石程濤 李有東 孔慶嶺 張瑋

1 馬拉松賽事現(xiàn)狀

1.1 我國馬拉松賽事概況

因2020年受疫情影響，馬拉松賽事舉辦受到制約，參考中國田徑協(xié)會發(fā)布的《2019中國馬拉松大數(shù)據(jù)分析報告》[1]，2019年在中國境內(nèi)（不含港澳臺）共舉辦規(guī)模賽事1828場，累計參賽人次712.56萬人，經(jīng)中國田協(xié)認證賽事共計357 場，總體認證率僅為19.53%。其中，越野賽共481場（100公里越野賽50場），占馬拉松賽事的26.31%，參賽人次40.65萬人，經(jīng)中國田協(xié)認證賽事共計11 場，認證率僅為2.29%。2019年，中國馬拉松獲世界田聯(lián)標牌的賽事共24場（金標賽事12場、銀標賽事2場、銅標賽事10場）。據(jù)分析，全國31個省區(qū)市（不含港澳臺）均有舉辦馬拉松及路跑相關賽事活動，全國337個城市（含4個直轄市）中，有300個城市舉辦馬拉松賽事。

1.2 黃河石林山地馬拉松百公里越野賽基本概況

黃河石林百公里越野賽是白銀市、景泰縣地方特色體育賽事，舉辦地為景泰黃河石林4A景區(qū)，位于甘肅省白銀市景泰縣東南部，海拔約1500米-2300米。自2018年至2020年已舉辦三屆，第四屆于2021年5月22日舉辦，本屆賽事未向中國田徑協(xié)會申報認證，包括5公里鄉(xiāng)村振興健康跑、21公里越野賽、100公里越野賽三個組別，其中100公里越野賽報名187人，參賽172人，越野賽賽道為環(huán)形賽道，共分10個賽段，以黃河石林景區(qū)門口為起點，途徑豹子溝廣場、觀景臺、常生村、朱家窯、付家峴、金坪村、戚家泉，抵達終點豹子溝廣場，全程共96.07公里，共設置9個打卡點（除3號打卡點外，其他各打卡點均設有補給點）、1個轉(zhuǎn)運點（6號打卡點）、1個獨立補給點（4號至5號打卡點之間）。賽道屬于景區(qū)周邊未經(jīng)人工硬化的自然山地路線，為砂石、黃土、草地混合路面，大部分沒有車輛通行條件，其中第二打卡點至第三打卡點之間海拔逐漸上升，爬升高度近1000米，海拔最高為2248米，部分賽段處于通信盲區(qū)。比賽過程中，100公里越野賽高海拔賽段20公里至31公里處，突遭災害天氣，短時內(nèi)局地突降冰雹、凍雨，并伴有大風，氣溫驟降，造成151名參賽選手被困。

1.3 黃河石林山地馬拉松百公里越野賽應急與救援情況

事件發(fā)生后，賽事主辦方立即組織開展自救，并協(xié)調(diào)現(xiàn)場執(zhí)勤的社會救援力量開展前期救援行動，隨即向白銀市、景泰縣有關政府部門報告。期間當?shù)?10、119先后接到群眾報警，稱有人員被困比賽賽道，需要提供救助。當?shù)卣⒓唇M織公安、消防、武警、國家礦山應急救援靖遠隊、白銀有色集團礦山救護隊等趕赴現(xiàn)場參與救援；省應急、消防、通信等有關部門接報后立即組織省消防救援總隊、森林消防總隊、通信救援隊伍攜帶救生、照明、搜救、紅外夜視、醫(yī)療急救、衛(wèi)星通信等設備以及搜救犬趕赴現(xiàn)場開展救援，并協(xié)調(diào)某陸航團救援直升機參與救援。期間，當?shù)毓才沙鼍仍藛T1680余人（次），救援車輛200余臺，救援直升機12架次，救援設備9000余件（套），經(jīng)全力搜索營救與緊急救護，最終，參加100公里越野賽的172名參賽選手中，151人被搜救轉(zhuǎn)移至安全地帶（8人受傷），21人遇難。

2 突發(fā)公共安全事件應急管理問題分析

2.1 賽事管理

在全面開展“放管服”改革的大環(huán)境下，加之諸如白銀這樣的中等城市經(jīng)濟發(fā)展受限，地方政府追求經(jīng)濟效益和社會影響的愿望極為迫切，白銀景泰以4A級黃河石林作為品牌，2020年旅游收入約14億元，旅游已經(jīng)是該地重要經(jīng)濟增長極，甚至是支撐產(chǎn)業(yè)，通過大型賽事提升影響力是地方發(fā)展必然選擇，也從側(cè)面看出中小城市發(fā)展之困。

2.1.1 政府對賽事管理的深度方面

該事件暴露出政府“重放輕管”、“重效應輕服務”，沒有更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全兩件大事，在賽事的深度管理上，存在一定偏差，事件暴露出在對賽事的安全管理存在漏洞，沒有形成精細化、全要素、全過程的閉環(huán)管理。

2.1.2 行業(yè)部門對賽事監(jiān)管廣度方面

該事件調(diào)查報告顯示，此項活動舉辦并未向省級體育主管部門備案，僅僅由當?shù)厥姓畬徟⒔挥上嚓P企業(yè)具體承辦，行業(yè)主管部門主動介入、資質(zhì)審核、能力評估、風險預警、考核巡查等嚴重缺失，更談不上行業(yè)部門的依法監(jiān)管。

2.1.3 應急部門對賽事的參與程度方面

據(jù)悉該活動雖然制定了應急預案，但僅是由景區(qū)管委會和賽事承辦公司自行制定，并未向應急管理部門備案，應急站、補給站、醫(yī)療站、休息站的數(shù)量、標準設置不能達到越野賽的要求，預留的救援電話僅是景區(qū)日常救助電話，突發(fā)情況下?lián)艽蛉藛T多，導致無法接通，并未將119、110等政府公共救援電話納入活動手冊，且賽道經(jīng)過無人區(qū)，在通信信號盲區(qū)也未采取增設基站等保障措施。

2.2 應急管理水平

應急管理部門成立以來，整合各方資源，在安全生產(chǎn)、大震巨災、抗洪搶險等方面形成了專業(yè)有效的應急管理模式，從此次事件來看，對馬拉松等新領域應急管理還存在一定盲區(qū)。

2.2.1 應急管理法治體系

我國的應急管理法律法規(guī)以《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應對法》等為主體進行了修訂和延伸，但還未形成適應當前社會發(fā)展的應急管理法治體系，在體育賽事熱的背景下，國內(nèi)對于高風險體育賽事的應急管理法律法規(guī)尚顯欠缺，給應急管理部門履行職能帶來一定影響，往往出現(xiàn)該不該管、要不要理的困擾。

2.2.2 應急管理制度建設

應急管理部門依托各類突發(fā)事件應急預案，逐步規(guī)范和有效應對各行業(yè)、各類型事件，但分析甘肅白銀馬拉松事件，雖然有國務院《大型群眾性活動安全管理條例》、國家體育總局《體育賽事活動管理辦法》、中國田徑協(xié)會《中國越野跑運動賽事組織標準》等相關制度標準，但是暴露出應急管理對于體育賽事尤其是群眾性極限運動活動的制度規(guī)范仍有缺失，沒有與主管部門形成有益的聯(lián)合管理制度，在其他領域可能還存在應急管理制度盲區(qū)。

2.2.3 應急管理機制運行

應急管理部門在應急委、安委會等議事機構框架下形成了一套部門聯(lián)席會議制度、應急聯(lián)動體系，在安全生產(chǎn)、消防安全、礦山安監(jiān)等領域形成一套專業(yè)高效的運行機制，但是在馬拉松越野賽等新業(yè)態(tài)新行業(yè)新領域，應急管理還沒有與體育主管部門、戶外協(xié)會以及相關社會組織建立起順暢有序的機制。諸如該賽事處置中，協(xié)調(diào)直升機參與救援，是當時有關部門協(xié)調(diào)下采取的臨時應急措施，并未按照國際慣例提前設置緊急避難所、預設醫(yī)療設備、備用救援直升機等。

2.3 消防救援能力

針對消防救援隊伍“全災種、大應急”的職能定位，面對新領域新業(yè)態(tài)的不斷發(fā)展，消防救援隊伍還存在一定的短板和不足，類似甘肅白銀“5.22”山地救援，還沒有一套專業(yè)、高效、精準的救援技術體系。

2.3.1 消防救援指揮體系

當前消防救援指揮尤其是基層隊伍的現(xiàn)場作戰(zhàn)指揮，往往采取“自上而下”的任務式指揮，在事故救援現(xiàn)場指揮員難以有效整合救援力量，不能第一時間搭建消防救援主調(diào)主戰(zhàn)的統(tǒng)一指揮體系，也難以第一時間得到地方政府的授權，實施專業(yè)指揮。

2.3.2 專業(yè)救援能力

近年來，隨著新業(yè)態(tài)新技術新工藝不斷發(fā)展，“安全風險”和“新興隱患”交織疊加、層出不窮，消防救援形勢復雜嚴峻。就分析甘肅白銀“5.22”山地救援行動，屬地各救援部門、單位共投入救援人員1680余人（次），救援車輛200余輛參與救援，但是專業(yè)性、針對性還有待研究。各地消防救援隊均結合實際組建了山岳救援專業(yè)隊伍，一般以當?shù)孛酱蟠槟繕碎_展救援技術訓練和社會救助，對于野外山林、戈壁險灘、原始洞穴等救援方面還準備不足，甚至還沒有專門研究和涉及。

2.3.3 救援裝備配置

器材裝備配置的優(yōu)劣，直接影響消防救援隊伍戰(zhàn)斗力，本次甘肅白銀“5.22”山地救援行動，救援隊伍攜帶了9000余件套器材，大部分是常規(guī)救援裝備，野外急救、御寒防護、耐寒搜救等高精尖、輕量化、便攜式裝備不多，裝備器材與災害處置匹配度不高，反而造成指戰(zhàn)員在長途跋涉的野外救援行動不便、救援效能大打折扣。

3 突發(fā)公共安全事件應急管理對策

3.1 建立健全法律法規(guī)體系

堅持“黨委政府統(tǒng)一領導、主管部門依法監(jiān)管、應急管理部門適度參與”的原則。發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導作用，加強對社會治理工作的領導，及時研究解決社會治理重大問題，構建黨組織領導的區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、共建共享的社會治理工作新格局。

3.1.1 堅持“包容審慎”，推進法治化管理

堅持“放管結合、放管并重”，進一步改變重審批輕監(jiān)管、以批代管等行政管理方式。按照“真放、嚴管、優(yōu)服”的思路，對諸如“超級越野馬拉松”等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)應堅持“包容審慎”管理原則，既要鼓勵創(chuàng)新發(fā)展動力，又要保障安全、不能放任不管，考慮設置管理“觀察期”，不斷填補管理盲區(qū)，進一步完善法律規(guī)范，運用法治方式加強源頭治理、動態(tài)管理和應急處置，推動社會治理精細化。

3.1.2 堅持“依法監(jiān)管”，修訂完善政策法規(guī)

強化行業(yè)主管部門在安全工作中的責任，織密織牢安全生產(chǎn)的防護網(wǎng)、責任網(wǎng)，有效遏制重特大安全事故。進一步壓實主管部門責任，堅持“誰主管、誰負責”，“誰審批、誰負責”，夯實監(jiān)管責任，提升監(jiān)管效能，確保放而不亂、管而有序。加強安全監(jiān)管力度，要明確主辦、承辦、協(xié)辦方權利義務，完善事件“全過程、全鏈條”監(jiān)管體系，事中監(jiān)管要做到動態(tài)監(jiān)測、及時預警，有效防范和化解風險；事后監(jiān)管要做到可追溯、核查、糾正和懲處違法違規(guī)行為，推動完善相關監(jiān)管規(guī)則標準，并在此基礎上修訂出臺行業(yè)部門政策法規(guī)。

3.1.3 堅持“風險防控”，依法遏制安全隱患

堅持用“大概率思維應對小概率事件”，加快構建國家應急管理和消防救援法律法規(guī)體系、隱患排查治理和風險防控制度體系，建立安全風險“一票否決”制，確立應急管理部門在社會活動中“一票否決”權。堅持嚴格的監(jiān)管、嚴厲的處罰、嚴肅的問責，增強關系人民生命安全的法治保障，全面提高現(xiàn)代化應急管理社會治理能力[2]。

3.2 完善應急管理聯(lián)動機制

堅持“橫向聯(lián)通、縱向貫通、部門互通、信息暢通”的原則，建立集響應、指揮、協(xié)同、處置、保障為一體的聯(lián)動機制。

3.2.1建立應急管理主導的“平臺共聯(lián)”機制

在應急委、安委會等議事機構框架下，加強與公安、衛(wèi)健、氣象、交通、水利、自然資源等部門溝通聯(lián)系，進一步明確各部門職責任務。打通應急管理部門垂直指揮鏈路，進一步規(guī)范應急響應程序，明確省、市、縣應急管理部門災害預警、預報和要情上報標準，構建條線通暢、調(diào)度順暢的應急管理指揮調(diào)度機制。接入各部委、研究機構的系統(tǒng)平臺數(shù)據(jù)，搭建數(shù)據(jù)共享、資源聯(lián)用、平臺融通的應急管理綜合系統(tǒng)平臺，為應急管理提供信息支撐。建立要情信息通報制度，重大災害、事故、活動等第一時間相互抄報通報，確保信息對稱。

3.2.2 延伸應急管理參與的“風險共治”機制

加強應急管理部門全領域安全生產(chǎn)管控，突出重要時段、大型活動的全流程參與力度，在重點領域、重要時段、重大活動中，將安全風險“識別、評估、應對、監(jiān)控”貫穿于全過程。延伸應急管理部門安全管控的觸角到各領域、各環(huán)節(jié)，與各職能部門建立風險共治機制，在各部門、各行業(yè)專門設置應急管理員，形成應急管理主抓、部門聯(lián)動參與的應急管理網(wǎng)絡。建立事故聯(lián)合調(diào)查機制，明確各類事故調(diào)查權責，明細應急管理部門組織、牽頭、參與事故調(diào)查清單。

3.2.3 確立應急管理牽頭的“全民共響”機制

充分發(fā)揮應急管理部門在風險管控、隱患排查等方面的專業(yè)優(yōu)勢，確立應急管理部門在重點領域、重要時段、重大活動中“吹哨人”地位，廣泛發(fā)動群眾參與，建立一支“知風險、懂排查、敢吹哨”的應急管理志愿者、網(wǎng)格員隊伍，充分調(diào)動應急管理信息速報員、隱患排查員積極性。對于危及人民群眾生命安全的漏洞隱患，第一時間觸發(fā)和啟動“熔斷”機制，切實筑牢安全發(fā)展理念。

3.3 更新消防救援指揮體系

深刻理解“科學救援、安全第一”理念，按照“科學、安全、專業(yè)、高效”原則，更新指揮理念、建強指揮隊伍、強化科技支撐，建立健全現(xiàn)代化消防救援指揮體系。

3.3.1 更新消防救援指揮理念，搭建“特種救援”事件式指揮體系

精細化建立各類“小概率”事故消防救援指揮體系，針對類似甘肅白銀“5.22”山地救援行動，應堅持“專業(yè)精干、調(diào)派精準”的原則，采取“專隊精確搜救、小組精細協(xié)同、戰(zhàn)勤精致保障”的方式，摒棄以往“大兵團”人海戰(zhàn)術，搭建“特種救援”事件式直通指揮體系，探索“航空投送、儀器定位、役騾運輸、分段戰(zhàn)勤”等救援方式，避免高寒、高海拔、高山、原始叢林等極限救援中因能力短板和環(huán)境風險造成救援失敗，甚至指戰(zhàn)員傷亡。

3.3.2 建強消防救援指揮人才，培養(yǎng)“極限救援”專業(yè)化救援隊伍

制定消防指揮人才培養(yǎng)計劃，專業(yè)化分類、個性化定制、梯次化培養(yǎng)專業(yè)技術骨干隊伍，培養(yǎng)一批“懂戰(zhàn)訓、能打仗、善指揮”的專業(yè)人才。拓展現(xiàn)有消防指揮人才培養(yǎng)模式，在常規(guī)救援層次的基礎上，根據(jù)各地區(qū)域不同、環(huán)境差異，開展高山、高寒、高海拔、山野叢林等救援技戰(zhàn)術研究，將航空救援、山地搜索、野外救護、態(tài)勢標繪等納入訓練內(nèi)容，分區(qū)域、分災種培養(yǎng)一批具備轄區(qū)特殊環(huán)境極限救援指揮能力的專業(yè)指揮人才隊伍。

3.3.3 強化技術賦能器材革新，探索“科技救援”無人化救援裝備

貫徹實戰(zhàn)實訓、科技強訓理念，強化科技手段在特殊事故救援中的應用，探索利用無人機搜索、北斗系統(tǒng)定位、航空戰(zhàn)力投送等手段。堅持科技裝備服務救援實戰(zhàn)，開展極限救援科技裝備應用研究，研發(fā)“越野性突擊車輛、耐寒型輕量裝具、自組網(wǎng)移動基站”等，配備人體外骨骼動力裝置等新型裝備，滿足特殊情況下山野等極限救援需要。