李小朋

(復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究中心，上海 200433)

民國三年(1914)七月，北京政府在內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)立熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)三個(gè)特別區(qū)域。關(guān)于這一政區(qū)沿革、行政體制已有不少論著涉及(1)關(guān)于察哈爾特別區(qū)域的建置沿革，通論性著作均有提及，如白眉初： 《中華民國省區(qū)全志》第1冊(cè)《京直綏察熱五省區(qū)志》，世界書局1924年版；宋哲元修，梁建章纂： 《察哈爾省通志》，民國二十四年鉛印版，復(fù)旦大學(xué)圖書館藏；錢實(shí)甫： 《北洋政府時(shí)期的政治制度(上)》，中華書局1984年版；周清澍主編： 《內(nèi)蒙古歷史地理》，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社1993年版；白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊(cè)，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2003年版；曹永年主編： 《內(nèi)蒙古通史》第4冊(cè)，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2007年版；郝維民、齊木德道爾吉主編： 《內(nèi)蒙古通史·第六卷》，人民出版社2012年版；周振鶴主編，傅林祥、鄭寶恒著： 《中國行政區(qū)劃通史·中華民國卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版。另有研究關(guān)注到其行政體制，如劉迪香： 《熱察綏巡閱使與民國前期特區(qū)軍政體制探析》，《南華大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期；張建軍： 《民國北京政府時(shí)期都統(tǒng)制度初探——以綏遠(yuǎn)都統(tǒng)的設(shè)置為例》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期；劉迪香： 《民國北京政府時(shí)期省區(qū)軍政體制研究》，湖南師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年。，但仍有部分問題需要進(jìn)一步考察和探討。例如，雖然高層政區(qū)的設(shè)置背景是邊疆危機(jī)(2)[日] 貴志俊彥著，曾業(yè)英譯： 《內(nèi)蒙古地區(qū)袁世凱政權(quán)統(tǒng)治體制的形成——蒙藏院的成立與內(nèi)蒙古三個(gè)特別行政區(qū)的設(shè)置》，《國外中國近代史研究》第21輯，中國社會(huì)科學(xué)出版社1992年版，第121—140頁；王德勝： 《北洋軍閥對(duì)蒙政策幾個(gè)問題的初析》，《內(nèi)蒙古近代史論叢》第3輯，內(nèi)蒙古人民出版社1987年版，第26—136頁；劉茗： 《熱察綏改省對(duì)國家整合的影響研究(1928—1937年)》，中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009年；蘇日朦： 《民國時(shí)期察哈爾的墾政與政區(qū)變化》，內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2017年。，但為何會(huì)采取特別區(qū)域這一特殊形式？就三個(gè)特別區(qū)域的轄境范圍而言，雖然明顯沿襲了清代的都統(tǒng)(將軍)轄區(qū)，但其行政區(qū)域的議定卻并非簡(jiǎn)單劃定，而是有著復(fù)雜的區(qū)域、邊界糾紛。對(duì)于這些區(qū)域糾紛及解決過程，目前的討論還不多。(3)相關(guān)研究如王晗： 《地方治理與利益訴求： 民國初年陜綏劃界糾紛研究》(《歷史地理研究》2020年第4期)等。本文嘗試以察哈爾特別區(qū)域?yàn)橹行?，?duì)特別區(qū)域體制的確立及其行政區(qū)域的議定進(jìn)行考察，以期對(duì)民國初年邊疆高層政區(qū)的設(shè)置有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

一、 察哈爾地區(qū)特別區(qū)域體制的設(shè)立

清朝末年，蒙古地區(qū)受到俄國、日本的窺伺，在內(nèi)地政局動(dòng)蕩的同時(shí)，蒙古地區(qū)也出現(xiàn)了脫離中央的分裂活動(dòng)。宣統(tǒng)三年(1911)十二月外蒙古宣布獨(dú)立，并號(hào)召內(nèi)蒙古蒙旗響應(yīng)和加入。進(jìn)入民國，內(nèi)蒙古呼倫貝爾、東部盟旗等亦宣布“獨(dú)立”，一些蒙古王公也在暗中策劃脫離中央政府的活動(dòng)。除了政治分裂活動(dòng)之外，內(nèi)蒙古各盟旗一度受到外蒙古的軍事威脅。1912年底，外蒙古數(shù)千人南犯內(nèi)蒙古中西部地區(qū)，一度進(jìn)占烏蘭察布盟、錫林郭勒盟大部以及察哈爾八旗、昭烏達(dá)盟北部地區(qū)，直至1913年底才被擊退。(4)白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊(cè)，第212頁。在此嚴(yán)峻形勢(shì)下，內(nèi)蒙古地區(qū)設(shè)立高層政區(qū)刻不容緩。

內(nèi)蒙古地區(qū)高層政區(qū)最初被規(guī)劃為省制。蒙古建省之議，清末即已提出。光緒二十九年(1903)，地方官員先后提出了不同的分省方案(表1)，但因清朝覆亡未能施行。(5)蘇德畢力格： 《清朝對(duì)蒙政策的轉(zhuǎn)變——籌劃設(shè)省》，《蒙古史研究》第6輯，內(nèi)蒙古大學(xué)出版社2000年版，第230—259頁；李細(xì)珠： 《試論清末新政時(shí)期政區(qū)變革的幾個(gè)問題》，《近代史研究》2003年第2期。進(jìn)入民國以后，北京政府沿用了這一設(shè)想。1912年4月，袁世凱以蒙藏地方不靖、地域遼闊、居民復(fù)雜等，提出分內(nèi)外蒙古為三省、每省駐兵，并仿效內(nèi)地設(shè)官(6)《蒙藏改省先聲》，《新聞報(bào)》1912年4月12日，第3版。；1913年5月，北京政府提出蒙古地方建省議案，并提交國會(huì)討論(7)《奉天電稱，內(nèi)蒙古各王公雖經(jīng)宣布愿竭忠民國，而已向中政府提出抗議，反對(duì)以蒙古改為行省，并要求自治及練兵之權(quán)(俄京電)》，《時(shí)報(bào)》1913年5月27日，第5版；《北京政府?dāng)M改內(nèi)蒙古為行省，己有議案交國會(huì)，提議內(nèi)蒙古東四盟將暫行改為兩省(北京廿一日德文報(bào)電)》，《時(shí)報(bào)》1913年8月22日，第3版。；1913年10月，北京政府在爭(zhēng)取東蒙古各盟旗內(nèi)附的會(huì)議上再次提議(8)《內(nèi)蒙古王公將于二十日集議于長春，內(nèi)蒙改設(shè)三行省之計(jì)劃暫不實(shí)行(北京十五日德文報(bào)電)》，《時(shí)報(bào)》1913年10月16日，第5版；白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊(cè)，第262—263頁。。同時(shí)，邊疆大員中也不乏提出建省者，如1912年，察哈爾都統(tǒng)何宗蓮即呈文以其軍事轄區(qū)設(shè)省。(9)《何都統(tǒng)擬仿照熱河辦法參酌察防情形改建行省案》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第145—150頁。

表1 內(nèi)蒙古地區(qū)清末分省方案

但改省是蒙古地區(qū)行政體制的重大改變，并不容易施行。清朝時(shí)期,蒙古地區(qū)實(shí)行盟旗制度,清廷只對(duì)蒙旗札薩克進(jìn)行任命,各旗事務(wù)則由王公札薩克自行管理。對(duì)于自己的屬民、屬地,蒙古王公有著完全的管理權(quán)限。改省之后,地方官員由中央委派,蒙旗王公傳統(tǒng)的政治權(quán)利必然削弱，這難免會(huì)遭到其反對(duì)。在清末蒙古建省的討論中，多位邊地大員即提出,改省會(huì)削奪盟長、札薩克的權(quán)力,必然遭到盟旗王公的反對(duì),反而造成蒙古民眾人心不穩(wěn),對(duì)抗朝廷。(10)蘇德畢力格： 《晚清政府對(duì)蒙古、新疆、西藏的政策研究》，內(nèi)蒙古人民出版社2005年版，第94—95頁。進(jìn)入民國后，蒙古王公對(duì)建省計(jì)劃持強(qiáng)烈反對(duì)態(tài)度。1912年11月，北京政府為爭(zhēng)取東部蒙古各盟旗內(nèi)附，召開第一次東蒙古會(huì)議，蒙古王公要求中央政府承諾蒙古地區(qū)“不得設(shè)立行省”(11)白拉都格其、金海、賽航： 《蒙古民族通史·第五卷》上冊(cè)，第257—258頁。。此后，甚至報(bào)刊登載有關(guān)內(nèi)蒙改省的相關(guān)議論，蒙古王公都要求中央政府命令禁止刊載。(12)《蒙藏院呈哲盟請(qǐng)禁止改省讕言據(jù)情轉(zhuǎn)陳請(qǐng)示文并批令》，《政府公報(bào)》第1137號(hào)，1915年7月8日。故此時(shí)蒙地改省并不具備政治基礎(chǔ)。

另外，財(cái)政來源也是設(shè)立高層政區(qū)需要考慮的重要方面。一般而言，省級(jí)行政機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)來自于所轄各縣的賦稅收入。蒙古地方不同于內(nèi)地，盟旗制度之下，蒙古民眾以游牧為生，并不承擔(dān)國家賦稅。清末民初，雖經(jīng)歷年開墾，長城以北只有沿邊地帶設(shè)有府廳州縣，其余廣大區(qū)域仍為蒙旗游牧地區(qū)?？h域數(shù)量過少、范圍狹小使得改省后的財(cái)政來源成為重大問題。如察哈爾都統(tǒng)轄制區(qū)域包括察哈爾8旗、牧群及錫林郭勒盟10旗。至民國元年，該地區(qū)僅設(shè)有7縣，其中左翼設(shè)有張北、獨(dú)石、多倫3縣，右翼設(shè)有豐鎮(zhèn)、興和、涼城、陶林4縣；7縣以北的察哈爾8旗、4牧群及錫林郭勒盟10旗，仍為廣闊的游牧區(qū)域。直至1915年5月，察哈爾都統(tǒng)何宗蓮呈請(qǐng)開墾旗群游牧地時(shí)，仍稱察哈爾轄區(qū)中蒙旗游牧區(qū)域占十分之八九。(13)《都統(tǒng)呈大總統(tǒng)酌擬開放蒙荒優(yōu)待王公厚恤旗群各辦法以體蒙艱而興地利，并請(qǐng)?zhí)仡C明令嚴(yán)杜私放厲禁盜賣用維墾政文(墾務(wù)總局承辦堂稿)(四年六月十六日)》，《察哈爾全區(qū)墾政輯覽》第4冊(cè)，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊三編》第40輯第395冊(cè)，文海出版社1988年版，第3—7頁。旗縣、農(nóng)牧分布情況如圖1所示?？梢姡藭r(shí)內(nèi)蒙古地區(qū)建省也不具備經(jīng)濟(jì)上的基礎(chǔ)。

圖1 民國初年察哈爾地區(qū)行政與農(nóng)牧格局示意圖資料來源： 根據(jù)譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊(cè)《清時(shí)期》“直隸”“山西”“內(nèi)蒙古六盟 套西二旗 察哈爾”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8、20—21、57—58頁)改繪。同時(shí)參考宋哲元修，梁建章纂《察哈爾省通志》(民國二十四年鉛印版，復(fù)旦大學(xué)圖書館藏)地圖；Xiaohong Zhang,Tao Sun,Jianping Xu, The relationship between the spread of the Catholic Church and the shifting agro-pastoral line in the Chahar Region of Northern China，Catena, 2015(134), pp： 75-86。

鑒于以上情形，北京政府開始對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)籌劃特別行政體制。1913年12月—1914年1月間，內(nèi)務(wù)部對(duì)全國行政區(qū)擬定了調(diào)整方案，其中專附《改劃全國特別區(qū)域說明書》，提出在邊疆地區(qū)施行特別區(qū)域體制，并說明了設(shè)立理由：

竊以古制有荒服之區(qū)，近世多殖民之地，名稱雖異，要皆因國家統(tǒng)治權(quán)所及之領(lǐng)土，其政教言語風(fēng)俗，與內(nèi)部絕殊，或草萊初辟，不可與腹地齊治，故不得不實(shí)行特別行政制度，以資治理。非僅羈縻維系，殆亦灌輸文化，圖國力之?dāng)U張焉。我國自共和以來，五族一家，凡蒙藏青海，罔不隸于民國版圖之內(nèi)。當(dāng)此整頓地方制度之際，所有邊地，亟宜因舊有區(qū)域?qū)嵭熊娒窈现?，鞏固邊圉，研求墾殖，庶幾逐漸開化，蘄與內(nèi)地相頡頏。(14)內(nèi)務(wù)部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，民國二年鉛印本，第1頁。

由以上闡述可以看出，邊疆高層政區(qū)采用特別區(qū)域這一形式，主要基于兩方面考慮： 一是邊疆地區(qū)為民族聚集區(qū)域，政治、文化、語言、風(fēng)俗等與內(nèi)地不同；二是邊疆地區(qū)尚未開發(fā)，經(jīng)濟(jì)落后，不能直接設(shè)置內(nèi)地行政體制。因此，設(shè)立特別區(qū)域，實(shí)行軍民合治，目的在于鞏固邊防，促進(jìn)邊地開發(fā)與進(jìn)步。對(duì)于內(nèi)蒙古地區(qū)，內(nèi)各部則依據(jù)清朝所設(shè)的察哈爾都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)將軍、熱河都統(tǒng)等駐防轄區(qū)，分設(shè)為察哈爾、綏遠(yuǎn)、熱河三特別區(qū)域。(15)內(nèi)務(wù)部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，第3—5頁。

二、 察哈爾特別區(qū)域疆域的爭(zhēng)議與劃定

從1914年7月頒布的《都統(tǒng)府官制》來看，熱、察、綏三個(gè)特別區(qū)域范圍基本是按清代沿邊駐防將軍(都統(tǒng))的軍事轄區(qū)劃定。雖然具有明顯的繼承性，但轄區(qū)的確定并非一蹴而就，而是經(jīng)歷了多次糾紛。口外財(cái)賦收入主要來自以農(nóng)業(yè)為主的各縣，但農(nóng)業(yè)縣份數(shù)量有限且范圍狹小。在特別區(qū)域議定過程中，各區(qū)長官為擴(kuò)大各自財(cái)政基礎(chǔ)，極力爭(zhēng)取劃入更多縣份，引起了縣域隸屬的激烈紛爭(zhēng)。其中，尤以察哈爾特別區(qū)域的糾紛最多。察哈爾地方位于熱河、綏遠(yuǎn)兩區(qū)之間，南與直隸口北道相接，時(shí)任察哈爾都統(tǒng)為保證足夠的財(cái)賦來源，分別對(duì)西、南、東三處縣份進(jìn)行索求，形成了三處區(qū)域隸屬糾紛。以下對(duì)此三處爭(zhēng)議及其解決分別進(jìn)行考察。

(一) 察哈爾、綏遠(yuǎn)對(duì)察哈爾右翼旗縣的爭(zhēng)奪

察哈爾特別區(qū)域的區(qū)劃糾紛中，最早出現(xiàn)的是對(duì)右翼旗縣的爭(zhēng)奪。這一爭(zhēng)議的出現(xiàn)，是隨著綏遠(yuǎn)將軍率先呈請(qǐng)?jiān)O(shè)立高層政區(qū)產(chǎn)生的。1913年，綏遠(yuǎn)將軍張紹曾呈文北京政府： 為鞏固綏遠(yuǎn)地區(qū)邊防，迫切需要設(shè)立新的高層政區(qū)，其范圍包括歸綏道12縣，以及烏蘭察布、伊克昭兩盟各旗。12月5日，該呈請(qǐng)得到大總統(tǒng)批準(zhǔn)。(16)《國務(wù)總理熊希齡內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐呈大總統(tǒng)陳明國務(wù)會(huì)議議決，將口外十二縣并烏伊兩盟歸綏遠(yuǎn)將軍管轄等情，請(qǐng)批示遵行文并批》，《政府公報(bào)》第574號(hào)，1913年12月8日。對(duì)于此項(xiàng)設(shè)區(qū)方案，察哈爾都統(tǒng)何宗蓮、察哈爾各旗總管聽聞之后立即表示強(qiáng)烈反對(duì)。因?yàn)閯潥w綏遠(yuǎn)的12縣中包含有察哈爾右翼地區(qū)4縣，該4縣位于察哈爾右翼4旗之內(nèi)，對(duì)察哈爾方面頗為重要。

察哈爾方面的反對(duì)實(shí)際包含了兩個(gè)層面： 第一，從察哈爾都統(tǒng)的角度來看，右翼4縣劃出破壞了察哈爾的建省計(jì)劃。時(shí)任都統(tǒng)何宗蓮稱，察哈爾在民國元年即有設(shè)省的籌劃，省域范圍即以察哈爾八旗游牧區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)。察哈爾八旗地區(qū)共有7縣： 左翼3縣，右翼4縣。一旦劃出右翼4縣，整個(gè)籌劃設(shè)省區(qū)域僅剩3縣。況且7縣之中，左翼張北、獨(dú)石、多倫3縣氣候、土質(zhì)等自然條件均不如右翼4縣優(yōu)越，耕地、人口規(guī)模亦不如右翼4縣。若將右翼4縣劃入綏遠(yuǎn)，不僅使得察哈爾都統(tǒng)轄縣減少過半，還將僅有的繁盛之區(qū)劃出，察哈爾獨(dú)立設(shè)省的財(cái)政基礎(chǔ)將不復(fù)存在。另外，在行政方面，右翼4縣中，民人與察哈爾蒙古的交涉案件，向來由察哈爾都統(tǒng)參與處理，若4縣劃歸綏遠(yuǎn)將軍管轄，處理此類事件必然造成察哈爾都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)將軍權(quán)限沖突。(17)《署理察哈爾都統(tǒng)何宗蓮呈大總統(tǒng)，據(jù)情轉(zhuǎn)呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠(yuǎn)城改組等情，請(qǐng)鑒核示遵文，并批》，《政府公報(bào)》第585號(hào)，1913年12月19日。圖2為察哈爾與綏遠(yuǎn)地區(qū)縣級(jí)政區(qū)示意圖。

圖2 察哈爾與綏遠(yuǎn)地區(qū)縣級(jí)政區(qū)示意圖資料來源： 根據(jù)譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊(cè)《清時(shí)期》“直隸”“山西”“內(nèi)蒙古六盟 套西二旗 察哈爾”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8、20—21、57—58頁)改繪。

第二，從察哈爾八旗的角度來看，將右翼4縣劃歸綏遠(yuǎn)損害了察哈爾蒙古的利益。首先，這破壞了察哈爾八旗游牧地的完整。雖然右翼4縣隸屬山西歸綏道，但縣境實(shí)際位于察哈爾右翼旗群游牧地中，各縣地畝有相當(dāng)部分是由察哈爾蒙古游牧地開墾而來，其土地所有權(quán)仍歸察哈爾蒙古，4縣所開墾的游牧地部分需要向察哈爾蒙古交納地租，稱為四厘私租。因此，右翼4縣若劃歸綏遠(yuǎn)，實(shí)際上是將部分察哈爾游牧地分割出去。另外，雖然清朝定有土地租賦，但4縣開墾多年從未交納，若劃歸綏遠(yuǎn)，其所欠察哈爾蒙古租銀則無法追回。這對(duì)察哈爾蒙古來說，亦是巨大經(jīng)濟(jì)損失。(18)《署理察哈爾都統(tǒng)何宗蓮呈大總統(tǒng)，據(jù)情轉(zhuǎn)呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠(yuǎn)城改組等情，請(qǐng)鑒核示遵文，并批》，《政府公報(bào)》第585號(hào)，1913年12月19日。

所以，4縣的劃出，無論是對(duì)察哈爾都統(tǒng)的建省計(jì)劃，還是對(duì)察哈爾八旗蒙古的切身利益均會(huì)造成重大的損害。尤其是在民國肇基、邊疆形勢(shì)不穩(wěn)的情況下，更會(huì)造成蒙古民眾對(duì)中央政府的懷疑與離心。可惜北京政府對(duì)察哈爾方面的反對(duì)并未認(rèn)可。12月17日，大總統(tǒng)將反對(duì)意見駁回：“應(yīng)仍查照議決原案辦法，所請(qǐng)應(yīng)毋庸議?！?19)《署理察哈爾都統(tǒng)何宗蓮呈大總統(tǒng)，據(jù)情轉(zhuǎn)呈八旗各總管等懇將右翼興和、豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、陶林等四縣毋庸劃歸綏遠(yuǎn)城改組等情，請(qǐng)鑒核示遵文，并批》，《政府公報(bào)》第585號(hào)，1913年12月19日。隨后，內(nèi)務(wù)部又批準(zhǔn)于1914年1月1日正式設(shè)立綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)域，并要求山西與綏遠(yuǎn)辦理省區(qū)劃界、縣份交接等項(xiàng)事宜。(20)《咨緩遠(yuǎn)城將軍綏晉界址劃清繪圖咨部立案文(一月十二日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第5期，1914年2月15日，國家圖書館出版社2010年版，第99—100頁；《令山西民政長準(zhǔn)口外十二縣內(nèi)務(wù)統(tǒng)計(jì)劃歸綏遠(yuǎn)將軍飭填報(bào)部文(二月十八日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第6期，1914 年3月15日，第207—208頁。

對(duì)于中央政府的堅(jiān)決態(tài)度，察哈爾都統(tǒng)何宗蓮本已被迫接受這一規(guī)劃，轉(zhuǎn)而向南尋求擴(kuò)展。但由于綏遠(yuǎn)將軍對(duì)察哈爾右翼4旗土地開墾權(quán)限的爭(zhēng)奪，使得察哈爾方面與綏遠(yuǎn)將軍的沖突再次激化。1914年初，何宗蓮呈請(qǐng)中央政府，計(jì)劃丈墾察哈爾右翼4旗余荒。由于右翼旗、縣區(qū)域插花交錯(cuò)，便同時(shí)咨文綏遠(yuǎn)將軍，要求劃清旗縣界線。然而綏遠(yuǎn)將軍認(rèn)為，右翼4旗墾務(wù)在清末由綏遠(yuǎn)將軍管理，墾務(wù)案卷也都在綏遠(yuǎn)將軍衙署，按慣例，右翼墾務(wù)應(yīng)由綏遠(yuǎn)辦理。內(nèi)務(wù)部對(duì)此頗為支持，認(rèn)為右翼4縣既已劃入綏遠(yuǎn)，縣境內(nèi)游牧地的開墾理應(yīng)由綏遠(yuǎn)辦理。(21)《咨綏遠(yuǎn)城將軍、察哈爾都統(tǒng)右翼墾地應(yīng)歸綏遠(yuǎn)辦理以清事權(quán)并復(fù)國務(wù)院文(三月二十八日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第7期，1914 年4月15日，第504—505頁。若按此規(guī)劃，不僅右翼4縣歸屬綏遠(yuǎn)，察哈爾右翼4旗也一并改隸綏遠(yuǎn)將軍，這將徹底割裂察哈爾八旗游牧地和察哈爾八旗行政組織，察哈爾方面必然不滿。1914年4月9日，察哈爾八旗總管、察哈爾都統(tǒng)分別呈文中央政府多個(gè)部門，包括國務(wù)院、內(nèi)務(wù)部、蒙藏事務(wù)局、大總統(tǒng)，言辭激烈地反對(duì)此決議。

此次察哈爾方面的反對(duì)意見，主要是圍繞察哈爾蒙古利益進(jìn)行申訴，強(qiáng)調(diào)察哈爾八旗這一行政組織不能分裂。察哈爾八旗總管呈文稱，右翼正紅、鑲紅兩旗蒙民聽聞本旗游牧地劃歸綏遠(yuǎn)開墾，一片嘩然，“如湯沸騰，幾乎舉變”。各總管認(rèn)為，察哈爾八旗向?yàn)橐煌暾柯洌来懿旃柖冀y(tǒng)管轄，并且一直擁護(hù)中央政府。尤其右翼正紅、鑲紅等旗在外蒙古“獨(dú)立”期間始終向內(nèi)。此時(shí)中央政府遽然將察哈爾八旗分裂，使得蒙眾頗為失望。內(nèi)務(wù)部、綏遠(yuǎn)將軍議定將右翼4縣、4旗劃入綏遠(yuǎn)時(shí)，不曾問及察哈爾蒙古的意見，此后對(duì)察哈爾蒙古的反對(duì)亦不予支持，是完全將蒙古利益棄之不顧。各總管要求4縣、4旗歸還察哈爾，若不予批準(zhǔn)，“蒙旗全體誓死不從”。(22)《額色勒克們德等請(qǐng)準(zhǔn)將察哈爾右翼四旗暨興寧豐陶四縣仍歸察哈爾原管案》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第86—91頁。

何宗蓮也從多個(gè)方面闡述察哈爾八旗不能分裂的理由。第一，察哈爾八旗蒙古向來為一整體，內(nèi)務(wù)部將右翼4旗劃歸綏遠(yuǎn)，實(shí)際將察哈爾八旗蒙古一分為二，必然使蒙古民眾對(duì)中央政府有所疑慮，造成蒙民離心。這將使甫經(jīng)平定的蒙古地區(qū)再度形勢(shì)不穩(wěn)定。第二，察哈爾右翼墾務(wù)由綏遠(yuǎn)將軍辦理的先例，實(shí)際上始于光緒末年綏遠(yuǎn)將軍貽谷。然而貽谷雖為綏遠(yuǎn)將軍，但辦理右翼墾務(wù)時(shí)，卻是以“欽命督辦蒙旗墾務(wù)大臣”一職開展，綏遠(yuǎn)將軍向無管轄察哈爾八旗的權(quán)限。因此，將游牧地開墾交由綏遠(yuǎn)將軍辦理，于舊例并不符合。第三，察哈爾八旗自乾隆二十六年(1761)即設(shè)察哈爾都統(tǒng)專管，一百余年未曾變更，如今劃歸綏遠(yuǎn)將軍，察哈爾蒙古必定人心不服。察哈爾都統(tǒng)認(rèn)為，設(shè)立高層政區(qū)，應(yīng)以其原有轄區(qū)為限。綏遠(yuǎn)將軍意圖擴(kuò)大財(cái)政基礎(chǔ)，應(yīng)向西北拓殖，而不應(yīng)向西南侵占察哈爾管區(qū)。(23)《劃分察哈爾右翼四旗暨興和、豐鎮(zhèn)等處歸綏遠(yuǎn)管轄窒礙難行由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第139—144頁。

察哈爾方面此次反對(duì)聲勢(shì)頗大，引起北京政府高度重視。4月21日，國務(wù)院將此案交由內(nèi)務(wù)、參謀、陸軍三部核議。(24)《四月二十三日大總統(tǒng)府呈批事由單》，《政府公報(bào)》第705號(hào)，1914年4月23日。經(jīng)過多方討論，內(nèi)務(wù)部考慮到察哈爾八旗的行政傳統(tǒng)以及察哈爾特別區(qū)域的財(cái)政基礎(chǔ)，最終接受了察哈爾都統(tǒng)、八旗總管的要求。1914年5月，內(nèi)務(wù)部以內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍三部的名義呈文大總統(tǒng)，對(duì)察哈爾、綏遠(yuǎn)的疆域重新規(guī)劃，將右翼4縣劃歸察哈爾都統(tǒng)管轄：

至豐、涼、興、陶四縣，雖曾隸于歸綏，而四縣之設(shè)置，原系察哈爾右翼四旗。自劃分區(qū)域以后，勢(shì)不能再使旗與縣分，致多窒礙。倘一并令旗縣俱隸歸綏，則察哈爾左右翼八旗相沿既久，關(guān)系甚深。一經(jīng)劃撥，難免不橫生枝節(jié)。矧設(shè)立行政區(qū)域，誠以財(cái)政為前提，察哈爾僅得張、獨(dú)、多三縣，收入無多，基礎(chǔ)亦難期鞏固，益以豐、涼、興、陶四縣，庶將來措施較便，藉利推行。(內(nèi)務(wù)部)等再四籌思，熟確于地理之沿革，詳度于管轄之利弊，惟有以張北、獨(dú)石、多倫、豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林等七縣及錫林果勒盟十旗，察哈爾左右翼八旗各旗牧廠，定為察哈爾管轄區(qū)域。(25)《內(nèi)務(wù)總長、財(cái)政總長、陸軍總長呈為核議察哈爾特別區(qū)域(各情形，會(huì)同呈復(fù)，請(qǐng)訓(xùn)示施行由)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 2，案卷號(hào)： 1510，第12—17頁。

6月14日，大總統(tǒng)予以批準(zhǔn)，并飭令綏遠(yuǎn)將軍和察哈爾都統(tǒng)，經(jīng)此次劃分后，雙方“一律遵守，毋得再有爭(zhēng)議”(26)《大總統(tǒng)批令》，《政府公報(bào)》第757號(hào)，1914年6月15日。。

察哈爾右翼地區(qū)之所以在行政隸屬上發(fā)生糾紛，在于該地區(qū)旗縣在行政上的分屬、地域上的重疊交錯(cuò)的政治地理格局。該地區(qū)原主要為察哈爾右翼4旗(正黃、正紅、鑲紅、鑲藍(lán)四旗)游牧地及太仆寺右翼牧廠。自清朝前期開始，隨著民人在該地區(qū)的開墾、定居，先后設(shè)立豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)、興和、陶林4廳。從地理范圍上看，4廳土地均為旗群原游牧地，清末全面放墾之后，廳、旗又呈現(xiàn)出交錯(cuò)插花的格局。在行政上，旗、廳隸屬不同的行政體系： 自乾隆二十六年設(shè)立察哈爾都統(tǒng)，察哈爾八旗蒙古一直由該都統(tǒng)管轄；右翼4廳則隸屬山西，清朝前期分屬大同、朔平二府，自光緒十年(1884)改隸歸綏道，民國二年(1913)，四廳改縣，所屬仍舊。這樣的政治地理狀態(tài)成為察、綏雙方爭(zhēng)奪的依據(jù)。

右翼4縣地區(qū)之所以成為察哈爾都統(tǒng)、綏遠(yuǎn)將軍的爭(zhēng)奪焦點(diǎn)，還在于其財(cái)賦收入的豐厚。右翼4旗地區(qū)水土條件較為優(yōu)越，因而土地開墾面積較廣，人口較多，是口外地區(qū)重要的財(cái)賦之區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至清光緒三十二年(1906)，右翼四廳耕地面積共計(jì)60 000余頃，實(shí)際征收田賦達(dá)85 000余兩，另征米5 200余石(表2)。

表2 右翼四縣耕地、糧賦一覽表

而右翼4縣的財(cái)賦稅收，又與察哈爾都統(tǒng)衙門、綏遠(yuǎn)將軍衙門有著密切的關(guān)系。在改隸歸綏道之前，豐鎮(zhèn)、寧遠(yuǎn)二廳田賦收入即解送綏遠(yuǎn)同知衙署作為駐防軍隊(duì)糧餉；改隸歸綏道之后，各廳的田賦收入除了仍作綏遠(yuǎn)駐防軍隊(duì)糧餉之外，亦須向歸綏道解交賦稅。至光緒三十二年，豐鎮(zhèn)廳賦稅收入中解送綏遠(yuǎn)將軍衙門、歸綏道衙門、綏遠(yuǎn)同知衙門的達(dá)14 382兩，寧遠(yuǎn)廳(民國三年改涼城縣)解送綏遠(yuǎn)將軍衙門、歸綏道都統(tǒng)衙門、歸綏道衙門共計(jì)約8 465兩。(27)光緒《歸綏道志》卷一八《田賦》，遠(yuǎn)方出版社2007年版，第545—566頁。二廳共計(jì)22 847兩。同時(shí)，右翼4廳大量區(qū)域由察哈爾游牧地開墾而來，按例須向所墾旗分交納“另租”作為補(bǔ)償。例如，光緒三十二年，豐鎮(zhèn)廳每年需向察哈爾都統(tǒng)衙門解送1 274兩余，寧遠(yuǎn)廳則向該衙門解送5 758兩余，用于補(bǔ)償右翼4旗游牧地的開墾。因此雙方對(duì)右翼旗縣進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)奪。

雖然右翼4縣在行政隸屬上與綏遠(yuǎn)關(guān)系較深，但最終決定其行政歸屬的，是察哈爾蒙古的隸屬意愿。察哈爾八旗原為清朝重要的行政組織，自清初設(shè)立以來，其體制一直相沿未改，察哈爾蒙古人對(duì)此也有著較為強(qiáng)烈的部族認(rèn)同。將右翼縣、旗劃歸綏遠(yuǎn)，破壞了原有的行政組織，造成了部族的分裂。民國初年，蒙古部眾本已對(duì)北京政府的對(duì)蒙政策有所疑慮，此時(shí)改變其原有的行政組織，無疑會(huì)使蒙古民眾產(chǎn)生恐慌。再有，察哈爾右翼旗、縣在地理位置上呈現(xiàn)插花交錯(cuò)格局，在經(jīng)濟(jì)上有著“租佃”關(guān)系，右翼4縣的劃隸綏遠(yuǎn)，也影響到察哈爾蒙古的經(jīng)濟(jì)利益。這也會(huì)引起察哈爾蒙古的不滿。從以上兩方面來看，右翼旗縣隸屬關(guān)系的遽然變更，會(huì)造成蒙古部眾對(duì)中央政府的離心傾向，危害邊疆穩(wěn)定?？梢?，民族因素成為影響邊疆地區(qū)區(qū)域調(diào)整的關(guān)鍵因素。

(二) 察哈爾、內(nèi)務(wù)部對(duì)口北道3縣隸屬的爭(zhēng)議

圖3 直隸萬全、龍關(guān)、赤城三縣示意圖資料來源： 根據(jù)譚其驤主編《中國歷史地圖集》第8冊(cè)《清時(shí)期》“直隸”圖(中國地圖出版社1982年版1996年印刷，第7—8頁)改繪。

在第一次反對(duì)右翼4縣劃歸綏遠(yuǎn)的意見被駁回之后，察哈爾都統(tǒng)何宗蓮曾轉(zhuǎn)變計(jì)劃打算向南擴(kuò)展轄縣，提出劃入直隸口北道所屬萬全、赤城、龍關(guān)3縣，3縣位置如圖3所示。該3縣的隸屬爭(zhēng)議，主要是在察哈爾都統(tǒng)和內(nèi)務(wù)部之間，該都統(tǒng)先后呈文四次要求劃入，內(nèi)務(wù)部則一再拒絕。

1913年12月28日，何宗蓮首次提出劃入萬全等3縣。他在給大總統(tǒng)的呈文中稱，察哈爾若獨(dú)立設(shè)區(qū)，其軍事餉糈、八旗官兵善后及行政經(jīng)費(fèi)均需就地籌款，這就需要足夠縣治區(qū)域作為財(cái)政基礎(chǔ)。從行政上來看，原屬直隸之萬全、赤城、龍關(guān)距離直隸省會(huì)遙遠(yuǎn)，管轄不便，察哈爾都統(tǒng)駐扎張家口，管轄3縣更為便利。(28)《擬劃萬全赤城龍門張北獨(dú)石多倫六縣歸察哈爾管轄根據(jù)殖邊藉資推廣(呈大總統(tǒng)原稿)》，全宗號(hào)： 1003，案卷號(hào)： 801，第59—61頁。

但內(nèi)務(wù)部對(duì)察哈爾特別區(qū)域范圍卻有著不同的規(guī)劃。在1914年初擬訂的特別區(qū)域方案中，察哈爾特別區(qū)域包括張北、獨(dú)石、多倫3縣，察哈爾左翼4旗、牧場(chǎng)及錫林郭勒盟10旗，都統(tǒng)駐地須移治口外多倫縣。(29)內(nèi)務(wù)部職方司： 《改劃全國特別區(qū)域說明書》，民國二年鉛印本，中國人民大學(xué)圖書館藏，第1頁。對(duì)此時(shí)何宗蓮的要求，內(nèi)務(wù)部十分反對(duì)，對(duì)其理由一一駁回。內(nèi)務(wù)部認(rèn)為，擬設(shè)于內(nèi)蒙古地區(qū)的特別區(qū)域，轄境均以外長城為界，若將萬全等3縣劃入察哈爾轄區(qū)則有違統(tǒng)一規(guī)劃，也破壞了口北道地理形勢(shì)的完整。對(duì)于何宗蓮所稱擴(kuò)大財(cái)政基礎(chǔ)、距省較遠(yuǎn)不便管轄等理由，內(nèi)務(wù)部認(rèn)為，萬全等3縣并非財(cái)賦之區(qū)，于察哈爾并無太大補(bǔ)益；3縣雖距省較遠(yuǎn)，但口北道尹近駐宣化，管轄并無不便。(30)《函國務(wù)院本部對(duì)于察哈爾擬劃行政區(qū)域意見請(qǐng)?zhí)峤粐鴦?wù)會(huì)議議決文(一月二十四日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第5期，1914 年2月15日，第118—120頁。

對(duì)內(nèi)務(wù)部的規(guī)劃方案，何宗蓮也十分不滿。1914年3月4日，他再次呈文大總統(tǒng)，直飭內(nèi)務(wù)部“徒事空論，不諳邊情”，“紙上談兵、室中劃界”。內(nèi)務(wù)部規(guī)劃方案中，察哈爾特別區(qū)域僅轄3縣，并且擬劃口北道11縣為高層政區(qū)。何宗蓮認(rèn)為，如此調(diào)整會(huì)使高層政區(qū)“紛更割裂”，無以自立；與其如此，不如將口北道和察哈爾特別區(qū)域合為一區(qū)。內(nèi)務(wù)部還要求察哈爾都統(tǒng)移治口外多倫縣，但何宗蓮認(rèn)為：“張家口為察哈爾無可疑義之治所”，劃入萬全等3縣也是為了方便都統(tǒng)駐扎張家口。(31)《為內(nèi)務(wù)部規(guī)劃察哈爾特別區(qū)域誤會(huì)形勢(shì)呈大總統(tǒng)(原稿)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1003，案卷號(hào)： 801，第62—64頁。

對(duì)于何宗蓮的激烈批駁，內(nèi)務(wù)部不為所動(dòng)，仍堅(jiān)持原案。3月13日，內(nèi)務(wù)部亦呈文大總統(tǒng)，堅(jiān)持以外長城為界，不允許萬全3縣劃入察哈爾，并再次提出都統(tǒng)駐地移至口外(32)《呈大總統(tǒng)擬劃察哈爾特別行政區(qū)域祈鑒核示遵文(三月十三日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》第7期，1914 年4月15日，第496—498頁。，此時(shí)，由于內(nèi)務(wù)部的反對(duì)意見，都是直接呈交大總統(tǒng)，并未咨文察哈爾都統(tǒng)。何宗蓮因其兩次呈文均未得到中央政府回應(yīng)，遂于1914年4月第三次提交呈文，催促核準(zhǔn)其要求，其理由仍是前述為保證財(cái)政充足、行政便利等事項(xiàng)(33)《擬請(qǐng)將直隸所屬沿邊之萬全赤城龍門三縣實(shí)行劃歸察哈爾管轄藉以推廣區(qū)域籌款辦公整頓邊防呈大總統(tǒng)原稿》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1003，案卷號(hào)： 801，第65—67頁。，然而同樣未得到中央部門的回應(yīng)。5月17日，何宗蓮第四次遞交呈文，呈文中，他依然強(qiáng)調(diào)財(cái)政需求和行政便利等理由，還對(duì)右翼旗縣劃入綏遠(yuǎn)表達(dá)反對(duì)，提出將右翼4縣、萬全3縣共7縣劃入察區(qū)。(34)《署察哈爾都統(tǒng)何宗蓮呈前請(qǐng)改組察防行政區(qū)域，暨指駁都統(tǒng)駐節(jié)地點(diǎn)規(guī)劃不明各案，日久未經(jīng)議決公布，無(從)進(jìn)行，再陳大略，請(qǐng)?jiān)蕼?zhǔn)施行由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 2，案卷號(hào)： 1510，第9—11頁。最終，內(nèi)務(wù)部察哈爾特別區(qū)域西、南兩處紛爭(zhēng)同時(shí)裁定，對(duì)其所轄范圍進(jìn)行了折中安排，前述右翼4縣歸還察哈爾，而萬全、赤城、龍關(guān)3縣仍隸直隸：

(內(nèi)務(wù)部)等詳慎考核，張北、獨(dú)石、多倫三縣為察哈爾旗地，當(dāng)然屬于管轄范圍。其萬全、赤城、龍關(guān)三縣系外長城以內(nèi)地方，實(shí)無劃歸特別區(qū)域之理。且口北道為直隸重鎮(zhèn)，外控蒙古，內(nèi)憑居庸，除張獨(dú)多三縣劃出外，形勢(shì)甚為完固。若復(fù)于北部撥出三縣，則該道區(qū)域既形破碎，行政即不無錯(cuò)雜之虞。兼之直隸轄縣劃為熱河者十有四，劃歸順天府者十有八，此次察哈爾又有張獨(dú)多三縣，統(tǒng)顧兼籌，礙難再為劃撥。原呈所請(qǐng)劃之萬全、赤城、龍關(guān)三縣，應(yīng)即無庸置議。(35)《內(nèi)務(wù)總長、財(cái)政總長、陸軍總長呈為核議察哈爾特別區(qū)域(各情形，會(huì)同呈復(fù)，請(qǐng)訓(xùn)示施行由)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 2，案卷號(hào)： 1510，第12—17頁。

萬全、赤城、龍關(guān)3縣位于長城以南，而察哈爾都統(tǒng)轄區(qū)主要為長城以北區(qū)域，該都統(tǒng)為何對(duì)此3縣一再索??？這與該三縣的政治、軍事以及經(jīng)濟(jì)狀況有著密切的關(guān)系。萬全、赤城二縣境內(nèi)的張家口、獨(dú)石口兩處關(guān)口，自明代以來即為出入邊墻的交通要隘，一向由重兵駐守。在清代，此二口更是駐扎滿蒙八旗，以及較高規(guī)制的綠營官兵。乾隆二十六年設(shè)察哈爾都統(tǒng)，統(tǒng)轄該處的駐防官兵及口外察哈爾八旗蒙古，都統(tǒng)駐地即為萬全縣張家口。另外，清朝雍正年間所設(shè)的張家口理事同知、獨(dú)石口理事同知(乾隆初年形成張家口、獨(dú)石口二廳，光緒八年改撫民銜，民國二年改張北、獨(dú)石2縣)駐所，也分別僑治于萬全縣張家口、赤城縣獨(dú)石城，并對(duì)所駐地方有管理權(quán)限?？梢姡f全、赤城等縣在行政、軍事方面，與察哈爾都統(tǒng)和張北、獨(dú)石二縣有著緊密的關(guān)系。更為重要的是，萬全等3縣能夠提供較為豐厚的賦稅收入。從轄境范圍來看，萬全、龍關(guān)、赤城3縣較口外各縣為小，但因位于長城以南的盆地地區(qū)，氣溫、降水、水源、土壤等條件都較之優(yōu)越，故地畝產(chǎn)量、賦額高于口外各縣。(36)楊寔： 《察哈爾省口內(nèi)外之農(nóng)業(yè)》，《大公報(bào)·史地周刊》第11538號(hào)，1935年8月2日，第11版。再有，萬全縣張家口鎮(zhèn)是連通塞內(nèi)外的商業(yè)中心。該鎮(zhèn)面積20平方里(37)民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊(cè)，上海書店、巴蜀書社、江蘇古籍出版社2006年版，第427頁。，分為上堡、下堡兩部分。上堡是對(duì)俄貿(mào)易的集散地，大多為進(jìn)口俄國呢絨、皮毛制品以及出口茶葉的貨棧；下堡分布有鹽堿、皮革、木器、面粉等作坊以及錢莊、票號(hào)等商鋪，較之上堡為繁盛；上、下二堡之間是滿蒙駐防八旗的住宅區(qū)和校場(chǎng)。(38)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢(mèng)玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷 》，內(nèi)蒙古人民出版社1989年版，第703—718頁。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1912年張家口全埠民商戶共15 856戶，計(jì)132 621口。(39)民國《萬全縣志·張家口概況》“人口”，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊(cè)，第428頁。1918—1919年，張家口鎮(zhèn)商戶不下7 000家，占民戶的近1/2。(40)杜賡堯： 《張?jiān)鹑谥裎簟?，《交行消息》?933年第2卷第6期，第7頁；民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊(cè)，第431頁。從貿(mào)易數(shù)額來看，該處在清末時(shí)期，進(jìn)出口總額約合1 200萬兩，至1918年張庫汽車路建成之后，貿(mào)易額劇增至15 000萬兩(其中進(jìn)口8 000萬兩，出口7 000萬兩)。(41)民國《萬全縣志·張家口概況》，《中國地方志集成·河北府縣志輯》第15冊(cè)，第436頁。就商業(yè)稅收而言，張家口稅額在嘉慶年間達(dá)到過6萬余兩；雖然在俄商的不平等特權(quán)的排擠下，光緒二十六年(1900)的稅額僅剩3萬余兩。(42)許檀： 《清代后期晉商在張家口的經(jīng)營活動(dòng)》，《山西大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2007年第3期。但就稅額數(shù)量來說，仍屬可觀，張家口鎮(zhèn)仍為重要的賦稅來源地。由以上分析可見，劃入萬全、赤城、龍關(guān)等3縣，察哈爾都統(tǒng)不僅可在行政上統(tǒng)一管轄權(quán)限，而且在糧賦、商稅等方面也能有豐厚來源。因此，時(shí)任都統(tǒng)何宗蓮一再要求其劃入此3縣。

然而內(nèi)務(wù)部考慮的完全是另一層面的問題，即維護(hù)口北道地區(qū)對(duì)首都的戰(zhàn)略安全地位?？诒钡牢挥诮裥璧貎?nèi)，該盆地南北兩道山嶺于東部交匯，呈現(xiàn)出南、東、北三面環(huán)山的形態(tài)。由于地理形勢(shì)的阻隔，南北兩道山嶺成為京畿地區(qū)天然的屏障，口北道地區(qū)也成為京師、內(nèi)地天然的戰(zhàn)略緩沖區(qū)。自明代開始，該區(qū)作為獨(dú)立的地理單元，京畿屏障的作用日益凸顯，成為軍事重鎮(zhèn)。南北山嶺之上也開始修筑長城，其中北為外長城，南為內(nèi)長城(又稱“大邊”“二邊”)。就行政區(qū)劃而言，自清朝康熙年間以來，該區(qū)設(shè)有10縣，其中，萬全、龍關(guān)、赤城3縣北倚邊墻，為該區(qū)毗鄰口外察哈爾地區(qū)的最主要縣份。從隸屬關(guān)系上看，區(qū)內(nèi)各縣歷來隸屬同一統(tǒng)縣政區(qū)之下(如清代的宣化府、民國的口北道)，而這種行政隸屬關(guān)系，保持了該地區(qū)完整的地理形勢(shì)，也維護(hù)了該區(qū)屏藩京畿的戰(zhàn)略地位。倘若萬全、赤城、龍關(guān)3縣劃歸察哈爾，北部的山川險(xiǎn)隘被打破，對(duì)于京畿來說，只剩內(nèi)長城一道防線，口北道區(qū)域便失去了緩沖區(qū)的功能。這對(duì)戰(zhàn)略安全來說是更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，內(nèi)務(wù)部一再否定劃出萬全等3縣的請(qǐng)求，堅(jiān)持以外長城為界。

察哈爾都統(tǒng)與內(nèi)務(wù)部的分歧，主要是所持立場(chǎng)的不同，而地方利益與中央利益發(fā)生沖突時(shí)，中央政府的利益顯然成為優(yōu)先考慮的因素。最終，察哈爾特別區(qū)域南部按照山川形勢(shì)劃界。

雖然察哈爾都統(tǒng)行政區(qū)域基本確定，但察哈爾與直隸的邊界糾紛仍在持續(xù)。1915年底至1916年10月，察哈爾特別區(qū)域與直隸省就張家口大境門外的壩臺(tái)還出現(xiàn)了將近一年的糾紛(圖4)。

圖4 張家口外大境壩形勢(shì)示意圖資料來源： 根據(jù)《直隸口北道尹呈據(jù)直察印委會(huì)同紳商勘定壩臺(tái)仍歸直隸管轄圖》改繪，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第120—121頁。

1915年底，察哈爾特別區(qū)域張北縣知事咨文直隸萬全縣知事： 按照內(nèi)務(wù)部有關(guān)直隸、察哈爾以外長城為界線的規(guī)定，大境門之外的地帶應(yīng)劃歸察哈爾，要接管張家口大境門外壩臺(tái)一帶。此要求一經(jīng)提出，立即遭到萬全縣知事與張家口鎮(zhèn)民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。萬全縣知事等認(rèn)為，大境門外壩臺(tái)關(guān)系到張家口城墻及商民的安全，必須隸屬萬全縣管轄。再有，壩臺(tái)一帶民政事務(wù)，包括戶籍、賦稅、司法等，歷來由萬全縣管轄，該處的稅收也是萬全縣頗為重要的財(cái)政收入；張北、萬全二縣在察哈爾特別區(qū)域設(shè)立之前，便是以此壩臺(tái)為界。(43)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應(yīng)否歸察區(qū)(管)轄，請(qǐng)由部主持委員會(huì)勘，劃清界限各專責(zé)任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第60—67頁。但察哈爾都統(tǒng)聲稱，之前舊界并不算數(shù)，新界應(yīng)以1914年6月內(nèi)務(wù)部新定的外長城為準(zhǔn)。直隸巡按使稱，即使以新界為準(zhǔn)，萬全、張北在1914年8月8日已經(jīng)勘定界線，共同承認(rèn)仍以大境門外壩臺(tái)原界為界。(44)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應(yīng)否歸察區(qū)(管)轄，請(qǐng)由部主持委員會(huì)勘，劃清界限各專責(zé)任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第60—67頁。綜之，察哈爾方面堅(jiān)持以外長城為界，直隸方面堅(jiān)持以大境門外壩臺(tái)為界。雙方對(duì)壩臺(tái)地帶的歸屬爭(zhēng)持不下。

1916年1月15日，直隸巡按使呈請(qǐng)內(nèi)務(wù)部主持劃界。(45)《直隸巡按使咨陳萬全縣屬大境門外一帶地方應(yīng)否歸察區(qū)(管)轄，請(qǐng)由部主持委員會(huì)勘，劃清界限各專責(zé)任由(附原圖一紙)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第60—67頁。經(jīng)內(nèi)務(wù)部批準(zhǔn)，3月13日，直隸、察哈爾方面分別委派口北道尹、興和道尹會(huì)同履勘。經(jīng)兩道尹會(huì)勘，最終查明了大境門壩臺(tái)的具體情形：

大境門壩臺(tái)即壩崗，南自河神廟起，西至二郎廟止，共長四百二十余丈。其南北一段盡在大境門以內(nèi)；東西一段寬二十余丈，長二百十余丈，確在大境門即外長城之外，劃歸張北實(shí)屬無可爭(zhēng)執(zhí)。惟該壩周圍與大境門相連，為護(hù)城石壩，壩外有河一道，名通橋河，正溝、東溝、西溝三水匯流，直趨壩臺(tái)，夏秋水發(fā)，設(shè)有疏虞，張口全鎮(zhèn)必成澤國。(46)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺(tái)地方劃歸張北實(shí)有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請(qǐng)核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第107—113頁。

調(diào)查得知，大境門處壩臺(tái)半在邊墻以內(nèi)、半在邊墻以外。若以邊墻劃界，大境門以外的壩臺(tái)劃入察哈爾本無爭(zhēng)議。但該堤壩關(guān)乎該處邊墻、商民安全，對(duì)于張家口鎮(zhèn)確屬更為緊要。同時(shí)也查明，直隸、察哈爾在1914年8月8日第一次會(huì)同勘界時(shí)，時(shí)任直隸口北道尹、察哈爾都統(tǒng)署總務(wù)處長、察哈爾興和道尹三員共同議定，以大境門外壩臺(tái)原界為界： 壩臺(tái)以南屬萬全，壩臺(tái)以北屬張北；只是在呈復(fù)劃界方案時(shí)，“未將利害詳為聲敘，復(fù)未將部議‘以外長城為界’一語詳請(qǐng)取消，以致該處劃界長期未能解決”(47)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺(tái)地方劃歸張北實(shí)有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請(qǐng)核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第107—113頁。。

然而，對(duì)于第二次會(huì)勘結(jié)果，察哈爾都統(tǒng)并不認(rèn)可，仍堅(jiān)持以外長城劃界，索要該地的管轄權(quán)。就山川地勢(shì)而言，張北縣轄區(qū)位于河流上游，并無水患之虞，該處堤壩對(duì)于張北縣無關(guān)緊要。察哈爾都統(tǒng)之所以堅(jiān)持劃入壩臺(tái)地方，實(shí)際上是因?yàn)樵摰貛У馁x稅收入。該處雖位于邊墻之外，但早已成為繁盛的商業(yè)區(qū)。大境門與元寶山之間的地帶(俗稱“壩崗子”)素為蒙漢牲畜交易市場(chǎng)。每年，北部的察哈爾、蘇尼特等部蒙古都會(huì)驅(qū)趕牲畜來此貿(mào)易： 秋冬季節(jié)為牛羊貿(mào)易旺季，春夏之交為馬匹貿(mào)易季節(jié)。旺季時(shí)，每天都有幾百甚至幾千頭牛羊出售，馬匹的年貿(mào)易數(shù)量有時(shí)高達(dá)3萬匹。(48)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢(mèng)玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷》，第700—701頁。至光緒年間，該處又成為俄商的聚居地帶。光緒七年(1881)二月，清政府與俄國簽訂《改訂條約》，允許俄國商人在張家口建造民房、貨棧。(49)《圣彼得堡條約》(又稱《改訂條約》)，海關(guān)總署《中外舊約章大全》編委會(huì)： 《中外舊約章大全·第一分卷》，中國海關(guān)出版社2004年版，第1039頁。俄商住宅、貨棧即聚集邊墻之外的元寶山一帶，主要貯存俄國商品及茶葉等。另外，山西、北京商人也于此地開有眾多商鋪，經(jīng)營蒙古人所需的茶葉、布匹、皮革、木器、鐵器等商品。(50)[俄] 阿·馬·波茲德聶耶夫著，張夢(mèng)玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第一卷》，第695、698—700頁。繁盛的商業(yè)使得該地成為重要的稅收來源地。故此，察哈爾都統(tǒng)一再堅(jiān)持劃入該地帶。

對(duì)于察哈爾方面的執(zhí)意爭(zhēng)奪，直隸省長只得再次呈文內(nèi)務(wù)部，要求將該壩臺(tái)裁歸萬全縣。(51)《直隸省長咨陳查勘萬全縣屬大境門外壩臺(tái)地方劃歸張北實(shí)有窒礙各情形，檢同照片繪圖稟件請(qǐng)核奪主持、見覆飭遵由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)1511，第107—113頁。內(nèi)務(wù)部認(rèn)為，既然壩臺(tái)對(duì)張家口鎮(zhèn)人民生命財(cái)產(chǎn)關(guān)系重大，又有民國三年之勘界協(xié)定，理應(yīng)完全劃歸萬全縣。1916年8月12日，內(nèi)務(wù)部將此決議分別咨文直隸省長、察哈爾都統(tǒng)，令其遵守。(52)《咨直隸省長、察哈爾都統(tǒng)大境門外壩臺(tái)地方既經(jīng)勘明與全鎮(zhèn)極有關(guān)系，應(yīng)即劃歸萬全縣管轄，希即會(huì)同迅速辦理文(八月十二日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》1916年第36期，第100—101頁；《咨直隸巡按使壩臺(tái)地方歸何縣管轄?wèi)?yīng)查照前案會(huì)商辦理由》《咨察哈爾都統(tǒng)壩臺(tái)地方歸何縣管轄?wèi)?yīng)查照前案會(huì)商辦理由》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第77—80頁。經(jīng)此裁定，壩臺(tái)歸屬問題終于告一段落。9月11日，雙方進(jìn)行具體界線劃定，直隸派出口北道尹代表與萬全縣知事、察哈爾派出興和道代表及張北縣知事，并邀集張家口紳董，共同勘查界址。最終議定：“西以壩臺(tái)以上二郎廟西廂房后檐墻滴水分界，西為張北縣境，自二郎廟起迤東，壩臺(tái)以上為萬全縣境?！?53)《第捌拾陸號(hào)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第131—134頁；《直隸口北道尹呈據(jù)直察印委會(huì)同紳商勘定壩臺(tái)仍歸直隸管轄圖》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 1，案卷號(hào)： 1511，第120—126頁。10月16日，內(nèi)務(wù)部咨文直隸、察哈爾，此項(xiàng)劃界準(zhǔn)予備案。(54)《咨直隸省長、察哈爾都統(tǒng)會(huì)勘壩臺(tái)以上劃歸萬全縣管理情形準(zhǔn)予備案文(十月十六日)》，內(nèi)務(wù)部總務(wù)廳統(tǒng)計(jì)科： 《內(nèi)務(wù)公報(bào)》1916年第38期，第268頁。至此，直隸、察哈爾界線完全劃定。

察哈爾、直隸關(guān)于大境門壩臺(tái)的糾紛，實(shí)際上是地方政府之間的利益沖突。而區(qū)域的最終隸屬，中央政府傾向于利益關(guān)切更為重大的一方。大境門處的劃界，實(shí)際上是直隸、察哈爾劃界的細(xì)化和補(bǔ)充，該處最終的界線按河流形勢(shì)進(jìn)行了劃分。

(三) 察哈爾、熱河對(duì)經(jīng)棚縣隸屬的爭(zhēng)議

經(jīng)棚(蒙古語為“畢魯浩特”)地方，位于熱河都統(tǒng)轄制的昭烏達(dá)盟克什克騰旗境內(nèi)。該地交通位置優(yōu)越，“西、北兩面又有至庫倫、沈陽之商路及吉林、黑龍江入關(guān)必由之大道”(55)〔清〕 吳汝綸編： 《李文忠公全集·奏稿》卷四一《酌改三廳移兵控扼折》，沈云龍編： 《近代中國史料叢刊續(xù)輯》第46輯第693冊(cè)，文海出版社1970年版，第1269—1270頁。，較早出現(xiàn)了民人開墾，并形成了商業(yè)市鎮(zhèn)。清末，經(jīng)棚已經(jīng)成為東部蒙古著名的商業(yè)中心。據(jù)俄國人波茲德涅耶夫于光緒十九年(1893)六月途經(jīng)該處時(shí)所記，經(jīng)棚有店鋪500余家，經(jīng)營糧食、綢布、茶葉等各類物品，也是蒙古、民人買賣牲畜的一大貿(mào)易地點(diǎn)。光緒十年經(jīng)棚開始設(shè)立稅關(guān)，該處亦成為稅收重鎮(zhèn)。(56)[俄] 阿·馬·波茲德涅耶夫著，張夢(mèng)玲等譯： 《蒙古及蒙古人·第二卷》，第409—410頁。至1913年，該地居民共分48牌，各類人口共計(jì)10余萬。(57)《林西司令吳俊陞來電(一月十九日)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 2，案卷號(hào)： 1517，第56—57頁?？梢娖渖虡I(yè)的繁盛。

道光五年(1825)八月，該地設(shè)白岔巡檢司，管轄民人開墾。光緒十年，巡檢司由白岔移治經(jīng)棚。(58)程廷鏞： 《經(jīng)棚日記》，遠(yuǎn)方出版社2012年版，第6頁；康清源纂修： 《熱河經(jīng)棚縣志》卷二《建置》，遠(yuǎn)方出版社2012年版，第47頁。關(guān)于白岔巡檢司的設(shè)置時(shí)間，另有史料載為嘉慶年間設(shè)置，參見《清史稿》卷五一九《列傳三百六》，中華書局1977年版，第14350頁。雖然該地位于熱河都統(tǒng)節(jié)制的克什克騰旗境內(nèi)，但卻隸屬設(shè)于察哈爾地區(qū)的多倫諾爾廳。之所以形成這種隸屬關(guān)系，主要是由于經(jīng)棚地方與多倫諾爾距離較近，與承德府所屬州縣距離過遠(yuǎn)。隨著農(nóng)業(yè)開墾的向北推廣，熱河都統(tǒng)所轄的北部盟旗地區(qū)出現(xiàn)新治。光緒三十四年(1908)二月，巴林右旗地方設(shè)置林西縣(59)周振鶴主編，傅林祥、林涓、任玉雪、王衛(wèi)東著： 《中國行政區(qū)劃通史·清代卷》，復(fù)旦大學(xué)出版社2017年版，第127頁。，與經(jīng)棚距離不遠(yuǎn)。北部盟旗的設(shè)縣，為日后經(jīng)棚地方改為熱河都統(tǒng)所屬創(chuàng)造了條件。1913年初，外蒙古軍隊(duì)南犯，一度占領(lǐng)經(jīng)棚地方。同年10月10月，熱河都統(tǒng)姜桂題等克復(fù)經(jīng)棚，對(duì)該地形成了實(shí)際管轄。在此期間，該都統(tǒng)也向中央政府呈準(zhǔn)，將經(jīng)棚劃歸熱河，并由熱河籌劃設(shè)縣。(60)《致熱河都統(tǒng)電(二月二十五日)》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號(hào)： 1001，目錄號(hào)： 2，案卷號(hào)： 1517，第65頁。

此后，熱河都統(tǒng)姜桂題開始與察哈爾都統(tǒng)交涉接收經(jīng)棚地方。該都統(tǒng)先后咨文察哈爾都統(tǒng)，要求其將原設(shè)于經(jīng)棚的牲捐局取消，并劃清多倫與經(jīng)棚之間的界線。由于經(jīng)棚為察哈爾稅收來源之一，察哈爾都統(tǒng)并不愿交出管轄權(quán)，故而一再推托： 先是以察防經(jīng)費(fèi)艱窘為由，請(qǐng)求暫緩取消稅局；又以察哈爾轄區(qū)仍在商議、尚未確定，推辭多倫、經(jīng)棚劃界。(61)《國務(wù)總理熊希齡呈大總統(tǒng)轉(zhuǎn)據(jù)熱河都統(tǒng)姜桂題電稱，經(jīng)棚既劃歸熱轄所有，察防附設(shè)之牲捐分局似應(yīng)取消等情，請(qǐng)鑒核示遵文并批》，《政府公報(bào)》第625號(hào)，1914年2月2日；《內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐、蒙藏院總裁貢桑諾爾布呈，熱河經(jīng)棚與察哈爾界址應(yīng)行劃清，擬請(qǐng)飭下該都統(tǒng)等派員勘定，再將經(jīng)棚設(shè)縣情形及轄境繪圖咨部呈復(fù)請(qǐng)示文，并批令》，《政府公報(bào)》第784號(hào)，1914年7月12日。對(duì)其理由，熱河都統(tǒng)并不認(rèn)可，認(rèn)為察哈爾區(qū)域糾紛在西、南邊界，與熱、察劃界并無妨礙，遂單獨(dú)向中央政府提出劃界方案，以克什克騰旗與察哈爾錫林郭勒盟旗原界為熱河、察哈爾的分界，得到了內(nèi)務(wù)部、大總統(tǒng)的批準(zhǔn)。(62)《內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐、蒙藏院總裁貢桑諾爾布呈，熱河經(jīng)棚與察哈爾界址應(yīng)行劃清，擬請(qǐng)飭下該都統(tǒng)等派員勘定，再將經(jīng)棚設(shè)縣情形及轄境繪圖咨部呈復(fù)請(qǐng)示文，并批令》，《政府公報(bào)》第784號(hào)，1914年7月12日。1914年11月30日，經(jīng)棚的行政區(qū)域與邊界最終確定，熱河、察哈爾劃界完成(圖5)。(63)《內(nèi)務(wù)部呈熱河擬增設(shè)經(jīng)棚縣治并擬即以經(jīng)棚定為縣名，如蒙俯允并請(qǐng)飭鑄發(fā)印信繪具地圖，乞訓(xùn)示施行文并批令》，《政府公報(bào)》第927號(hào)，1914 年12月3日。

圖5 察哈爾與熱河經(jīng)棚劃界示意圖資料來源： 根據(jù)丁文江、翁文灝、曾世英編制《中華民國新地圖》第16圖(申報(bào)館1934年版)改繪。

從經(jīng)棚地方隸屬關(guān)系的調(diào)整來看，察哈爾與熱河并未出現(xiàn)較為激烈的糾紛，但其過程也并非完全順利。察哈爾都統(tǒng)對(duì)交還經(jīng)棚頗不情愿，其主要目的仍是保留在經(jīng)棚地方的賦稅征收。但自清末以來，隨著開墾推進(jìn)，北部盟旗地區(qū)縣治增加，察哈爾、熱河都統(tǒng)對(duì)經(jīng)棚地方的控制力量的對(duì)比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，經(jīng)棚隸屬熱河更為近便。

三、 結(jié) 語

邊疆民族地區(qū)社會(huì)行政狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與內(nèi)地差異較大，因此在政治進(jìn)程、政區(qū)設(shè)置上有其特殊性，而其治理成敗，對(duì)中國邊疆安全影響巨大。(64)安介生： 《政治歸屬與地理形態(tài)——清代松潘地區(qū)政治進(jìn)程的地理學(xué)分析》，《歷史地理》第26輯，上海人民出版社2012年版，第163—190頁。民國初年，內(nèi)蒙古地區(qū)在嚴(yán)重的邊疆危機(jī)背景下，出現(xiàn)了設(shè)置高層政區(qū)的迫切需求，但高層政區(qū)的形式卻不能照搬內(nèi)地的省制模式。基于其迥異于內(nèi)地的自然地理環(huán)境，邊疆地區(qū)的行政、經(jīng)濟(jì)格局也與內(nèi)地存在著非常大的差異。

以察哈爾地區(qū)為例，其氣候、土壤等自然地理?xiàng)l件使得該地區(qū)成為優(yōu)良的游牧區(qū)域，而只有南部的察哈爾八旗地區(qū)存在適宜農(nóng)業(yè)的最低條件。雖然經(jīng)過清朝時(shí)期的多年開墾，但農(nóng)業(yè)區(qū)域仍僅限于南部的狹長地帶。就政區(qū)設(shè)置來說，察哈爾地區(qū)僅設(shè)7縣，其北部范圍最遠(yuǎn)不超過邊墻以北400里；各縣北部廣大的區(qū)域仍為蒙旗游牧區(qū)域。在道縣無法管轄的蒙旗區(qū)域，地方治理只能依靠蒙古王公的行政管轄，而蒙古王公歷來反對(duì)改變?cè)械拿似熘贫?。因此，在高層政區(qū)的設(shè)置上，必須考慮蒙古王公的訴求和意見。再有，高層政區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)依靠縣級(jí)政區(qū)的賦稅收入，而察哈爾地區(qū)此時(shí)轄縣過少，農(nóng)業(yè)區(qū)域有限，也無法滿足一省的財(cái)政需求。因此，受行政、經(jīng)濟(jì)等方面的制約，民國初年的高層政區(qū)采取了特別區(qū)域這一形式。

各特別區(qū)域的財(cái)政主要來自以農(nóng)業(yè)為主的縣制區(qū)域，因此各縣可以說是特別區(qū)域立區(qū)的基礎(chǔ)和核心地帶。邊疆地區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域狹小，設(shè)縣數(shù)量有限，為擴(kuò)大賦稅來源，三特別區(qū)域在區(qū)域劃定的過程中，出現(xiàn)了對(duì)鄰近縣份的爭(zhēng)奪。其中察哈爾位于綏遠(yuǎn)、熱河之間，與鄰區(qū)的紛爭(zhēng)最為顯著。蒙漢分治的行政傳統(tǒng)及治所僑治的地理分布，為雙方提供了爭(zhēng)執(zhí)的理由。而邊疆地區(qū)民族、軍事、道里等特殊因素則成為區(qū)域隸屬的關(guān)鍵影響因素。

綜上所述，邊疆地區(qū)高層政區(qū)的形式以及管轄區(qū)域劃定，均受到當(dāng)?shù)刈匀坏乩砑靶姓?、?jīng)濟(jì)等狀況的巨大影響。就自然地理?xiàng)l件而言，內(nèi)蒙古北部廣闊的地區(qū)更適宜牧業(yè)的發(fā)展，而無法支撐和維持省制。雖然南京政府時(shí)期察哈爾省得以強(qiáng)力設(shè)置，但在財(cái)政上得益于南部口北道十縣的劃入；而在行政上，改省的舉措遭到了蒙古族上層的長期反對(duì)。大范圍的農(nóng)牧混合、旗縣并立格局，終究會(huì)增加地方治理的行政成本，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也不便協(xié)調(diào)。至中華人民共和國成立初期(1952年11月1日)，察哈爾省最終撤銷，行政、經(jīng)濟(jì)不便也是重要的影響因素。(65)《人民日?qǐng)?bào)》1952年11月17日，第1版。