李靜，杜群

（1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072；2.北京航空航天大學(xué)法學(xué)院，北京 100083）

引言

2020 年9 月22 日，國(guó)家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上首次提出，我國(guó)的二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)峰，爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。能源系統(tǒng)的快速零碳化是實(shí)現(xiàn)碳中和愿景的必要條件之一，而核能作為零碳能源，有助于推動(dòng)能源利用方式零碳化的完成[1]。我國(guó)政府歷來(lái)重視民用核能利用的安全有序發(fā)展①2016 年國(guó)家發(fā)展改革委和國(guó)家能源局發(fā)布《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》，提出2021—2030 年核能利用持續(xù)增長(zhǎng)的目標(biāo)。2020 年12 月21 日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》白皮書(shū)，提出“安全有序發(fā)展核電”。，自1985 年建造秦山核電站以來(lái)，核電快速發(fā)展②《新時(shí)代的中國(guó)能源發(fā)展》白皮書(shū)指出，截至2019 年底，在運(yùn)在建核電裝機(jī)容量6593 萬(wàn)kW，居世界第二，在建核電裝機(jī)容量世界第一。。2011 年日本福島核事故發(fā)生后，我國(guó)核電審批進(jìn)度放緩，直至2019 年中國(guó)審批核電新建機(jī)組，核電發(fā)展才恢復(fù)常態(tài)化③2019 年1 月，四臺(tái)華龍一號(hào)機(jī)組獲核準(zhǔn)，標(biāo)志著2016—2018 年三年后，中國(guó)政府正式開(kāi)啟新的常規(guī)核電新項(xiàng)目審批。參見(jiàn)搜狐網(wǎng)：中國(guó)核電審批破冰 四臺(tái)華龍一號(hào)機(jī)組今日獲核準(zhǔn)[EB/OL].(2019-01-30)[2020-12-06].https://m.sohu.com/a/292377607_222256.。

民用核能利用是把雙刃劍，其是重要的低碳能源，也是讓人恐懼的核污染制造者。民用核能利用的選址、運(yùn)營(yíng)，核燃料的運(yùn)輸，核廢料的處理各個(gè)環(huán)節(jié)都存在潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，威脅著人類(lèi)生命健康和生態(tài)環(huán)境安全④2011 年日本福島核事故對(duì)人類(lèi)生命健康和生態(tài)環(huán)境影響深遠(yuǎn)。2020 年2 月，日本居民健康調(diào)查顯示，福島縣青少年甲狀腺癌發(fā)病率增加118 倍。參見(jiàn)CCTV 節(jié)目官網(wǎng).日本福島：青少年甲狀腺癌發(fā)病率增加118 倍[EB/OL].（2020-11-27）[2020-11-27].http://tv.cctv.com/2020/11/27/VIDEIbaQT9PMOqzCwLgwblzA201127.shtml.10 月，日本政府宣布計(jì)劃將2011 年福島核泄漏產(chǎn)生的放射性廢水排海，專(zhuān)家稱這可能對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響，并有可能損害人類(lèi)DNA。參見(jiàn)央視網(wǎng).日本福島百萬(wàn)噸核污水將排入太平洋？國(guó)際組織警告：或損害人類(lèi)DNA[EB/OL].（2020-10-25）[2020-11-26].http://m.news.cctv.com/2020/10/25/ARTI4dV6Pj2lwJ7KTiV0iLx6201025.shtml.。傳統(tǒng)科學(xué)秉承的“可控制、可計(jì)算、可評(píng)估”信念，被美國(guó)三里島核泄漏、蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏與日本福島核泄漏等一連串的核災(zāi)難打破了?？茖W(xué)技術(shù)的不確定性逐漸為公眾所認(rèn)知，加之核事故的巨大破壞性、風(fēng)險(xiǎn)的非自愿承擔(dān)性，驅(qū)使公眾在恐懼心理支配下發(fā)起群眾性事件。從1986 年香港居民反對(duì)大亞灣核電站事件，到2003 年山東乳山銀灘反核事件，再到2012 年江西彭澤核電項(xiàng)目事件，都呈現(xiàn)鄰避樣態(tài)⑤鄰避現(xiàn)象最早由美國(guó)學(xué)者O’Hare 提出，指的是“有些設(shè)施的建立與運(yùn)營(yíng)能夠?yàn)閺V大地區(qū)的居民帶來(lái)利益，但需要由設(shè)施附近的居民承擔(dān)相應(yīng)負(fù)面影響，因而導(dǎo)致設(shè)施附近的居民產(chǎn)生厭惡態(tài)度，當(dāng)此類(lèi)設(shè)施附近的居民將對(duì)鄰避設(shè)施的厭惡態(tài)度轉(zhuǎn)化為反對(duì)行動(dòng)，體現(xiàn)為一種群體性的沖突，就會(huì)產(chǎn)生所謂的鄰避現(xiàn)象”。（O’Hare Michael:Not on My Block You Don’t:Facility Sitting and the Strategic Importance of Compensation［ J］ .Public Policy，1977，25(4) :407 -458.）。在這些涉核鄰避事件中，除大亞灣核電站成功建成外，其他項(xiàng)目的最終結(jié)果大多是政府妥協(xié)，表態(tài)取消或遷址。這表明公眾對(duì)民用核能利用的認(rèn)可度是其有序安全發(fā)展的必要條件之一。

法律權(quán)利是法律主體出于追求或維護(hù)其利益的動(dòng)機(jī)而采取某種行為，并因社會(huì)承認(rèn)其為正當(dāng)，進(jìn)而為國(guó)家所承認(rèn)并予以保護(hù)的行為自由[2]。涉核鄰避事件中，公眾維護(hù)自身利益的行為具有天然的正當(dāng)性，但非制度化的公眾參與所呈現(xiàn)的參與動(dòng)機(jī)的多元性、行為過(guò)程的非理性以及參與后果的消極性，反映出民用核能利用決策中，公眾參與的法律供給無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)的權(quán)利需要。據(jù)此，本文擬提出公眾參與民用核能利用的應(yīng)然權(quán)利體系及其功能，進(jìn)而識(shí)別在此方面我國(guó)現(xiàn)行立法的局限性，并探討在未來(lái)核能發(fā)展中促成公眾與行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位之間理性的核風(fēng)險(xiǎn)溝通，緩解可能產(chǎn)生鄰避沖突的法律完善途徑。

1 民用核能利用公眾參與的權(quán)利體系和功能

民用核能利用公眾參與權(quán)利是一個(gè)有特定內(nèi)涵、意旨和功能定向的權(quán)利體系構(gòu)成。

1.1 民用核能利用公眾參與的權(quán)利體系

1992 年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《里約宣言》原則10 首次表達(dá)了關(guān)于公眾參與問(wèn)題的國(guó)際共識(shí)并成為一項(xiàng)基本法律原則，它要求各國(guó)應(yīng)為公眾提供信息，促進(jìn)和鼓勵(lì)其參與，并應(yīng)提供包括賠償和補(bǔ)救措施在內(nèi)的行政、司法途徑。1998 年歐洲委員會(huì)通過(guò)了《公眾在環(huán)境領(lǐng)域獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》，該公約雖是區(qū)域性公約，但其重要性卻是普遍的，它是對(duì)《里約宣言》原則10 最為詳盡的闡釋[3]，其明確了公眾參與權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)和訴諸法律的權(quán)利。通過(guò)借鑒國(guó)際立法，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第53 條規(guī)定了環(huán)境公眾參與權(quán)利，包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

知情權(quán)是前提性權(quán)利。缺乏充分、準(zhǔn)確信息的參與并非實(shí)質(zhì)性的參與[4]，故公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，要求行政機(jī)關(guān)及核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位充分履行信息公開(kāi)義務(wù)。參與權(quán)是本體性權(quán)利，其本質(zhì)是各方表達(dá)利益訴求、溝通和協(xié)商妥協(xié)的過(guò)程[5]。從公眾參與權(quán)目的實(shí)現(xiàn)所必需的手段來(lái)看，在應(yīng)然層面需要完整的權(quán)能鏈條來(lái)作支撐，包括程序進(jìn)入權(quán)、意見(jiàn)表達(dá)權(quán)、意見(jiàn)獲得回應(yīng)權(quán)及合理意見(jiàn)受采納權(quán)[6]。監(jiān)督權(quán)是保障性權(quán)利，其包括檢舉權(quán)和訴訟權(quán)兩項(xiàng)內(nèi)容。監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)、參與權(quán)構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)性的決策工具，這種系統(tǒng)性表現(xiàn)為監(jiān)督權(quán)的救濟(jì)性，公眾在知情權(quán)與參與權(quán)受到侵害時(shí)有權(quán)申訴和控告。

結(jié)合國(guó)家核安全局發(fā)布的《核與輻射安全公眾溝通工作方案》（2015），民用核能利用公眾參與指的是，公眾參與民用核能建設(shè)項(xiàng)目以及法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策等相關(guān)決策。由此，民用核能利用公眾參與的應(yīng)然權(quán)利體系可解釋為：公眾的知情權(quán)是獲取民用核能建設(shè)項(xiàng)目、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息的權(quán)利，參與權(quán)是參與民用核能利用事務(wù)的權(quán)利，監(jiān)督權(quán)是監(jiān)督民用核能利用中有關(guān)行政機(jī)關(guān)和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位行為的權(quán)利。

1.2 民用核能利用公眾參與權(quán)利的功能

民用核能利用的高技術(shù)性和高風(fēng)險(xiǎn)性，導(dǎo)致公眾對(duì)其認(rèn)知程度較低但敏感性很高?；诖颂卣鳎诿裼煤四芾梅梢?guī)制領(lǐng)域，引入公眾參與作為權(quán)利的命題，肯定了權(quán)利對(duì)于保護(hù)公眾參與決策程序所具有的功能。權(quán)利之功能，是權(quán)利受其本質(zhì)特性決定而必然地對(duì)權(quán)利名義下的行為所具有的影響、功用[7]。民用核能利用公眾參與權(quán)利的功能可從認(rèn)知、溝通、認(rèn)同、示助層面展開(kāi)理解。

首先，民用核能利用公眾參與可提高公眾對(duì)核能利用安全性和可靠性的認(rèn)知。鑒于民用核能的高技術(shù)性①例如，江蘇核電有限公司的《田灣核電站擴(kuò)建工程5、6 號(hào)機(jī)組環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（運(yùn)行階段）》涉及的技術(shù)導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)就有49 份，涉及大氣環(huán)境、地表水環(huán)境、聲環(huán)境、輸變電工程、人口分布、放射性物質(zhì)水力彌散、水文地質(zhì)、核輻射檢測(cè)、安全運(yùn)輸?shù)葍?nèi)容。參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部關(guān)于2020 年3 月16 日建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理情況的公示（核與輻射），[EB/OL]（.2020-03-16）[2020-03-20]http://www.mee.gov.cn/ywdt/gsgg/gongshi/gsq/202003/t20200318_769370.shtml。，公眾難以透徹了解民用核能知識(shí)，也缺乏核風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)技能。受核武器和歷史上三次重大核事故的影響，民用核能利用的相關(guān)謠言因極具話題性而容易在公眾中傳播，引起恐慌。如2011 年福島核事故后，我國(guó)公眾聽(tīng)信碘鹽可防輻射而爭(zhēng)相搶購(gòu)。而在權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系模式下，為保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位不僅要履行信息公開(kāi)的義務(wù)，使公眾獲取相關(guān)核信息，還需開(kāi)展民用核能利用知識(shí)的宣傳教育活動(dòng)，將民用核能利用的諸多技術(shù)、安全性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為公眾可理解的有效信息，提升公眾對(duì)民用核能技術(shù)和核事故應(yīng)對(duì)技能的認(rèn)知。這有助于防止公眾出現(xiàn)對(duì)民用核能潛在的高風(fēng)險(xiǎn)熟視無(wú)睹或盲目擔(dān)憂的兩極傾向。

其次，民用核能利用公眾參與可為公眾與行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位理性溝通搭建平臺(tái)。公眾參與權(quán)利得到法律確認(rèn)，一方面，標(biāo)示著公眾利益補(bǔ)償訴求及其核恐慌主觀感受得以表達(dá)，這要求行政機(jī)關(guān)和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位必須通過(guò)提供充足、有說(shuō)服力的事實(shí)和理由予以回應(yīng)，減緩公眾敏感程度，從而促進(jìn)決策正當(dāng)性的增量；另一方面，公眾在溝通中提供地方性知識(shí)，有助于防范民用核能發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)決策的理性，英國(guó)坎布里亞羊事件即是典型案例。1986 年蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故導(dǎo)致英國(guó)坎布里亞地區(qū)山羊養(yǎng)殖業(yè)受到污染，政府和科學(xué)家制定污染處理政策時(shí)，忽略了農(nóng)場(chǎng)主提供的氣候、地形、養(yǎng)殖等知識(shí)，導(dǎo)致決策嚴(yán)重失誤。這表明，民主式溝通雖不能保證決策始終是最優(yōu)，但能有效防止決策的最劣和最大失誤[8]。

再次，通過(guò)修正認(rèn)知，公眾在與行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位溝通的過(guò)程中可能增進(jìn)對(duì)民用核能利用的認(rèn)同。社會(huì)心理學(xué)研究表明，公眾與行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位關(guān)于民用核能發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的分歧在于：后兩者通過(guò)科學(xué)評(píng)估進(jìn)行決策，而公眾缺乏核知識(shí)，一般通過(guò)直覺(jué)判斷核風(fēng)險(xiǎn)[9]，其中，影響公眾直覺(jué)判斷最主要的因素是，其是否有自由選擇權(quán)[10]。賦予公眾參與的權(quán)利，扭轉(zhuǎn)其作為“別人風(fēng)險(xiǎn)決策的受害者”地位，促使各主體在民主、平等的協(xié)商式對(duì)話中增進(jìn)理解，彌合認(rèn)知分歧，可能推動(dòng)民用核能決策獲得普遍的認(rèn)同和接受。不過(guò)，需要指出的是，核風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知共識(shí)并非要求各方接受事實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，而是謀求對(duì)風(fēng)險(xiǎn)接受度的合意[11]。

最后，民用核能利用公眾參與權(quán)利具有示助功能。所謂權(quán)利之示助功能，是指無(wú)論公眾選擇參與或不參與的行為，當(dāng)其受到其他主體的侵犯時(shí)，都可以向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)求助，而有關(guān)機(jī)關(guān)將會(huì)根據(jù)權(quán)利的標(biāo)示和行為人的請(qǐng)求提供幫助[12]。由于民用核能利用知識(shí)不足，公眾在參與過(guò)程中常處于弱勢(shì)地位，公眾參與過(guò)程存在信息公開(kāi)不充分、核風(fēng)險(xiǎn)溝通形式化的可能。因此，設(shè)定公眾監(jiān)督權(quán)，可通過(guò)行政救濟(jì)、司法救濟(jì)的方式督促行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位履行不得阻止和妨礙公眾獲取信息和參與決策，及提供必要幫助的義務(wù)。

需要謹(jǐn)慎的是，民用核能利用公眾參與權(quán)利不是萬(wàn)能的。一方面，公眾獲取或提供的信息并非完全準(zhǔn)確和全面，公眾進(jìn)行說(shuō)服的資源和能力也參差不齊[13]。個(gè)人選擇環(huán)境危害抗?fàn)幮袨榈目赡芘c其社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)能力等呈正相關(guān)關(guān)系[14]。如在銀灘反核案例中，參與反核運(yùn)動(dòng)的群體主要是在當(dāng)?shù)刭?gòu)置度假房的外地人，而缺乏相應(yīng)的社會(huì)地位和活動(dòng)能力的當(dāng)?shù)厝酥荒艹蔀椤俺聊拇蠖鄶?shù)”[15]。另一方面，公眾往往出于“別在我家后院”的自利動(dòng)機(jī)參與[16]，故參與公眾的意見(jiàn)并不必然代表公共利益。這要求決策者需審慎考量參與公眾所表達(dá)的內(nèi)容，應(yīng)關(guān)懷“沉默的大多數(shù)”的權(quán)益，也要防止“多數(shù)人的暴政”?？梢?jiàn)，民用核能利用公眾參與權(quán)利的功能實(shí)效更多體現(xiàn)在增進(jìn)決策的民主性和正當(dāng)性，而非確保決策的合理性和正確性。因此，應(yīng)理性對(duì)待民用核能利用公眾參與權(quán)利，防止公眾參與效力過(guò)低或過(guò)高。

2 我國(guó)民用核能利用公眾參與權(quán)利的立法趨勢(shì)和法律保障局限

目前，我國(guó)民用核能利用公眾參與立法保障存在于《放射性污染防治法》（2003）、《核安全法》（2017）和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018）等法律法規(guī)中。

2.1 民用核能利用公眾參與的立法趨勢(shì)

以《環(huán)境保護(hù)法》（2014）確認(rèn)公眾參與權(quán)利為分界線，我國(guó)民用核能利用公眾參與呈現(xiàn)形式化保護(hù)到權(quán)利性保護(hù)的立法趨勢(shì)。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（2002年發(fā)布，2016 年、2018 年修正），首次專(zhuān)門(mén)規(guī)定公眾參與制度，明確了民用核能利用決策中公眾參與的一般性要求。該法要求在規(guī)劃與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)報(bào)告）報(bào)送審批前，通過(guò)召開(kāi)論證會(huì)等形式征求公眾意見(jiàn)，并在環(huán)評(píng)報(bào)告內(nèi)說(shuō)明是否采納公眾意見(jiàn)。民用核能利用公眾知情權(quán)的專(zhuān)門(mén)性條款首見(jiàn)于《放射性污染防治法》（2003），該法要求政府及時(shí)告知公眾關(guān)于放射源丟失、被盜和放射性污染事故的有關(guān)情況?！逗穗姀S核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》（2011）要求行政機(jī)關(guān)公開(kāi)核應(yīng)急信息和普及教育核知識(shí)?？梢?jiàn)，此階段立法中，公眾參與作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本對(duì)策[17]，更多表現(xiàn)為民用核能利用決策的形式環(huán)節(jié)。

自《環(huán)境保護(hù)法》（2014）開(kāi)啟了以知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)利保護(hù)模式，2017 年我國(guó)核能領(lǐng)域首部專(zhuān)門(mén)法律《核安全法》問(wèn)世，也設(shè)定“信息公開(kāi)與公眾參與”專(zhuān)章，明確公眾享有對(duì)核安全信息的知情權(quán)，被征求意見(jiàn)的權(quán)利與舉報(bào)權(quán)?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018）明確其立法目的在于保障公眾參與的權(quán)利，并明文要求核設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目建造前的環(huán)評(píng)公眾參與適用該辦法。

2.2 民用核能利用公眾參與權(quán)利保障的法律局限

我國(guó)民用核能利用公眾參與權(quán)利體系基本形成，但權(quán)利的內(nèi)容仍未得到完整的表達(dá)，導(dǎo)致公眾參與權(quán)利的功能實(shí)效難以得到有效的發(fā)揮和平衡。

（1）公眾知情權(quán)的保障不充分。國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理包括常態(tài)管理和非常態(tài)管理（危機(jī)管理）兩種形態(tài)[18]。相應(yīng)地，民用核能利用信息公開(kāi)分為常態(tài)信息公開(kāi)與應(yīng)急信息公開(kāi)。前者是行政機(jī)關(guān)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位主動(dòng)做出預(yù)期安排和策劃的一般行為，目的在于平衡行政機(jī)關(guān)、核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位和公眾在民用核能利用信息不對(duì)稱的狀態(tài)。后者則是因核事故突發(fā)而形成的緊急行為。核事故通常伴隨著放射性物質(zhì)泄漏，生活在場(chǎng)區(qū)外圍的應(yīng)急計(jì)劃區(qū)、煙羽應(yīng)急計(jì)劃區(qū)等區(qū)域的公眾，極可能在短時(shí)間內(nèi)遭受核損害。核事故形成的突發(fā)性、后果的嚴(yán)重性和不可逆性，要求核應(yīng)急信息公開(kāi)不僅要解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，還要力求及時(shí)提供準(zhǔn)確和權(quán)威的關(guān)鍵信息，以確保公眾及時(shí)采取自救措施，并配合核應(yīng)急工作的開(kāi)展。因此，2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家核應(yīng)急預(yù)案》，要求國(guó)家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委、核事故發(fā)生地省級(jí)政府要“第一時(shí)間發(fā)布準(zhǔn)確、權(quán)威信息”。

然而，現(xiàn)行法并不能供給常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下信息公開(kāi)的不同法律需求，無(wú)法充分保障公眾民用核能利用知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。《核安全法》（2017）要求國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)承擔(dān)民用核能利用的信息公開(kāi)義務(wù)，但忽略了民用核能項(xiàng)目的許可審批、環(huán)境監(jiān)測(cè)等常態(tài)信息公開(kāi)與核應(yīng)急信息公開(kāi)的不同要求，一概而論。其所設(shè)置的民用核能利用信息公開(kāi)內(nèi)容、方式、時(shí)效，以及依公眾申請(qǐng)公開(kāi)等規(guī)定，更多體現(xiàn)為常態(tài)法治框架下的信息公開(kāi)要求，并不能滿足應(yīng)急法治框架下核應(yīng)急信息公布的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性要求。而《核電廠核應(yīng)急管理?xiàng)l例》（2011）雖然專(zhuān)門(mén)規(guī)定了核應(yīng)急信息公開(kāi)，要求省級(jí)政府指定的部門(mén)應(yīng)在核事故應(yīng)急響應(yīng)中“將必要的信息及時(shí)地告知當(dāng)?shù)毓姟?，但尚未界定公開(kāi)的“必要的信息”“及時(shí)”的具體標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏對(duì)公布信息“準(zhǔn)確性、權(quán)威性”的要求。

（2）公眾參與權(quán)的權(quán)能規(guī)定不系統(tǒng)?！逗税踩ā罚?017）原則性地規(guī)定了公眾參與權(quán)，但程序進(jìn)入權(quán)等權(quán)能內(nèi)容并未得到系統(tǒng)地表達(dá)，無(wú)法保障公眾參與權(quán)利溝通、認(rèn)同等功能的實(shí)效性發(fā)揮。首先，決定公眾是否有資格參與民用核能利用決策的程序進(jìn)入權(quán)未能獲得全面保障?！逗税踩ā罚?017）將“公眾”資格界定為“利益相關(guān)方”，其識(shí)別以受到民用核能項(xiàng)目“直接影響”為依據(jù)，通常被法律界定為“附近的公眾”“當(dāng)?shù)氐膯挝缓途用瘛被颉爱?dāng)?shù)毓姟雹偃纭逗穗姀S核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》（2011）第16 條、第23 條。。這可能導(dǎo)致參與的公眾因獲得充分溝通和合理補(bǔ)償而認(rèn)同民用核能決策，但更大范圍的公眾因缺乏參與，認(rèn)知不足和利益補(bǔ)償不到位引發(fā)鄰避沖突。

其次，意見(jiàn)表達(dá)權(quán)的享有不充分。一方面，意見(jiàn)表達(dá)權(quán)涉及的事務(wù)范圍不全面。民用核能項(xiàng)目規(guī)劃政策的調(diào)研、制定、審批許可；民用核能項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行及其后續(xù)的污染防治等全過(guò)程都應(yīng)是核安全關(guān)注的范疇?！逗税踩ā罚?017）規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位與行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就“涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)”征求公眾的意見(jiàn)，但并不明確所涉事項(xiàng)的范疇。從法解釋論的角度，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018），可確定公眾參與的“重大核安全事項(xiàng)”包括規(guī)劃環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)，但除此之外的事項(xiàng)，并無(wú)實(shí)質(zhì)性的法律依據(jù)。另一方面，意見(jiàn)表達(dá)權(quán)行使的方式不靈活。《核安全法》（2017）等法律所規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)等表達(dá)意見(jiàn)的方式，往往以公眾“到場(chǎng)”為參與的必要條件。但“參與”本身不等同于“到場(chǎng)”，且一味要求公眾“到場(chǎng)”表達(dá)意見(jiàn)，不僅需要經(jīng)濟(jì)與時(shí)間成本，公眾也可能會(huì)礙于各種考慮或誘導(dǎo)而保留真實(shí)的意見(jiàn)。如江西彭澤核電項(xiàng)目事件中，公眾在調(diào)查問(wèn)卷中被誘導(dǎo)給出非反對(duì)性質(zhì)的表態(tài)[19]。

最后，與公眾參與效力緊密相連的意見(jiàn)獲得回應(yīng)權(quán)和合理意見(jiàn)受采納權(quán)尚未確立。參與效力是指，公眾所提出的意見(jiàn)能否對(duì)決策產(chǎn)生影響及其影響程度[20]。公眾的參與需要有體制性結(jié)構(gòu)保障其利益訴求得到考慮與回應(yīng)，合理意見(jiàn)得到采納，否則，只能起到表達(dá)、咨詢和討論的作用。《核安全法》（2017）要求行政機(jī)關(guān)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)于利益相關(guān)方的意見(jiàn)，應(yīng)以適當(dāng)形式反饋?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018）也要求建設(shè)單位采納合理意見(jiàn)，說(shuō)明未采納意見(jiàn)的理由。但該法只適用于項(xiàng)目建造前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，而不適用全過(guò)程。這就意味著現(xiàn)行法在規(guī)定公眾參與的條件、程序之后，并未對(duì)其效力予以同等的制度保障。由行政機(jī)關(guān)或核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位自主決斷是否采納公眾的意見(jiàn)，可能導(dǎo)致公眾參與“走過(guò)場(chǎng)”，決策仍按預(yù)設(shè)的模樣進(jìn)行的效力過(guò)低現(xiàn)象；或“一鬧就停”，由公眾意見(jiàn)主導(dǎo)決策的效力過(guò)高情形。

（3）公眾監(jiān)督權(quán)行使的途徑不暢通。監(jiān)督權(quán)是民用核能利用公眾參與權(quán)利有效行使的重要保障。但現(xiàn)行法中公眾對(duì)義務(wù)主體的監(jiān)督途徑有限，難以真正發(fā)揮公眾參與權(quán)利的示助功能。一方面，《核安全法》（2017）僅規(guī)定舉報(bào)權(quán)，《行政復(fù)議法》（2017）規(guī)定的行政復(fù)議，及《環(huán)境保護(hù)法》（2014）規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟等監(jiān)督方式尚未融入民用核能利用的治理制度中。另一方面，公眾舉報(bào)權(quán)的行使缺乏回應(yīng)機(jī)制。《核安全法》（2017）規(guī)定，對(duì)存在核安全隱患或違反核安全法律、行政法規(guī)的行為，公眾享有向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)舉報(bào)的權(quán)利。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)也積極提供公眾舉報(bào)違法行為的渠道，如國(guó)家核安全局網(wǎng)站設(shè)置“核與輻射安全問(wèn)題舉報(bào)”欄目。但因法律尚未設(shè)定回應(yīng)機(jī)制，受理舉報(bào)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)如何處理及回應(yīng)缺乏強(qiáng)制性規(guī)定。

3 健全權(quán)利為核心的民用核能利用公眾參與制度的法律途徑

立法的諸多局限阻礙了民用核能利用公眾參與權(quán)利功能的有效性發(fā)揮。只有還原公眾參與的權(quán)利本質(zhì)，以公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)為核心完善民用核能利用公眾參與制度，系統(tǒng)確立公眾參與的前提性權(quán)利、本體性權(quán)利和保障性權(quán)利，使其在公眾參與的不同環(huán)節(jié)發(fā)揮各自功效，方能突破實(shí)效瓶頸。

3.1 全面確立公眾知情權(quán)

民用核能利用公眾知情權(quán)的全面確立，要求識(shí)別常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)下公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的不同需求，并構(gòu)建針對(duì)性的法律秩序。為此，對(duì)于核應(yīng)急中公眾知情權(quán)保障不足的問(wèn)題，應(yīng)從以下方面細(xì)化核應(yīng)急信息公開(kāi)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)。

首先，具體化核應(yīng)急“必要的信息”的內(nèi)容。應(yīng)公開(kāi)核應(yīng)急法律法規(guī)，尤其是緊急狀態(tài)立法，以及相關(guān)管理部門(mén)及其職能等信息。這不僅是行政緊急強(qiáng)制權(quán)力取得正當(dāng)性的基本條件，也是公眾認(rèn)同和配合行政強(qiáng)制行為的必然要求。除了上述行政信息外，還應(yīng)公開(kāi)核事故的事實(shí)信息與有關(guān)防護(hù)措施。我國(guó)2003年加入的《及早通報(bào)核事故公約》規(guī)定，一旦發(fā)生事故，締約國(guó)必須通知的信息包括事故的性質(zhì)、發(fā)生時(shí)間及其確切地點(diǎn)。2016 年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布《中國(guó)的核應(yīng)急》白皮書(shū)，要求及時(shí)發(fā)布核事故狀態(tài)、影響和公眾注意事項(xiàng)、個(gè)人防護(hù)措施。

其次，確保核應(yīng)急信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性與權(quán)威性。法律應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)未如實(shí)向公眾通報(bào)上述信息的行政責(zé)任。通過(guò)強(qiáng)調(diào)事后的懲戒與責(zé)任承擔(dān)，為行政機(jī)關(guān)帶來(lái)明確的行為預(yù)測(cè)，從而確保信息公布的準(zhǔn)確性。此外，突發(fā)核事故后往往存在謠言與傳聞并行、造謠與辟謠爭(zhēng)鋒的現(xiàn)象。對(duì)此，行政機(jī)關(guān)要提升謠言治理能力。對(duì)涉及核事故的網(wǎng)絡(luò)謠言，要及時(shí)依照法定程序進(jìn)行實(shí)事求是的調(diào)查，主動(dòng)以準(zhǔn)確的信息對(duì)沖片面、捏造的信息，并依法處理故意制造謠言的行為，以維護(hù)行政機(jī)關(guān)公開(kāi)信息的權(quán)威性。

最后，加強(qiáng)核事故通報(bào)制度與信息公開(kāi)制度的銜接，確立核應(yīng)急信息公開(kāi)的時(shí)限，細(xì)化核應(yīng)急信息公開(kāi)“及時(shí)”的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《核電廠核事故通報(bào)制度》（2001）的要求，核電廠進(jìn)入核事故應(yīng)急狀態(tài)（含應(yīng)急待命狀態(tài)）后15 分鐘內(nèi)，核電廠營(yíng)運(yùn)單位（或核電基地應(yīng)急組織）負(fù)有及時(shí)向省級(jí)核應(yīng)急主管部門(mén)和國(guó)家核事故應(yīng)急辦公室通報(bào)的義務(wù)。因此，建議規(guī)定行政機(jī)關(guān)在接到核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位通報(bào)的核事故信息后，一定時(shí)限內(nèi)向公眾公開(kāi)核應(yīng)急信息。

3.2 增強(qiáng)公眾參與權(quán)的權(quán)能

為防止公眾參與的空洞化，應(yīng)通過(guò)修改或制定細(xì)則等方式，增強(qiáng)公眾參與權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。首先，全面保障公眾的程序進(jìn)入權(quán)。為體現(xiàn)參與公眾的代表性，公眾的選擇應(yīng)以在符合“利益相關(guān)者”標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合具體個(gè)案而定，并對(duì)選中的公眾代表予以公示和說(shuō)明理由。國(guó)家核安全局2008 年發(fā)布《核電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)施辦法》（征求意見(jiàn)稿），明確了“利益相關(guān)者”需要考慮的因素包括：地域、職業(yè)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景、表達(dá)能力、受影響的程度等；并需重點(diǎn)關(guān)注受核電廠建設(shè)和運(yùn)行影響的公眾、廠址所在區(qū)域的各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)、相關(guān)的企事業(yè)單位、有關(guān)專(zhuān)家；以及包括環(huán)境保護(hù)組織在內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)；公眾的選擇范圍應(yīng)綜合考慮核電廠環(huán)境影響的范圍和程度、社會(huì)關(guān)注程度，重點(diǎn)關(guān)注核電廠廠址半徑15 千米的區(qū)域。因此，建議加快出臺(tái)《核電廠環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與實(shí)施辦法》，為公眾范圍的確定提供規(guī)范依據(jù)。

其次，確保公眾充分享有意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。一方面，拓展公眾意見(jiàn)表達(dá)權(quán)涉及的范圍。2016 年國(guó)務(wù)院法制辦公室發(fā)布《核電管理?xiàng)l例》（送審稿），列舉了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求公眾意見(jiàn)的事項(xiàng)包括：國(guó)家核電發(fā)展規(guī)劃的編制、核電廠的選址、核電項(xiàng)目的核準(zhǔn)或?qū)徟约捌渌婕肮怖娴闹卮笫马?xiàng)等。建議加快出臺(tái)《核電管理?xiàng)l例》，為《核安全法》（2017）“涉及公眾利益的重大核安全事項(xiàng)”的確定提供配套細(xì)則。另一方面，有必要在保留“到場(chǎng)”參與方式的同時(shí)，增加網(wǎng)絡(luò)參與方式，如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)視頻會(huì)議的方式開(kāi)展座談會(huì)、論證會(huì)等。網(wǎng)絡(luò)參與方式在降低參與成本的同時(shí)，使公眾更加真實(shí)地表達(dá)意見(jiàn)。2007 年，廈門(mén)市開(kāi)展反對(duì)或支持廈門(mén)建設(shè)PX 項(xiàng)目的網(wǎng)上投票，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)顯示反對(duì)意見(jiàn)比例超九成，之后網(wǎng)站以技術(shù)漏洞為由取消投票[21]。時(shí)過(guò)境遷，5G 技術(shù)等可為網(wǎng)絡(luò)公眾參與提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。而對(duì)于公眾參與方式的選擇，應(yīng)以服務(wù)制度目的為導(dǎo)向，綜合考慮核安全事項(xiàng)的敏感程度、地理范圍、人口密度等因素。

最后，構(gòu)建公眾獲得回應(yīng)權(quán)和合理意見(jiàn)獲得采納權(quán)的保障機(jī)制。為平衡公眾參與的效力，有必要在立法上確認(rèn)公眾獲得回應(yīng)權(quán)和合理意見(jiàn)獲得采納權(quán)。建議將《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》（2018）規(guī)定的反饋機(jī)制拓展至全過(guò)程的公眾參與，要求行政機(jī)關(guān)和核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)公眾的觀點(diǎn)和論據(jù)，做出積極的回應(yīng)，采納公眾的合理意見(jiàn)，對(duì)未采納的意見(jiàn)應(yīng)說(shuō)明理由，進(jìn)而在公眾參與過(guò)程中形成各方都能接受的結(jié)論來(lái)固定溝通成果。值得注意的是，“公眾參與”不等于“合理決策”，公眾的意見(jiàn)并非完全正確。行政機(jī)關(guān)與核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位對(duì)于不合理的價(jià)值需求與意見(jiàn)，應(yīng)予以糾正；對(duì)于合理意見(jiàn)，應(yīng)予以采納?！昂侠硪庖?jiàn)”應(yīng)符合“合法、合理”的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是公眾的意見(jiàn)符合法律、法規(guī)、政策的規(guī)定；合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括符合社會(huì)理性和不違背科學(xué)理性兩個(gè)方面。鑒于民用核能項(xiàng)目知識(shí)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，可設(shè)置專(zhuān)家制度，輔助判斷是否符合科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 拓補(bǔ)公眾監(jiān)督權(quán)

對(duì)于公眾參與監(jiān)督權(quán)行使途徑不暢通的法律缺陷，應(yīng)從以下兩方面進(jìn)行修繕和拓補(bǔ)。一方面，在現(xiàn)行法律規(guī)范框架內(nèi)豐富公眾監(jiān)督權(quán)的行使方式。引致條款是指本身并無(wú)獨(dú)立的規(guī)范內(nèi)涵，甚至不具有解釋規(guī)則的意義，單純引致到某一具體規(guī)范，在適用上需要從所引致的具體規(guī)范的目的去確定其效果的法律條款[22]。故可通過(guò)引致條款的立法技術(shù)，將現(xiàn)行法規(guī)定的監(jiān)督方式融入民用核能利用的公眾參與制度中，從而為知情權(quán)、參與權(quán)受侵害的公眾行使監(jiān)督權(quán)，提供規(guī)范支撐。即具有利害關(guān)系的公眾可根據(jù)《行政復(fù)議法》（2017），向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議申請(qǐng)；符合條件的社會(huì)組織可依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》（2014）提起民事公益訴訟。

另一方面，明確行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)答復(fù)行為及公眾舉報(bào)權(quán)的司法保障?？蓞⒄铡侗O(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》（1991）以及《公安部舉報(bào)中心工作試行辦法》（1990）的規(guī)定，未來(lái)通過(guò)制定行政法規(guī)，明確舉報(bào)人舉報(bào)后，國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門(mén)或其他部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初步審查、核實(shí)后，采取電話、網(wǎng)絡(luò)、面談等形式將處理結(jié)果答復(fù)舉報(bào)人。并且，由于舉報(bào)人是根據(jù)《核安全法》（2017）而享有舉報(bào)權(quán)利，舉報(bào)之后便與行政機(jī)關(guān)形成了舉報(bào)行政法律關(guān)系，行政機(jī)關(guān)的答復(fù)行為屬于行政法律行為。因此，若行政機(jī)關(guān)負(fù)有回復(fù)處理職責(zé)卻不作為，舉報(bào)人可尋求行政訴訟的救濟(jì)。

4 結(jié)語(yǔ)

為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，發(fā)展民用核能是我國(guó)重要的戰(zhàn)略選擇。反思以往涉核鄰避沖突，公眾參與權(quán)利需求與法律供給之間的巨大落差是導(dǎo)致民用核能項(xiàng)目擱淺的原因之一。由此，我國(guó)民用核能利用立法高度重視公眾參與的權(quán)利保護(hù)，較好地發(fā)揮了公眾參與權(quán)利的功能實(shí)效性。但仍可考慮進(jìn)一步完善：一是全面確立公眾知情權(quán)；二是增強(qiáng)公眾參與權(quán)的權(quán)能，包括全面保障公眾的程序進(jìn)入權(quán)、意見(jiàn)表達(dá)權(quán)，構(gòu)建公眾獲得回應(yīng)權(quán)和合理意見(jiàn)獲采納權(quán)的保障機(jī)制；三是拓補(bǔ)公眾監(jiān)督權(quán)。值得注意的是，民用核能利用公眾參與權(quán)利的功能實(shí)效更多在于增進(jìn)民用核能利用決策的民主性和正當(dāng)性，并不能確保決策的合理性和正確性。因此，在強(qiáng)調(diào)保障公眾參與權(quán)利充分行使的同時(shí)，也要理性對(duì)待公眾表達(dá)的意見(jiàn)，防止公眾參與淪為“多數(shù)人的暴政”。