彭 勃 吳金鵬

(1. 上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2. 上海交通大學(xué)中國城市治理研究院，上海 200030)

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國基層治理的核心力量，具有組織嚴密、價值引領(lǐng)、政治性強、動員性強的特征，其制度構(gòu)想能夠超越科層制模式。然而在我國基層黨建實踐中，黨建工作卻過度依賴科層化、行政化的運作方式，過多依靠單一黨政組織體系和單一行政力量推進基層黨建工作，造成黨建功能錯位、社會參與不足、橫向合作疲軟等消極影響，使基層黨建運行陷入“科層化旋渦”。黨建引領(lǐng)基層社會治理實踐必然發(fā)生在一定的社會空間，基層黨組織通過空間治理策略，覆蓋、組織、整合、引領(lǐng)多元空間和主體，促進社會治理共建共治共享。空間治理能否破解，何以破解黨建“科層化旋渦”還需要在理論和實踐中進一步探討。本文基于對上海市黨建空間治理實踐的長期實地調(diào)研、參與式觀察和深度訪談，通過微觀經(jīng)驗研究探究黨建空間治理破解黨建“科層化旋渦”的實現(xiàn)路徑。

一、 基層黨建運行的“科層化旋渦”

基層社會治理是國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要落腳點，黨中央高度重視黨建引領(lǐng)對實現(xiàn)基層社會“良治”的促進作用。在基層治理領(lǐng)域，黨組織通過對國家和社會各領(lǐng)域的“全覆蓋”以及強大的政治動員和價值引領(lǐng)能力，促進社會整合、共治共享。黨建引領(lǐng)機制相比于科層治理，具有減少命令控制、貼近群眾、回歸社會的優(yōu)勢，(1)馬麗.黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層治理： 嵌入機制及其發(fā)展[J].當代世界與社會主義，2020(1)： 163-170.實現(xiàn)基層治理的“橫向協(xié)同、條塊融合”，緩解政府科層組織主導(dǎo)下基層社會治理碎片化、封閉化困境。(2)張振洋.破解科層制困境： 黨建引領(lǐng)城市基層社會治理研究——以上海市城市基層黨建實踐為例[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2020(3)： 59-66.然而在基層黨建實際推進過程中，黨建引領(lǐng)的治理理念、組織動員、制度設(shè)計卻呈現(xiàn)出科層化的運作圖景，如自上而下的動員與響應(yīng)、以正式規(guī)章制度確立組織目標、以績效考核促進組織執(zhí)行。韋伯意義上的科層制作為一種特定的組織形式，具有正式的行政等級、明確的管轄范圍、嚴格的規(guī)章制度和程序、事本主義理念等特點，科層組織運作具有高穩(wěn)定和高效率優(yōu)勢，能夠有效獲取資源和改善社會管理。(3)周雪光.權(quán)威體制與有效治理： 當代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011(10)： 67-85.因此，本文所述黨建科層化運作是一個中性概念，且有利于基層黨組織在短期內(nèi)快速完成“提升黨組織治理能力、增強城市基層黨建整體效應(yīng)”的黨建任務(wù)。但行政主義治理方式在基層黨建中的過度擴張，使黨建工作本身在實踐過程中過度依賴單一行政體制、單一行政資源，造成社會參與不足、合作治理乏力的困境，“黨建科層化”的實踐風險日益凸顯，消解黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢。黨建引領(lǐng)的制度構(gòu)想是通過超越科層制實現(xiàn)基層整體性治理，實踐中卻陷入對科層化運作路徑依賴與鎖定的困境，這種不自覺卷入且無法抽身的境地，使基層黨建陷入矛盾和風險的旋渦?！靶郎u”一般用于比喻矛盾的中心或者某種無法抽身的境地，如使用“經(jīng)濟旋渦”“政治旋渦”形容經(jīng)濟、政治領(lǐng)域存在的不確定性和風險。旋渦形成的前提是場域中心存在巨大引力，經(jīng)濟旋渦形成的引力是經(jīng)濟利益，政治旋渦形成的引力是政治權(quán)力，而“黨建科層化旋渦”的引力則為快速完成黨建任務(wù)的組織目標、獲得競爭優(yōu)勢的組織利益。本文將基層黨建過度科層化運作的矛盾和風險總結(jié)為“黨建科層化旋渦”，其表現(xiàn)和危害可以概括為以下幾點。

首先，組織惰性旋渦?；鶎狱h組織過度依賴黨政科層制的單一組織體系開展黨建工作，忽略基層“外圍”社會力量。黨政科層制是我國國家治理的核心結(jié)構(gòu)，(4)劉炳輝.黨政科層制： 當代中國治體的核心結(jié)構(gòu)[J].文化縱橫，2019(2)： 32-43.基層治理領(lǐng)域的黨政部門交融程度更高。(5)周雪光，艾云，葛建華，等.黨政關(guān)系： 一個人事制度視角與經(jīng)驗證據(jù)[J].社會，2020，40(2)： 137-167.基層黨組織在面臨著“強國家—弱社會”、社會權(quán)威發(fā)育不足的社會環(huán)境和自上而下的黨建政治壓力下，往往選擇依賴高效率的科層體系，而缺乏對廣泛社會力量的吸納。自我強化的行政化黨建機制容易造成基層黨組織封閉化、懸浮化，脫離群眾與基層社會治理現(xiàn)實，進而無法有效整合黨政組織外的治理資源。(6)劉紅凜.基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境與進路[J].探索，2015(3)： 19-24.其次，資源依賴旋渦?；鶎狱h組織過度依賴科層體系內(nèi)的行政手段和行政資源推動基層黨建工作，以縱向管理替代橫向合作。在黨政組織體系主導(dǎo)下，基層黨組織奉行行政主義治理思維，通過自上而下的單一縱向權(quán)力運行和行政命令、管控手段解決問題；奉行“大包大攬、無所不能”的全能主義治理，造成權(quán)力膨脹及權(quán)力越位，忽略社會主體地位。(7)陳亮，謝琦.城市社區(qū)共治過程中的區(qū)域化黨建困境與優(yōu)化路徑[J].中州學(xué)刊，2019(6)： 19-23.行政主義手段容易造成重形式輕實效、“痕跡管理”“文牘主義”等虛假創(chuàng)新和形式主義問題，無法充分調(diào)動社會主體參與基層治理的積極性，進而無法有效實現(xiàn)橫向合作治理。第三，領(lǐng)域慣性旋渦?；鶎狱h組織過度關(guān)注傳統(tǒng)單位黨建、社區(qū)黨建領(lǐng)域，忽略兩新、樓宇等新興領(lǐng)域。傳統(tǒng)單位黨建、社區(qū)黨建工作的順利開展往往借助單位黨組織和社區(qū)黨組織體系的權(quán)力和資源，而兩新黨建、樓宇黨建、園區(qū)黨建等新興黨建領(lǐng)域缺乏行政權(quán)力的依托，黨建工作開展更為困難。(8)唐睿.“兩新”組織黨建“構(gòu)筑利益推動點中獲取認同”機制分析——基于對浦東新區(qū)四個國家級開發(fā)區(qū)基層黨組織的調(diào)查[J].社會科學(xué)，2011(7)： 29-36.基層黨組織為獲取政績，往往采用“抓亮點”的工作方式，將黨建注意力和資源集中在傳統(tǒng)社區(qū)黨建領(lǐng)域，或者選擇基礎(chǔ)條件較好、配合度高的兩新組織打造“典型”，忽略基層黨建平衡性、整體性發(fā)展。

如何通過路徑創(chuàng)造和制度創(chuàng)新破解基層黨建“科層化旋渦”困境成為優(yōu)化黨建引領(lǐng)社會治理的關(guān)鍵議題，現(xiàn)有研究主要呈現(xiàn)以下特征： 第一，從宏大黨建理論出發(fā)，聚焦黨政關(guān)系、政黨與社會關(guān)系調(diào)整，化解政黨國家化帶來的代表性斷裂。(9)汪暉.代表性斷裂與“后政黨政治”[J].開放時代，2014(2)： 70-79.第二，從宏觀治理機制優(yōu)化出發(fā)，關(guān)注權(quán)責利整合匹配，以及向基層、向居民賦權(quán)。(10)劉笑言.黨治社會： 區(qū)域化黨建過程中的內(nèi)卷化傾向研究[J].社會科學(xué)，2020(6)： 46-57.基層治理必須經(jīng)過“宏觀—中觀—微觀”層層細化，才能落實為具體的治理制度和措施。(11)王浦劬，湯彬.基層黨組織治理權(quán)威塑造機制研究[J].管理世界，2020(6)： 106-120.既有研究指明了破解黨建“科層化旋渦”的理念和方向，但缺少微觀研究、實證研究驗證理論構(gòu)想。那么，基層黨建創(chuàng)新實踐中是否存在一種治理策略可以在一定程度上破解“黨建科層化旋渦”及其社會參與不足和橫向合作疲軟問題？從目前黨建實踐來看，基層黨建發(fā)展的過程亦是一個空間治理的過程，基層黨組織通過空間治理創(chuàng)新鏈接、擴展、動員多元治理主體，為多元主體的互動合作與協(xié)作創(chuàng)新提供空間和平臺，黨建空間治理成為探討從微觀實踐出發(fā)破解黨建“科層化旋渦”的重要切口。

二、 基層黨建領(lǐng)域的空間治理策略

隨著城鎮(zhèn)化進程和人口流動增強，基層治理空間出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡、治理碎片化、組織化程度低、歸屬感差的特征。國內(nèi)諸多學(xué)者將空間理論運用到基層社會治理創(chuàng)新研究中，將基層治理困境理解為空間正義問題，采取空間治理策略優(yōu)化基層治理實踐。隨著社會空間結(jié)構(gòu)的變遷，新興經(jīng)濟社會空間不斷涌現(xiàn)，基層黨組織對新興空間的組織、動員能力弱化，新興空間政治性減弱而開放性增強消解黨建活動吸引力。(12)汪仲啟.空間結(jié)構(gòu)變遷與城市基層黨建發(fā)展——以我國城市商務(wù)樓宇黨建實踐為例[J].理論視野，2020(1)： 62-68.基層黨建采取空間治理策略，通過組織嵌入、空間再造與政黨動員，使駐區(qū)單位、商務(wù)樓宇、兩新組織成為基層治理重要主體，促進黨政體系內(nèi)外多元主體的合作共治。

現(xiàn)有黨建空間治理研究一般從作為治理對象的空間，即“治理空間”，作為治理手段的空間，即“空間治理”兩個角度入手?？臻g作為治理客體，即通過建立規(guī)則、信用監(jiān)管、公私合作等方式調(diào)整空間內(nèi)社會關(guān)系。吳新葉等將黨員干部聯(lián)系點視為建設(shè)性空間，在空間中拓展公民個人空間、重塑微觀治理空間、拓展政黨政治空間，以提升治理有效性。(13)吳新葉，趙挺.建設(shè)性空間： 黨員干部聯(lián)系點的運轉(zhuǎn)及其不確定性的克服——以基層治理為視角[J].政治學(xué)研究，2018(2)： 66-76.劉偉等采用空間生產(chǎn)視角研究黨群服務(wù)中心，認為黨群服務(wù)中心實現(xiàn)了治理與生活一體化。(14)劉偉，尹露.治理與生活一體化： 城市黨群服務(wù)中心空間生產(chǎn)邏輯研究——以蘇州W街道黨群服務(wù)中心為例[J].城市觀察，2020(2)： 134-144.空間治理作為治理工具，指通過空間規(guī)劃、城市更新、空間再造等制圖術(shù)，達到治理目的。李威利從空間治理視角理解政黨動員問題，提出“空間單位化”促進合作治理與資源整合。(15)李威利.空間單位化： 城市基層治理中的政黨動員與空間治理[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2018(6)： 184-190.李錦峰提出政治空間、治理空間、發(fā)展空間和公共空間的再造促進了商務(wù)樓宇黨建發(fā)展。(16)李錦峰.“樓宇社區(qū)”： 商務(wù)樓宇黨建的觀念重塑與空間再造——基于上海市淮海中路街道樓宇黨建的經(jīng)驗分析[J].探索，2019(1)： 101-107.綜上所述，基層黨建領(lǐng)域的空間治理研究還處于初步發(fā)展階段，研究者在空間治理促進基層黨建有效性方面達成共識，但現(xiàn)有研究較為分散，未能形成系統(tǒng)化的理論框架。

空間治理理論認為基層治理以一定的公共空間為必要依托。黨建公共空間，即黨群服務(wù)中心，作為黨建空間治理的載體，兼具“治理空間”和“空間治理”屬性。黨建公共空間作為治理工具，可以下沉黨政資源，鏈接國家與社會，為公眾參與提供機會和平臺，吸引多元利益主體發(fā)揮作用，能夠有效整合跨域主體的訴求和資源，打破黨政科層體系的縱向控制鏈條。黨建公共空間作為治理對象，通過優(yōu)化空間的治理結(jié)構(gòu)、制度、過程，整合治理主體、匯聚治理資源，提升治理績效。黨建公共空間已成為“提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)基層治理水平”(17)中共中央辦公廳.關(guān)于加強和改進城市基層黨的建設(shè)工作的意見[Z].2019-05-08.的重要舉措和常態(tài)化機制。因此，本文以上海市黨建公共空間的治理實踐為例探究空間治理破解黨建“科層化旋渦”的作用機制，具有理論適用性和實踐可行性。自2015年加快推進黨建公共空間建設(shè)以來，目前上海已形成了“市站點—區(qū)站點—街道站點—功能站點”完善的黨建公共空間體系，其建設(shè)歷程和建設(shè)規(guī)模為本研究提供了豐富的實證材料。各級黨建公共空間的功能定位各不相同，市、區(qū)、街道層級的黨建服務(wù)中心功能定位為指導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)，而街道下屬的各功能站點才是開展活動的落腳點，履行具體責任。因此，本文主要以街道及其下屬的功能性黨建公共空間為研究對象。

三、 嵌入與整合： 黨建空間治理創(chuàng)新的實踐路徑

研究黨建空間治理策略如何破解黨建“科層化旋渦”及其合作治理乏力的困境，即研究空間治理如何實現(xiàn)理想狀態(tài)下的黨建引領(lǐng)目標： 建立多元主體共建共治共享的治理格局。要呈現(xiàn)其完整的實現(xiàn)路徑，需要將靜態(tài)與動態(tài)、過程與目標、結(jié)構(gòu)與行動結(jié)合起來?，F(xiàn)有黨建引領(lǐng)實踐和研究主要以區(qū)域化黨建、網(wǎng)格黨建、樞紐型黨建為創(chuàng)新形態(tài)，以社區(qū)、鄉(xiāng)村、兩新組織、商務(wù)樓宇、行業(yè)為創(chuàng)新領(lǐng)域。區(qū)域化黨建主要整合社區(qū)和體制內(nèi)“駐區(qū)單位”，網(wǎng)格黨建明確黨組織和黨員的黨建責任，樞紐型黨建推動黨和國家與其他社會組織的聯(lián)系，基層黨建創(chuàng)新形態(tài)的發(fā)展以“吸納、整合”為運作邏輯。(18)李威利.從基層重塑政黨： 改革開放以來城市基層黨建形態(tài)的發(fā)展[J].社會主義研究，2019(5)： 127-134.這一邏輯亦被應(yīng)用于社區(qū)、鄉(xiāng)村、樓宇等黨建創(chuàng)新領(lǐng)域研究，(19)吳曉林.黨如何鏈接社會： 城市社區(qū)黨建的主體補位與社會建構(gòu)[J].學(xué)術(shù)月刊，2020，52(5)： 72-86. 袁方成，楊燦.嵌入式整合： 后“政黨下鄉(xiāng)”時代鄉(xiāng)村治理的政黨邏輯[J].學(xué)海，2019(2)： 59-65. 邱衛(wèi)東，胡博成.嵌入與整合： 非公企業(yè)黨建面臨的困境及其對策研究[J].社會主義研究，2018(1)： 113-120. 周俊，徐久娟.從嵌入到整合： 商務(wù)樓宇黨建新發(fā)展——基于上海市H鎮(zhèn)的實證分析[J].東北大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2020，22(1)： 58-64. 鄭琦.資源整合： 構(gòu)建金融黨建內(nèi)生動力的有效視角[J].經(jīng)濟社會體制比較，2018(2)： 116-122.社區(qū)黨建中黨組織通過組織動員、資源鏈接、服務(wù)鏈接社會；鄉(xiāng)村黨建通過組織嵌入和要素整合強化治理功能；非公有制黨建以組織、文化、制度的嵌入與整合破解工作困境；商務(wù)樓宇黨建在組織嵌入、人事嵌入的基礎(chǔ)上促進功能、主體、資源和平臺整合；金融行業(yè)黨建通過需求、載體、功能、激勵機制促進金融黨建資源整合。

由此可見，嵌入和整合是黨建引領(lǐng)基層治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這與黨建空間治理研究和實踐相契合，因此，一方面，本文將黨建空間治理實踐路徑總結(jié)為空間嵌入和空間整合兩個方面，嵌入是整合的基礎(chǔ)，整合是治理的過程，治理是整合的目標。另一方面，本文關(guān)注黨建空間治理過程中多元行動者的角色與互動： 一是黨政主體如何通過自上而下的空間生產(chǎn)主導(dǎo)基層黨建公共空間的重構(gòu)和轉(zhuǎn)型；二是社會主體如何通過自下而上的社會參與和地方營造定義和塑造社會空間，產(chǎn)生差異化的黨建公共空間；兩條路徑共同影響了黨建空間治理的嵌入形態(tài)、整合方式和治理績效。

(一) 空間嵌入

組織嵌入和組織建設(shè)是黨建空間治理的基礎(chǔ)，黨組織全面覆蓋、有效覆蓋機關(guān)、社區(qū)、樓宇、商圈等傳統(tǒng)和新型社會空間，尤其是覆蓋黨建薄弱地帶。上海市黨建空間嵌入包括三個步驟： 第一，組織空間拓展。隨著基層社會空間結(jié)構(gòu)變遷，社會空間的多樣性和復(fù)雜性增強。基層黨組織主動拓展和吸納新興治理領(lǐng)域，黨建引領(lǐng)領(lǐng)域從村居、社區(qū)的傳統(tǒng)空間擴展到兩新、園區(qū)、樓宇等新興社會空間，基層黨建逐漸構(gòu)建起包括居住空間、經(jīng)濟空間、行業(yè)空間等類型在內(nèi)的多元化空間陣地。以權(quán)力下沉、組織延伸的方式將日益復(fù)雜變化的多元空間納入黨組織權(quán)力覆蓋的體系之中。第二，打造黨建公共空間。為協(xié)調(diào)居住空間、工作空間之間的差異性與互補性，促進資源整合化、服務(wù)集約化，基層黨組織依據(jù)轄區(qū)資源、人口特征等指標，打造平臺型、實體型公共空間，即黨群服務(wù)中心。第三，建立合作治理制度。黨建公共空間作為落實黨建空間治理策略的載體，采用合作治理制度，吸納、動員黨組織內(nèi)外多元社會主體參與，政黨、政府、社會力量都可以根據(jù)自身權(quán)力、資源和需求，對黨建公共空間進行重新定義和塑造，產(chǎn)生不同的空間效能；多元主體在參與和互動過程中，調(diào)整多元主體間關(guān)系，形成合作治理形態(tài)(圖1)。

圖1 街道層級的黨建空間嵌入示意圖

黨建空間嵌入階段主要是由黨組織主導(dǎo)下對公共空間進行理性規(guī)劃與設(shè)計，為了吸引后續(xù)階段社會力量的參與，其建設(shè)原則具有三個特點： 第一，以區(qū)位特征、全面覆蓋原則，選取交通便利、人流量大、需求旺盛、資源充足的位置規(guī)劃和建設(shè)黨建公共空間，吸引更多居民、黨員和單位可以在“家門口”“零距離”接受教育和服務(wù)。X區(qū)下屬街道黨建公共空間建設(shè)以“500米黨建服務(wù)圈”為原則，每個黨建公共空間以500米為服務(wù)半徑，多個黨群服務(wù)中心形成黨建公共空間網(wǎng)絡(luò)，全面覆蓋轄區(qū)空間。第二，采用“先行先試、示范打樣”的建設(shè)策略，以先將部分條件成熟的服務(wù)點建設(shè)成為示范樣本，為干部、群眾和周圍黨組織樹立標桿，再發(fā)展下一個站點的原則，在推進過程中邊試邊改，避免快速拓展帶來的黨建公共空間同質(zhì)化缺陷。第三，各個黨建公共空間不是簡單的復(fù)制，而是根據(jù)站點的服務(wù)需求和資源稟賦，實行差異化建設(shè)戰(zhàn)略。不同黨建公共空間有針對性地覆蓋不同性質(zhì)的群體，舉辦不同類型的活動。黨建公共空間各有特色，以服務(wù)白領(lǐng)為主的樓宇園區(qū)“長相薈”空間以讀書會、健身、相親活動為主，開展企業(yè)孵化、扶持、輔導(dǎo)工作；以服務(wù)社區(qū)居民為主的居民區(qū)黨建公共空間，以日間照料、健康講座活動為主，以共治協(xié)商解決廣場臟亂、道路拓寬、樓道整潔等急難愁盼問題?！翱臻g嵌入”為促進多元主體之間的共生、交互與協(xié)同，實現(xiàn)公共事務(wù)整體性治理奠定基礎(chǔ)。

(二) 空間整合

空間整合是一個將物理空間轉(zhuǎn)化為蘊含權(quán)力關(guān)系、多重秩序治理空間的過程，(20)邢瑞磊，戴安琪.空間、權(quán)力關(guān)系與秩序——復(fù)合世界的區(qū)域空間整合機制[J].歐洲研究，2018，36(2)： 65-90.黨建空間治理通過資源整合與功能整合促進多元主體整合。第一，以黨建公共空間為平臺，整合不同層次、不同內(nèi)容的資源，促進多元主體溝通與互動。黨建資源不僅包括黨組織體系內(nèi)部資源、政府各條塊資源，還包括黨政體系以外社會資源，須實現(xiàn)資源融合與優(yōu)化配置。在黨建公共空間建設(shè)過程中，公共空間硬件建設(shè)一般由居民區(qū)或者樓宇園區(qū)提供場地，由黨政機關(guān)出資規(guī)劃、裝修，駐區(qū)單位提供健身設(shè)備、書籍等物資；日常運作在街道黨建服務(wù)中心黨務(wù)聯(lián)絡(luò)員指導(dǎo)下開展，主要分為社會組織管理、招募志愿者管理、場地管理方自我管理三種模式，以社會組織管理為主要趨勢。以C街道“星動PLUS”黨建公共空間為例，“星動PLUS”是街道黨工委與黨建促進會成員單位“中星城”合作共建的產(chǎn)物，由中星城無償提供場地及裝修，日常運營由社會組織“胡同鑰匙”負責。在黨建公共空間活動開展中，主要采取項目制形式整合資源，即在了解黨員與群眾的實際需求和治理難題的基礎(chǔ)上，整合學(xué)校、醫(yī)院、銀行等專業(yè)資源，采取項目化運作方式為黨建公共空間提供健康服務(wù)、科教文化、法律咨詢等專業(yè)服務(wù)。如D街道“寧聚薈”黨建公共空間通過“五區(qū)黨建聯(lián)盟”整合資源，黨建公共空間日常服務(wù)包括紅十字會提供的“愛心救護服務(wù)”，體育局提供的“健身服務(wù)”，第十人民醫(yī)院提供的“講座、義診服務(wù)”，律師事務(wù)所提供的“法律援助服務(wù)”。

第二，調(diào)適與優(yōu)化黨建公共空間的功能和服務(wù)，充分發(fā)揮黨組織政治功能，重視黨建社會化功能開發(fā)，提升黨建公共空間服務(wù)能力和治理能力。黨建公共空間功能上不斷拓展，已經(jīng)從黨員服務(wù)到黨建服務(wù)再到民生服務(wù)，推動黨建、治理與生活一體化。黨建公共空間功能設(shè)置可以分為三個方面： 第一，開展黨課與黨組織生活，為黨員活動提供場所，組織專題性活動，組織黨員開展志愿服務(wù)等黨建功能；第二，讀書閱覽、健康指導(dǎo)、文體活動等生活服務(wù)功能，使黨建嵌入民眾的工作與生活之中；第三，宣傳政策法規(guī)、受理民生事務(wù)、開展各類群團活動、反饋基層意見建議等治理功能。黨建公共空間采用項目化機制開展活動、提供服務(wù)，每個黨建公共空間的項目開展既有標準配置，如黨課與黨員服務(wù)，又有特色項目，如居民區(qū)黨建服務(wù)中心重視育兒、養(yǎng)老服務(wù)，樓宇黨建服務(wù)中心重視創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、讀書會活動。

四、 多層次協(xié)同： 黨建空間治理破解“科層化旋渦”作用機制

黨建空間治理破解“科層化旋渦”的本質(zhì)是“黨—政—社”三元主體的協(xié)同與共治，因此本文提出“多層次協(xié)同”的概念概括屬地化空間區(qū)塊內(nèi)黨建空間治理的作用機制。這一機制包括兩個階段、兩個面向： 一是面向執(zhí)政黨與政府關(guān)系，進一步打破基層公共部門條塊分割，促進黨政組織內(nèi)部條塊協(xié)同和整體性治理；二是面向黨政組織與社會關(guān)系，進一步整合黨政體系外的社會力量，包括駐區(qū)單位、市場主體、社會組織和黨員居民個體。政社協(xié)同又分為兩個階段，協(xié)同必須以吸納、組織、培育社會主體自治、共治的意愿和能力為基礎(chǔ)。

(一) 信息溝通與共享促進黨政組織條塊協(xié)同

我國黨政組織具有條塊分隔的特點，一方面，各層級、各條線，如工、青、團、婦、老齡等都肩負著黨建服務(wù)社會的職責，舉辦屬于自己的黨建活動，各條線部門之間缺乏溝通；在信息不對稱的情況下，往往出現(xiàn)某一類活動重復(fù)舉辦，治理效果遞減的情況。另一方面，街道轄區(qū)內(nèi)的駐區(qū)單位行政序列往往存在不屬于或者高于街道的情況，駐區(qū)單位參與基層黨建的意愿有限。在黨建空間治理過程中，黨政組織各部門依據(jù)自身組織特點、權(quán)力類型，為黨建公共空間提供硬件或軟件資源。在空間嵌入階段，街道黨工委與轄區(qū)公共部門溝通，選擇場地、人員、宣傳媒體等資源較豐富的公共部門合作，如與旅游公共服務(wù)中心、黨校、體校合作。在空間整合階段，黨建公共空間運營者從空間區(qū)塊內(nèi)的實際需求出發(fā)，形成需求清單。各黨政部門根據(jù)自身資源稟賦與功能，形成資源清單，根據(jù)需求與資源清單，形成項目清單。各條塊部門資源和活動直接配送至黨建公共空間，在此過程中，黨政組織條塊部分之間各司其職又相互配合，一方面避免黨建資源重復(fù)或不均，另一方面促進服務(wù)供給與需求的匹配。

(二) 空間培育支撐動員式參與

社會參與是社會培育與再組織化的基礎(chǔ)，黨政組織可以自上而下的方式創(chuàng)制社會，增強社會自主性。(21)吳曉林，謝伊云.國家主導(dǎo)下的社會創(chuàng)制： 城市基層治理轉(zhuǎn)型的“憑借機制”——以成都市武侯區(qū)社區(qū)治理改革為例[J].中國行政管理，2020(5)： 91-98.黨建公共空間建設(shè)和運營的整個過程，均為社會參與提供了機會和平臺。在黨建公共空間選址和設(shè)計階段，街道黨工委吸納市場力量、兩新組織、黨員代表參與其中，鼓勵社會主體提出建議。如C街道“馨空間”黨建公共空間的設(shè)計工作，吸納高校美術(shù)學(xué)院參與，使空間的布局、風格、色彩、裝飾設(shè)計更加符合使用者的“空間感受”和心理舒適感。在資源整合和服務(wù)提供階段，由社會組織負責空間活動的設(shè)計、安排與執(zhí)行已成為黨建公共空間運營的趨勢。社會組織具有開展社會工作的專業(yè)性和創(chuàng)新執(zhí)行力，如大魚營造開展的“睦鄰微空間”項目，得到了萬科、東風標致等市場主體的支持和共建。黨建公共空間重視居民主體性，促進居民參與，招募黨員群眾個體成為志愿者，參與黨建公共空間相關(guān)活動和管理，包括： 協(xié)助公共空間組織開展活動，如交通違法行為宣傳實踐活動；參與公共空間管理，如接待、介紹、記錄、服務(wù)保障等工作；設(shè)定志愿者招募條件，建立志愿者管理、評價激勵辦法，為優(yōu)秀志愿者頒發(fā)證書并給予一定的補貼；激發(fā)志愿者自我服務(wù)、自我管理的內(nèi)在活力。如H街道“虹梅庭”黨建公共空間通過舉辦“學(xué)雷鋒”“益玫瑰”愛心接力活動，招募志愿者參與其中，拉近人與人之間、黨與群眾之間的距離，提升個體參與基層治理的積極性與能力。黨建空間治理中的社會參與并不是自發(fā)形成的，需要黨政組織發(fā)揮自主性和權(quán)力，以自上而下的動員方式促進社會參與，以培育社會。

(三) 共有治理平臺促進社會整合

黨建引領(lǐng)的制度優(yōu)勢在于“橫向到邊、縱向到底”的組織網(wǎng)絡(luò)可以整合黨政力量與社會力量，實現(xiàn)社會整合。政黨、國家與社會主體在基層治理參與過程中具有各自不同的理想期許、資源儲備和行動邏輯，進而實踐著形態(tài)各異的互動關(guān)系與治理結(jié)果。如何協(xié)調(diào)多元主體之間的資源、利益和行動，是目前黨建引領(lǐng)的重點。黨建公共空間作為實體型互動平臺，具有穩(wěn)定性、常態(tài)化特征，多元主體圍繞黨建公共空間治理展開行動與博弈，促進資源互補、供需匹配、主體交互。首先，多元主體之間的互動與合作不是一次性的，而是通過多次重復(fù)博弈尋找主體間的利益平衡點與聯(lián)結(jié)點，形成主體間規(guī)范化的組織關(guān)系或者情感化的認同互助，以維系合作形態(tài)、促進黨建共同體的產(chǎn)生。其次，黨建公共空間的建設(shè)目標、規(guī)則是明確的，多元主體對如何采取治理行動具有一個普遍理解和共識，并且在重復(fù)博弈過程進行行為調(diào)整，以實現(xiàn)共同目標和共同利益。第三，黨建公共空間突破物理空間屬性，成為注重情感治理的社會交往空間、注重發(fā)展的公共治理空間、注重責任的政治動員空間，以多重手段促進多元、異質(zhì)社會個體和組織的行動與整合。第四，平臺型治理有利于服務(wù)創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，對社會整合產(chǎn)生正反饋效應(yīng)。黨建空間治理主體分別發(fā)揮自有優(yōu)勢和能力，通過優(yōu)勢互補和協(xié)同效應(yīng)實現(xiàn)服務(wù)創(chuàng)新，相比單一組織創(chuàng)新更加經(jīng)濟和具有競爭力。以L街道“鄰聚”公共空間為例，其中開展的為老服務(wù)，由民辦養(yǎng)老院和專業(yè)養(yǎng)老指導(dǎo)中心共同提供，與黨政組織、運營方社會組織共同商定服務(wù)的內(nèi)容、形式、頻率，使服務(wù)形式、服務(wù)內(nèi)容日益創(chuàng)新化、豐富化。

五、 結(jié)論與討論

本文以上海市黨建空間治理實踐為例，探究空間治理破解黨建“科層化旋渦”的實現(xiàn)路徑，即黨政組織和社會力量在空間嵌入和空間整合的治理過程中進行雙向互動，通過信息共享、動員式參與、共有治理平臺的作用機制，實現(xiàn)共建共治共享(圖2)。

圖2 空間治理破解黨建“科層化旋渦”的作用路徑

需要明確的是黨建空間治理與黨建科層化運作并非對立和替代關(guān)系，空間治理是一種補充和優(yōu)化策略，可以降低基層黨建陷入“科層化旋渦”矛盾和風險的概率，兩者間差異和超越可以總結(jié)為治理結(jié)構(gòu)、運作方式、治理理念三個方面(表1)。首先，治理結(jié)構(gòu)從黨政部門絕對主導(dǎo)轉(zhuǎn)向黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的多元合作。黨建科層化運作中黨政部門扮演管理者角色，社會力量處于被管理、被服務(wù)的狀態(tài)，缺乏完善的參與平臺與機會。黨建空間治理基于公共空間產(chǎn)權(quán)歸屬和服務(wù)需求多元性的屬性，推動黨政主體、市場主體、社會主體合作治理，改變國家行政主導(dǎo)或市場力量單打獨斗的局面。黨建空間治理中政黨、國家與社會是具有平等地位的權(quán)力主體，社會主體也具有參與、影響決策的機會和能力。地位平等并不意味著權(quán)力和作用的絕對平等，其中黨政組織發(fā)揮“元治理”的作用，肩負著建立平臺、促進交互、撬動資源、有效動員、制定規(guī)則的領(lǐng)導(dǎo)職責并擁有組織優(yōu)勢，對其他主體具有號召力和影響力。黨建空間治理強調(diào)社會力量參與尤其是居民參與的作用，自下而上的參與有利于提升公共空間活力，推動公共精神的培育以及社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重建。(22)陳水生,屈夢蝶.公民參與城市公共空間治理的價值及其實現(xiàn)路徑——來自日本的經(jīng)驗與啟示.中國行政管理,2020(01): 135-141.其次，運作形式從自上而下的命令控制式運作轉(zhuǎn)變?yōu)闂l塊協(xié)同、上下互動的合作共治式運作。黨建科層化運作往往以國家為中心，通過自上而下的壓力機制，政策、制度等剛性手段推動基層黨建工作，社會主體往往處于被動參與、消極參與、逃避參與狀態(tài)；基層公共服務(wù)質(zhì)量和基層社會治理水平完全取決于公務(wù)人員的能力和動機，而公務(wù)人員出于晉升或避險動機，往往以政績邏輯取代服務(wù)邏輯。黨建空間治理通過多元主體的互動、協(xié)商、合作的扁平化運作方式整合制度、資金、人才、服務(wù)等各類資源，承擔起公共服務(wù)供給等多種治理功能，同時重視空間治理過程中的情感、文化、認同等人文關(guān)懷的價值導(dǎo)向。黨建空間治理過程踐行“以人民為中心”理念，推動治理重心下移，將空間支配和管理權(quán)力交給使用者本身，促進居民的生活化參與；以柔性手段引領(lǐng)居民重塑空間秩序，使公共服務(wù)的供給與需求相匹配，提升服務(wù)質(zhì)量和靈活性；通過多元主體交往互動，增強居民歸屬感與認同感，促進社會再組織化，構(gòu)建社會治理共同體。最后，治理理念從屬地化管理理念轉(zhuǎn)向整體性治理理念。黨建科層化運作奉行科層組織的權(quán)威體制、部門化運作、自上而下的行政指令帶來的效率和技術(shù)優(yōu)勢，卻忽略了屬地化、部門化管理會造成屬地之間、部門之間的代表性競爭，降低資源優(yōu)化配置和治理有效性。黨建空間治理遵循整體性治理理念，充分考量公共事務(wù)的跨域化特征和利益訴求的多元性，突破行政界限造成的條塊分隔，將治理場域內(nèi)多元主體、多元權(quán)力重新組合以產(chǎn)生合力，重構(gòu)科層組織內(nèi)部以及科層與社會力量之間的合作治理。

表1 黨建空間治理對黨建科層化運作的補充與優(yōu)化

最后，本文呈現(xiàn)的黨建空間治理過程對目前基層黨建創(chuàng)新具有積極影響和借鑒意義，“黨建引領(lǐng)多元共治格局”的形成需要突破黨政科層體制的邊界以及社會力量培育不足的障礙。當然，它仍舊留給我們一些值得思考的問題，如黨建空間治理是否能夠在更大轄區(qū)范圍突破科層化旋渦，黨建空間治理實踐是否存在偏差，如何進一步優(yōu)化黨建空間治理，都需要在實踐中進一步探索。