文／江蘇師范大學(xué)公共管理與社會(huì)學(xué)院 劉澤照 馬瑞

2021年以來，暴雨洪澇、高溫?zé)崂说葮O端天氣災(zāi)害在世界多地頻發(fā)，折射出全球氣候變暖環(huán)境下來自大自然的劇烈反應(yīng)，也對國家及地區(qū)的應(yīng)急管理系統(tǒng)提出諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。7月20日，河南省遭遇極端強(qiáng)降雨，鄭州市一小時(shí)內(nèi)的降雨量超過200mm，突破該地有氣象記錄以來的歷史極值，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，帶來極其慘痛的教訓(xùn)。這場極端天氣誘發(fā)的洪澇災(zāi)害，既有外部自然環(huán)境不確定性帶來的影響，也深刻反映出地方政府的應(yīng)急準(zhǔn)備工作，尤其是預(yù)警管理工作的欠缺和短板?？椌o織密城市安全防護(hù)網(wǎng)、健全針對極端天氣的災(zāi)害預(yù)警機(jī)制及應(yīng)急防控具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。

科學(xué)看待極端天氣災(zāi)害預(yù)警的客觀特征

現(xiàn)代災(zāi)害預(yù)警是借助科技、媒介、基礎(chǔ)設(shè)施等工具對監(jiān)測對象的預(yù)先警示及災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級發(fā)布，屬于應(yīng)急管理體系的重要組成部分，嵌入自然環(huán)境、生產(chǎn)生活、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社會(huì)活動(dòng)等應(yīng)急響應(yīng)場景，以此降低可能波及人群的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)。極端天氣災(zāi)害預(yù)警是容納自然、社會(huì)、政府治理要素的系統(tǒng)工程，體現(xiàn)了人類抗擊外部災(zāi)害的認(rèn)知水平與應(yīng)急能力。

首先，極端天氣災(zāi)害預(yù)警本身是對自然環(huán)境演化的科學(xué)探索。天氣災(zāi)害形成機(jī)理復(fù)雜，地域特征明顯，影響因子多樣，大范圍極端天氣和突發(fā)性強(qiáng)對流氣象信息的預(yù)報(bào)一直是全球各國面臨的難點(diǎn)。精確預(yù)報(bào)能力，尤其是瞬時(shí)強(qiáng)預(yù)測能力依然有限，且災(zāi)害預(yù)警信息產(chǎn)生方式也與科技發(fā)展成熟度密切相關(guān)，這無疑影響到社會(huì)預(yù)控的實(shí)施空間。同時(shí)，氣象災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報(bào)過程融合了大氣環(huán)流監(jiān)測、衛(wèi)星通訊、數(shù)值模擬分析、信息傳遞網(wǎng)絡(luò)、人機(jī)交互、地理信息挖掘等諸多內(nèi)容，需要依托自然科學(xué)理論和現(xiàn)代科技手段來實(shí)現(xiàn)。

其次，極端天氣災(zāi)害預(yù)警是對不確定風(fēng)險(xiǎn)的政府決策行為。影響氣象災(zāi)害的因素具有多樣性、復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性。預(yù)警信息及后果也有不確定性，人類認(rèn)知有限，目前尚無法做到完全準(zhǔn)確預(yù)測。災(zāi)害預(yù)警服務(wù)于社會(huì)民眾，其預(yù)警發(fā)布規(guī)則和應(yīng)急響應(yīng)決策融合于政府管理過程，必須堅(jiān)持審慎、專業(yè)的科學(xué)態(tài)度，即“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”。傳統(tǒng)上，政府部門善于應(yīng)對常態(tài)事件或確定后果事項(xiàng)的決策，而氣象災(zāi)害預(yù)警恰恰是具有不確定性的一類風(fēng)險(xiǎn)決策。為了發(fā)揮災(zāi)害預(yù)警信息的正向效應(yīng)，避免“事后諸葛亮”負(fù)面影響，政府決策部門需要充分考慮極端天氣災(zāi)害的特點(diǎn)，吸納災(zāi)害預(yù)警領(lǐng)域科技專家的意見，科學(xué)制定氣象預(yù)警信息對外發(fā)布規(guī)則及相應(yīng)的應(yīng)急政策。

再次，極端天氣災(zāi)害預(yù)警是一項(xiàng)社會(huì)化演練過程。預(yù)警信息要傳遞給可能波及的部門及人員，警示甚至強(qiáng)制其實(shí)施防御行動(dòng)，顯然，民眾的個(gè)體認(rèn)知與潛在心理不容忽視。諸多教訓(xùn)表明，人的僥幸心理及不當(dāng)行為會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重災(zāi)難性影響，利用多種方式大力宣傳預(yù)警科普信息和災(zāi)害知識，不但有必要而且十分迫切。氣象災(zāi)害預(yù)警全過程必須將人的主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，強(qiáng)化社會(huì)部門與民眾個(gè)體積極的應(yīng)急行動(dòng)與自救互助意識。在包括暴雨、冰凍雪災(zāi)等極端天氣災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)層面，寧可“適度過量”，也要把預(yù)警后應(yīng)急準(zhǔn)備工作做得更充分些，降低可能的災(zāi)害損失。

暢通應(yīng)急預(yù)警信息傳遞和危機(jī)決策鏈

河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災(zāi)害帶來的突出教訓(xùn)之一就是緊急狀態(tài)下必須破除部門決策延宕，降低人為因素帶來的行動(dòng)遲滯，避免貽誤應(yīng)急處置的最佳時(shí)間。推而廣之，對于其他突發(fā)災(zāi)害事件，也需要保證應(yīng)急預(yù)警信息傳遞渠道的暢通，以及災(zāi)難前基層決策自主權(quán)，這關(guān)系極端條件下的民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，對災(zāi)害響應(yīng)具有最高優(yōu)先級。

誠然，允許危機(jī)態(tài)下的一線即時(shí)行動(dòng)，可能會(huì)損壞常態(tài)下的決策系統(tǒng)“既定規(guī)則”和行政權(quán)威，甚至帶來一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)損失，但對于災(zāi)難環(huán)境下民眾生命權(quán)的保護(hù)而言，這又是必要的風(fēng)險(xiǎn)決策付出。如果依賴傳統(tǒng)程序和層層下達(dá)命令進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)，那么貽誤寶貴時(shí)機(jī)等問題會(huì)再次發(fā)生，天災(zāi)也會(huì)轉(zhuǎn)為“人禍”。

要相信基層一線職能部門及人員對災(zāi)害預(yù)警信息的判斷能力，特別是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，作出即時(shí)決策的信息支持來源更多，即便是一線工作人員也有專業(yè)的預(yù)判處置能力。因此，要有一定的風(fēng)險(xiǎn)決策容忍度。這在2020年新冠肺炎疫情防控的早期階段也有類似深刻教訓(xùn)。當(dāng)然，給予緊急狀態(tài)下的應(yīng)急決策權(quán)絕不是放任。一方面，應(yīng)確立授權(quán)的總體原則、規(guī)則、實(shí)施要求，讓基層人員容易把握，減少?zèng)Q策行為不必要的顧慮；另一方面，可加強(qiáng)平時(shí)公共危機(jī)和災(zāi)害應(yīng)急科普，提高全民應(yīng)對各類災(zāi)害的基本知識素養(yǎng)及能力。

災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警更多依靠科學(xué)理性

災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警具有“科技+行政”雙元特征，前期借助特定的科學(xué)手段進(jìn)行系統(tǒng)分析，主要由專業(yè)的部門（如氣象部門）做出；之后信息傳遞到人工決策階段，包括各級政府機(jī)構(gòu)、部門單位。實(shí)踐表明，要充分尊重科學(xué)預(yù)判，切實(shí)避免經(jīng)驗(yàn)主義、主觀主義帶來的僥幸、麻痹大意。信息傳導(dǎo)至行政系統(tǒng)要堅(jiān)持專業(yè)精神，建立決策者與災(zāi)害研判專家組的互動(dòng)溝通渠道，推動(dòng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同行動(dòng)。

河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災(zāi)害的教訓(xùn)是來自氣象部門預(yù)警信息的失靈。一個(gè)客觀事實(shí)是，即便災(zāi)害前期連續(xù)五次紅色預(yù)警，也未能引起有關(guān)部門足夠重視，這背后存在災(zāi)害預(yù)警專業(yè)性和行政系統(tǒng)的矛盾。通常災(zāi)害預(yù)警權(quán)威性由發(fā)出信息的行政機(jī)構(gòu)級別決定，而技術(shù)權(quán)威性由科研專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性決定，現(xiàn)實(shí)中兩者的傾向和需求可能并不一致。例如，政府決策者更關(guān)心風(fēng)險(xiǎn)決策對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響。權(quán)威性暗含預(yù)警信息的可靠性認(rèn)知，會(huì)影響信息發(fā)布的公信度，以及民眾接收信息后的處置措施。承認(rèn)行政權(quán)威性和技術(shù)權(quán)威性的差異，就是要體現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警的專業(yè)價(jià)值，尊重科學(xué)，依靠科學(xué)意識接納預(yù)警信息源。

在全球氣候變暖背景下，氣候系統(tǒng)愈發(fā)不穩(wěn)定，極端天氣災(zāi)害出現(xiàn)的頻率很可能增加，造成的災(zāi)難危害和社會(huì)影響愈發(fā)突出，這就需要深入研究適應(yīng)極端天氣狀況的預(yù)警機(jī)制建設(shè)模式、應(yīng)急預(yù)案、協(xié)同處置方案、配套法律法規(guī)制度等，而這些行動(dòng)都需要依靠實(shí)事求是和專業(yè)的科學(xué)精神。

建立預(yù)警應(yīng)急決策“容錯(cuò)”機(jī)制

某種程度而言，災(zāi)害預(yù)警是以有限理性去應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的無限可能，即使頂尖的科學(xué)工作者對于災(zāi)害預(yù)判和風(fēng)險(xiǎn)決策也可能存在不一致的觀點(diǎn)，甚至爭議。

事實(shí)上，由于災(zāi)害預(yù)報(bào)水平、科技支撐能力、極端天氣“冰山效應(yīng)”等客觀原因，災(zāi)害預(yù)警信息可能與最終災(zāi)害實(shí)際發(fā)生狀況有差異，預(yù)警信息內(nèi)容不是靜態(tài)的，特別是災(zāi)害初期的預(yù)報(bào)或有偏差。這就要理性看待災(zāi)害預(yù)警信息“準(zhǔn)”和應(yīng)急行動(dòng)“快”之間的矛盾。同時(shí)，科技手段獲取的預(yù)警內(nèi)容還要經(jīng)過政府行政環(huán)節(jié)，即吸收加工后的決策輸出，考驗(yàn)決策者的科學(xué)認(rèn)知、災(zāi)害應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)以及面對不確定信息，地方行政領(lǐng)導(dǎo)是否敢于擔(dān)當(dāng)作出決定，犧牲暫時(shí)利益而啟動(dòng)較高成本的應(yīng)急行動(dòng)。因此，為了防止因害怕?lián)?zé)、多顧慮而發(fā)生的遲疑不定、消極等待等情況，需要建立災(zāi)害應(yīng)急容錯(cuò)機(jī)制，明確地方官員在一定范圍內(nèi)的應(yīng)急自主權(quán)，并對可能的決策失誤導(dǎo)致的損失酌情免責(zé)。

客觀而言，極端天氣災(zāi)害本身具有極大不確定性和演化風(fēng)險(xiǎn)，災(zāi)害預(yù)警決策應(yīng)當(dāng)蘊(yùn)含“寧可備而不用、不可用時(shí)無備”的精神，正視這一點(diǎn)也是建立容錯(cuò)機(jī)制的基礎(chǔ)。要適度“寬容”災(zāi)害預(yù)警決策可能造成的外部影響，包括前端預(yù)警卻未實(shí)際發(fā)生、災(zāi)害響應(yīng)中采取了超常規(guī)舉措產(chǎn)生衍生損害，如企業(yè)停工停產(chǎn)造成非預(yù)期后果，民眾可能的抱怨不滿。要結(jié)合災(zāi)害環(huán)境下“應(yīng)急動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、性質(zhì)程度、后果影響”等情況，具體情形具體對待，做出實(shí)事求是的判斷。

總之，河南省鄭州市“7·20”特大暴雨災(zāi)害帶來的教訓(xùn)是極其深刻的，災(zāi)后全社會(huì)對于極端天氣災(zāi)害將更加關(guān)注，極端天氣災(zāi)害預(yù)警在應(yīng)急管理體系中的地位亟待提高。在全球氣候變暖的背景下，災(zāi)害預(yù)警的重要性更為凸顯，既是科學(xué)工程、社會(huì)工程，又是一項(xiàng)政府責(zé)任工程，必須敬畏大自然、尊重自然規(guī)律，秉持科學(xué)理性的精神完善我國極端災(zāi)害應(yīng)急預(yù)警機(jī)制。【基金項(xiàng)目：江蘇省徐州市社科基金項(xiàng)目“面向重大災(zāi)害的安全韌性建設(shè)模式及評估指標(biāo)研究”（20XSZ-050）】（作者劉澤照系江蘇師范大學(xué)公共管理與社會(huì)學(xué)院副教授）（責(zé)編：程程）