周建勇

(中共上海市委黨校中外政黨比較研究中心，上海 200233)

黨的十九大報告明確提出，基層黨建“以提升組織力為重點，突出政治功能”。(1)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京： 人民出版社，2017： 65.在2018年7月3日的全國組織工作會議上，習(xí)近平總書記再次強調(diào)“以提升組織力為重點，突出政治功能，把各領(lǐng)域基層黨組織建設(shè)成為堅強戰(zhàn)斗堡壘”。黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，提升組織力、突出政治功能是對新時代基層黨組織作用與功能的再認識、再提升。這就意味著，黨建不僅具有純粹的組織存在之意義，還具有(推動基層社會)治理的屬性。嚴密的組織體系不僅維系組織的生存，而且是推進國家和社會治理的有效工具；有效的組織活動不僅提升組織活力，而且推進各領(lǐng)域、各單位的中心工作。黨的組織嵌入治理，體現(xiàn)為黨建引領(lǐng)的理念、組織嵌入(單位、區(qū)域)的制度安排、區(qū)域化黨建和黨建聯(lián)建的活動方式?！爸卫?黨建”讓黨的組織發(fā)揮治理功能，提升了國家和社會治理水平，“黨建+治理”讓黨的組織更好地嵌入社會各領(lǐng)域、各單位，構(gòu)成新時代黨建的價值取向與制度安排，也推動了基層社會治理與基層黨建的相互嵌入。

一、 命題提出： 嵌入治理的黨建

治理是一個充滿爭議的概念，(2)田凱，黃金.國外治理理論研究： 進程與爭鳴[J].政治學(xué)研究，2015(6)： 47-58.但不管如何界定，均強調(diào)了治理主體多元而非一元，治理方式多樣而非單一。在我國，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進行的治理活動。(3)王浦劬.國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析[J].社會學(xué)評論，2014(3)： 12-20.社會治理同樣是多元合作共治的，在當代中國治理的制度安排中，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨不僅充分利用執(zhí)政優(yōu)勢、執(zhí)政資源，而且利用黨的組織體系和組織優(yōu)勢來推動社會治理，換言之，中國的國家治理一直借助兩個途徑展開： 一為國家權(quán)力體系，一為黨的組織體系，前者是黨的執(zhí)政優(yōu)勢的呈現(xiàn)，后者是黨的組織優(yōu)勢的呈現(xiàn)。利用執(zhí)政權(quán)力進行的治理是執(zhí)政黨最為主要的途徑，而黨建嵌入治理，有助于將黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為具體行政優(yōu)勢。

改革開放以來，特別是進入21世紀以來，社會治理日趨復(fù)雜，社會利益日益分殊，治理手段日漸多樣，對基層治理提出更高要求，作為超大規(guī)模政黨的中國共產(chǎn)黨，以嚴密的組織體系、強大的組織資源嵌入基層治理，補充、彌合甚至推動了國家權(quán)力主導(dǎo)的科層體系?！扒度搿币辉~最早可以追溯到卡爾·波蘭尼，被用來描述市場、經(jīng)濟對其所在的社會體系的“嵌入”(以及“脫嵌”)，后經(jīng)格蘭諾維特重新表述而成為新經(jīng)濟社會學(xué)的綱領(lǐng)性術(shù)語，(4)Granovetter Mark. Economic Action and Social Structure： The Problem of Embeddedness [M]. American Journal of Sociology, 1985, 91(3)： 481-510.“嵌入理論”也隨之成為解釋經(jīng)濟社會現(xiàn)象的重要理論之一。在中國的語境下，“嵌入”往往與治理關(guān)聯(lián)起來，以實現(xiàn)“善治”或更好治理，如國家(基層地方政府)、居委會(準行政代理)、專業(yè)社會組織(社會工作力量)、社區(qū)大眾等多元主體嵌入社區(qū)；(5)徐選國.嵌入性治理： 城市社區(qū)治理機制創(chuàng)新的一個分析框架——基于對國家—社會關(guān)系范式的批判性反思[J].社會工作，2015(5)： 55-64.上級政府縱向嵌入下級政府；(6)邢華.我國區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機制選擇[J].政治學(xué)研究，2014(5)： 37-50.協(xié)商民主嵌入民主治理場域；(7)韓福國.作為嵌入性治理資源的協(xié)商民主——現(xiàn)代城市治理中的政府與社會互動規(guī)則[J].復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(3)： 156-164；闕為，洪波.協(xié)商民主如何嵌入中國民主治理場域——公民參與的視角[J].浙江學(xué)刊，2015(1)： 126-130.宗房結(jié)構(gòu)、自組織、非正式規(guī)則等微觀結(jié)構(gòu)深深嵌入鄉(xiāng)村社會有機體(8)張偉明，劉艷君.社會資本、嵌入與社會治理——來自鄉(xiāng)村社會的調(diào)查研究[J].浙江社會科學(xué)，2012(11)： 60-66.等。就黨建嵌入而言，強調(diào)黨建優(yōu)于強調(diào)治理，如在非公經(jīng)濟的組織重建；(9)呂永剛.非公經(jīng)濟組織黨建——一種嵌入性的制度建構(gòu)[J].山東青年政治學(xué)院學(xué)報，2012，28(6)： 1-4.或國有企業(yè)以“雙向進入、交叉任職”的組織嵌入來建立中國特色的現(xiàn)代企業(yè)制度；(10)強舸.“國有企業(yè)黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用”如何改變國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)——從“個人嵌入”到“組織嵌入”[J].經(jīng)濟社會體制比較，2019(6)： 71-81.只有社區(qū)治理較多關(guān)注了黨建引領(lǐng)。(11)陳毅，闕淑錦.黨建引領(lǐng)社區(qū)治理： 三種類型的分析及其優(yōu)化——基于上海市的調(diào)研[J].探索，2019(6)： 110-119;李威利.黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理體系： 上海經(jīng)驗[J].重慶社會科學(xué)，2017(10)： 34-40.

本文認為，黨建嵌入治理，既是當代中國社會治理的顯著特征，也是黨建的重要價值取向。作為治理的黨建意味著，中國共產(chǎn)黨組織建設(shè)并非純粹的“就黨建而黨建”，它超出了狹義的黨的組織建設(shè)的范疇，形成了廣義的、圍繞推進國家治理而形成的重要的治理資源、治理手段、治理體制。黨建嵌入治理，表現(xiàn)為： 黨建引領(lǐng)的治理理念；組織覆蓋和工作覆蓋的治理方式；區(qū)域化黨建、黨建聯(lián)建的活動方式和治理效能。黨建嵌入治理解釋了黨的基層組織在堅持黨要管黨、全面從嚴治黨的同時，還堅持“圍繞中心、服務(wù)大局”原則，并始終強調(diào)不同領(lǐng)域基層黨組織獨特的重點任務(wù)和黨員的先鋒模范作用，也解釋了中國國家治理的獨特優(yōu)勢與特征。

二、 從黨建國家到黨治國家： 黨建嵌入治理的生成和演化

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的寶貴經(jīng)驗告訴我們，黨的建設(shè)歷來和黨所從事的事業(yè)密不可分。毛澤東在1939年的《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中指出，“統(tǒng)一戰(zhàn)線問題、武裝斗爭問題、黨的建設(shè)問題，是我們黨在中國革命中的三個基本問題。正確地理解了這三個問題及其相互關(guān)系，就等于正確地領(lǐng)導(dǎo)了全部中國革命”。(12)毛澤東.毛澤東選集： 第二卷[M].北京： 人民出版社，1991： 605-606.正是在這一判斷的基礎(chǔ)上，毛澤東指出，“統(tǒng)一戰(zhàn)線、武裝斗爭、黨的建設(shè)，是中國共產(chǎn)黨在中國革命中戰(zhàn)勝敵人的三個法寶”。(13)毛澤東.毛澤東選集： 第二卷[M].北京： 人民出版社，1991： 606.黨建作為三大法寶之一，某種程度即是黨建的治理特性。1956年9月16日，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報告》中提出：“中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是執(zhí)政的黨，已經(jīng)在全部國家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位?！?14)鄧小平.鄧小平文選： 第一卷[M].北京： 人民出版社，1994： 214.執(zhí)政的地位，更加需要加強黨的自身建設(shè)。黨的十九大報告進一步強調(diào)，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。(15)習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京： 人民出版社，2017： 20.在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中，同樣需要加強黨的建設(shè)。將黨建嵌入治理(體系)，首先進入國家，其次進入社會，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式，也是黨的自身建設(shè)的重要原則。

一是政黨嵌入國家，即黨組織嵌入黨領(lǐng)導(dǎo)國家的制度安排與運行機制中。其表現(xiàn)為三個方面： 第一是建政，建立以政黨為中樞的治理體系。中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建了當代中國，“與西方不同，政黨扮演了非常不同的角色……政黨不僅是政治秩序理性化進程的代理人，更為重要的是，他們是現(xiàn)代國家，甚至現(xiàn)代民族的創(chuàng)造者”。(16)Zheng Yongnian. The Chinese Communist Party as Organizational Emperor： Culture, Reproduction and Transformation [M]. London and New York： Routledge, 2010： 17.1954年以后，隨著第一屆全國人民代表大會的召開，黨領(lǐng)導(dǎo)國家的制度安排正式形成： 包括以人民代表大會制度為形式的代議制，以中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為形式的政黨制度，以人民公社、單位制和街區(qū)制為代表的基層社會治理(控制)體系。這一體制，就像費正清和賴肖爾指出的那樣，“由政黨、政府和軍隊三部分組成政權(quán)，每一部分自成體系，但由共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)結(jié)在一起”。(17)[美] 費正清.中國： 傳統(tǒng)與變遷[M].張沛，譯.北京： 世界知識出版社，2002： 507.林尚立認為，“黨建國家”是人民共和建國的一種戰(zhàn)略模式，由此而孕育出來的“黨國體制”既是國家建設(shè)的一種制度安排，同時也是人民共和民主運行的制度安排。(18)林尚立.建構(gòu)民主——中國的理論、戰(zhàn)略與議程[M].上海： 復(fù)旦大學(xué)出版社，2012： 9.有關(guān)“黨建國家”“黨治國家”的相關(guān)論述，還可參考： 黃天柱.“中國模式建構(gòu)與政治發(fā)展”學(xué)術(shù)研討會記錄[J].復(fù)旦政治學(xué)評論，2012 (2)： 229-290;陳明明.中國模式建構(gòu)與政治發(fā)展[M].上海： 上海人民出版社，2012.第二是實行黨委會制度與黨組制度。中共中央政治局于1949年11月通過了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》。該決定指出在中央人民政府機關(guān)內(nèi)設(shè)黨委會。(19)中共中央組織部，中共中央黨史研究室，中央檔案館.中國共產(chǎn)黨組織史資料[M].北京： 中共黨史出版社，2000： 3-4.為了加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，1949年11月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》。(20)中共中央組織部，中共中央黨史研究室，中央檔案館.中國共產(chǎn)黨組織史資料[M].北京： 中共黨史出版社，2000： 9-10.黨委會制度與黨組制度，成為實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要制度安排。第三是黨的組織嵌入運行機制。黨建國家的運行邏輯就是黨治國家，共產(chǎn)黨組織雖然是政府過程的一個體制化結(jié)構(gòu)，但不是一般的結(jié)構(gòu)，而是中樞結(jié)構(gòu)。(21)胡偉.政府過程[M].浙江： 浙江人民出版社，1998： 83.圖1很好地表明了黨領(lǐng)導(dǎo)國家的體制以及黨政銜接的運行機制。

一個局部執(zhí)政的政黨開始在全國范圍內(nèi)執(zhí)政，在地方和基層，黨的地方和基層各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)迅速全面建立。到1949年底，建立了24個省委和17個區(qū)黨委，134個市委(內(nèi)有6個中國共產(chǎn)黨中央直屬市委)，218個地(盟)委，2142個縣(旗)委，15494個區(qū)委，約20萬個支部?！案骷夵h委在本級行政區(qū)中是最高負責(zé)機關(guān)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方的各項工作。”(22)陳麗鳳.中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史考察(1921—2006)[M].上海： 上海人民出版社，2008： 159.

圖1 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的體制(23)周建勇.國家治理的中國方案： 以政黨為中心的考察[M].上海： 上海社會科學(xué)院出版社，2018： 53.

二是建黨，組織滲透社會。中國共產(chǎn)黨組織開始在社會各領(lǐng)域全面建立。從黨建國家到黨治國家的基本邏輯在社會領(lǐng)域呈現(xiàn)為政黨滲透社會、改造社會、引領(lǐng)社會。多數(shù)學(xué)者認為，中國共產(chǎn)黨組織成功地滲透社會之中，其中最直接的方式是在社會各領(lǐng)域建立黨的組織，發(fā)展大量黨員。1949年前后，中國共產(chǎn)黨開始在全國迅速發(fā)展黨員(表1)，建立黨的組織，(24)周建勇.國家治理的中國方案： 以政黨為中心的考察[M].上海： 上海社會科學(xué)院出版社，2018： 54-59.“使中共的政權(quán)以過去從未有過的規(guī)模深入中國的社會”。(25)[美] 麥克法夸爾，費正清.劍橋中華人民共和國史上卷革命中國的興起 1949—1965年[M].謝亮生，等，譯.北京： 中國社會科學(xué)出版社，2007： 45.與此同時，政黨組織逐步成為各個社會組織的核心，并直接參與到國家治理過程中，比如華爾德(Andrew G. Walder)就指出“其干部深入到了每個工廠車間，在那里起著多方面的作用，并極力通過發(fā)動工人參與黨組織的政治活動的辦法來將工人囊括到黨的旗幟下”。(26)[美] 華爾德.共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義： 中國工業(yè)中的工作環(huán)境和權(quán)力結(jié)構(gòu)[M].龔小夏，譯.香港： 牛津大學(xué)出版社，1996： 96.

表1 中國共產(chǎn)黨部分年份黨員數(shù)(1949—1981)(27)周建勇.國家治理的中國方案： 以政黨為中心的考察[M].上海： 上海社會科學(xué)院出版社，2018： 59.

改革開放以來，特別是黨的十八大以來，隨著黨全面領(lǐng)導(dǎo)國家的制度進一步完善，黨建嵌入治理的邏輯得到了進一步強化。

一是基層黨組織作為堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要載體，得以進一步鞏固?；鶎狱h組織是黨在基層的“神經(jīng)末梢”、黨執(zhí)政大廈的根基，黨的領(lǐng)導(dǎo)具體體現(xiàn)在各個領(lǐng)域的基層黨組織要堅決執(zhí)行黨的路線方針政策，完成上級黨組織交辦的各項任務(wù)，黨中央召開的全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議、全國高校思想政治工作會議、全國農(nóng)村基層黨建工作座談會、中央和國家機關(guān)黨建工作會議，以及通過的一系列黨內(nèi)法規(guī)明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，進一步明確了社會各領(lǐng)域、各單位基層黨組織承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

二是進一步強調(diào)黨的組織覆蓋和工作覆蓋。黨的十七屆四中全會首次明確強調(diào)“全面推進各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)，實現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會覆蓋，做到哪里有群眾哪里就有黨的工作、哪里有黨員哪里就有黨組織、哪里有黨組織哪里就有健全的組織生活和黨組織作用的充分發(fā)揮?！苯M織覆蓋和工作覆蓋，是21世紀以來基層黨建的兩個基本原則，也是黨建得以嵌入治理的基本前提。黨的十八大報告重申了“擴大黨組織和黨的工作覆蓋面”；黨的十九大報告同樣明確“推進黨的基層組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新”和“擴大基層黨組織覆蓋面”，可見，“兩個覆蓋”已經(jīng)成為凸顯黨建治理功能的重要舉措。

三是進一步加強黨的支部建設(shè)，把黨的支部作為社會治理的基本抓手。《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當成立黨的基層組織?！痹谒械幕鶎咏M織中，黨支部是基礎(chǔ)組織，是黨組織開展工作的基本單元，是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。2018年出臺的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)》進一步細化了黨章規(guī)定：“企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、社區(qū)、社會組織、人民解放軍和武警部隊連(中)隊以及其他基層單位，凡是有正式黨員3人以上的，都應(yīng)當成立黨支部?！?28)中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)[M].北京： 人民出版社，2018： 6.明確以支部為核心，將黨組織嵌入企業(yè)、農(nóng)村、機關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織之中，使之成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。

從黨建國家到黨治國家，從黨委會制度到黨組制度，從遍布各基層社會單元的黨委(黨組)、總支和支部，以及黨工委等組織，政黨嵌入了國家、社會治理的各個領(lǐng)域。這些嵌入的黨組織，通過黨建引領(lǐng)治理的理念，通過嵌入社會的組織網(wǎng)絡(luò)，通過有效的組織活動，成功地推動了黨和國家的治理。

三、 理念： 黨建引領(lǐng)治理

理念是行動的先導(dǎo)，列寧曾指出，“任何行動和任何活動，只有它們是在前進而不是在后退，是從思想上團結(jié)無產(chǎn)階級，提高無產(chǎn)階級，而不是降低、腐蝕、削弱無產(chǎn)階級，它們才是有價值的”。(29)中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.列寧全集： 第十四卷[M].北京： 人民出版社，1990： 122.行動與活動的前進而非后退，在很大程度上取決于指引行動的理念的先進與否。中國共產(chǎn)黨在推進社會治理的行動中，充分意識到了黨的組織資源優(yōu)勢、黨的組織體系威力、區(qū)域化黨建的效果，形成了黨建引領(lǐng)治理的基本理念、基本原則。如果黨建引領(lǐng)強，基層治理就強；如果黨建引領(lǐng)弱，基層治理就弱，這已經(jīng)成為基層社會治理的共識。從實踐看，黨建可引領(lǐng)包括居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)等在內(nèi)的組織；從方式看，包括功能引領(lǐng)、價值引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、資源引領(lǐng)等。

黨建引領(lǐng)彰顯柔性治理。公共權(quán)力的強力治理，是現(xiàn)代國家治理的主要方式。黨的組織優(yōu)勢，黨的建設(shè)全覆蓋，拓展了治理方式。依托黨建進行治理，成為國家治理的重要補充。如果說前者是強制要求，后者則通過價值引領(lǐng)、項目引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、體制機制引領(lǐng)體現(xiàn)了“柔性”要求；前者憑借權(quán)力，后者是通過民主集中制原則、黨內(nèi)政治生活等進行說服以及必要的紀律強制。將強制要求與柔性治理結(jié)合起來，更好地推動了中心工作的有序開展。

黨建引領(lǐng)彌補公共治理不足。以行政體系為主導(dǎo)的治理在面對基層社會多元需求，以及行政體系內(nèi)部條塊分割、推諉扯皮等問題時顯得捉襟見肘，“一方面，條、塊關(guān)系并不像傳統(tǒng)研究所定義的專業(yè)管理和屬地管理那么簡單，客觀上還承擔(dān)著行政體系內(nèi)分權(quán)與相互制衡的總體性治理目標，因此事實上必須保持一定的張力；另一方面，在基層治理實踐中，條、塊間又必須保持高度協(xié)同以更好提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”。“黨建作為一種新型治理機制，開始日益顯示出跨體系的政治優(yōu)勢?！?30)全國黨建研究會秘書處.城市基層黨建理論與實踐[M].北京： 黨建讀物出版社，2019： 607.它無須打破行政體系和行政層級，而是借助跨科層的黨建，彌補公共治理體系的不足，起到了整合、彌補和調(diào)動公共部門能力和意愿的作用。

將黨的建設(shè)和社會治理結(jié)合起來，是貫穿社會治理和基層建設(shè)的一條紅線。以黨建引領(lǐng)基層治理，為加強社會治理、提高基層治理水平和治理能力提供黨建支撐，是黨建嵌入治理的重要目標，也是基層治理必須把握的根本原則。

四、 結(jié)構(gòu)： 組織嵌入治理

組織一旦強大，科層結(jié)構(gòu)必不可少。中國共產(chǎn)黨的組織的科層化使其整個結(jié)構(gòu)像一個金字塔，(31)Franz Schurmann. Ideology and Organization in Communist China [M]. Berkeley： University of California Press, 1966： 139.在這一結(jié)構(gòu)中，包括基層黨委、黨總支與黨支部(甚至黨小組)在內(nèi)的黨的基層組織，為黨建嵌入治理提供了組織支撐。

一是嚴密的組織體系，形成嵌入治理的組織優(yōu)勢。組織起來才有力量，政黨之所以為政黨，就在于它并非一個分散的個體，而是一個統(tǒng)一的整體，是按照一定方式組織起來的統(tǒng)一體。劉少奇曾指出： 全體黨員按照一定規(guī)律組織起來的統(tǒng)一的有機體，是黨的領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者的結(jié)合體，是黨的首腦(中央)、黨的各級組織和廣大黨員群眾依照一定的規(guī)律結(jié)合起來的統(tǒng)一體。(32)中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設(shè)[M].北京： 中央文獻出版社，1991： 326.作為按照馬克思主義建黨原則建立起來的先鋒隊政黨，中國共產(chǎn)黨形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴密組織體系，這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢。這一源于革命時期的組織體系得以進一步完善和鞏固，構(gòu)成黨建嵌入治理的重要組織網(wǎng)絡(luò)。

二是弘揚“支部建在連上”傳統(tǒng)，實現(xiàn)組織嵌入治理的覆蓋優(yōu)勢。2004年的《中共中央組織部關(guān)于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設(shè)工作的意見》強調(diào)采取“支部建在樓上”等方式聯(lián)合建立黨組織。2012年的《關(guān)于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見(試行)》提出： 把商務(wù)樓宇作為加強黨建的重要形式。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強調(diào)，要主動適應(yīng)城市社會群體結(jié)構(gòu)和社會組織架構(gòu)的變化，推進基層黨建工作創(chuàng)新，即把黨組織建在最活躍的社會細胞中。作為黨的基礎(chǔ)組織，黨支部這一組織設(shè)置形式的創(chuàng)新包括： (1) 規(guī)模較大、跨區(qū)域的農(nóng)民專業(yè)合作組織，專業(yè)市場、商業(yè)街區(qū)、商務(wù)樓宇等，符合條件的，應(yīng)當成立黨支部。(2) 正式黨員不足3人的單位，應(yīng)當按照地域相鄰、行業(yè)相近、規(guī)模適當、便于管理的原則，成立聯(lián)合黨支部。聯(lián)合黨支部覆蓋單位一般不超過5個。(3) 為期6個月以上的工程、工作項目等，符合條件的，應(yīng)當成立黨支部。(4) 流動黨員較多，工作地或者居住地相對固定集中，應(yīng)當由流出地黨組織商流入地黨組織，依托園區(qū)、商會、行業(yè)協(xié)會、駐外地辦事機構(gòu)等成立流動黨員黨支部。(5) 為執(zhí)行某項任務(wù)臨時組建的機構(gòu)，黨員組織關(guān)系不轉(zhuǎn)接的，經(jīng)上級黨組織批準，可以成立臨時黨支部(第8條)。(33)中國共產(chǎn)黨支部工作條例(試行)[M].北京： 人民出版社，2018： 6-7.聯(lián)合黨支部、流動黨員黨支部以及臨時黨支部，作為基層組織設(shè)置創(chuàng)新的重要形式，有效地覆蓋社會各領(lǐng)域、各單位，為黨建嵌入治理提供了最充分的組織支撐。

在具體實踐中，通過在商務(wù)樓宇、經(jīng)濟園區(qū)、交易市場、農(nóng)民專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)鏈、項目工地等建立黨組織，形成樓宇黨建、園區(qū)黨建、產(chǎn)業(yè)鏈黨建、工地黨建以及樓組黨建、商圈黨建、互聯(lián)網(wǎng)黨建。比如依托物業(yè)服務(wù)企業(yè)、產(chǎn)權(quán)單位、骨干企業(yè)等建立樓宇黨組織；依托街道、市場監(jiān)管部門、協(xié)會商會或產(chǎn)權(quán)單位建立商圈市場黨組織；依托各類園區(qū)建立黨建工作機構(gòu)，推動入駐企業(yè)單獨或聯(lián)合建立黨組織；依托行業(yè)監(jiān)管部門建立行業(yè)黨組織或行業(yè)協(xié)會黨組織，統(tǒng)一管理律師、會計師等行業(yè)黨建和重點互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)黨建工作，不斷提升新興領(lǐng)域黨的組織和工作覆蓋質(zhì)量，黨的組織通過多種形式嵌入社會，為推動治理提供了組織支撐。

五、 功能： 活動吸納治理

政黨作為一種為實現(xiàn)特定目標而組織起來的政治組織，必然有其特定的政治屬性、政治特征、政治任務(wù)和政治功能。就功能而言，黨建嵌入治理，突出體現(xiàn)為通過黨的組織活動吸納社會治理，在吸納各社會力量參與治理的過程中，政黨的政治功能得以充分展現(xiàn)。

一是區(qū)域化黨建吸納多元主體，使單位黨建、行業(yè)黨建、居民區(qū)黨建、新興領(lǐng)域黨建形成治理合力。李威利認為，以政黨為領(lǐng)導(dǎo)核心推進社區(qū)治理，主要有兩種方式： 一是以黨組織體系為依托，通過黨建工作體系吸納社會力量參與；二是構(gòu)建一個法定的社會參與和協(xié)商的平臺，黨組織通過這一協(xié)商平臺發(fā)揮作用。上海采用的是第一種方式，武漢、安徽等地社區(qū)建設(shè)中則采用第二種方式。(34)李威利.黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理體系： 上海經(jīng)驗[J].重慶社會科學(xué)，2017(10)： 34-40.我們以上海為例，分析區(qū)域化黨建對多元主體治理的吸納(圖2)。

圖2 上海市中國共產(chǎn)黨的組織體系(以街道為例)(35)說明： 1. 箭頭表示領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；2. 此圖所示的黨的組織體系以上海市為例；基層一級以街道和居民區(qū)黨組織為例。

區(qū)域化黨建在維持既有條塊制度體系的前提下，借助“雙報到”制度(即駐區(qū)單位黨組織到社區(qū)黨組織報到、黨的組織關(guān)系不在現(xiàn)居住地的黨員到居住地黨組織報到)，把區(qū)域(通常為行政區(qū)劃)內(nèi)互不隸屬、層級高低不同、涉及領(lǐng)域廣泛、相互交流很少的各駐區(qū)單位聯(lián)系起來，通過資源共享把各方積極性調(diào)動起來，通過活動共聯(lián)把各方優(yōu)勢發(fā)揮出來，以黨建融合推動區(qū)域單位的工作融合、感情融合。圖2顯示了城市(上海)的黨建吸納治理的體制機制： 第一，作為組織節(jié)點的街道黨工委是城市基層領(lǐng)導(dǎo)核心，總攬全局、協(xié)調(diào)各方。進入21世紀，上海對街鎮(zhèn)體制進行了兩輪較大的調(diào)整。2004年的調(diào)整將街道黨工委調(diào)整為社區(qū)(街道)黨工委，建立了“一組兩委”(即行政組織黨組，經(jīng)濟和社會組織的綜合黨委、居民區(qū)黨委)，簡稱“1+3”模式。2014年的調(diào)整恢復(fù)名稱為街道黨工委，并在街道黨工委下設(shè)行政組織黨組和社區(qū)黨委(原綜合黨委和居民區(qū)黨委被撤銷)。第二，社區(qū)黨委負責(zé)區(qū)域化黨建、新興領(lǐng)域黨建和居民區(qū)黨建。第三，社區(qū)黨委和村居黨組織實行兼職委員制。社區(qū)黨委兼職委員制是指，在社區(qū)黨委構(gòu)成上，除黨工委副書記為社區(qū)黨委書記之外，居民區(qū)、駐區(qū)單位、兩新組織以及政府職能部門派駐社區(qū)機構(gòu)的代表進入社區(qū)黨委，將各主要區(qū)域化單位納入進來，由此實現(xiàn)黨的工作覆蓋由體制內(nèi)擴大到體制外，并增強駐區(qū)單位參與社區(qū)工作的積極性和主動性。村居黨組織兼職委員制則是指，社區(qū)民警、業(yè)委會、物業(yè)公司、駐區(qū)單位、社會組織等黨員代表，通過相關(guān)程序兼任居民區(qū)黨(總)支部委員，由此，以村居黨組織為核心的區(qū)域化黨建得以形成。簡言之，區(qū)域化黨建成為以活動吸納治理、充分發(fā)揮政治功能的重要載體。

二是區(qū)域性黨建陣地以活動吸納治理。組織在特定的場所(arena)開展活動，這些活動增強了政黨的組織認同和人心凝聚。2019年印發(fā)的《關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見》強調(diào)指出，把各類黨群服務(wù)中心建設(shè)成為黨領(lǐng)導(dǎo)城市治理的堅強陣地和服務(wù)黨員群眾的溫馨家園。(36)關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)(2019-05-08)[2020-06-01]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/08/content_5389836.htm.依托樓宇、園區(qū)、商圈、市場或較大的企業(yè)，建設(shè)特色鮮明、功能聚焦的區(qū)域性黨群服務(wù)中心(站點)(曾用名黨建服務(wù)中心、黨員服務(wù)中心等)，來加強黨建陣地和黨群活動家園建設(shè)，以鮮明的組織活動吸納社會治理。

鑒于黨員工作方式和生活方式的巨大改變，以及黨員居住地與生活地分離的現(xiàn)實，再加之流動黨員的大幅增加，黨建陣地成為開展黨的活動、密切黨群關(guān)系，即通過黨的組織活動吸納治理的重要場所。同樣以上海為例，上海市委組織部在2002年正式掛牌成立黨員服務(wù)中心，并在各街(鎮(zhèn))設(shè)立分中心，提供黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接、政策咨詢、困難求助等服務(wù)。黨員服務(wù)中心通過黨員志愿者工作室、志愿者活動日、志愿者服務(wù)熱線、結(jié)對服務(wù)等形式成為黨員服務(wù)社會的重要載體。之后，黨員服務(wù)中心更名為黨建服務(wù)中心，各街鎮(zhèn)成立黨建服務(wù)中心，各村居成立黨建服務(wù)站和黨建服務(wù)點，形成“市級黨建服務(wù)中心—區(qū)級黨建服務(wù)中心—街鎮(zhèn)黨建服務(wù)中心—村居黨建服務(wù)站—黨建服務(wù)點”的組織服務(wù)體系，進一步加強了組織吸納治理的陣地建設(shè)。

區(qū)域化黨建實現(xiàn)了黨建聯(lián)建，推動黨的工作嵌入不同區(qū)域單位；區(qū)域化黨建陣地讓黨員群眾在家門口就能找到組織、享受便利服務(wù)，在黨的組織活動和為民服務(wù)中，充分吸納了社會治理，并有序推進了社會治理。

六、 邁向大黨建： 開發(fā)黨組織的治理功能

政黨首先是一種組織，它們不以綱領(lǐng)、階級或者成員出名，而以組織的本質(zhì)聞名遐邇。帕尼比昂科(Panebianco)告訴我們： 無論何種政黨，無論政黨回應(yīng)何種訴求，它們首先是組織。(37)[意] 帕尼比昂科.政黨： 組織與權(quán)力[M].周建勇，譯.上海： 上海人民出版社，2018： 17.組織賦予了政黨生命，組織性是現(xiàn)代政黨的基本屬性，組織體系健全、組織功能有效，是現(xiàn)代政黨的基本標志。(38)現(xiàn)代政黨具有如下顯著特點： (1) 組織的延續(xù)性，即組織的預(yù)期壽命并不取決于當今領(lǐng)導(dǎo)人的壽命；(2) 存在明顯而可能具有長期性的地方組織，在地方組織和全國組織之間存在定期溝通和其他聯(lián)系；(3) 在國家和地方各級，領(lǐng)導(dǎo)者能自覺地決定單獨或與他人聯(lián)合獲得和保持決策權(quán)，而不僅僅是對權(quán)力行使施加影響；(4) 關(guān)注組織在尋求選舉的支持者或以某種方式爭取大眾支持方面的作用。參見[英] 艾倫·韋爾.政黨與政黨制度[M].謝峰，譯.北京： 北京大學(xué)出版社，2011： 2.按照馬克思主義原則建立的、以密切聯(lián)系群眾為優(yōu)良傳統(tǒng)的中國共產(chǎn)黨，在長期的實踐中形成了嚴密健全、完善有力的組織體系和由大量先進分子構(gòu)成的黨員群體，這種組織資源，能夠而且已經(jīng)在中國的國家治理中發(fā)揮出獨特優(yōu)勢與功能。通過黨建引領(lǐng)治理、 組織嵌入治理、活動吸納治理，黨建的治理屬性充分展現(xiàn)。輔以黨建的治理，能力和水平更高；充當治理的黨建，組織建設(shè)更有效。以廣義的黨建來審視黨的建設(shè)，我們能夠發(fā)現(xiàn)，黨的組織體系在推進國家治理中扮演的重要作用。本文基本結(jié)論如下：

第一，中國共產(chǎn)黨始終通過兩種途徑推進國家治理，這兩種途徑分別體現(xiàn)國家權(quán)力的強制治理與黨組織的柔性治理： 一是借助公共權(quán)力機關(guān)推動社會治理；二是利用嵌入社會的黨組織體系推進治理。黨是治國理政的總骨架，黨的基層組織是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是落實黨的路線方針政策和各項工作任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘，組織嵌入社會(單位、區(qū)域)，不僅建立和鞏固黨的組織，而且日益顯示出推動社會治理的作用。嚴密的組織體系優(yōu)勢、先進分子的示范引領(lǐng)優(yōu)勢、執(zhí)掌國家政權(quán)的執(zhí)政優(yōu)勢，區(qū)域化大黨建、黨建聯(lián)建、共建共享的活動方式，“黨建+”以及解決黨建和業(yè)務(wù)“兩張皮”問題而形成的“圍繞中心、服務(wù)大局”的工作原則，讓政黨嵌入治理，推動治理角色的作用更加明顯，讓黨建在當代中國政治實踐中發(fā)揮更加積極的治理作用。加強基層黨組織建設(shè)，既鞏固了黨的執(zhí)政地位，又進一步發(fā)揮了基層黨組織的治理功能。

第二，政黨嵌入治理，首先源于黨的組織體系健全，其次源于黨組織對社會的穿透有力。政黨的力量在于組織，組織能使力量倍增，截至2019年底，中國共產(chǎn)黨有468.1萬個基層組織、9191.4萬名黨員，但組織的合力并非是黨員人數(shù)簡單相加的總和，也不是各個地方黨組織的聯(lián)合會，而是建立在組織體系完整有效、組織力量有效發(fā)揮基礎(chǔ)之上；而組織體系的完整有效、組織力量有效發(fā)揮，在很大程度上又取決于黨組織滲透社會的能力與制度安排。早在1945年，劉少奇就指出：“黨的組織形式與工作方法，是依據(jù)黨所處的內(nèi)外環(huán)境和黨的政治任務(wù)來決定的，必須具有一定限度的靈活性。如果環(huán)境變更，工作條件改變，黨提出了新的政治任務(wù)，那么，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法，就要障礙我們黨的工作內(nèi)容的發(fā)展與政治任務(wù)的執(zhí)行?！?39)中共中央文獻研究室，中共中央黨校.劉少奇論黨的建設(shè)[M].北京： 中央文獻出版社，1991： 626.這種靈活的而非機械的組織設(shè)置與活動方式導(dǎo)致了，一是基層黨組織數(shù)量穩(wěn)步增加(表2)，黨在社會的組織基礎(chǔ)不斷鞏固；二是中國共產(chǎn)黨的黨員數(shù)穩(wěn)步增加(表3)。組織覆蓋程度不斷提高、組織規(guī)模不斷擴大，黨的組織嵌入社會的能力和水平不斷增強，政黨嵌入社會的治理得以充分體現(xiàn)。

表2 部分年份中國共產(chǎn)黨基層組織情況(1981—2019)(40)說明： 1. 1997年前的數(shù)據(jù)單位為“個”；2. 1998年以來的數(shù)據(jù)單位為“萬”。數(shù)據(jù)來源： 中央組織部，等.中國共產(chǎn)黨組織史資料文獻選編.北京： 中共黨史出版社，2000；其他年份資料來自中組部的報告。

表3 部分年份全國黨員情況(1981—2019) (單位： 萬)(41)說明： 如果沒有特別標明，均為同年底統(tǒng)計數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源： 中央組織部，等.中國共產(chǎn)黨組織史資料文獻選編.北京： 中共黨史出版社，2000；其他年份資料來自中組部的報告。

第三，政黨嵌入治理，還需要進一步開發(fā)基層黨建的治理功能。經(jīng)典的政黨理論認為，“政黨是表達的渠道。這就是說，政黨首要且最重要的是表達的手段；它們是工具，是代理機構(gòu)，通過表達人民的要求而代表他們”。(42)[意] G.薩托利.政黨與政黨體制[M].王明進，譯.北京： 商務(wù)印書館，2006： 44.政黨是國家和社會的中介，它一端連著民眾，代表民眾利益；另外一端連著國家，象征并行使國家權(quán)力。政黨分別對接國家和社會，置身于國家和社會之中，巴特里尼(Bartolini)和彼得·梅爾(Peter Mair)將政黨功能分為代表性功能，以及程序性或制度性功能。代表性功能主要表現(xiàn)為政黨與社會、公民之間的關(guān)系，即進行公民利益的表達、整合和政策的制定等。程序性或制度性功能主要表現(xiàn)為政黨與國家之間的關(guān)系。(43)轉(zhuǎn)引自周建勇.現(xiàn)代社會中的政黨： 基本功能與演進趨勢[J].中共寧波市委黨校學(xué)報，2016(6)： 83-91.作為當代中國最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，中國共產(chǎn)黨一方面領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，參與國家政治生活，發(fā)揮了黨組織的制度性功能；另一方面根植于社會，與社會的各個階層發(fā)生非常密切的聯(lián)系，通過發(fā)揮先鋒模范作用的普通黨員以及發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用的基層黨組織，成功連接了社會，發(fā)揮了黨組織的代表性功能。讓黨的組織更好嵌入社會各領(lǐng)域，并著力開發(fā)黨組織的治理功能，無疑是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效選擇，也是基層黨建的戰(zhàn)略價值所在。