衛(wèi)樂樂

（常州大學(xué)史良法學(xué)院，江蘇常州 213164）

1 問題的提出

2007 年《突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺標(biāo)志著我國突發(fā)事件應(yīng)對有法可依。這其中，突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā)已被公眾視為習(xí)以為常的現(xiàn)象。隨著認(rèn)識的深入，人們發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件造成的危機(jī)并不僅限于事件本身，還在于事件應(yīng)對過程及結(jié)束后衍生出的社會性后果[1]。本文通過對2005 年松花江水污染事件以來我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中的異?，F(xiàn)象進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)大量謠言導(dǎo)致公眾的選擇具有明顯的集體行為特征并呈現(xiàn)出非理性特質(zhì)（表1）。日本福島核事故引發(fā)了我國部分地區(qū)“搶鹽”風(fēng)潮，雖未對我國大部分地區(qū)的環(huán)境與社會發(fā)展造成嚴(yán)重影響，但對我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提出了新挑戰(zhàn)。

表1 代表性突發(fā)環(huán)境事件及不利影響

突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，伴隨著事件的發(fā)展通常會出現(xiàn)大量謠言?？茖W(xué)技術(shù)信息無法通過正式渠道被獲得或信息供應(yīng)不足時，謠言便會逐漸占據(jù)傳播高地，填補(bǔ)人們的信息饑渴。謠言給社會秩序帶來混亂的同時，也在一定程度上干擾了突發(fā)環(huán)境事件的正常應(yīng)對。環(huán)境事件呈現(xiàn)出了一些新特點，如議題逐漸從抽象變?yōu)榫唧w、表現(xiàn)形式從個體化發(fā)展到組織化、活動的空間從虛擬走向現(xiàn)實等[8]。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，完全的信息公開能否減少或降低謠言發(fā)生的概率及其可能造成的嚴(yán)重后果？從已有突發(fā)環(huán)境事件來看，政府及相關(guān)部門開展的信息公開并不能充分滿足公眾對信息的需求。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中如果不能很好地進(jìn)行信息公開，會造成環(huán)境管理部門以及企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及公眾等參與力量不能很好地了解和掌握相關(guān)信息，導(dǎo)致事件的演化式發(fā)展，最終產(chǎn)生重大社會影響。規(guī)制機(jī)構(gòu)若無視信息公開活動的實施及效果，則易引發(fā)“鄰避效應(yīng)”等挑戰(zhàn)。

考察歷次突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息發(fā)布的效果時，筆者發(fā)現(xiàn)大部分謠言短期內(nèi)會得到澄清，公眾也積極地選擇相信政府及有關(guān)部門，此時會降低突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對難度以及可能造成的損害后果。政府部門、企事業(yè)單位按照法律規(guī)定公開自身所掌握的環(huán)境信息，一定程度上保障了相應(yīng)主體的知情權(quán)。因此我們需要從法律層面對信息公開進(jìn)行強(qiáng)化建設(shè)，為應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件提供有效的法律支撐。

2 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》《政府信息公開條例》等法律文件就信息公開作了規(guī)定。通過對這些規(guī)定及實施情況進(jìn)行梳理和分析，我們可以了解和掌握我國環(huán)境信息公開方面的法律規(guī)定及實施狀況等。

2.1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開的立法現(xiàn)狀

在環(huán)境法律體系中，涉及信息公開的法律文件可以分為污染防治類、自然資源類、安全管理類以及其他法律文件①我國污染防治類規(guī)范性法律文件有《固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020 年修正）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017 年修正）、《放射性污染防治法》等；自然資源類法律文件如《森林法》《種子法》（2015 年修訂）、《野生動物保護(hù)法》（2018 年修訂）等；安全管理類規(guī)范性文件如《氣象法》（2016 年修訂）、《海上交通安全法》（2016 年修訂）等；其他法律文件如《防洪法》（2016 年修訂）、《水法》（2016年修訂）、《防沙治沙法》（2018 年修訂）、《防震減災(zāi)法》《環(huán)境保護(hù)法》（2014 年修訂）等。。當(dāng)前污染防治類法律中規(guī)定了信息公開的基本要求②《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六條、第二十條；《環(huán)境保護(hù)法》第四十七條；《大氣污染防治法》第九十五條；《土壤污染防治法》第八條；《水污染防治法》第七十六條、第七十九條；《放射性污染防治法》第二十六條；《固體廢物污染環(huán)境防治法》第六十三條。；信息公開的實施機(jī)構(gòu)③《突發(fā)事件應(yīng)對法》第二十條、第五十三條；《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條、第五十四條；《大氣污染防治法》第九十七條；《土壤污染防治法》第八十一條。；信息公開的具體內(nèi)容，如排放種類、排放濃度、排放方式等；違反信息公開法律規(guī)定的不利后果④《突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十四條、第六十三條；《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條；《大氣污染防治法》第一百二十一條；《土壤污染防治法》第八十五條。；等等。以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表，以“一案三制”為核心的突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)范性文件規(guī)定了信息公開的內(nèi)容。這部法律的調(diào)整對象包括四類突發(fā)事件⑤在《突發(fā)事件應(yīng)對法》《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了四類突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件。事故、災(zāi)難中包括了環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。，未對非常規(guī)突發(fā)事件的應(yīng)急管理做出實質(zhì)性規(guī)定[9]。相關(guān)規(guī)定涉及突發(fā)事件信息系統(tǒng)建立、信息報告機(jī)制等內(nèi)容⑥《突發(fā)事件應(yīng)對法》中第三十七條、第三十八條、第三十九條等。。雖然不同法律所規(guī)定的信息公開對象及內(nèi)容不一樣，應(yīng)對措施也不同，但是一定程度上滿足了信息公開的現(xiàn)實要求。

2.2 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開的實施現(xiàn)狀

我國環(huán)境信息公開已經(jīng)取得了重要成績，如生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站發(fā)布動態(tài)實時城市空氣質(zhì)量（AQI 日報與時報）、實時地表水水質(zhì)、行政執(zhí)法信息（含行政處罰信息）等；年度中國生態(tài)環(huán)境狀況公報（涉及年度內(nèi)中國大氣、水、土壤、城市地表水、海洋環(huán)境質(zhì)量狀況等）；重要政策法律文件；環(huán)境影響評價報告審批信息；突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理報告；年度政府信息公開報告等。生態(tài)環(huán)境部通過生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站、中國環(huán)境報、“兩微”平臺、生態(tài)環(huán)境部公報、手機(jī)客戶端等方式進(jìn)行信息發(fā)布，發(fā)布的信息中包括了突發(fā)環(huán)境事件信息。我國政府制定了突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急方面的規(guī)范性文件⑦《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)環(huán)境事件調(diào)查處理辦法》《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等。，就信息公開進(jìn)行規(guī)定⑧《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》3.2.2、3.2.3、3.3、4.2.6 節(jié)。。部分地方政府也根據(jù)自身情況制定和實施了相應(yīng)的規(guī)范性文件，為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的信息公開提供依據(jù)。整體上看，我國政府環(huán)境信息公開取得了巨大進(jìn)步。企業(yè)環(huán)境信息公開方面也取得了重要成績。不少企業(yè)在其網(wǎng)站上公布生產(chǎn)經(jīng)營過程中的污染物種類、濃度及防護(hù)措施等，為環(huán)境保護(hù)及突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提供信息支撐。

突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)時，受信息收集以及發(fā)布程序等規(guī)定要求，信息發(fā)布相對遲緩，甚至存在信息不真實等情形。發(fā)生在多地的環(huán)境污染事件⑨這些事件包括2005 年吉林松花江水污染、2010 年紫金礦業(yè)污染、2011 年浙江德清鉛超標(biāo)、2012 年廣西河池鎘污染及山西長治苯胺泄漏等事件。，皆因信息瞞報或者遲報產(chǎn)生了大規(guī)模群體性抗議活動[10]。在天津濱海新區(qū)化學(xué)品爆炸事故中，政府在事故發(fā)生后很長一段時間里沒有發(fā)布正式消息，也引起媒體和公眾的廣泛質(zhì)疑：“流言在散步，官微在沉睡？”應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時會存在虛假信息滿天飛的情況。虛假信息給突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對帶來了較強(qiáng)的不良影響。

部分地方生態(tài)環(huán)境主管部門定期公布本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的包括危險化學(xué)品、交通事故等在內(nèi)可能引發(fā)突發(fā)環(huán)境事件的信息。這些信息的發(fā)布滿足了信息公開的要求，但多是信息簡報（內(nèi)容包括事件類型、產(chǎn)生的危害程度、處理措施以及環(huán)境影響等）或者是情況通報。雖然這種形式的信息公開在一定程度上可以保障公眾知情權(quán)，但是內(nèi)容較為簡潔，信息公開程度及效果仍需進(jìn)一步提升。在突發(fā)環(huán)境事件信息公開上，政府的信息供給與公眾的信息需求很難有效地進(jìn)行對接[11]。

3 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開存在的困境

對信息公開現(xiàn)狀進(jìn)行分析，我們可以明確突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開存在的不足。我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開困境表現(xiàn)為以下幾個方面。

3.1 法律層面：無法為信息公開提供制度支撐

3.1.1 信息公開制度操作性不足

現(xiàn)實中信息公開，除按照法律規(guī)定主動公開信息之外，部分還需要有關(guān)主體依照法律程序向主管部門或企業(yè)申請信息公開。從操作效果來說，尚不能完全滿足信息公開的實際需要。公眾對特定環(huán)境資源開發(fā)利用以及環(huán)境治理所持有的觀點和意見并未被納入主動公開的范圍。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)需要就被評估對象主動征求公眾意見和建議，但這并不意味著法律規(guī)定明確地將公眾意見作為信息公開的對象。

就環(huán)境治理來說，單一的政府命令控制型模式環(huán)境治理效果難以滿足現(xiàn)實需要。當(dāng)前的制度是基于信息公開的法理而設(shè)定的單向的、以行政為中心的環(huán)境信息公開，這不同于雙向的信息交流[12]。在環(huán)境治理中，多中心治理模式成為新形勢下環(huán)境治理的模式。多中心治理需要進(jìn)一步強(qiáng)化多主體在治理環(huán)境中的作用，而信息公開成為重要的前提性要件。信息的公開與反饋會影響到不同主體對相關(guān)信息的認(rèn)知，也會直接影響到環(huán)境治理的效果。當(dāng)前我國政府管理體系在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在信息不公開等不足，可能會引發(fā)應(yīng)急管理中資源浪費以及應(yīng)急效果低下等問題，從而降低政府公信力[13]。

3.1.2 信息公開的內(nèi)容難以理解

生態(tài)環(huán)境主管部門所收集的環(huán)境信息是以大量數(shù)據(jù)形式呈現(xiàn)的。只有對數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的處理才能更好地了解和掌握環(huán)境治理狀況。這需要具有專業(yè)知識的專家學(xué)者完成數(shù)據(jù)解讀工作。沒有數(shù)據(jù)參考閾值輔助時，公眾在沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)或者是未掌握專業(yè)知識的情況下很難理解相關(guān)數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，也很難有效地理解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實際進(jìn)展。在專家學(xué)者未能就相關(guān)數(shù)據(jù)向公眾進(jìn)行系統(tǒng)解讀時，公眾受自身限制或者是未能有效地了解和掌握專家就特定問題的解讀時，將會對環(huán)境治理問題形成帶有偏差的見解，不利于全面準(zhǔn)確地理解環(huán)境治理的實際成果。發(fā)生在我國多地的環(huán)境群體性事件的重要原因之一就是環(huán)境信息公開簡單化，導(dǎo)致了專家及公眾無法全面理解對方的意見和觀點而產(chǎn)生分歧。如何降低鄰避效應(yīng)在不同地方發(fā)生的頻次及可能造成的各種損害，提高公眾對該項目的理性認(rèn)知而不是簡單地直接否定，已成為在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件過程中以及日常環(huán)境管理活動中不可忽視的一個問題[8]。

3.1.3 信息公開的內(nèi)容不全面

天津濱海爆炸案發(fā)生后，各界對引發(fā)爆炸的原因分析產(chǎn)生了紛爭。產(chǎn)生紛爭的原因在于事前、事中以及事后未及時準(zhǔn)確地將案情進(jìn)行公布。我國法律規(guī)定了信息公開的基本要求，實踐中部分企業(yè)只是按照法律規(guī)定的最低要求來實施信息公開，那些可能直接污染或破壞環(huán)境方面的信息并沒有進(jìn)行充分的公開。以天津濱海爆炸案為例，相關(guān)企業(yè)在進(jìn)出口危險化學(xué)品時未及時充分地向港區(qū)管理部門申報貯存的危險化學(xué)品種類、貯存方式等。起火時消防部門未能充分了解相關(guān)信息并采取了不適當(dāng)?shù)南婪绞?，從而產(chǎn)生連鎖式反應(yīng)，最終造成了重大人員傷亡、財產(chǎn)損失。2019年修訂的《政府信息公開條例》涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)①《政府信息公開條例》第二十條第十二項、十三項。。這些內(nèi)容對環(huán)境信息公開具有重要推動作用，但也要受到有關(guān)國家秘密、商業(yè)機(jī)密方面規(guī)定的約束。生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的日常監(jiān)管信息公開似乎仍然缺乏有效的規(guī)定。

3.2 社會治理層面：謠言與集體行為并存

突發(fā)事件發(fā)生后，公眾對了解事件真相以及其他內(nèi)容的需求急劇增加；各種流言、傳言和謠言也會隨之產(chǎn)生。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，會產(chǎn)生很多雜亂信息雜音，給突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對帶來了嚴(yán)重的干擾，使得政府及部門耗費了大量的人力、物力、財力也未能達(dá)到預(yù)想的效果。之所以產(chǎn)生這種情況，一方面，政府在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時介入延遲無法及時應(yīng)對，從而產(chǎn)生重大破壞性影響；另一方面，受突發(fā)環(huán)境事件影響的公眾在第一時間內(nèi)未能得到來自政府及企業(yè)發(fā)布的事件權(quán)威信息。突發(fā)環(huán)境事件蔓延過程中產(chǎn)生了許多信號雜音，這些信號雜音會導(dǎo)致受突發(fā)環(huán)境事件困擾的公眾對政府與有關(guān)部門在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，所采取的措施及實際效果產(chǎn)生疑問。最終導(dǎo)致即便政府采取了有效的應(yīng)對措施，依然無法達(dá)到公眾對政府應(yīng)對突發(fā)事件的期待。

3.2.1 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程中對集體行為關(guān)注不夠

社會發(fā)展過程中，信息傳播媒介形式呈現(xiàn)多樣化，社會公眾信息需求量逐漸加大，傳統(tǒng)的社交媒介未能結(jié)合社會轉(zhuǎn)型進(jìn)行調(diào)適時，越來越多的自媒體充當(dāng)了信息發(fā)布、傳播的主體。受自身專業(yè)知識、信息量及其他因素的影響，自媒體在發(fā)布信息時，無法有效地對相關(guān)信息的真實性進(jìn)行充分調(diào)查與核實。公眾受自身所掌握的信息限制，對日漸增長的人類與生態(tài)健康風(fēng)險以及可能受到影響的擔(dān)憂不斷強(qiáng)化。在這個階段，對科學(xué)技術(shù)的“污名化”表達(dá)越來越顯著。事件發(fā)生后，媒體對一些危機(jī)事故或?qū)ξｋU情況的報道呈現(xiàn)出放大性特征，特別是某些技術(shù)的應(yīng)用可能會對人體及環(huán)境產(chǎn)生不良影響[14]。此時是謠言產(chǎn)生和廣泛傳播的重要節(jié)點和發(fā)酵期，而謠言若未得到及時關(guān)注與澄清，將會對社會產(chǎn)生不良影響，甚至導(dǎo)致社會公眾在選擇時，會選擇不利于突發(fā)環(huán)境事件有效應(yīng)對及后續(xù)處理的集體行為①當(dāng)一個信息雜音或謠言在適當(dāng)條件下進(jìn)行散布時，公眾受自身知識等多方面條件影響，可能會在謠言的影響下采取一些過激措施，進(jìn)而形成集體行為。集體行為是指在相對自發(fā)、不可預(yù)料、低組織和不穩(wěn)定的情況下，對共同影響或刺激做出反應(yīng)而發(fā)生的行為。。當(dāng)公眾的選擇呈現(xiàn)出重大傾向性時，可能會對突發(fā)事件的有效應(yīng)對產(chǎn)生負(fù)面影響，并影響突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的實際效果。

3.2.2 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開尚需進(jìn)一步完善

突發(fā)環(huán)境事件的有效應(yīng)對需要借助政府引入新的社會治理手段，而不是簡單地依賴傳統(tǒng)科層制政府所慣常采用的“壓力—反應(yīng)”模式。當(dāng)我們對已有的突發(fā)環(huán)境事件及其應(yīng)對過程進(jìn)行回顧時，會發(fā)現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對初期就會出現(xiàn)各種謠言。在科層制政府管理體制下，一旦發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，涉事企業(yè)或者地方政府按照相關(guān)規(guī)定將有關(guān)信息層層上報直至最高層級，然后由高層新聞機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息公開。這段時間恰恰是謠言發(fā)酵與快速傳播階段，謠言的快速傳播將不利于事件真相為廣大公眾所接受，這些謠言或流言會給社會帶來一定程度上的恐慌，給突發(fā)環(huán)境事件的治理增加難度，不利于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對及社會正常秩序的恢復(fù)。

突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，在傳統(tǒng)媒體傳播信息的同時，新媒體、自媒體也開始傳播。在傳播技術(shù)以及傳播主體多元化等因素的影響下，信息傳播快速而多樣，信息總量過多甚至泛濫。新媒體信息傳播主體的非專業(yè)化、信息把關(guān)的缺失和弱化，會導(dǎo)致信息傳播碎片化。信息的快速傳播也使各種負(fù)面信息快速散布，甚至是不斷地放大，特定情形下會引發(fā)公眾對特定問題情緒化的宣泄，并產(chǎn)生次生性社會危機(jī)[15]。媒體在引導(dǎo)公眾通過信息收集與學(xué)習(xí)并進(jìn)行風(fēng)險認(rèn)知、決策的同時，也在無形中構(gòu)建起風(fēng)險，并且其自身也成為風(fēng)險制造環(huán)節(jié)的一部分[16]。目前許多媒體對突發(fā)事件進(jìn)行報道時，刻意關(guān)注某些問題，并將新聞報道集中在這些問題上，易使公眾獲取到片面信息，在一定程度上加劇了公眾對該事件的認(rèn)知偏差，甚至引發(fā)更大規(guī)模的社會沖突[17]。

信息溝通是一個包括了個體差異、社會環(huán)境、社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)等諸多因素在內(nèi)的相互聯(lián)系的復(fù)雜交互式系統(tǒng)。有效的信息溝通，既可以減少謠言的傳播，也可以幫助公眾在災(zāi)害中采取正確的自我保護(hù)行動[18]。信息溝通在實施過程中具有反復(fù)性、多重性、復(fù)雜性等特征[19]。在日常管理中，為滿足信息公開需要，政府需要建立起一套行之有效的公共信息發(fā)布機(jī)制。一旦發(fā)生突發(fā)情況，政府需要在第一時間內(nèi)如實地公布相關(guān)信息[20]。理想狀態(tài)下的信息溝通，應(yīng)該是在政府、企業(yè)等主體之間進(jìn)行平等地交流，政府要發(fā)揮引導(dǎo)作用，借助各種溝通方式與途徑實現(xiàn)信息之間的傳播與互動，在不同主體間建立起一種對話機(jī)制，盡可能地減少公眾被動接受信息的情形，以影響和改變公眾對風(fēng)險的感知[21]。突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時，政府在未掌握較豐富信息情況下，不能采取合適的應(yīng)對措施，也不能很準(zhǔn)確地判定響應(yīng)級別。事實上這種延遲易導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)輿情不斷升級與惡化。此時網(wǎng)絡(luò)輿情所造成的次生危害波及范圍越廣，影響程度也就越高[22]。

4 突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開完善的途徑

突發(fā)環(huán)境事件在給社會帶來嚴(yán)重影響的同時也對政府治理提出了新要求，例如，強(qiáng)化治理手段的建設(shè)，通過信息公開來獲取公眾對風(fēng)險的認(rèn)知并調(diào)整已有偏見或認(rèn)知障礙等。應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，需要一方面強(qiáng)化信息公開方面的規(guī)定以及實踐；另一方面研究謠言傳播及其可能的后果并加以應(yīng)對。

4.1 完善信息公開方面的系統(tǒng)性法律規(guī)定

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中信息公開具有舉足輕重的作用。只有真實充足有效的信息才能更好地輔助突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對。因此我們需要加強(qiáng)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中的信息公開制度建設(shè)，完善制度的主體、客體、程序等。同時，應(yīng)在原有信息公開主體的基礎(chǔ)上擴(kuò)充能夠發(fā)表自己意見和建議的主體，如非政府組織、社會團(tuán)體等。對信息公開的對象及內(nèi)容，在公開時需要特別強(qiáng)調(diào)那些可能引起環(huán)境污染或生態(tài)破壞等行為所具有的相關(guān)信息，也應(yīng)當(dāng)涉及與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的政策文件、規(guī)劃文件等，涉及國家秘密、商業(yè)秘密及個人隱私的除外。此外，強(qiáng)化對信息公開制度的有效評估，對信息公開制度及具體操作實踐進(jìn)行評估，將評估結(jié)果作為修正和完善相關(guān)法律內(nèi)容的基礎(chǔ)，為后續(xù)進(jìn)一步建設(shè)信息公開制度提供方向和思路。

4.2 完善信息公開制度的內(nèi)容

突發(fā)事件應(yīng)對中若不能對輿論進(jìn)行有效回應(yīng)可能會引發(fā)群體事件。有效的回應(yīng)需要明確信息公開的主體、對象、程序等相關(guān)要素。

4.2.1 明確公開主體的權(quán)利義務(wù)

突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對力量主要包括政府及應(yīng)急部門、企事業(yè)單位及社會組織等。它們在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中發(fā)揮著不同的作用。應(yīng)將突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對主體作為信息公開主體，并要求其按照規(guī)范性文件規(guī)定及時公開信息。

作為權(quán)威信息掌握者的政府，應(yīng)及時向社會公眾提供與該事件有關(guān)的真實準(zhǔn)確信息，以便人們盡快了解和掌握事實真相并進(jìn)行各種防范，從而盡可能地減少謠言散播和損失，同時也便于人們準(zhǔn)確理解應(yīng)急主體所采取的應(yīng)急措施[23]。作為公開主體之一的政府及應(yīng)急部門，需要在突發(fā)事件發(fā)生后第一時間啟動突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對預(yù)案。首先，按照預(yù)案承擔(dān)信息收集任務(wù)的應(yīng)急部門應(yīng)當(dāng)及時派專人收集和事件相關(guān)的各種信息，并按照不同的類別和要求進(jìn)行整理，為后續(xù)信息發(fā)布及事件應(yīng)對提供最新最全面的素材；其次，政府應(yīng)當(dāng)按照突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對預(yù)案的要求由新聞發(fā)言人或者突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的主要負(fù)責(zé)人利用新聞發(fā)布會、案情通報等方式召集新聞媒體、自媒體進(jìn)行突發(fā)環(huán)境事件信息的初次發(fā)布，并及時發(fā)布后續(xù)信息。與此同時，政府還需要持續(xù)收集與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對有關(guān)的信息，這些信息既包括突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對時所采取的行為及后續(xù)信息，也包括非突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對時的信息。在此基礎(chǔ)上，及時匯總整理，必要時可借助信息數(shù)據(jù)庫等方式來進(jìn)行，為后續(xù)信息發(fā)布提供有效條件。此外，在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中應(yīng)急部門可通過模型建構(gòu)、后期評估等方式對信息公開進(jìn)行評估并將評估結(jié)果向社會進(jìn)行公開；將信息公開納入日常信息管理中來，并定期進(jìn)行信息更新與評估。

作為信息公開主體之一的企業(yè)直接承擔(dān)信息公開義務(wù)。企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的大量信息可能會對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的效果產(chǎn)生重要的影響，相關(guān)企業(yè)應(yīng)及時按照法定程序主動向主管部門及社會公開其生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的與環(huán)境治理有關(guān)的各項信息（而非只是按照法律規(guī)定進(jìn)行最低限度地公開），并定期進(jìn)行更新。應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，企業(yè)需要將其應(yīng)對措施及可能產(chǎn)生的結(jié)果通過新聞媒體及自媒體等方式向社會進(jìn)行公開，并對應(yīng)急信息進(jìn)行及時更新。在非突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對時期，企業(yè)還需要定期向應(yīng)急管理部門匯報其生產(chǎn)經(jīng)營中新出現(xiàn)的信息并及時進(jìn)行自我更新，借助媒體等途徑向社會進(jìn)行公開。

此外，政府部門需要在信息公開基礎(chǔ)上主動收集、整理信息接收主體——公民和社會組織對突發(fā)環(huán)境事件所持有的意見和建議等。公眾在面對突發(fā)環(huán)境事件時往往掌握了一定資料，且部分資料屬于未被突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對主體直接掌握的信息。因此，需要將公眾作為突發(fā)環(huán)境事件信息收集的來源主體之一。由公眾對其所掌握的突發(fā)環(huán)境事件信息進(jìn)行公開，并表達(dá)自己對特定問題與信息的觀點和意見，可為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提供有效的參考。公眾參與信息公開是維護(hù)其合法權(quán)益的重要組成部分。對此，需要公眾積極有效地參與到信息公開活動中。在收集公眾針對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對所持有的觀點和意見時，被收集的信息可能會涉及公民個人信息。在對不特定多數(shù)群體進(jìn)行意見收集和整理時，相關(guān)部門需要對個人隱私進(jìn)行嚴(yán)格保密，并對收集到的信息進(jìn)行類型化整理，在此基礎(chǔ)上方可對相關(guān)信息進(jìn)行公開、評估與利用。

4.2.2 信息公開對象的細(xì)化

在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時，信息公開的內(nèi)容是可能對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對產(chǎn)生影響的信息。對此，需要由包括政府及應(yīng)急部門、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體、公民個人等在內(nèi)的多數(shù)主體作為信息公開的主體，分別將各自所掌握的信息按照規(guī)范性文件所確立的基本要求及程序、途徑等內(nèi)容按照“全面有效公開”的基本原則進(jìn)行有效的公開，并確定信息公開的任務(wù)和內(nèi)容。此外，若要實現(xiàn)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的最佳效果，后期還需要對突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對信息進(jìn)行系統(tǒng)的梳理與匯總，對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程進(jìn)行回顧與整理，以尋找突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程中存在的不足，為后續(xù)的環(huán)境治理及潛在突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對提供參考。此外，還可在《政府信息公開條例》《企事業(yè)單位環(huán)境信息公開管理辦法》中對突發(fā)環(huán)境事件信息公開主體進(jìn)行強(qiáng)制規(guī)定，明確公開的途徑、時限等，并要求相關(guān)主體制定并公布各自突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案。

4.2.3 公開程序的細(xì)致化

在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程中，需要細(xì)化信息公開的程序。首先，應(yīng)由信息公開主體就其所掌握的信息按照規(guī)定的時間、途徑和程序等進(jìn)行公開。其中，信息接收主體應(yīng)對信息進(jìn)行接收和確認(rèn)并進(jìn)行分析。其次，由信息發(fā)布主體按照法律程序向信息接收主體征集相關(guān)活動與信息的意見和建議。在此，應(yīng)明確信息征求活動的組織者以及主持者，并確立征求目標(biāo)、征求對象以及征求活動的要求等內(nèi)容，專門組織對信息接收主體所持有的意見和建議進(jìn)行咨詢與征詢。最后，由突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對部門對所收集到的信息進(jìn)行進(jìn)一步的整理、分析，并結(jié)合具體實際情況進(jìn)行考察，為后續(xù)突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提供有效的參考。此外，信息公開程序要根據(jù)不同時期進(jìn)行分類。非突發(fā)事件應(yīng)對期內(nèi)的信息公開需要按照目前有關(guān)法律文件所確定的相關(guān)程序等內(nèi)容進(jìn)行；突發(fā)事件應(yīng)對過程中及完成后的信息公開應(yīng)當(dāng)堅持“及時公開、準(zhǔn)確公開”原則，在第一時間有效完成。

4.3 強(qiáng)化突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中社會治理的研究

社會轉(zhuǎn)型期間新老問題疊加，各方主體均應(yīng)采取各種措施對信息傳播與集體行為進(jìn)行研究，尋找出其發(fā)生發(fā)展機(jī)理以更好應(yīng)對現(xiàn)實需要。

4.3.1 研究信息公開及傳播機(jī)制

在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件中，媒體是應(yīng)急組織有機(jī)體系中一個重要組成部分。作為其中的一環(huán)，媒體一方面需要利用自身條件收集信息，另一方面需要在政府與公眾之間架起溝通的橋梁，為妥善處理突發(fā)環(huán)境事件創(chuàng)造有利條件[24]?，F(xiàn)代社會中，各種新媒體手段不斷出現(xiàn)與發(fā)展，給社會帶來了充足大量的信息，也造成公眾被信息淹沒不知該如何有效選擇信息。這種情況要求信息發(fā)布主體與信息接收主體能夠選擇合適的方式來滿足自己對信息的知情權(quán)。

在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中，信息的準(zhǔn)確傳播需要得到足夠充分的關(guān)注。各種自媒體承擔(dān)了大量的信息傳播任務(wù)，而在傳播過程中自媒體無法有效地對自身所傳播的信息內(nèi)容進(jìn)行核實①目前社交媒體之一的微信在使用過程中傳播的部分信息亦出現(xiàn)這種情況。為了應(yīng)對相應(yīng)的問題，微信官方應(yīng)定期對特定信息進(jìn)行辟謠。。若放任這種媒體信息發(fā)布機(jī)制則可能在帶來信息泛濫的同時也會帶來各種謠言、流言，從而嚴(yán)重擾亂視聽，甚至影響社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，需采取措施改善這種媒體信息發(fā)布機(jī)制，使傳統(tǒng)或主流媒體（如電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等）成為公民獲取各種信息的主要渠道。這就要求傳統(tǒng)或主流媒體需要高度重視輿論導(dǎo)向并做好信息傳遞與發(fā)布服務(wù)，以增強(qiáng)社會的安定[25]。

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對需要對信息公開及傳播機(jī)制進(jìn)行有效的研究。當(dāng)代信息傳播機(jī)制包括信息傳播的形式、方法及流程等要素。信息傳播媒介方式的多樣化決定了信息傳播形式的多樣化。信息傳播的形式包括傳統(tǒng)媒體傳播形式和新媒體傳播形式。傳統(tǒng)媒體包括廣播、電視、報紙、期刊、雜志等，傳統(tǒng)信息傳播形式對公眾具有重要的影響作用。同時需要特別關(guān)注新媒體傳播形式。新媒體信息傳播具有即時性、廣泛性、迅速性等特點。新媒體傳播方式是以個人或者是單個信息持有主體為中心，借助自媒體將自己掌握或了解的信息進(jìn)行發(fā)布或轉(zhuǎn)播、傳播。在傳播流程方面，由信息掌握主體借助傳播方式、方法將信息向外進(jìn)行傳播。當(dāng)信息主體完成信息發(fā)布后，由信息傳播媒體進(jìn)行信息傳播。信息接收主體基于個人興趣愛好等因素對信息進(jìn)行接收，并完成信息的了解、掌握和認(rèn)知活動。傳統(tǒng)的媒體傳播方式多數(shù)為單向型的信息傳播流程，而新媒體傳播形式則為交互式傳播流程。在新媒體傳播形式下，信息的發(fā)布主體同時也是信息的接收主體。信息的發(fā)布主體與接收主體在一定意義上開始模糊。為了保證信息傳播的準(zhǔn)確性，需要結(jié)合具體現(xiàn)實條件研究和明確傳播主體、傳播媒介所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，明確不同環(huán)節(jié)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而更好地推動信息傳播。

4.3.2 研究異常社會行為為治理提供有效的參考

如果掌握信息的權(quán)威部門在面對異常情形時未能及時全面地向公眾及其他部門通報信息，那么會造成準(zhǔn)確信息傳播的空白。其他非權(quán)威或非主流的信息就會自動填補(bǔ)信息缺失所造成的各種空白，形成強(qiáng)大的信息流。此時所傳播的部分信息不可避免地存在不同程度上的夸大事實、虛假情形。對于這種情況，最穩(wěn)妥的辦法就是向公眾提供一個便捷的獲取權(quán)威準(zhǔn)確信息的渠道，通過權(quán)威信息的發(fā)布來阻止不實消息的以訛傳訛，以免造成更大規(guī)模的恐慌和社會不穩(wěn)定因素[26]。突發(fā)事件給包括政府、企事業(yè)單位和媒體及公眾在內(nèi)的社會主體帶來了各種挑戰(zhàn)。面對這種挑戰(zhàn)，如果政府不能及時回應(yīng)，在危機(jī)爆發(fā)時會導(dǎo)致政府的公信力下降，從而影響政府管理效果。如果媒體沒有及時收集相關(guān)信息也未能架設(shè)起有效的溝通橋梁，則會使信息匱乏的公眾在應(yīng)對突發(fā)事件時尤為艱難[23]。

為降低突發(fā)環(huán)境事件可能帶來的嚴(yán)重后果，需要采取預(yù)防性措施來應(yīng)對潛在的問題。針對可能發(fā)生的社會異常行為，特別是突發(fā)環(huán)境事件中的異常行為進(jìn)行研究，如謠言與集體行為等。通過研究，找到信息發(fā)布、傳播以及接收過程中可能出現(xiàn)的信息瑕疵或信息雜音等。面對信息雜音時，不同的社會主體基于科學(xué)知識以及其他因素會做出不同的選擇。分析、研判各自選擇所產(chǎn)生的效果，并設(shè)置預(yù)防性措施與應(yīng)對手段等，為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提供有效的前提和基礎(chǔ)。

此外，可以借助網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控與分析來加強(qiáng)對社會異常行為的研究。強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)控與分析可以在一定程度上消解因謠言的產(chǎn)生與傳播導(dǎo)致的非理性集體行為產(chǎn)生的各種不利影響，為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對工作的開展與完成創(chuàng)造有利條件。在完善信息公開的基礎(chǔ)上，政府日常管理活動中要以網(wǎng)絡(luò)輿情動向為關(guān)注重點，搜集、整理和分析民眾關(guān)注的熱點話題，組織包括相關(guān)部門和專家學(xué)者在內(nèi)的輿情管理和應(yīng)對評估團(tuán)隊對不同種類不同內(nèi)容的輿情進(jìn)行分析和判斷，并對可能造成的影響及后果進(jìn)行科學(xué)評估。此外，政府還需利用多種途徑與方式回應(yīng)來自民眾的關(guān)切，以最大限度地消除民眾的猜疑和誤解，從而形成有利于事件解決的輿論氛圍[15]。

5 結(jié)語

強(qiáng)化信息公開可為突發(fā)性環(huán)境事件應(yīng)對提供有效的信息支撐。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對過程中，既要通過包括法律在內(nèi)的多種途徑來應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件，也要對異常社會現(xiàn)象進(jìn)行深入研究，為突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對創(chuàng)造有利的理論支撐和技術(shù)支持。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對結(jié)束后，還需對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對中出現(xiàn)的各種問題，特別是信息公開問題進(jìn)行反思，并在后續(xù)活動中進(jìn)行有效的反饋與調(diào)整。