李宇華 張代平 魏俊峰 袁政英

摘要：其他交易授權(quán)（OTA）合同是美軍吸引和激勵非傳統(tǒng)承包商進入軍品市場的重要制度。作者應(yīng)用管理學(xué)、情報學(xué)、系統(tǒng)分析理論和方法，研究分析了其他交易授權(quán)合同的時代背景、政策制度設(shè)計、運行機制、生態(tài)構(gòu)建等方面的做法和經(jīng)驗，提出了三方面啟示建議。

關(guān)鍵詞：其他交易授權(quán)合同；采辦管理；合同管理；技術(shù)聯(lián)盟

其他交易授權(quán)（OTA）合同作為一種非常規(guī)的交易締約模式近幾年在美國防部大行其道，成為美軍吸引和激勵非傳統(tǒng)承包商，特別是中小創(chuàng)新企業(yè)進入軍品市場的重要制度和合同方式，在美軍高超、人工智能、導(dǎo)彈防御等高技術(shù)快速研發(fā)和裝備采辦領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，其在時代背景、政策制度設(shè)計、運行機制、生態(tài)構(gòu)建等方面的做法和經(jīng)驗，值得研究借鑒。

一、冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，在第三次抵消戰(zhàn)略下以創(chuàng)新發(fā)展

其他交易授權(quán)合同是指美國會授權(quán)，允許聯(lián)邦機構(gòu)采取除傳統(tǒng)合同、資助或合作協(xié)議外的另一類締約方式開展的交易活動。它不必遵守《聯(lián)邦采辦條例》等政府法規(guī)的繁瑣要求，采取一事一議的方式由協(xié)議雙方談判簽訂，具有對承包商資質(zhì)要求少、簽訂程序簡便靈活、協(xié)議履行快捷高效等特點。

其他交易授權(quán)合同創(chuàng)立于1958年的冷戰(zhàn)時期，為應(yīng)對當時唯一戰(zhàn)略競爭對手蘇聯(lián)航天領(lǐng)域高科技高速發(fā)展威脅，美國國會首次賦予國家航空航天局（NASA）簽訂其他交易授權(quán)合同的權(quán)力，可以采用不受傳統(tǒng)采辦法規(guī)制度限制的采辦方式和合同方式，快速發(fā)展美國軍事和民用航天技術(shù)，以對抗蘇聯(lián)的航天科技發(fā)展。1989年，美國會授權(quán)國防部高技術(shù)管理機構(gòu)DARPA使用研究類其他交易授權(quán)合同，加速高技術(shù)項目研發(fā)進程，標志著美國防部開始引入這種締約方式。1996年，國會把其他交易授權(quán)合同的范圍擴大到整個國防部。很長一段時間內(nèi)，國防部使用其他交易授權(quán)合同的金額和協(xié)議數(shù)量規(guī)模都很小。

自2015年國防部實施第三次“抵消戰(zhàn)略”以來，尤其是近幾年在應(yīng)對中、俄等大國競爭的背景下，為全面提升高技術(shù)研發(fā)與國防采辦效率，美國開展大量使用其他交易授權(quán)合同，2015年國會將其他交易授權(quán)合同從暫時性立法授權(quán)轉(zhuǎn)變成永久性立法授權(quán)，2018年國防授權(quán)法又規(guī)定科技研究類和原型樣機類項目視情優(yōu)先考慮采用其他交易授權(quán)合同簽約。據(jù)統(tǒng)計，從2015財年到2019財年，國防部采用其他交易授權(quán)合同的原型樣機類合同金額從9.5億美元增長到77億美元，增長了712%，且在新品研發(fā)上絕大多數(shù)都采用了“其他交易授權(quán)”原型研發(fā)合同。從合同類型來看，約82%的其他交易授權(quán)合同開支投向研發(fā)領(lǐng)域，產(chǎn)品和服務(wù)類其他交易授權(quán)合同開支則分別增長了124%和280%，增幅明顯。

總之，其他交易授權(quán)合同有產(chǎn)生和發(fā)展的時代背景，是冷戰(zhàn)大國航天科技領(lǐng)域競爭的產(chǎn)物，之后在國防部一些特殊的領(lǐng)域和部門試點，近年來在第三次抵消戰(zhàn)略、全方位應(yīng)對中國高科技飛速發(fā)展時代背景下，在全軍范圍內(nèi)得以廣泛應(yīng)用，并有了創(chuàng)新發(fā)展。

二、突破傳統(tǒng)采辦制度限制，廣泛吸引創(chuàng)新力量

長期以來，非傳統(tǒng)承包商進入國防科技領(lǐng)域和軍品市場面臨著國防專用成本審計系統(tǒng)、繁瑣流程以及知識產(chǎn)權(quán)歸屬三大障礙。使用其他交易授權(quán)合同，國會立法授權(quán)各部門，直接突破了這些制度障礙，旨在最大范圍的吸引民間創(chuàng)新企業(yè)。

一是突破了成本制度和簽訂流程限制。傳統(tǒng)國防部合同簽署必須遵守《聯(lián)邦采辦條例》和《聯(lián)邦采辦條例國防部補充條例》以及國防部其他的相關(guān)規(guī)定，這些政策制度專業(yè)性強，法規(guī)內(nèi)容復(fù)雜，程序繁冗，專業(yè)人員都很難稿清楚，使眾多非傳統(tǒng)承包商望而卻步。美國會授權(quán)國防部在使用其他交易時，可以不必遵守上述規(guī)定，具體條款與承包商協(xié)商確定，國防專用成本審計系統(tǒng)是否建立也可與承包商進行協(xié)商。因此簽訂周期大幅縮短，一般只需要一個月左右。

二是突破了知識產(chǎn)權(quán)制度限制。知識產(chǎn)權(quán)是企業(yè)勢必捍衛(wèi)的命根，原有采辦環(huán)境下，美國防部有時會要求企業(yè)放棄知識產(chǎn)權(quán)，并轉(zhuǎn)交給其他企業(yè)，以降低采辦成本，這成為眾多非傳統(tǒng)承包商拒絕國防部合同的最大因素。除了在其他交易授權(quán)合同上給予靈活性以外，2019年10月16日國防部還發(fā)布第一份專門針對知識產(chǎn)權(quán)的國防部指示DODI5010.44《知識產(chǎn)權(quán)的獲取與許可》，指令要求國防部采辦助理國防部長負責(zé)國防部知識產(chǎn)權(quán)獲取、許可和管理政策和指導(dǎo)方針的制定和實施，提出建立國防部知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)小組，強調(diào)尊重和保護私營部門的知識產(chǎn)權(quán)，并以公平合理的價格獲取必要的知識產(chǎn)權(quán)交付物和相關(guān)的許可權(quán)。這份指示與其他交易授權(quán)合同疊加使用，勢必成為加速非傳統(tǒng)承包商進入國防科技領(lǐng)域和軍品市場的一針“強心劑”。

三、采用靈活多樣的機制策略，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力

在其他交易授權(quán)合同的具體實施環(huán)節(jié)上，國防部也做出了明確而且富有靈活性的規(guī)定，采用多樣的運行機制和采辦策略，確保其他交易授權(quán)合同不背離國防部的初衷，吸引非傳統(tǒng)承包商進入軍品市場，將最新的民用創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化為作戰(zhàn)能力，同時又不失彈性和靈活性。

一是承包商選擇策略上重點針對非傳統(tǒng)承包商。國防部規(guī)定使用其他交易授權(quán)合同必須符合以下四種情況：一是至少有一家非傳統(tǒng)國防承包商或非營利性研究機構(gòu)作為項目的核心參與者；二是所有重要參與者都是小企業(yè)或非傳統(tǒng)承包商；三是原型開發(fā)項目總成本的至少三分之一來自非政府來源的資金；四是國防采辦執(zhí)行官認為可以使用其他交易授權(quán)合同的情況，但必須做出書面說明。2016到2018財年國防部總共簽署了1250個其他交易授權(quán)合同，其中88%授予了非傳統(tǒng)承包商或非營利性研究機構(gòu)。盡管也有11%的協(xié)議授予了傳統(tǒng)承包商，例如洛克希德·馬丁公司、洛克達因公司等，其他都以第三種情況，即承擔(dān)三分之一以上的項目成本，但是其分包商中都有非傳統(tǒng)承包商或非營利性研究機構(gòu)重度參與。

二是靈活選擇競爭策略，兼顧效率與公平。傳統(tǒng)國防部合同都必須遵守 1984年《合同競爭法》的相關(guān)規(guī)定，使用其他交易授權(quán)合同的項目盡管可以不必遵守上述規(guī)定，但國防部2017年1月發(fā)布的《原型樣機項目其他交易指南》中明確：使用其他交易授權(quán)合同的項目仍然需要遵守競爭和公平的原則，在協(xié)議簽署過程中要充分考慮競爭。2016到2018財年國防部總共簽署72億美元的其他交易授權(quán)合同，其中69%為非競爭，競爭比例不高的主要原因是在原型樣機類其他交易授權(quán)合同對后續(xù)生產(chǎn)做出規(guī)劃的前提下，承包商完成原型樣機類協(xié)議后，無需再競爭即可直接進入后續(xù)生產(chǎn)，此舉雖然在生產(chǎn)環(huán)節(jié)不符合公平競爭原則，但可極大節(jié)約資金、時間及人員成本。

三是采用靈活的合同評審策略，降低項目風(fēng)險。國防部規(guī)定合同簽署之前，都需經(jīng)過評審，使用其他交易授權(quán)合同的項目也不例外。但是對于如何評審，國防部目前還沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。各部門根據(jù)項目不同情況，都制定了各自靈活的規(guī)定。例如空軍研究實驗室和DARPA規(guī)定協(xié)議簽署官員需要制定采辦規(guī)劃文件，文件內(nèi)容包括預(yù)計成本、項目目標和進度，以及申請經(jīng)費類型和金額等?？哲娧芯繉嶒炇疫€要求一個120億美元的其他交易授權(quán)合同制定一個制造程序文件以降低生產(chǎn)風(fēng)險。DARPA則要求對于沒有競爭的其他交易授權(quán)合同，簽署協(xié)議的官員需要以備忘錄形式說明理由，證明不采取競爭能夠節(jié)約成本或是促進技術(shù)創(chuàng)新。

四、組建各種技術(shù)聯(lián)盟，培育科技創(chuàng)新生態(tài)

國防工業(yè)基礎(chǔ)是一個大“生態(tài)系統(tǒng)”，眾多意欲進入國防科技領(lǐng)域和軍品市場的企業(yè)的就是這個“生態(tài)系統(tǒng)”中的土壤，組建其他交易技術(shù)聯(lián)盟，使進入國防科技領(lǐng)域和軍品市場的企業(yè)基數(shù)加大，生態(tài)系統(tǒng)土壤的營養(yǎng)就更加充足，可能提供給國防部的創(chuàng)新技術(shù)就越多。

為了廣泛吸引民用創(chuàng)新企業(yè)，美國防部授權(quán)第三方公司組建針對某一技術(shù)領(lǐng)域的企業(yè)聯(lián)盟，如機器人或人工智能，企業(yè)以會員制形式加入聯(lián)盟，第三方公司作為中介管理機構(gòu)一方面為企業(yè)提供進入國防科技領(lǐng)域和軍品市場的各種相關(guān)服務(wù)，如組織培訓(xùn)、交流、協(xié)議條款建議商討等，另一方面作為國防部的總代理商，發(fā)布其他交易的項目建議書（招標書）、為國防部挑選適合的企業(yè)，以及進行經(jīng)費支付等。為了吸引更多中小企業(yè)加入，國防部授意聯(lián)盟對中小企業(yè)的會費還給予優(yōu)惠和減免。截止2020年2月，美軍共創(chuàng)建了30個其他交易聯(lián)盟，覆蓋陸、海、空、天、網(wǎng)、電、系統(tǒng)架構(gòu)、能源、醫(yī)學(xué)、訓(xùn)練、制造等領(lǐng)域，主要由先進技術(shù)國際公司（ATI）、聯(lián)盟管理集團（CMG）、國家制造科學(xué)中心（NCMS） 等管理，其中先進技術(shù)國際公司管理的聯(lián)盟數(shù)量和規(guī)模最大，截至2019年9月其總會員數(shù)已達298個，其中87%為非傳統(tǒng)承包商。2016財年到2018財年，國防部簽署的72億美元其他交易授權(quán)合同，有49%通過先進技術(shù)國際公司授予了其聯(lián)盟中的企業(yè)。

總之，技術(shù)聯(lián)盟在美國防科技創(chuàng)新發(fā)展中的地位正日益提升，各類技術(shù)聯(lián)盟不僅推動了創(chuàng)新成果的軍地轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，還帶動了科技和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，帶來顯著的軍事和社會效益。

五、與“中間層采辦”相互配合，加速創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化應(yīng)用

“中間層采辦”是美國防部2016年以來開始探索的一種創(chuàng)新采辦方法，在2020年1月國防部發(fā)布的新版5000.02指示《適應(yīng)性采辦框架的運行》中被列為國防部正式采辦程序。主要通過快速原型開發(fā)和快速部署兩種途徑實現(xiàn)技術(shù)向能力的快速轉(zhuǎn)化?？焖僭烷_發(fā)力爭在5年內(nèi)制造出可以在作戰(zhàn)環(huán)境下進行演示驗證的原型原型樣機；快速部署力爭在6個月內(nèi)能夠生產(chǎn)，5年內(nèi)完成部署。例如美空軍高超聲速常規(guī)打擊武器（HCSW）采用快速原型開發(fā)，2018年4月簽署合同，2019年3月就完成了初步設(shè)計審查，2019年6月進行了首次飛行試驗，預(yù)計2022財年就能實現(xiàn)初步作戰(zhàn)能力。

其他交易授權(quán)合同與“中間層采辦”相互配合，將把美國防采辦送上“急速快車道”。采辦程序與合同簽訂是美國防采辦系統(tǒng)中最核心的組成部門，在整個采辦鏈條中占據(jù)決定性地位。采辦程序與合同簽訂的周期直接決定了整個采辦項目的周期。美國防部過去幾十年來平均8年的采辦周期和18個月的合同簽訂周期倍受詬病，專家稱“采辦完成的同時裝備已經(jīng)落后”。其他交易授權(quán)合同與“中間層采辦”的大膽改革，可以說在很大程度上解決這一頑疾。盡管并不是所有采用中間層采辦項目都必須使用其他交易授權(quán)合同，但是可想而知，同時采用“中間層采辦”和其他交易授權(quán)合同的項目，其采辦項目周期將縮短到驚人的地步。

參考文獻

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[6]DOD Other Transactions Guides，January 2017

[7]DOD Other Transactions Guides，November 2018

（作者簡介：李宇華，軍事科學(xué)信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防采辦管理研究與國防科技管理研究；張代平，軍事科學(xué)信息研究中心，研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規(guī)研究；魏俊峰，軍事科學(xué)信息研究中心，副研究員，研究方向為情報研究，國防科技與國防采辦管理與政策法規(guī)研究）