盧 錕

(上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

近年來，中國穩(wěn)步推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理制度改革，提升礦產(chǎn)綜合開發(fā)利用水平，開展綠色礦山建設(shè)，正在從礦業(yè)大國邁向礦業(yè)強(qiáng)國。但礦區(qū)生態(tài)退化問題、尾礦潰壩等事故時有發(fā)生，表明礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的有效性距離生態(tài)文明制度建設(shè)的要求還存在一定距離。《山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程指南(試行)》明確提出開展風(fēng)險評估與適應(yīng)性管理。適應(yīng)性管理面向嵌套的、不斷變化的、復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，憑借其“邊做邊學(xué)”的核心理念，為飽受不確定性和復(fù)雜性困擾的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)注入了活力和希望，亟需在制度層面得到落實(shí)。本文梳理中國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的制度現(xiàn)狀，查明制度建設(shè)過程中需要改進(jìn)之處，結(jié)合適應(yīng)性管理的理論和實(shí)踐，從修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、決策風(fēng)險預(yù)防、動態(tài)監(jiān)管等方面提出優(yōu)化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律制度的思路。

1 中國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度現(xiàn)狀

1.1 土地復(fù)墾制度

露天采礦、地下采礦、廢棄物堆放等活動可能損毀土地。2011年國務(wù)院公布的《土地復(fù)墾條例》以行政法規(guī)的形式對因生產(chǎn)建設(shè)活動、歷史遺留和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾進(jìn)行規(guī)范。該條例規(guī)定，礦山企業(yè)在申請采礦權(quán)時編制土地復(fù)墾方案，并對土地?fù)p毀情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評價，定期報告復(fù)墾情況，復(fù)墾完成后申請主管部門驗(yàn)收。主管部門在5年內(nèi)跟蹤評價農(nóng)用地復(fù)墾效果。地方政府按項(xiàng)目管理方式組織歷史遺留、自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾，鼓勵土地權(quán)利人自行復(fù)墾或者社會投資進(jìn)行復(fù)墾。主管部門在調(diào)查評價的基礎(chǔ)上編制復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃，根據(jù)資金安排確定年度復(fù)墾項(xiàng)目。

1.2 礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)制度

2009年頒布、2019年修改的《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》以部門規(guī)章的形式從規(guī)劃、恢復(fù)治理、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面對因礦產(chǎn)資源勘查開采活動造成的礦區(qū)地面塌陷等地質(zhì)環(huán)境問題的預(yù)防和治理恢復(fù)做出規(guī)定。根據(jù)規(guī)定，自然資源主管部門開展礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查評價，編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。采礦權(quán)人是恢復(fù)治理責(zé)任人，在申請采礦許可證時編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案并嚴(yán)格執(zhí)行。如果責(zé)任人滅失，則由政府專項(xiàng)資金治理恢復(fù)。自然資源主管部門指導(dǎo)、監(jiān)督檢查采礦權(quán)人建立健全監(jiān)測工作體系和監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、開展動態(tài)監(jiān)測、定期報告。在法律責(zé)任方面，未編制方案、未按方案治理、未按期完成治理的，責(zé)令限期改正，并列入異常名錄或嚴(yán)重違法名單；逾期不改正處3萬元以下罰款，不受理其采礦權(quán)新設(shè)、延續(xù)、變更、注銷。

1.3 綠色礦山建設(shè)制度

符合生態(tài)環(huán)境規(guī)律的資源開發(fā)利用有利于資源修復(fù)。旨在整體提升資源利用效率與循環(huán)利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理和土地復(fù)墾的綠色礦山建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級的新路徑。2017年發(fā)布的《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》(國土資規(guī)〔2017〕4號)通過制定標(biāo)準(zhǔn)體系,采取名錄管理，弱化試點(diǎn)建設(shè)中的發(fā)展規(guī)劃編制，強(qiáng)化自建自評和第三方評估，加大政策支持、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)激勵，全面推進(jìn)綠色礦山建設(shè)。自然資源部相繼制定發(fā)布礦種(礦類)合理開發(fā)利用“三率”最低指標(biāo)要求、礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用先進(jìn)適用技術(shù)推廣目錄，開展技術(shù)推廣應(yīng)用情況評估，構(gòu)建動態(tài)更新評價機(jī)制，引導(dǎo)礦山企業(yè)提高資源利用效率[1]。2020年發(fā)布的《綠色礦山評價指標(biāo)》和《綠色礦山遴選第三方評估工作要求》，從礦區(qū)環(huán)境、資源開發(fā)方式、資源綜合利用等方面對評價指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一，并對第三方評估工作進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)綠色礦山遴選的規(guī)范性和公信力。

綜上，中國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度在行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件層面得以構(gòu)建。為彌補(bǔ)法律層面的制度缺失，2019年12月自然資源部起草形成《礦產(chǎn)資源法(修訂草案)》(征求意見稿)對礦區(qū)生態(tài)修復(fù)做出規(guī)定，明確相關(guān)責(zé)任主體和資金來源，對于健全相關(guān)制度具有重要意義。但由于制度發(fā)展時間短、歷史環(huán)境積弊多、區(qū)域差異大等原因，從整體上看礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的適應(yīng)性管理程度不高，尚未形成全面、統(tǒng)一的制度體系，距離統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)的規(guī)范要求仍有提升空間。

2 中國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度建設(shè)中存在的問題

2.1 統(tǒng)籌礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的系統(tǒng)性保障不足

現(xiàn)有制度對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)系統(tǒng)性保障的不足主要體現(xiàn)在統(tǒng)籌修復(fù)面臨壓力、修復(fù)范圍相對狹隘和修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)總體要求不明確等方面。一是統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)面臨較大壓力。行政職權(quán)交叉問題仍客觀存在，自然資源、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)草原、礦山安全監(jiān)察等部門之間的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制尚未建立，與整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的要求還有差距。土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)、綠色礦山建設(shè)制度的分立仍在一定程度上存在，導(dǎo)致部分礦區(qū)修復(fù)工程的目標(biāo)、內(nèi)容和措施相對單一，未能充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的連通性及其服務(wù)功能的整體性，還存在拼盤、拼湊、碎片化現(xiàn)象。因此，亟需建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，確保將生態(tài)修復(fù)相關(guān)內(nèi)容在礦產(chǎn)資源勘查方案、開采方案、環(huán)境影響報告書、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與土地復(fù)墾方案等多個方案中得到整合和統(tǒng)一。二是信息共享機(jī)制尚未建立。確保礦區(qū)生態(tài)環(huán)境得到一體化的系統(tǒng)保護(hù)和協(xié)同修復(fù)，各相關(guān)部門的數(shù)據(jù)動態(tài)更新和信息共享是重要基礎(chǔ)。但目前礦區(qū)生態(tài)環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)仍分散在多個部門，在法律層面缺乏對于信息互聯(lián)互通的規(guī)定。推動礦山環(huán)境保護(hù)向礦山生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變，有必要建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺，并將其作為國家政務(wù)信息資源的組成部分，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測、調(diào)查、風(fēng)險評估、效果評估結(jié)果的數(shù)據(jù)資源整合和信息互聯(lián)共享。在此基礎(chǔ)之上，構(gòu)建大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，為全國性、區(qū)域性等不同尺度的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)與風(fēng)險管控提供決策和技術(shù)支撐。三是對未達(dá)到修復(fù)效果的法律制裁機(jī)制不足。法律上的懲罰和制裁手段是確保礦區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)義務(wù)人能夠按照開采方案履行并達(dá)到實(shí)際修復(fù)效果的保證。這種底線要求的缺乏造成實(shí)踐中未能形成足夠的威懾。這就使得考慮或不考慮修復(fù)效果都處于行政機(jī)構(gòu)和經(jīng)營者的自由裁量之下，在一定程度上導(dǎo)致修復(fù)措施往往是粗略和不科學(xué)的，以致在實(shí)際工作中“巖石鋪草皮”“礦山刷綠漆”“盆栽式復(fù)綠”等敷衍做法一再出現(xiàn)[2]，在不適宜的地點(diǎn)、采用不適宜的方式進(jìn)行開發(fā)的情況屢禁不止，如青海省黃南州尖扎縣李家峽6座砂石礦開挖面幾近垂直[3]，修復(fù)工作極其困難。

2.2 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)風(fēng)險預(yù)防機(jī)制有待完善

生態(tài)環(huán)境修復(fù)，既針對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，也針對潛在風(fēng)險的修復(fù)。審慎性要求看到最糟糕的一面，包括修復(fù)活動本身可能產(chǎn)生的風(fēng)險，以最壞情況分析作為更詳細(xì)審查的起點(diǎn)，確定合理可預(yù)見的災(zāi)難性事件閾值，進(jìn)而提出改進(jìn)方案?，F(xiàn)有方案沒有涵蓋這種分析，而是基于歷史狀況來預(yù)測以后的發(fā)展趨勢。既然過去沒有發(fā)生災(zāi)難性的事故，那么就沒有必要對此引起重視。當(dāng)最壞情況分析被擱置時，嚴(yán)重風(fēng)險分析也隨之?dāng)R置，尾礦潰壩、尾礦沙泄漏等次生災(zāi)害得不到合適的應(yīng)對。在湖南郴州屋場坪錫礦“11·16”尾礦庫水毀災(zāi)害事件中，部分河堤被沖塌，沿岸農(nóng)田菜地、林地和荒地被洪水尾礦淹沒，下游部分重金屬治理工程被沖毀，河水砷濃度超標(biāo)，飲水安全受到影響。生態(tài)環(huán)境修復(fù)過程中低估潛在風(fēng)險，沒有對最壞可能的情況予以關(guān)注，認(rèn)為即使發(fā)生事故，對環(huán)境和生態(tài)的影響也不大，并且能用現(xiàn)代技術(shù)快速得到處理。這種粗放型的工作方法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)代風(fēng)險社會的要求。

生態(tài)環(huán)境是礦產(chǎn)資源開發(fā)利用活動的最終受體，由開發(fā)利用活動引起物理、化學(xué)、生物等方面特性的改變，產(chǎn)生破壞生態(tài)、污染環(huán)境、危害公眾健康的后果，其顯著特點(diǎn)是累積性、滯后性和不可逆性。為了降低環(huán)境風(fēng)險發(fā)生的可能性，減低風(fēng)險發(fā)生造成的損害，需要從宏觀層面確立風(fēng)險決策機(jī)制，在礦產(chǎn)資源規(guī)劃中納入風(fēng)險防范原則。這一原則要求根據(jù)風(fēng)險水平，判斷礦產(chǎn)資源開發(fā)利用是否存在不可接受的修復(fù)風(fēng)險，以及需要采取的風(fēng)險管控、修復(fù)措施。建立與生態(tài)環(huán)境修復(fù)風(fēng)險相適應(yīng)的防控體系，完善的風(fēng)險名錄制度，區(qū)分暫不開發(fā)利用的區(qū)域和可以開發(fā)利用的區(qū)域，分別實(shí)施以防止生態(tài)破壞、污染擴(kuò)散為目的的風(fēng)險管控和實(shí)施以安全利用為目的的風(fēng)險管控。但現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度和調(diào)查評價制度尚未涵蓋修復(fù)風(fēng)險預(yù)防的要求。相對而言，前期風(fēng)險管控越精細(xì)，后期修復(fù)措施越精準(zhǔn)。

2.3 與動態(tài)監(jiān)測相適應(yīng)的修復(fù)監(jiān)管機(jī)制尚未形成

《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，自然資源主管部門具有對土地復(fù)墾情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測的職責(zé)，礦山企業(yè)具有對土地?fù)p毀情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評價的義務(wù)?！兜V山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中明確，自然資源主管部門具有對礦山地質(zhì)環(huán)境進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測以及指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)，采礦權(quán)人具有定期報告、提交監(jiān)測資料的義務(wù)。雖然復(fù)墾區(qū)地質(zhì)環(huán)境的動態(tài)監(jiān)測機(jī)制已經(jīng)得到初步確立，但上述規(guī)定對監(jiān)測與修復(fù)主體的認(rèn)定存在不一致性，可能造成實(shí)踐中對于礦山企業(yè)和采礦權(quán)人的不同理解。實(shí)踐中，并非所有礦山企業(yè)都是采礦權(quán)人，由于出租等原因可能產(chǎn)生事實(shí)管理人與礦業(yè)權(quán)人不一致的情況。從法理上看，由事實(shí)管理人承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與修復(fù)義務(wù)是“損害擔(dān)責(zé)”原則的體現(xiàn)。一方面可以提升事實(shí)管理人的違法成本，促使其積極、主動采取有效措施開展監(jiān)測與修復(fù)，從源頭防止生態(tài)破壞、環(huán)境污染；另一方面，相對于礦業(yè)權(quán)人而言，事實(shí)管理人更加了解實(shí)際狀況，由其承擔(dān)監(jiān)測與修復(fù)義務(wù)可以節(jié)約成本，提高效率。如果再考慮到《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，“土壤污染責(zé)任人負(fù)有實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)的義務(wù)。土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)實(shí)施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)”，《礦產(chǎn)資源法》對于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與修復(fù)的主體的規(guī)定可以進(jìn)一步完善和銜接。

修復(fù)方案調(diào)整機(jī)制尚未適應(yīng)動態(tài)監(jiān)測的要求。修復(fù)方案的制定不可能一勞永逸，需要根據(jù)監(jiān)測結(jié)果及時調(diào)整、修改，防止方案與實(shí)踐的脫節(jié)?，F(xiàn)有方案的重新編制或修訂局限于礦山企業(yè)擴(kuò)大開采規(guī)模、擴(kuò)大礦區(qū)范圍或變更用地位置、改變開采方式，這在一定程度上導(dǎo)致動態(tài)監(jiān)測目標(biāo)的落空。現(xiàn)實(shí)中，由于沒有依據(jù)最新監(jiān)測結(jié)果和評估意見開展生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作，造成修復(fù)治理效果大打折扣的例子并不少見[4]。大多數(shù)中小經(jīng)營者由于資金和設(shè)備的限制，動態(tài)監(jiān)測與合規(guī)的內(nèi)生動力不足，如果缺乏法律硬性規(guī)定，他們不大可能主動調(diào)整修復(fù)方案和安排，甚至有可能打著生態(tài)治理的名義邊修復(fù)邊破壞。

3 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度的適應(yīng)性管理表征及其應(yīng)用

山水林田湖草生命共同體具有反饋、適應(yīng)、再生等能力[5]，但自然不會自動地產(chǎn)生人類偏好的結(jié)果?；凇邦A(yù)測-減緩-實(shí)施”的規(guī)劃管理方法，過于強(qiáng)調(diào)自然平衡，而與生態(tài)系統(tǒng)動力學(xué)的新興模式格格不入[6]。為了使人工干預(yù)和改造后形成的生態(tài)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)相協(xié)調(diào)，有必要強(qiáng)化以系統(tǒng)性、動態(tài)性和審慎性為主要表征的適應(yīng)性管理，將傳統(tǒng)管理方法修正為“預(yù)測-實(shí)施-監(jiān)測-評估-調(diào)整-適應(yīng)”。

3.1 系統(tǒng)性表征及其應(yīng)用

系統(tǒng)性是適應(yīng)性管理的內(nèi)在要求。礦產(chǎn)資源開采活動不可避免地會帶來不可再生資源的損耗和對生態(tài)系統(tǒng)的擾動。這種影響和危害雖然直接表現(xiàn)為土地?fù)p毀，但卻不限于此，還可能包括：地形地貌景觀改變，生物連通性、棲息地喪失，水土流失、泥石流災(zāi)害，粉塵污染、地表和地下水污染，居民生活品質(zhì)下降等。因此，土地復(fù)墾或單個環(huán)境要素的治理不能代表生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的修復(fù)。尊重自然的新公共覺醒，將環(huán)境看作一個生命系統(tǒng)或生態(tài)系統(tǒng)，而不僅僅將其視為一個從中提取商品的倉庫或供操作的物理的或化學(xué)的機(jī)器[7]。這就需要遵循生態(tài)規(guī)律，采用和改進(jìn)基于自然整體的修復(fù)方案，阻止那些會對自然適應(yīng)較小規(guī)模擾動的環(huán)境產(chǎn)生過大壓力的活動，確保一定范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會因素在管理措施中都能夠得到考慮。

從系統(tǒng)層面開展整體生態(tài)環(huán)境修復(fù)需要在制度上予以體現(xiàn)。20世紀(jì)70年代，美國社會意識到，生態(tài)環(huán)境并非可以無償消耗的，而是值得保護(hù)的寶貴遺產(chǎn)，不惜任何代價實(shí)現(xiàn)增長的環(huán)境成本過于高昂。1977年，美國國會通過《露天采礦控制和復(fù)原法》對礦產(chǎn)資源開發(fā)活動進(jìn)行控制，推動之前由社會承擔(dān)的環(huán)境成本和生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用內(nèi)部化。具體來看，該法規(guī)從三個方面為礦產(chǎn)資源開采和修復(fù)活動劃定邊界。一是對開采作業(yè)地點(diǎn)和程序施加限制，明確不適宜開采的土地，如基本農(nóng)田、沖積河谷、國家公園等，并確保在無法恢復(fù)原來的預(yù)開采條件時不會進(jìn)行開采。二是設(shè)定適用于所有露天開采的一般環(huán)境保護(hù)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)將土地恢復(fù)到開采前或更好的狀態(tài)，與周圍地形的自然排水?dāng)?shù)據(jù)相匹配，使受損的森林、植被和河流恢復(fù)原狀。開采中應(yīng)避免有毒物質(zhì)排放、控制水蝕和有毒物的沉積、盡量減少對礦區(qū)及場外區(qū)域水文平衡的干擾、防止堆積物產(chǎn)生滑坡。在受影響區(qū)域植被建設(shè)結(jié)束后的5年內(nèi)承擔(dān)保養(yǎng)責(zé)任，確保其具有自我再生能力。三是采礦許可證申請者應(yīng)當(dāng)制定切實(shí)可行的修復(fù)計(jì)劃并確保得到執(zhí)行。申請者必須證明其計(jì)劃與環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)一致，提供地理和環(huán)境數(shù)據(jù)，所需的信息包括顯示文化、物理和相關(guān)地質(zhì)數(shù)據(jù)的精確地圖，有關(guān)擬議行動可能造成的水文后果的研究資料，以及詳細(xì)的修復(fù)計(jì)劃。

3.2 審慎性表征及其應(yīng)用

審慎性是適應(yīng)性管理順利實(shí)施的前提。制定各種基于自然的解決方案需要額外的謹(jǐn)慎，確保在提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必需的資源產(chǎn)品的同時不對生態(tài)環(huán)境和利益相關(guān)者造成重大不利影響。一方面，旨在促進(jìn)人與自然和諧共處的生態(tài)保護(hù)修復(fù)涉及環(huán)境資源和社會財(cái)富的分享，要實(shí)現(xiàn)人與人的和諧。審慎性要求監(jiān)管者充分考慮確定項(xiàng)目的社會需求，分析其對作為整體的社會、受影響地區(qū)及其利益相關(guān)者的影響，為民眾提供實(shí)質(zhì)參與機(jī)會，以便與擬議行動利害關(guān)系或受其影響的利益相關(guān)者知情、評議和監(jiān)督。另一方面，隨著開采和修復(fù)深度的提升，風(fēng)險爆發(fā)和應(yīng)對難度也遞增，不確定性越大，不可逆性越高，礦產(chǎn)資源的開采和修復(fù)就應(yīng)當(dāng)越謹(jǐn)慎。有別于尋求精準(zhǔn)地預(yù)測未來，適應(yīng)性管理認(rèn)識到與預(yù)測未來結(jié)果相連的不確定性，在強(qiáng)化科學(xué)認(rèn)知的同時，重視社會學(xué)習(xí)的反饋環(huán)路，主動聽取、回應(yīng)利益相關(guān)者的意見和建議，考慮一系列可能的未來結(jié)果。

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的審慎性主要表現(xiàn)為兩項(xiàng)制度要求，一是通過“最壞情況分析”合理預(yù)見開采和修復(fù)活動的生態(tài)風(fēng)險閾值，二是確保為公眾參與提供適當(dāng)?shù)某绦颉！白顗那闆r分析”是基于不確定性提出的環(huán)境風(fēng)險發(fā)生或不發(fā)生的概率。防范于未然需要對風(fēng)險的可能性進(jìn)行調(diào)查，在行動前和行動中了解更多的可能方案。這項(xiàng)要求旨在防止經(jīng)營者和相關(guān)行政機(jī)構(gòu)利用不確定性來掩蓋生態(tài)災(zāi)難和惡果發(fā)生的可能性。例如，德國要求經(jīng)營者在采礦過程中最大程度地減少對生態(tài)環(huán)境的不利影響，修復(fù)不單是植樹或平整土地，而是從風(fēng)險閾值出發(fā)考慮生態(tài)的變化以及居民的要求。為了確保公眾參與，美國《露天采礦控制和復(fù)原法》規(guī)定，許可證申請者應(yīng)在擬經(jīng)營地區(qū)普遍發(fā)行的報紙刊登意向公告；任何有利害關(guān)系而受到或可能受到不利影響者都有權(quán)提出書面反對；主管部門在合理時間內(nèi)舉行非正式會議，會議結(jié)束后60 d內(nèi)向所有當(dāng)事人提供書面調(diào)查結(jié)果。如申請獲批，經(jīng)營者必須繳納履約保證金，并向“廢礦復(fù)原基金”繳納一定比例的復(fù)原費(fèi)。

3.3 動態(tài)性表征及其應(yīng)用

動態(tài)性是適應(yīng)性管理的核心。礦產(chǎn)資源勘查、開采和修復(fù)過程，呈現(xiàn)出非平衡軌跡，涉及多種生態(tài)環(huán)境條件的集合或疊加。多重的維度使得修復(fù)計(jì)劃和行動的實(shí)施比預(yù)期更為困難，建立在可預(yù)測和簡單環(huán)境假設(shè)之上的修復(fù)措施無法充分發(fā)揮作用[8]。在生態(tài)系統(tǒng)動態(tài)模型下，適應(yīng)性管理把決策更多地看作是一系列不斷重新評估的微調(diào)步驟，管理策略必須重視信息收集并利用新的信息調(diào)整現(xiàn)有方法[9]。持續(xù)的監(jiān)測可以加深科學(xué)認(rèn)知和理解，并幫助調(diào)整管理策略或操作，進(jìn)而促進(jìn)生態(tài)環(huán)境修復(fù)目的的實(shí)現(xiàn)。

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)措施的有效性有賴于圍繞生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)性和認(rèn)知的時限性，提高數(shù)據(jù)收集和分析質(zhì)量，調(diào)整最初的策略與規(guī)劃選擇。一方面，由于開采條件、氣候、地形和環(huán)境的地區(qū)差異，需要因地制宜地設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)男迯?fù)方案。例如，適用于露天開采的一般標(biāo)準(zhǔn)和適用于山頂、陡坡采礦的附加標(biāo)準(zhǔn)反映在制度規(guī)則中，既涉及到一般標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)行底線，也體現(xiàn)出附加標(biāo)準(zhǔn)的特殊要求。另一方面，隨著開采作業(yè)的深入，礦區(qū)內(nèi)外環(huán)境如尾礦庫高度和覆蓋率處于不斷變化中，需要使用自然資源系統(tǒng)模型將動態(tài)的持續(xù)監(jiān)測和績效評估融入監(jiān)管框架。例如，美國《露天采礦控制和復(fù)原法》授權(quán)內(nèi)政部開發(fā)并保持一個有關(guān)采礦和復(fù)原的公開情報數(shù)據(jù)中心，對采礦和復(fù)原作業(yè)現(xiàn)場進(jìn)行不定期檢查和監(jiān)測，督促經(jīng)營者跟蹤不易估量的環(huán)境變化、在實(shí)踐中均衡評估修復(fù)措施的實(shí)施績效和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，并相應(yīng)調(diào)整管理策略。英國礦業(yè)部門從經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等方面對礦產(chǎn)資源規(guī)劃方案進(jìn)行綜合評估，并對規(guī)劃實(shí)施情況開展跟蹤評估，使得最終落地的規(guī)劃方案能夠符合可持續(xù)發(fā)展和保障礦產(chǎn)品穩(wěn)定供應(yīng)的要求[10]。

4 以《礦產(chǎn)資源法》的修訂為契機(jī)，推動礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度不斷優(yōu)化

實(shí)現(xiàn)資源與環(huán)境績效的共贏狀態(tài)，既需要技術(shù)進(jìn)步，也需要制度優(yōu)化改進(jìn)。這是因?yàn)椋瑢τ陬l繁發(fā)生的社會問題，完善相應(yīng)的制度才是成本最低、最穩(wěn)固的對策[11]。在《礦產(chǎn)資源法》修改中，應(yīng)當(dāng)圍繞以系統(tǒng)性、動態(tài)性、審慎性為表征的適應(yīng)性管理，推動礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度建設(shè)不斷創(chuàng)新。

4.1 完善修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)體系

相較于開采活動，礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)行為更為復(fù)雜。其目的是將健康風(fēng)險或生態(tài)風(fēng)險降至可接受風(fēng)險水平，不需要將生態(tài)環(huán)境完全恢復(fù)至受損前的基線水平。因此，強(qiáng)調(diào)將生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到開采前或更好狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，不易實(shí)現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以可接受風(fēng)險水平為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一般要求和附加要求，以此為基礎(chǔ)建立全國礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)信息平臺，為全國范圍內(nèi)的活動提供行為底線，防止出現(xiàn)“木桶效應(yīng)”中的短板。

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的一般標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)明確包括礦業(yè)權(quán)人、事實(shí)管理人等在內(nèi)的經(jīng)營者的修復(fù)治理義務(wù)，確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性達(dá)到可接受風(fēng)險水平?？梢园ㄒ韵聨讉€方面：①在勘查開采過程中運(yùn)用先進(jìn)適用技術(shù)將對礦內(nèi)區(qū)自然和社會的消極影響降至最低；②綜合考慮土壤、空氣、水體、生態(tài)連通性和物種保護(hù)，參考原地貌形態(tài)與景觀、自然地貌形態(tài)特征恢復(fù)受影響區(qū)域的自然植被和生態(tài)，連通生態(tài)過程、植被分布、物種棲息地，達(dá)到人工景觀與自然景觀相互協(xié)調(diào)的效果；③確保修復(fù)措施盡可能與開采作業(yè)同步，并以有利于生態(tài)環(huán)境的方式進(jìn)行；④消除潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險和危及生命健康、財(cái)產(chǎn)安全的因素或隱患；⑤承擔(dān)合理期間內(nèi)的維護(hù)義務(wù)，在修復(fù)驗(yàn)收完成后的5年內(nèi)進(jìn)行環(huán)境保育，確保恢復(fù)自然補(bǔ)給能力和生態(tài)服務(wù)功能；⑥在無法達(dá)到上述修復(fù)要求的情況下不進(jìn)行開采作業(yè)。 此外，由于采礦作業(yè)方式的不同以及所影響地區(qū)的地形、氣候、生物、化學(xué)和其他物理?xiàng)l件的多樣性，可以針對井工礦山、露天采坑、邊坡治理、尾礦治理等制定附加標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 健全決策風(fēng)險預(yù)防機(jī)制

礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案是風(fēng)險預(yù)防的載體。通過這個載體，一方面經(jīng)營者自主識別、調(diào)查生態(tài)環(huán)境損害和風(fēng)險的可能性并提出應(yīng)對措施，另一方面將這個識別公開于社會監(jiān)督之下?，F(xiàn)有的礦山地質(zhì)災(zāi)害現(xiàn)狀分析與預(yù)測描述開采活動可能存在的不良影響，并提出相應(yīng)的處置方案?！白顗那闆r分析”是更加嚴(yán)格的要求，既要預(yù)防次生災(zāi)害，也要防止修復(fù)活動帶來的風(fēng)險。在任何邏輯意義上，最壞情況也不應(yīng)局限于開采活動的影響，生態(tài)系統(tǒng)重建、改造也可能產(chǎn)生潛在風(fēng)險。它要求看到最壞的一面，充分預(yù)測這些可能性的影響，即使知道最壞情況不可能發(fā)生。因此，有必要在修復(fù)方案中增加最壞情況分析，要求礦業(yè)權(quán)人運(yùn)用先進(jìn)適用技術(shù)描述修復(fù)活動可能存在的最壞可能情況以及被阻止的可能性，表明其有能力在最大可行范圍內(nèi)應(yīng)對、消解可以預(yù)見的最糟糕情況。

信息披露與公開評議相輔相成，共同預(yù)防在修復(fù)問題上的決策失誤。它們是貫穿于修復(fù)方案評審程序的一根紅線。一是促進(jìn)公民參與修復(fù)方案編審的各個階段和環(huán)節(jié)，確保方案的編制、評審、審查是基于完整和充分的信息。二是出于公眾參與應(yīng)成為方案編審過程中一個重要因素的考慮，在作出決定和采取行動之前為公眾提供有意義的機(jī)會。應(yīng)當(dāng)看到，公眾意見是對專業(yè)意見不可缺少的補(bǔ)充，以公眾參與輔助專業(yè)決策十分必要。適應(yīng)新時代的要求，《礦產(chǎn)資源法》的修改應(yīng)當(dāng)以此作為一個重點(diǎn)，提出可操作的程序性設(shè)計(jì)，確保為公眾有效、有序參與提供更加完善的保障，推動修復(fù)方案從技術(shù)型文件向評議型文件的轉(zhuǎn)變。

4.3 強(qiáng)化動態(tài)監(jiān)管機(jī)制

出讓礦業(yè)權(quán)、允許開采的決定有時可能與稀缺或?qū)氋F的自然資源的生態(tài)或其他需求相沖突。為了防止開采活動危害礦區(qū)周圍居民生產(chǎn)生活、制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，建議在《礦產(chǎn)資源法》中增加指定不適合開采區(qū)域的程序作為礦業(yè)權(quán)出讓的先決條件。這一程序的啟動，可以是依申請，也可以依職權(quán)。由主管機(jī)關(guān)根據(jù)礦產(chǎn)資源規(guī)劃，在綜合評估礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)價值、生態(tài)價值和社會價值的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮修復(fù)成本及后續(xù)的風(fēng)險管控、修復(fù)成本，設(shè)立動態(tài)的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，確定開采的可行性和適當(dāng)性。如果礦產(chǎn)資源的生態(tài)價值與社會價值超過經(jīng)濟(jì)價值，或者在技術(shù)上不可行，那么該區(qū)域必須被認(rèn)定為不適合開采。

為強(qiáng)化事中、事后監(jiān)管，避免出現(xiàn)修復(fù)治理先緊后松、力度逐步減弱的情況，推動邁入有效修復(fù)階段，應(yīng)當(dāng)以綜合所有適用于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法律要求的許可證制度為基礎(chǔ)建立常態(tài)化、動態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制。經(jīng)營者按照許可證載明的要求進(jìn)行開采、修復(fù)，安裝、使用和保養(yǎng)必要的監(jiān)測設(shè)備，依規(guī)定方式評價監(jiān)測結(jié)果，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果的變化情況調(diào)整修復(fù)方案和措施，按月向行政機(jī)構(gòu)報告?，F(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)是不定期的，但在規(guī)定時間內(nèi)應(yīng)有最低頻次。視違法程度區(qū)分嚴(yán)重違法行為和一般違法行為，如果違法行為未對生態(tài)環(huán)境、公眾健康或安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，可以給予一定期限予以矯正，對未按期限矯正者按日計(jì)罰。