前提。本文在對興化市下圩鎮(zhèn)聯(lián)富村實地調(diào)查研究的基礎上，通過從精準識別方法、城鄉(xiāng)“二元”結構體制、扶貧政策制度和貧困人口道德素質(zhì)方面進行分析，剖析制約我國精準扶貧識別工作成效的因素，并提出針對性的對策建議，為我國實現(xiàn)精準扶貧戰(zhàn)略目標貢獻自己的一份力量。

二、聯(lián)富村精準扶貧識別機制的實踐情況

（一）聯(lián)富村貧困的基本概況

聯(lián)富村位于興化市下圩鎮(zhèn)，全村面積4198.3畝，其中承包面積3326畝（種植面積416畝、養(yǎng)殖面積2910畝）?，F(xiàn)有人口613戶，計2058人。村中現(xiàn)有勞力約為1300人，其中從事家庭經(jīng)營（第一產(chǎn)業(yè)）的約400人，外出務工約900人。在家庭經(jīng)營者中，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖270人，從事蛋雞養(yǎng)殖30人，從事農(nóng)田耕種約100人且多為年齡偏大（70周歲及以上占85%）或為照顧重病家屬的親人。村中主要以農(nóng)耕和水產(chǎn)養(yǎng)殖為主，產(chǎn)業(yè)結構較為單一，村中青壯勞力多外出打工，留村的為年老、病弱、幼小和部分為照顧患病家屬的中老年人。

據(jù)調(diào)查，2017年全村建檔立卡低收入家庭91戶，其中未脫貧的一般貧困戶家庭27戶共計52人。其中，因病、因殘而喪失全部勞動力或喪失部分勞動力的占69%，以致家中青壯勞力只能在家照顧親人，從而無法外出獲得經(jīng)濟來源，因此出現(xiàn)因病致貧狀況。另村委會無村級生產(chǎn)性或經(jīng)營性收入，每年的集體經(jīng)營性收入主要是河溝發(fā)包租賃和農(nóng)田灌溉用水上繳用。2017年底前村集體經(jīng)營性收入為7.11萬元，其中承包河溝440畝共計3.52萬元，村委會收取農(nóng)戶水費2.93萬元和銀行利息0.66萬元。而村委會仍有債務約80萬元。因此，聯(lián)富村屬于典型的經(jīng)濟薄弱村。

（二）聯(lián)富村精準扶貧的實踐情況

1.多維貧困測量與貧困對象識別。在習近平總書記提出精準扶貧概念以前，經(jīng)濟收入作為貧困測量的唯一標準，但是這個唯一標準不僅只能反映經(jīng)濟層面的貧困，而且這一顯性指標所測量的結果具有時效性，并不能準確反映貧困家庭所面臨的多維貧困問題。因此，在貧困指標的設定上要更加科學嚴謹。該村在開展貧困人口識別工作中，以國家最低扶貧標準農(nóng)民年人均純收入2300元為基礎，綜合考慮教育、醫(yī)療、勞動技能等多維指標識別貧困對象；在識別程序上，采取農(nóng)戶申請、民主評議、入戶調(diào)查、村級復評、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批，同時還會定期進行每年的巡查工作，嚴把各個程序。特別是在民主評議上，由當?shù)厥煜で闆r的村民代表發(fā)言，增加推選結果的民主性和公平性。同時，該村所屬的興化市進行了建檔立卡“回頭看”掃尾、貧困戶信息采集、建檔立卡“回頭看”信息錄入、貧困戶幫扶結對、“一戶一策”規(guī)劃等工作，重點解決精準扶貧“幫扶誰”和“誰來幫”問題。在已經(jīng)結束的建檔立卡“回頭看”工作中，整個村按照“回頭看”工作實施方案要求和工作步驟，全部達到貧困戶識別認定“不留死角”和精準識別的要求。2018年5月份興化市進行了建檔立卡再“回頭看”，對該村提供的91戶建檔立卡低收入家庭再次進行了核查，進一步摸清了貧困戶底數(shù)，解決了“幫扶誰”的問題。

2.分析貧困原因與劃分貧困等級。致貧原因呈現(xiàn)多樣性，如疾病、殘疾、學業(yè)、資金不足、技術匱乏等，并且根據(jù)貧困程度分為貧困戶、低保戶、扶貧低保戶和五保戶。在調(diào)查對象中，對于因病致貧的，進行醫(yī)療補助，簽署建檔立卡農(nóng)村貧困人口健康扶貧“雙簽約”服務協(xié)議書，降低其醫(yī)療負擔；對于因?qū)W致貧的，主要通過補助計劃資助貧困大學生，給予經(jīng)濟支持；對于缺乏勞動力的，按照政策規(guī)定發(fā)放最低生活保障金，優(yōu)先納入幫扶范圍，優(yōu)先制定幫扶措施予以幫扶；對于缺乏技術的，加大幫扶工作力度，在農(nóng)業(yè)實用技術培訓、勞動力轉(zhuǎn)移培訓、科技推廣項目的安排上，盡可能向扶貧對象傾斜，幫助他們提高素質(zhì)，增強在市場經(jīng)濟上的博弈能力；對于缺乏資金的，一種通過小額貼息貸款進行金融扶貧，為有生產(chǎn)經(jīng)營能力的“建檔立卡”貧困戶提供5萬元以下、3年以內(nèi)免擔保免抵押，財政貼息，縣級建立風險補償金的信用貸款，用于支持貧困戶發(fā)展特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等生產(chǎn)經(jīng)營項目，另一種為通過自我發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧脫貧的農(nóng)戶，根據(jù)貧困人口數(shù)，原則上貧困戶補助資金控制在每人500元以內(nèi)。同時，幫扶責任人和村干部入戶詢問貧困戶家庭生活、生產(chǎn)和健康狀況，并為五保戶和低保戶提供一些生活物資。本村基本進行合理分析貧困原因，劃分貧困等級，并采取了多種多樣的幫扶措施。

3.實現(xiàn)扶貧資金專業(yè)專項管理與建立貧困對象動態(tài)進出機制。對貧困對象進行建檔立卡，發(fā)放扶貧手冊，詳細記錄家庭情況，找準致貧原因，劃分貧困等級，對不同類別的貧困對象實行專業(yè)管理，設立扶貧開發(fā)項目，提供扶貧貸款資金。2017年來，結合泰州市脫貧攻堅實施方案，興化市的扶貧開發(fā)工作緊扣該市實際，大力推進扶貧工程和專項行動計劃，建立大數(shù)據(jù)平臺，進一步瞄準扶貧對象，落實幫扶責任，制定幫扶措施，完善退出機制，切實解決好“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”和“如何退”的問題。興化市堅持了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，實行了結對幫扶全覆蓋。聯(lián)富村專門分配了1名第一書記和1個駐村幫扶工作隊，30余名幫扶干部和貧困戶結對做親，堅持“立足實際，因戶施策，抓住特點，發(fā)揮長項”的原則，具體問題具體分析，結合自然條件、致貧原因、家庭條件、人口素質(zhì)等，科學制定脫貧計劃，拿出脫貧對策，制定“一戶一策”脫貧規(guī)劃。實行動態(tài)管理，對于已實現(xiàn)脫貧致富的對象，要適時停止執(zhí)行相關到戶扶貧開發(fā)政策；對于貧困人口和返貧人群要及時納入到扶貧體系；扶貧對象和扶貧水平變動情況要及時向社會公示。

三、精準扶貧識別機制實踐困境

（一）精準識別方法不科學

1.扶貧主客體之間信息不對稱。扶貧主客體之間的信息精準程度直接制約著貧困人口識別的質(zhì)量。一方面，我國的貧困標準以每個農(nóng)民年人均純收入2300元作為衡量標準，而農(nóng)民的收入主要由工資性收入、家庭經(jīng)營收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入四部分構成。其中，除轉(zhuǎn)移性收入外，其他都屬于隱性收入信息，加之我國目前在入戶調(diào)查指標設計上的不合理、個人資產(chǎn)信息不透明，導致政府扶貧部門很難獲得農(nóng)民真實的收入信息。而這也成為傳統(tǒng)扶貧模式著眼于區(qū)域開發(fā)的重要原因。另一方面，政府在貧困人口識別工作中，識別的標準主要集中在土地、房屋、勞動力等顯性資本上，而忽略了貧困人口主觀脫貧意愿、勞動技能、教育程度、人際關系等隱性資本的測量，加之測量成本高，難度大、工作復雜，造成扶貧主客體之間的信息不對稱，制約著貧困人口識別的質(zhì)量，繼而制約著精準扶貧政策的實施。

2.貧困指標分配不合理。瞄準貧困人口是精準扶貧工作的亮點之處，但是在實際調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)貧困人口識別和實際工作仍存在偏差。一種是逐級指標分配法。具體操作流程是先由省里在國家貧困線2300元基礎上再結合實際情況進行調(diào)整，收集本省的貧困數(shù)據(jù)，然后將貧困指標分配給縣級政府，縣級政府再根據(jù)各鄉(xiāng)實際情況將貧困指標分配到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再到各村。這種方法的基礎是省里收集的貧困數(shù)據(jù)，而縣級政府作為下級政府只能被動接受，使得數(shù)據(jù)缺乏真實性、有效性，很容易出現(xiàn)貧困指標與當?shù)貙嶋H情況不符的現(xiàn)象。另一種方法主要依靠村干部識別。出現(xiàn)這種情況主要是因為精準識別成本高，缺乏技術手段，工作任務繁重，而地方政府相對財政緊張。因此村干部成為貧困指標的分配者，實際中村干部將指標在村小組進行分配，再由各小組內(nèi)部推選，確定最終扶貧對象。但由于除明顯貧困戶外，其他貧困對象之間并沒有可比性，很容易出現(xiàn)村干部出于親情或私人利益將指標以不合理的方式分配，降低識別精準度。

（二）城鄉(xiāng)二元結構體制遺留的隱患

1.信息獲取不及時，農(nóng)戶參與度低。在貧困人口識別工作中，地方采用的方法往往是先由農(nóng)戶進行申請，然后進行村民民主評議。推選的過程要求農(nóng)民參與貧困戶識別工作，以增強民主評議的民主性和公平性，再依據(jù)每個村莊分配到的貧困名額確定最終人選。在聯(lián)富村的實地調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民出于以下原因參與識別工作的力度不足。一是許多農(nóng)民并未得到相關貧困人口識別信息。主要因為沒有進行足夠的宣傳工作來進行建檔立卡，導致扶貧信息相對封閉，農(nóng)民不能及時了解扶貧信息。而農(nóng)戶作為精準扶貧戰(zhàn)略的末端對象，是精準扶貧工作的直接受益者，如果農(nóng)戶對于扶貧資金、項目不了解，將極大制約精準扶貧工作的開展。二是在我國城鄉(xiāng)二元結構體制下，勞動力大量外出，農(nóng)村空心化嚴重，留有大量老人和兒童，缺乏參與農(nóng)村事務的能力，而缺乏青壯年的參與也就使得民主評議缺乏其廣泛性。三是一些農(nóng)民認為生活條件較好，不屬于貧困群體，抱著“多一事不如少一事”的想法，對于扶貧工作漠不關心，不能積極參與貧困人口識別工作。

2.農(nóng)村干部老齡化與工作復雜化的結構性矛盾日益突出。農(nóng)村作為國家扶貧工作的最終結果，是扶貧工作的受益者，但現(xiàn)實情況是，村級干部不僅要負責貧困人口精準識別的末端工作、扶貧資源的最終配置，而且還要承擔各種復雜的農(nóng)村治理工作。從我國復貧困地區(qū)農(nóng)村干部的結構來看，老齡化是其主要特征。主要原因在于貧困地區(qū)集體經(jīng)濟落后，村干部待遇低，扶貧工作重；年輕人不能接受付出與收益不成比例的待遇，選擇外出打工，導致大量年輕精英在農(nóng)村地區(qū)流失。干部老齡化和扶貧工作復雜性之間的矛盾成為當前解決農(nóng)村貧困的難題，直接影響著我國農(nóng)村貧困治理的成效。

（三）扶貧政策本身的缺陷導致精準扶貧機制難以實施

1.當前的政績考核體系容易導致扶貧資源瞄準偏離。一段時期有各種扶貧工程、扶貧示范點、扶貧模范村成立，這反映了一些地方政府熱衷于追求短期效益，將扶貧工程作為自己的政績，出現(xiàn)一些社會亂象，同時還有部分地方官員擔心扶貧目標不能完成，講條件比較好的農(nóng)戶作為扶貧對象，為了個人的官職，在識別扶貧對象、分配扶貧資源的過程中不按正規(guī)程序進行。這些亂象告誡我們精準扶貧工作不能單靠短期效益，同時部分地方政府的扶貧考核監(jiān)督體系需要加以改進，實現(xiàn)精準識別的效果。

2.貧困程度的動態(tài)變化與建檔立卡工作的周期性的矛盾。我國精準扶貧政策對于已經(jīng)建檔立卡信息的貧困戶，還可以得到相應扶貧資金的支持，扶貧資金的支持通常需要1至2年為一個周期。建檔立卡的工作非常復雜，扶貧對象的識別成本很高，地方政府設立的扶貧辦工作人員有限，工作繁重，影響了建檔立卡的工作進程，延長了建檔立卡工作的周期性。但是貧困家庭的貧困程度是動態(tài)的，有些貧困家庭成為扶貧對象，長期以來一直享受著扶貧資源，在已經(jīng)脫貧的情況下可能依然占有著名額；一些真正的貧困家庭不能及時進入幫扶群體，享受幫扶資源；部分已經(jīng)脫貧的家庭也可能因為某些原因返貧而被排除在外。

（四）貧困人口的道德缺失影響扶貧資源的實際分配

貧困是一個多維的概念，經(jīng)濟指標僅僅是一個角度。實際情況顯示，貧困人口脫貧主要依靠自身的道德素質(zhì)。內(nèi)因起著決定性的作用，但現(xiàn)有的識別方法大多沒有考慮道德標準。一方面，隨著近年來國家扶貧力度的加大，各種幫扶措施更是成為一種福利資源，對農(nóng)戶產(chǎn)生吸引力，利用各種方式來爭奪貧困名額，占用扶貧資源，并且在成功脫貧后不愿主動退出。在訪談中有人說：“一家人有著年輕一輩，但是好吃懶做，游手好閑，不愿參加勞動，被取消貧困戶資格?！边@種現(xiàn)象歸根結底是因為貧困農(nóng)戶缺乏對扶貧工作的正確認識，將扶貧對象視作致富的捷徑，沒有農(nóng)戶的正確參與，精準識別就難以實現(xiàn)，對于精準扶貧工作的開展也會產(chǎn)生不利影響。在訪談中也有人說：“在實際工作中，存在著部分村民請客送禮、托關系走后門等現(xiàn)象，就是為了得到貧困名額，享受國家?guī)头龃胧?，當然，隨著國家監(jiān)管越發(fā)嚴格，而且我們的村干部也是著眼于真正貧困的家庭進行幫扶。但是還有一些村民在推選失敗后，選擇上訪，給我們的扶貧工作帶來很大困擾。”

四、幾點建議

（一）整合多維數(shù)據(jù)

貧困是一個多維、復合、動態(tài)的概念。貧困與經(jīng)濟、社會、文化等諸多因子之間存在著聯(lián)系，而致貧原因也是復雜多樣的，例如疾病、殘疾、學習、資金不足、缺乏資金等原因都在精準扶貧過程中有所體現(xiàn)，不能以農(nóng)民人均純收入2300元作為唯一衡量標準，必須從多維角度認識貧困和發(fā)展問題。根據(jù)合作型反貧困理論，在識別貧困人口的過程中，應整合農(nóng)業(yè)部門、金融部門、扶貧辦等諸多相關行業(yè)的數(shù)據(jù)信息，建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村、戶的扶貧信息大數(shù)據(jù)平臺，使扶貧信息精準到戶到人，實施精準施策，掛圖作戰(zhàn)。將登記的扶貧對象信息錄入到電腦系統(tǒng)，健全、完善扶貧對象檔案，做到戶有卡、村有冊、鎮(zhèn)有簿、縣有電子檔案。通過信息大數(shù)據(jù)平臺收集整合多維信息，進行綜合查詢、監(jiān)督，消除扶貧主客體之間的信息不對稱，進一步瞄準扶貧對象，落實幫扶責任，制定幫扶措施，完善貧困對象動態(tài)進出機制。

（二）構建村民民主評議小組

參與式扶貧理念強調(diào)被干預目標可以參與扶貧資金的使用、扶貧項目的確定，干預者不是控制發(fā)展和資源分配的過程，而是賦權給被干預目標。使貧困對象共享發(fā)展成果，又共同承擔風險。充分發(fā)揮農(nóng)民參與的方式，村民大會推選成立村級民主評議小組，評議小組應包括村干部、幫扶責任人、黨員、婦女、大學生村官、群眾和貧困戶等方面的代表，所做決定必須經(jīng)到會人員半數(shù)以上通過，充分尊重民意，具有廣泛性代表性。民主評議小組需充分宣傳政策，通知在外務工人員；對貧困申請對象進行審核，核實其情況是否屬實，是否符合條件；對貧困對象進行評議，張榜公示，確保對象識別公開、公平、公正。充分發(fā)揮村民熟悉當?shù)厍闆r的優(yōu)勢，與政府扶貧部門的統(tǒng)計方式相結合，提高貧困人口識別精準度。

（三）加強扶貧干部能力培養(yǎng)

加強扶貧專干能力培養(yǎng)，努力建設一支能力強、態(tài)度好、業(yè)務精的基層扶貧團隊，他們是推動扶貧工作的關鍵。一是規(guī)范村干部選舉。村干部生活工作在農(nóng)村，最了解農(nóng)村實際情況，他們作為國家精準扶貧戰(zhàn)略的末端分配環(huán)節(jié)，是上級政府部門與貧困對象的連接點，具備為集體奉獻精神的扶貧干部有利于推動精準扶貧戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。二是樹立正確的扶貧觀念，提高基層業(yè)務能力。例如：上級政府向下屬機構選派專家，向各級扶貧干部介紹扶貧工作的優(yōu)秀成果和經(jīng)驗，對基層扶貧干部進行崗位培訓，提升其業(yè)務技能水平；合理配置幫扶單位，根據(jù)單位自身資源水平實現(xiàn)扶貧資源的最優(yōu)配置。三是引入專業(yè)優(yōu)秀人才。給予大學生、年輕人才一些政策支持，提升工資福利待遇，制定績效考核機制，實現(xiàn)年輕人才不會因為物質(zhì)收入低、缺乏晉升目標而消極對待扶貧工作，使他們?yōu)榉鲐毠ぷ髯龀鲎约鹤畲蟮呐Α?/p>

（四）建立貧困人口動態(tài)進出機制

精準扶貧是一個動態(tài)的過程，加強精準扶貧的動態(tài)監(jiān)督工作，建立貧困對象識別——脫貧退出——再識別再進入的動態(tài)識別機制，把所有的貧困對象都納入到監(jiān)控系統(tǒng)中，以確保對貧困對象實現(xiàn)及時監(jiān)測，為扶貧對象實現(xiàn)精確支持，有效減少貧困對象的返貧率。對于已經(jīng)實現(xiàn)脫貧致富的對象，要停止執(zhí)行相關到戶扶貧開發(fā)政策；對于收入低于貧困標準的，要及時將其納入到幫扶范圍；同時對于部分已脫貧但因某些原因又重返貧困狀態(tài)也需進行相應幫扶。貧困對象和水平變動情況要及時向社會公示。還應該基于區(qū)域特征，以貧困對象的實際生產(chǎn)能力作為基本參考，建立明確的進入和退出標準，定期組織評估，使扶貧資源發(fā)揮出最大價值。

（五）加強貧困人口自身的思想道德教育

貧困人口自身的思想素質(zhì)是影響扶貧成效的內(nèi)在因素。傳統(tǒng)的扶貧開發(fā)模式強調(diào)增加貧困人口的收入水平，往往忽略了貧困人口的道德建設。但是實踐證明，經(jīng)濟發(fā)展與道德建設相輔相成，缺乏道德支撐，經(jīng)濟發(fā)展取得的成果只能是水中月鏡中花，經(jīng)不起推敲。在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，個別貧困戶在得到幫扶后，自身生活條件得到改善，但又因沾染賭博、酗酒等惡習重返貧困，造成扶貧資源的極大浪費。因此，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，還必須加強思想道德建設，“扶貧先扶德”。具體實踐中，進行貧困人口識別工作，需通過村民參與、民主評議和入戶調(diào)查的方式，將沾染惡習的農(nóng)戶排除在識別范圍之外，通過開展思想道德教育，幫助其樹立正確的價值觀念。

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Research on the Identification of Poverty Reduction Object in the Implementation of Precision Poverty Alleviation Work

Gui WenlongWei NingSu ZhiguoHuang Yinyun

Abstract： Accurate identification of the impoverished population is the basis and prerequisite for completing the work of precise poverty alleviation. This paper uses literature analysis and interview method to conduct an empirical analysis of the operation of the accurate poverty alleviation mechanism. Through interviews with various parties， this paper analyzes the problems of the existing methods of identification of the poor people from the precision identification method， the urban and rural "two yuan" structure， the poverty alleviation policy system and the poor population moral quality. Finally， the integration of multi-dimensional data， the increase of farmers participation， the training of the ability of the poor cadres and the establishment of a dynamic identification machine are made. Specific suggestions are put forward in terms of system and ideological and moral education.

Key word：Precision poverty alleviation；Accurate identification；Asymmetric information；Moral standards

（作者單位：江蘇農(nóng)牧科技職業(yè)學院）

責任編輯：凌玉