馬驪馳 肖其

1昆明市西山區(qū)城市更新改造服務(wù)中心 云南 昆明 6501182昆明市西山區(qū)人民政府永昌街道辦事處城市管理綜合服務(wù)中心 云南 昆明 650034

1 社會(huì)治理創(chuàng)新與城市更新

城市更新是一項(xiàng)“以人為本”的民生工程，旨在通過(guò)解決城市發(fā)展的空間容量矛盾，強(qiáng)化城市功能，提高生活品質(zhì)，更好的滿足人民群眾對(duì)于日益美好生活的需求。初期的城市更新只注重物質(zhì)更新，將舊建筑、舊設(shè)施的推倒、翻新看做是一個(gè)靜態(tài)的過(guò)程，隨著工作持續(xù)深入推進(jìn)，新時(shí)代的城市更新卻更強(qiáng)調(diào)人文關(guān)懷，聚焦社會(huì)脈絡(luò)[1]。通過(guò)城市更新不僅要實(shí)現(xiàn)完善市政及公共服務(wù)配套設(shè)施，補(bǔ)齊民生短板，提升人居環(huán)境的目標(biāo)，更重要的是要從簡(jiǎn)單的物質(zhì)改造轉(zhuǎn)向綜合的社會(huì)治理，構(gòu)建“共建、共治、共享”的多元利益主體持續(xù)參與互動(dòng)的社會(huì)治理新格局，讓更多新市民享受城市更新紅利。

2 西山區(qū)城市更新現(xiàn)狀

2.1 從“全面鋪開(kāi)”向“有促有控”轉(zhuǎn)變

2.1.1 全面啟動(dòng)階段。2008年初，昆明市全面啟動(dòng)城中村改造重建工程。截至目前，西山區(qū)城市更新項(xiàng)目共涉及6個(gè)街道辦事處51個(gè)片區(qū)109個(gè)村。

2.1.2 增量轉(zhuǎn)存量階段。2015年中央城市工作會(huì)議提出 “框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量”，加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)，提倡城市修補(bǔ)[2]。在此大背景下，2016年，西山區(qū)以城鄉(xiāng)人居環(huán)境提升行動(dòng)部署為契機(jī)，積極探索開(kāi)展城中村、老舊小區(qū)微改造，工作思路逐步由傳統(tǒng)的大拆大建轉(zhuǎn)為城市的有機(jī)修補(bǔ)更新。

2.1.3 促控結(jié)合階段。近年來(lái)，各級(jí)政府高度重視城中村改造歷史遺留項(xiàng)目，并在摸清“家底”的基礎(chǔ)上，制定行動(dòng)計(jì)劃，有序推進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)展。西山區(qū)三年行動(dòng)計(jì)劃的總體工作思路為2021年全面啟動(dòng)改造，2022年底全面完成拆遷，2023年全面實(shí)現(xiàn)剩余土地交易，2025年全面完成包含回遷安置在內(nèi)的城市更新改造項(xiàng)目建設(shè)。

2.2 從“改差補(bǔ)缺”向“品質(zhì)打造”轉(zhuǎn)變

2.2.1 低容開(kāi)發(fā)傾向。由區(qū)級(jí)統(tǒng)籌推進(jìn)的44個(gè)項(xiàng)目中，38個(gè)項(xiàng)目規(guī)劃方案已通過(guò)市規(guī)委審批，通過(guò)分析項(xiàng)目不同容積率的分布情況，可以看出：2016年以前，城市更新普遍追求高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)、高密度建設(shè)、大面積硬化，導(dǎo)致住房品質(zhì)低，居住環(huán)境質(zhì)量不高。近年來(lái)，隨著相關(guān)工作持續(xù)深入推進(jìn)，特別是住建部頒布了新的《城市居住區(qū)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，城市更新項(xiàng)目更加重視對(duì)住宅單地塊和片區(qū)綜合容積率的把控，致力于打造更宜居舒適、品質(zhì)有保障的居住區(qū)。

2.2.2 公建配套完善。自啟動(dòng)城中村改造以來(lái)，累計(jì)建成回遷安置房271.04萬(wàn)㎡、中學(xué)3所、小學(xué)8所、幼兒園18所、醫(yī)院3座、綠地約33萬(wàn)㎡，建成西壩路、西福路等15m以上道路23條約28.8km。2018年生活圈概念提出后，項(xiàng)目規(guī)劃審批時(shí)強(qiáng)調(diào)依據(jù)不同層級(jí)的分級(jí)控制規(guī)模調(diào)整用地控制指標(biāo)、分級(jí)設(shè)置配套設(shè)施，并加強(qiáng)了同相關(guān)行業(yè)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)的相互銜接與協(xié)調(diào)。2018年以后完成控規(guī)調(diào)整7個(gè)項(xiàng)目，除常規(guī)的教育、醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)配套設(shè)施外，還在規(guī)劃條件中進(jìn)一步明確了公共文化體育設(shè)施、養(yǎng)老康體設(shè)施及社區(qū)便民服務(wù)設(shè)施，按照生活圈層級(jí)逐步完善片區(qū)公建配套設(shè)施，便利群眾生活，提升居住品質(zhì)。

2.2.3 聚焦歷史文脈。城市更新與歷史文化保護(hù)“血脈相融”，在城市更新中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，將會(huì)對(duì)生活其中的群眾精神信仰體系的建立產(chǎn)生潛移默化的影響，滿足群眾在精神層面對(duì)美好生活的追求。2020年以來(lái)，西山區(qū)在城市更新工作中形成歷史文化資源調(diào)查評(píng)估論證、啟動(dòng)預(yù)先保護(hù)并申報(bào)列級(jí)、歷史文化保護(hù)專(zhuān)章及建立歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃信息庫(kù)的一整套工作機(jī)制及流程，尊重城市歷史格局，延續(xù)社會(huì)生活脈絡(luò)。

2.3 從“拆建為主”向“多措并舉”轉(zhuǎn)變

2.3.1 多維探索微改造。以打造“干凈整潔、規(guī)范有序、文明和諧”的人居環(huán)境為目標(biāo)，2016年全區(qū)啟動(dòng)了老舊小區(qū)微改造工作，并按計(jì)劃逐年推進(jìn)，截至目前，已完成79個(gè)小區(qū)210萬(wàn)m2老舊小區(qū)改造，投入資金2.3億元，匯集群眾13余萬(wàn)人。

2.3.2 多途徑化解歷史遺留問(wèn)題。隨著城市更新從“粗放生長(zhǎng)”到“精耕細(xì)作”，2020年，市級(jí)認(rèn)定全區(qū)歷史遺留問(wèn)題尚未解決的城中村改造項(xiàng)目為10個(gè)，區(qū)級(jí)成立房地產(chǎn)領(lǐng)域爛尾項(xiàng)目“府院聯(lián)動(dòng)”處置小組，統(tǒng)籌推進(jìn)歷史遺留問(wèn)題處置工作。截至目前，已化解5個(gè)項(xiàng)目，剩余5個(gè)項(xiàng)目正在開(kāi)展清算審計(jì)、規(guī)劃調(diào)整、土地資源配置、竣工驗(yàn)收、原社會(huì)投資人清退等工作，有序解決回遷安置收尾及過(guò)渡費(fèi)發(fā)放等問(wèn)題。

2.3.3 探索創(chuàng)新自主騰退模式。為有效防范政府隱性債務(wù)，緩解區(qū)級(jí)財(cái)政壓力，西山區(qū)以城中村29號(hào)片區(qū)(楊家地村、李家地村、李長(zhǎng)官村)為試點(diǎn)，在編制成片開(kāi)發(fā)方案的同時(shí)，創(chuàng)新開(kāi)展集體土地“自主騰退”工作，自2021年1月6日啟動(dòng)以來(lái)，截至目前，已完成協(xié)議簽訂1200余戶，簽約率達(dá)97%。該模式將作為成功案例在剩余其他片區(qū)征地拆遷、土地交易等工作中進(jìn)行推廣。

3 西山區(qū)城市更新工作的困境

3.1 政策性障礙問(wèn)題

按照相關(guān)規(guī)定，新啟動(dòng)的城市更新改造項(xiàng)目普遍受制于土地批而未供率、閑置土地發(fā)生率等用地指標(biāo)及項(xiàng)目容積率、建筑高度、綠地面積、公建配套等規(guī)劃指標(biāo)剛性管控等因素的影響，經(jīng)濟(jì)測(cè)算難以平衡、用地審批工作嚴(yán)重滯后。

3.2 政府管控及部門(mén)聯(lián)動(dòng)問(wèn)題

項(xiàng)目報(bào)規(guī)過(guò)程中易形成規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整長(zhǎng)期拉鋸戰(zhàn)，加之現(xiàn)行規(guī)劃審批流程及要求較為繁瑣復(fù)雜，審批周期長(zhǎng)，造成部分片區(qū)土地交易工作相對(duì)滯后。此外，長(zhǎng)期以來(lái)?xiàng)l塊分割的管理格局造成管理部門(mén)架構(gòu)不清晰、存在各自為政、分頭執(zhí)法、協(xié)調(diào)不利、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，缺乏整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性，難以建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理模式[2]，不利于形成推動(dòng)城市更新改造的工作合力[3]。

3.3 多元利益訴求沖突問(wèn)題

部分項(xiàng)目過(guò)于依賴(lài)市場(chǎng)，對(duì)開(kāi)發(fā)量和經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度追求帶來(lái)了城市環(huán)境、交通、公共服務(wù)等方面的外部負(fù)效應(yīng)，諸如教育配套等公建配套普遍因歷史欠賬多、建設(shè)進(jìn)度慢、群眾意見(jiàn)大等形成新的矛盾點(diǎn)，加之目前城市更新的利益平衡機(jī)制尚不完善，缺乏綜合統(tǒng)籌的思路，容易產(chǎn)生“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、“局部得益、整體失利”的局面，造成公共利益失衡。由于政策調(diào)整、資金鏈斷裂、協(xié)商分歧、回遷滯后等原因，全區(qū)爛尾樓項(xiàng)目較多，回遷安置房建設(shè)緩慢，影響社會(huì)穩(wěn)定。如何通過(guò)不同項(xiàng)目間土地資源的合理匹配實(shí)現(xiàn)公建配套的大片區(qū)平衡以及企業(yè)合理投資利潤(rùn)，推動(dòng)爛尾項(xiàng)目復(fù)產(chǎn)復(fù)工，成為多元利益主體關(guān)注的焦點(diǎn)。此外，大部分規(guī)劃實(shí)踐活動(dòng)由政府部門(mén)主導(dǎo)、包攬，其關(guān)注點(diǎn)難免受到政府視角以及專(zhuān)業(yè)視角的局限，容易忽略公眾的多元化訴求，許多項(xiàng)目在實(shí)踐中僅停留在對(duì)最終規(guī)劃成果“公示”的層面，與全過(guò)程的深度公眾參與相距甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中或完成后產(chǎn)生新的矛盾[4]。

3.4 規(guī)模開(kāi)發(fā)及后續(xù)運(yùn)營(yíng)問(wèn)題

西山區(qū)主城范圍內(nèi)的城市更新改造項(xiàng)目分布較為零散，普遍面積不大，規(guī)劃層面難以形成連片開(kāi)發(fā)的規(guī)模體系，呈現(xiàn)單點(diǎn)開(kāi)發(fā)的局面。單點(diǎn)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀不利于形成依托項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的空間布局體系，無(wú)法通過(guò)空間布局體系的優(yōu)化進(jìn)一步帶動(dòng)形成連片開(kāi)發(fā)的產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?yīng)，形成新的產(chǎn)業(yè)鏈，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。受制于市場(chǎng)現(xiàn)狀，城市更新改造項(xiàng)目(區(qū)級(jí)統(tǒng)籌)商業(yè)用地面積約為1430畝，住宅用地面積約為5857畝，住宅用地與商業(yè)用地之比高達(dá)5:1，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的空間載體被嚴(yán)重壓縮。目前部分城中村改造項(xiàng)目商業(yè)建設(shè)進(jìn)度滯后、招商運(yùn)營(yíng)成效不佳，無(wú)法實(shí)現(xiàn)樓宇經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)培育，打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的新型產(chǎn)業(yè)吸引點(diǎn)，形成項(xiàng)目后續(xù)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)的良性循環(huán)機(jī)制。此外，部分微改造項(xiàng)目也面臨缺少引進(jìn)物業(yè)管理?xiàng)l件、后續(xù)管養(yǎng)資金缺乏等維護(hù)和管理的困境。

4 基于社會(huì)治理創(chuàng)新探索西山城市更新提質(zhì)增效新路徑

4.1 轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念，注重城市更新頂層設(shè)計(jì)

4.1.1 轉(zhuǎn)變政府執(zhí)政理念。城市更新既是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的方式，也是城市治理的重要內(nèi)容。不同于過(guò)去快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的舊城改造與大拆大建，新時(shí)代的城市更新行動(dòng)其根本出發(fā)點(diǎn)在于回應(yīng)群眾關(guān)切，著力解決“城市病”等突出問(wèn)題，提升城市品質(zhì)，提高城市管理服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)美好生活與高質(zhì)量發(fā)展。這意味著必須轉(zhuǎn)換城市發(fā)展方式、統(tǒng)籌處理復(fù)雜利益關(guān)系、創(chuàng)新體制機(jī)制與有關(guān)技術(shù)規(guī)范等，摒棄過(guò)去以GDP增長(zhǎng)為導(dǎo)向，確立“以人民為中心”的宗旨，采用政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同共治的新模式。

4.1.2 加強(qiáng)城市頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)主要是針對(duì)城市更新難點(diǎn)問(wèn)題，探索完善適用于城市存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財(cái)稅等政策體系。在城市規(guī)劃、管理、建設(shè)上，不同于過(guò)去關(guān)注目標(biāo)引領(lǐng)，現(xiàn)在更加關(guān)注底線約束，提倡以精準(zhǔn)的“微更新”代替簡(jiǎn)單粗暴的大拆大建，要從頂層設(shè)計(jì)層面逐步建立完善城市體檢評(píng)估體系，指導(dǎo)系統(tǒng)治理“城市病”；實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程，提升人居環(huán)境質(zhì)量；強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌；加快建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。

4.1.3 有效化解歷史問(wèn)題。部分城市更新項(xiàng)目因歷史遺留問(wèn)題停擺時(shí)間較長(zhǎng)，損害群眾利益，形成社會(huì)不穩(wěn)定因素。這些項(xiàng)目無(wú)法與當(dāng)前的相關(guān)政策要求相匹配，必須爭(zhēng)取更高層面及基層群眾支持，進(jìn)一步完善此類(lèi)特殊項(xiàng)目相關(guān)配套政策，形成一事一議專(zhuān)題研究與群眾群策群力參與相結(jié)合的體制機(jī)制，探索通過(guò)土地資源匹配、大片區(qū)平衡等方式化解歷史遺留問(wèn)題的有效途徑。

4.2 提升管理服務(wù)效能，探索城市更新的新路徑

4.2.1 優(yōu)化管理運(yùn)行機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)城市更新的統(tǒng)籌管理和實(shí)施引導(dǎo)，明晰各職能部門(mén)的權(quán)責(zé)范圍，搭建多部門(mén)協(xié)同平臺(tái)，規(guī)范審批權(quán)限及流程，建立科學(xué)合理的管理機(jī)制。同時(shí)，積極構(gòu)建多元主體的協(xié)商機(jī)制，結(jié)合規(guī)劃編制審批以及改造意愿征集等過(guò)程，明確多元主體的參與模式，進(jìn)一步規(guī)范多方參與的形式、流程、范圍、權(quán)責(zé)等協(xié)作機(jī)制，搭建統(tǒng)一透明的協(xié)商制度運(yùn)行環(huán)境。

4.2.2 加大利益統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。理清不同社會(huì)治理主體在城市更新中的相互作用關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多元主體利益分配格局,妥善制定公開(kāi)透明的增值收益分配和協(xié)調(diào)的政策法規(guī)，激發(fā)多元主體動(dòng)力。進(jìn)一步凸顯政府在公共利益保障方面的調(diào)控作用，通過(guò)公共利益平衡、鼓勵(lì)公共責(zé)任捆綁、建立實(shí)施監(jiān)督協(xié)議等政策措施強(qiáng)化城市公共利益保障的政策引導(dǎo)和措施落實(shí)。

4.2.3 借鑒成功典型案例。北京勁松北社區(qū)改造、上海NEO系列、上海樂(lè)坊、萬(wàn)有集市等成功案例在老舊小區(qū)物業(yè)改造、酒店升級(jí)改造、社區(qū)商業(yè)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了城市更新創(chuàng)新突破。此外，北京、廣州、深圳等在總體的政策框架內(nèi)，科學(xué)制定激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，如土地用途轉(zhuǎn)移與容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移機(jī)制、優(yōu)化存量用地地價(jià)計(jì)收體系、提供財(cái)稅政策創(chuàng)新與資金支持等同樣為城市更新工作開(kāi)辟了新思路。

4.3 激發(fā)群眾深度參與，打造城市更新社會(huì)共同體

4.3.1 結(jié)合基層治理考量。要加強(qiáng)與基層治理制度的優(yōu)化、緊密互動(dòng)，支持和鼓勵(lì)非政府組織、各級(jí)基層組織參與城市更新。以城市更新規(guī)劃搭建多方協(xié)作平臺(tái)整合多方資源和訴求，通過(guò)社區(qū)規(guī)劃師制度等多種途徑推動(dòng)基層治理與城市更新的互相促進(jìn)和協(xié)同發(fā)展。

4.3.2 提倡全程深度參與。城市更新的內(nèi)核應(yīng)該是激發(fā)各類(lèi)主體共同參與，充分尊重群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。尤其在征地拆遷、規(guī)劃方案設(shè)計(jì)、微改造全過(guò)程等階段，保障公眾參途徑暢通，合理調(diào)節(jié)利益平衡與博弈，培育多元協(xié)商議事模式，形成政府和群眾協(xié)調(diào)協(xié)同、同心同向的良好互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)由建筑到人，再到生活、整體風(fēng)貌品格的提升[4]。

4.3.3 提升群眾參與意識(shí)。政府一方面要轉(zhuǎn)換工作思路，充分調(diào)動(dòng)公眾的參與積極性，增強(qiáng)公眾了解并參與城市更新的意識(shí)，推動(dòng)公眾由客體轉(zhuǎn)向主體的觀念轉(zhuǎn)變[5]；另一方面要規(guī)范參與制度，搭建有效的參與平臺(tái)，避免走向“為參與而參與”的形式主義。群眾也要逐步改變普遍過(guò)度依賴(lài)政府、有意見(jiàn)時(shí)指責(zé)政府的習(xí)慣，也需要居民進(jìn)入社區(qū)建設(shè)的主體角色、遵守議事規(guī)則并承擔(dān)自身責(zé)任。

4.4 培育產(chǎn)業(yè)新增長(zhǎng)點(diǎn)，形成城市更新全域產(chǎn)業(yè)鏈

4.4.1 構(gòu)筑產(chǎn)城人文融合。要以深層的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)代替泛表面化的城市美容，完整的產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)是保持城市更新源源不斷的動(dòng)能，文化植入和再度創(chuàng)生是實(shí)現(xiàn)有溫度的社區(qū)生活的內(nèi)在要求。以產(chǎn)城人文深度融合為導(dǎo)向，加快推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，利用改造的存量土地發(fā)展諸如高新技術(shù)、文化創(chuàng)意、高端服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，融入“互動(dòng)式”體驗(yàn)，培育新的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)，從“開(kāi)發(fā)模式”轉(zhuǎn)為“商業(yè)模式”，從土地開(kāi)發(fā)者的角色轉(zhuǎn)型為全域產(chǎn)業(yè)鏈的后端增值服務(wù)商，打造品牌項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資、營(yíng)收和產(chǎn)業(yè)鏈延伸的創(chuàng)新[6]。

4.4.2 完善后續(xù)運(yùn)營(yíng)維護(hù)。將共治理念融入到社區(qū)管理中，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入老舊小區(qū)的改造。通過(guò)后續(xù)服務(wù)收費(fèi)(如物業(yè)管理、家裝改造等)、社區(qū)商業(yè)運(yùn)營(yíng)等方式盤(pán)活社會(huì)閑置資源，以強(qiáng)社群活動(dòng)空間替代低租金的主力店吸客，通過(guò)復(fù)合的空間利用和收益疊加，創(chuàng)造高坪效，激活城市更新尤其是老舊小區(qū)改造的后續(xù)價(jià)值潛力[7]。

4.4.3 加強(qiáng)高新技術(shù)創(chuàng)新。積極利用國(guó)家強(qiáng)化“新基建”的投資建設(shè)契機(jī)，將物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、人工智能等最新科技成果運(yùn)用于城市更新，打造各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園、大數(shù)據(jù)服務(wù)中心、 智慧城市中心等，為居民提供更多安全、高效、便捷的智能化管理和服務(wù)。

新時(shí)代城市更新工作的高效提質(zhì)離不開(kāi)共建共治共享的城市更新運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建，只有不斷推動(dòng)城市更新從簡(jiǎn)單的物質(zhì)改造向公共政策與社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，才能真正助力城市實(shí)現(xiàn)更高層次、更高質(zhì)量的發(fā)展。