傅杰

在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的引領(lǐng)下，隨著中國(guó)國(guó)力的逐漸增強(qiáng)，應(yīng)急管理事業(yè)不斷做大做強(qiáng)，中國(guó)救援越來越多地走上了國(guó)際舞臺(tái)，參與到國(guó)際救援合作和救援行動(dòng)中。我們?cè)谧叱鋈サ耐瑫r(shí)不斷地思考和總結(jié)，如何更好地在聯(lián)合國(guó)國(guó)際搜索與救援咨詢團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱INSARAG）的機(jī)制和框架下，在國(guó)際人道主義救援行動(dòng)方面，發(fā)揮我們國(guó)家隊(duì)伍的作用，更好地履行中國(guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)和其他受災(zāi)國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾，展現(xiàn)中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

國(guó)際救援行動(dòng)不同于國(guó)內(nèi)行動(dòng)，首先是聯(lián)合國(guó)INSARAG機(jī)構(gòu)按照《國(guó)際搜索與救援行動(dòng)指南》和有關(guān)準(zhǔn)則、程序，牽頭統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國(guó)救援隊(duì)伍行動(dòng)，并與受災(zāi)國(guó)政府保持密切溝通和信息共享；其次是根據(jù)國(guó)際規(guī)則，必須高度尊重受災(zāi)國(guó)政府的主權(quán)和事權(quán)，在這種背景下，由于受災(zāi)國(guó)的管理體制與我國(guó)不同，行動(dòng)程序和成果認(rèn)定方面可能更不盡相同。因此，我們必須深入地研究國(guó)際救援行動(dòng)的任務(wù)特點(diǎn)，將我們派出隊(duì)伍所擔(dān)負(fù)的任務(wù)與受災(zāi)國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合，從而更有效地開展國(guó)際救援行動(dòng)，同時(shí)行動(dòng)成果能夠得到國(guó)際和國(guó)內(nèi)認(rèn)可。

1 聯(lián)合國(guó)框架下現(xiàn)行國(guó)際救援行動(dòng)機(jī)制

為了促進(jìn)各國(guó)加強(qiáng)城市搜索與救援隊(duì)伍（以下簡(jiǎn)稱USAR隊(duì)伍）能力建設(shè)和相互協(xié)調(diào)，以拯救更多生命，經(jīng)由參與1985年墨西哥地震和1988年亞美尼亞地震救援的有關(guān)國(guó)家救援專家共同倡議，1991年在聯(lián)合國(guó)日內(nèi)瓦人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳（簡(jiǎn)稱OCHA）正式成立了國(guó)際搜索與救援咨詢咨詢團(tuán)（INSARAG）[1]。

該機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要目的，就是為了促進(jìn)各國(guó)USAR隊(duì)伍能力建設(shè)和相互協(xié)調(diào)，在地震等造成重大人員傷亡的災(zāi)害救援過程中，通過有效地協(xié)調(diào)，迅速將有限的專業(yè)救援力量部署到最需要的位置，以高效的方式開展救援工作，最大限度地拯救人員生命，同時(shí)給受災(zāi)國(guó)以最小限度的影響和負(fù)擔(dān)。

2002年，INSARAG提請(qǐng)聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了“加強(qiáng)國(guó)際城市搜索與救援援助的效力和協(xié)調(diào)”的57/150號(hào)決議，明確指出和強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國(guó)、國(guó)際社會(huì)、援助國(guó)和受援國(guó)，在應(yīng)對(duì)全球重大的自然災(zāi)害，特別是地震災(zāi)害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。決議確認(rèn)將《國(guó)際搜索與救援指南和方法》作為國(guó)際救援行動(dòng)的共同綱領(lǐng)性文件，將各國(guó)城市搜救力量按明確的標(biāo)準(zhǔn)，劃分為重、中、輕型隊(duì)伍；同時(shí)還重點(diǎn)確定了在重大災(zāi)害救援過程中，各種力量的協(xié)調(diào)原則、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)程序等。

2 中國(guó)救援隊(duì)參與國(guó)際救援行動(dòng)的背景

中國(guó)積極參與聯(lián)合國(guó)人道主義事務(wù)，我國(guó)組建的首支國(guó)際救援隊(duì)伍——中國(guó)國(guó)際救援隊(duì)，于2009年通過了INSARAG測(cè)評(píng)，正式成為了國(guó)際認(rèn)可的重型國(guó)際救援隊(duì)伍。2018年應(yīng)急管理部組建以來，按照我國(guó)政府對(duì)聯(lián)合國(guó)做出的莊嚴(yán)承諾，積極主動(dòng)參與聯(lián)合國(guó)全球?yàn)?zāi)害救援行動(dòng)體系建設(shè)和相關(guān)工作。2018年，應(yīng)急管理部組建了中國(guó)救援隊(duì)；2019 年隊(duì)伍成功通過了聯(lián)合國(guó)國(guó)際重型救援隊(duì)伍分級(jí)測(cè)評(píng)（IEC），中國(guó)成為世界上為數(shù)不多的、亞洲唯一擁有兩支國(guó)際重型救援隊(duì)伍的國(guó)家。同年，中國(guó)救援隊(duì)參與了莫桑比克“伊代”熱帶氣旋災(zāi)害救援行動(dòng)；2020 年，在全球新冠疫情的大背景下，中國(guó)救援隊(duì)按照上級(jí)要求，積極探索防疫與國(guó)際救援相結(jié)合，先后在INSARAG國(guó)際和亞太區(qū)視頻會(huì)議上，分享了中國(guó)消防救援力量參與疫情背景下城市搜索救援的戰(zhàn)例和經(jīng)驗(yàn)做法；為INSARAG的《國(guó)際救援新冠疫情防范指南》提出意見建議；2020年8月4日黎巴嫩貝魯特爆炸發(fā)生后，隊(duì)伍第一時(shí)間啟動(dòng)響應(yīng)機(jī)制；中國(guó)救援隊(duì)還積極參與各項(xiàng)雙邊、多邊國(guó)際救援交流合作。

3 參與國(guó)際救援行動(dòng)協(xié)調(diào)工作的五項(xiàng)基本原則

災(zāi)害救援行動(dòng)是極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是一些重特大災(zāi)害，由于復(fù)雜性和不確定性多，以及帶來重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，救援行動(dòng)的統(tǒng)一高效，對(duì)于減少災(zāi)害造成的影響有著極其重要的意義。我國(guó)是一個(gè)災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，多年來形成了一整套災(zāi)害救援的指揮和保障體系，然而，當(dāng)我國(guó)救援隊(duì)伍走出國(guó)門，參與國(guó)際救援行動(dòng)中時(shí)，面臨的挑戰(zhàn)不僅是語言不通、環(huán)境陌生，同時(shí)與不熟悉的隊(duì)伍共同工作，由于受災(zāi)國(guó)政府救援任務(wù)和理念可能與我們完全不同，進(jìn)而不能形成有效指揮體系。那么，在這種情況下，救援隊(duì)要完成救援任務(wù)，必須依靠聯(lián)合國(guó)制定的行動(dòng)規(guī)則，同時(shí)加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)職能，才能與受災(zāi)國(guó)政府和其他力量形成合力。

為了在今后參與聯(lián)合國(guó)救援行動(dòng)過程中做到更加順暢高效，體現(xiàn)中國(guó)救援力量的專業(yè)化國(guó)際化水平，以實(shí)現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)構(gòu)架下充分地協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，與隊(duì)伍內(nèi)部高效的組織指揮相結(jié)合，必須在平時(shí)強(qiáng)化對(duì)于聯(lián)合國(guó)救援行動(dòng)相關(guān)指南和規(guī)則的學(xué)習(xí)理解，以及不斷地推演和演練磨合隊(duì)伍檢驗(yàn)機(jī)制。通過對(duì)中國(guó)救援隊(duì)組建以來參與的歷次救援行動(dòng)和訓(xùn)練演練等工作的總結(jié)，結(jié)合對(duì)聯(lián)合國(guó)有關(guān)規(guī)則和戰(zhàn)例的分析研究，現(xiàn)將目前國(guó)際救援行動(dòng)中的協(xié)調(diào)原則，歸納概括為五個(gè)方面，同時(shí)用5個(gè)“R”為首字母的英文單詞表示，便于梳理和記憶，即：責(zé)任（Responsibility）明確肩負(fù)著的使命和責(zé)任；資源（Resources）獲得必要情報(bào)、任務(wù)、物資等資源；需求（Request）了解聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)需要救援隊(duì)做什么；關(guān)系（Relationships）建立和維護(hù)與聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)以及各國(guó)救援隊(duì)的良好關(guān)系、展示形象；認(rèn)可（Recognition ）——救援行動(dòng)得到聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)等各方一致認(rèn)可。

3.1 責(zé)任（Responsibility）

即明確所肩負(fù)著的黨、國(guó)家和人道主義的責(zé)任。中國(guó)救援隊(duì)赴國(guó)外執(zhí)行跨國(guó)境救援任務(wù)，是代表中國(guó)政府和人民履行人道主義使命、拯救生命的崇高行動(dòng)，是我們體現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象的具體實(shí)踐，中國(guó)實(shí)力和能力的具體體現(xiàn)。因此，無論是隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)還是普通隊(duì)員；無論處于什么工作崗位，都必須時(shí)刻不忘身上肩負(fù)著的人道主義救援的使命；工作中要以專業(yè)、人道、科學(xué)的操作，體現(xiàn)中國(guó)救援人員的水平。在對(duì)外聯(lián)絡(luò)過程中，要以國(guó)家、任務(wù)和隊(duì)伍的利益為最高宗旨和行動(dòng)依據(jù)。

2019年，非洲國(guó)家莫桑比克受到熱帶氣旋“伊代”襲擊，造成重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，很多地區(qū)在災(zāi)后成為“孤島”與外界失聯(lián)，醫(yī)療和生活物資缺乏，疫病流行。災(zāi)害發(fā)生后，該國(guó)向聯(lián)合國(guó)發(fā)出救援呼吁，我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)，積極響應(yīng)并派出國(guó)際救援隊(duì)第一時(shí)間攜帶物資趕往災(zāi)區(qū)，體現(xiàn)了負(fù)責(zé)任大國(guó)的形象，同時(shí)也為受災(zāi)地區(qū)的民眾提供了實(shí)實(shí)在在的幫助，用行動(dòng)本身直接詮釋了國(guó)際人道主義精神。

3.2 資源（Resources）

即獲得必要的情報(bào)、任務(wù)和物資等資源。協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作是隊(duì)伍行動(dòng)的開路先鋒和有力保障。災(zāi)區(qū)是一個(gè)完全陌生且受到災(zāi)害重創(chuàng)的國(guó)家或地區(qū)，通過對(duì)外聯(lián)絡(luò)和溝通，要迅速為隊(duì)伍行動(dòng)收集到相關(guān)信息和情報(bào)，提出可能進(jìn)行的任務(wù)方向，同時(shí)最大限度地為隊(duì)伍運(yùn)行和保障，找到當(dāng)?shù)乜梢岳玫母鞣N資源，如營(yíng)地、交通運(yùn)輸、食物和飲用水等。這些工作是聯(lián)絡(luò)工作的首要任務(wù)和主要工作方向，信息的收集、資源的鎖定，能夠?yàn)殛?duì)領(lǐng)導(dǎo)層分析和研判災(zāi)區(qū)形勢(shì)，形成任務(wù)決心，為加強(qiáng)隊(duì)伍保障和安全等提供支撐。

在莫桑比克救援過程中，由于重災(zāi)區(qū)貝拉市機(jī)場(chǎng)條件所限，中國(guó)救援隊(duì)的飛機(jī)必須降落在首都馬普托，然后再轉(zhuǎn)乘國(guó)內(nèi)支線飛機(jī)前往貝拉。由于飛機(jī)運(yùn)力不足，隊(duì)伍不得不在一天內(nèi)分成三批前往，而且機(jī)票和座位都還沒有落實(shí)。此時(shí)，聯(lián)絡(luò)隊(duì)員充分發(fā)揮了作用，一方面迅速協(xié)調(diào)隊(duì)員和物資轉(zhuǎn)機(jī)的事宜；另一方面，第一批到達(dá)災(zāi)區(qū)的聯(lián)絡(luò)隊(duì)員又馬上與聯(lián)合國(guó)和受災(zāi)國(guó)政府的現(xiàn)場(chǎng)官員取得聯(lián)系，為后續(xù)隊(duì)伍到達(dá)開展交通保障、營(yíng)地選址踏勘等工作，保證隊(duì)伍能夠更加順利高效安全地到達(dá)災(zāi)區(qū)開展行動(dòng)。

3.3 需求（Request）

即了解聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)最需要救援隊(duì)做什么。救援是以搶救人員生命為最根本任務(wù)的行動(dòng)，隊(duì)伍到達(dá)災(zāi)區(qū)后，就要第一時(shí)間搞清楚任務(wù)的方位、任務(wù)的類型、能力與任務(wù)是否匹配，以及具體的工作要求等。這里特別重要的是通過網(wǎng)下和網(wǎng)上途徑，與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在災(zāi)區(qū)的協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人保持有效的溝通和信息共享。

在莫桑比克救援期間，隊(duì)伍每天要參與聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)中心會(huì)議、莫桑比克衛(wèi)生部官員的會(huì)議等，中國(guó)救援隊(duì)從會(huì)議上了解到與貝拉隔河相望的布茲地區(qū)在災(zāi)后成了“孤島”，道路和通信完全中斷，與外界隔絕、且被大水圍困，急需有隊(duì)伍前往開展災(zāi)情評(píng)估和救援。在得到此信息后，結(jié)合隊(duì)伍攜帶了沖鋒舟的實(shí)際，隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)決定向聯(lián)合國(guó)請(qǐng)領(lǐng)前往布茲救援的任務(wù)，既發(fā)揮了隊(duì)伍水域救援的特長(zhǎng)，又使中國(guó)救援隊(duì)成為災(zāi)后第一支到達(dá)布茲的救援隊(duì)伍，不僅為當(dāng)?shù)厮腿チ宋镔Y、收集了災(zāi)情，還提供了醫(yī)療和救援服務(wù)，并疏散轉(zhuǎn)移出多名傷員，救援行動(dòng)成效顯著。

通常情況下，是聯(lián)合國(guó)代表受災(zāi)國(guó)政府與各支國(guó)際救援隊(duì)伍協(xié)調(diào)，但雙邊渠道也就是我國(guó)救援隊(duì)與受災(zāi)國(guó)政府間的溝通決不能忽視，而且必須密切關(guān)注受災(zāi)國(guó)政府代表提出的需求，作為救援隊(duì)優(yōu)先任務(wù)迅速開展評(píng)估和執(zhí)行，其結(jié)果要第一時(shí)間上報(bào)，以便隊(duì)伍及時(shí)反饋受災(zāi)國(guó)政府代表，從而使救援隊(duì)的行動(dòng)成果得到應(yīng)有的認(rèn)可。

3.4 關(guān)系（Relationships）

即建立和維護(hù)與聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)以及各國(guó)救援隊(duì)的良好關(guān)系、展示形象。國(guó)際救援行動(dòng)，既是拯救生命的專業(yè)行動(dòng)平臺(tái)；更是展示國(guó)家形象的外交活動(dòng)窗口。救援隊(duì)在聯(lián)合國(guó)現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)的總體協(xié)調(diào)下，與受災(zāi)國(guó)政府以及其他國(guó)家救援隊(duì)的溝通合作中，開展各項(xiàng)工作，本身就是國(guó)與國(guó)背景下帶有鮮明外交特點(diǎn)的工作。在此前提下，每一次會(huì)議、每一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)都是一次外交活動(dòng)和形象展示；每一名隊(duì)伍成員既要完成救援工作任務(wù)，同時(shí)不忘救援外交的使命任務(wù)，展現(xiàn)我國(guó)具有負(fù)責(zé)任大國(guó)的實(shí)力和形象。

3.5 認(rèn)可（Recognition）

即救援行動(dòng)得到聯(lián)合國(guó)、受災(zāi)國(guó)等各方一致認(rèn)可。國(guó)際救援行動(dòng)，有其復(fù)雜性，其成與敗并不是以拯救人員生命的數(shù)量作為唯一標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)就救援行動(dòng)本身而言，因受災(zāi)國(guó)政府的需求不同，也有其多樣性。那么，一次國(guó)際救援行動(dòng)成功與否，其標(biāo)準(zhǔn)上可能不盡相同。但是，有一些因素，是決定性的，也是比較普遍被認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。要使救援行動(dòng)能夠得到受災(zāi)國(guó)和聯(lián)合國(guó)以及各國(guó)同行的一致認(rèn)可，那么至少要考慮以下五個(gè)方面的因素：

第一，是否按照聯(lián)合國(guó)的章程和國(guó)際慣例開展工作。每支經(jīng)過聯(lián)合國(guó)測(cè)評(píng)的救援隊(duì)，在救援響應(yīng)過程中，必須嚴(yán)格按測(cè)評(píng)程序開展工作，隊(duì)伍充分利用其五大能力，按照響應(yīng)程序開展工作，這也是隊(duì)伍救援專業(yè)性的根本保證。

第二，是否將聯(lián)合國(guó)和受災(zāi)國(guó)的需求放在首要位置上。隊(duì)伍得到一個(gè)主權(quán)國(guó)家的同意，進(jìn)入其國(guó)內(nèi)對(duì)災(zāi)害實(shí)施救援，本身政治意義重大，必須嚴(yán)格按聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)相關(guān)程序，充分尊重受災(zāi)國(guó)政府的主權(quán)和事權(quán)，充分進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，按受災(zāi)國(guó)的要求開展行動(dòng)。

第三，是否在國(guó)際慣例框架下與各國(guó)同行溝通和配合。參與國(guó)際救援行動(dòng)的各支國(guó)際隊(duì)伍，在行動(dòng)過程中，本著專業(yè)精神和實(shí)際工作需要，在聯(lián)合國(guó)溝通機(jī)制下進(jìn)行協(xié)調(diào)，相互配合。

第四，隊(duì)伍自身是否規(guī)范運(yùn)行且沒有給受災(zāi)國(guó)增加負(fù)擔(dān)。對(duì)于一個(gè)本已經(jīng)受到巨災(zāi)打擊的國(guó)家，救援隊(duì)的到來是為其提供協(xié)助的，因此聯(lián)合國(guó)要求救援隊(duì)除無法空運(yùn)的物資如油料、木方等之外，隊(duì)伍必須全部自我保障，不能再給受災(zāi)國(guó)增加新的負(fù)擔(dān)。

第五，對(duì)外宣傳方面是否合理適度符合慣例和規(guī)則要求。作為救援行動(dòng)的組成部分，適當(dāng)?shù)膶?duì)外宣傳以展示隊(duì)伍的形象是必要的。但是，宣傳不能給受災(zāi)國(guó)帶來負(fù)面影響，也要充分考慮救援實(shí)際和當(dāng)?shù)氐慕?，特別是對(duì)于敏感的信息必須要統(tǒng)一口徑，由聯(lián)合國(guó)和受災(zāi)國(guó)政府進(jìn)行發(fā)布，防止產(chǎn)生負(fù)面的影響，重大的對(duì)外宣傳要事先與聯(lián)合國(guó)現(xiàn)場(chǎng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和政府代表進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，防止產(chǎn)生誤會(huì)。

上述五方面因素構(gòu)成了評(píng)估一次國(guó)際救援行動(dòng)成敗的主要方面，且每一個(gè)因素的背后，都有著前人大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，值得引以為鑒。

4 結(jié)語

與世界各國(guó)攜手并進(jìn)，共同應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害給人類生存和發(fā)展帶來的巨大挑戰(zhàn)，是大國(guó)的義務(wù)和責(zé)任。加強(qiáng)國(guó)際救援交流與合作，在聯(lián)合國(guó)框架下不斷地探索和總結(jié)新時(shí)期國(guó)際救援領(lǐng)域的特點(diǎn)，在國(guó)際救援的舞臺(tái)上不斷展現(xiàn)中國(guó)智慧、樹立專業(yè)形象，讓世界認(rèn)可中國(guó)救援的專業(yè)力量。