陸安頡

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210096）

【關(guān)鍵字】 公眾參與；環(huán)境治理；污染物

引言

改革開(kāi)放40 多年來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，取得了一系列舉世矚目的成就，但這種以“高能耗，高污染”為特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，也帶來(lái)了日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，全力推進(jìn)環(huán)境治理迫在眉睫。環(huán)境污染具有強(qiáng)“負(fù)外部性”，遵循市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行環(huán)境治理時(shí)面臨著“市場(chǎng)失靈”風(fēng)險(xiǎn)[1]。而地方政府治理行為常因“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”的競(jìng)爭(zhēng)壓力或地方財(cái)力的限制而發(fā)生政策扭曲，加劇了環(huán)境治理中“政府失靈”的現(xiàn)象[2]。隨著環(huán)境污染對(duì)民眾生活和福利的負(fù)面影響日益加重，廣大群眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注不斷增加，并曾于2012 年美國(guó)駐華大使館公布PM2.5數(shù)據(jù)后達(dá)到高峰[3]。社會(huì)公眾作為環(huán)境污染事件的受害者或利益關(guān)聯(lián)方，參與環(huán)境治理有助于減少因市場(chǎng)和政府失靈造成的環(huán)境資源損失，是提升中國(guó)環(huán)境治理水平的重要途徑[4]。與此同時(shí)，政府也出臺(tái)了一系列的政策法規(guī)來(lái)切實(shí)保障公眾依法有序參與環(huán)境治理。2006 年我國(guó)出臺(tái)了第一部環(huán)保領(lǐng)域公眾參與的規(guī)范性文件《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》；2008 年實(shí)施的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》進(jìn)一步保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)；2014 年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》納入“信息公開(kāi)和公眾參與”章節(jié)，明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”；2015 年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》詳細(xì)規(guī)定了，例如“問(wèn)卷調(diào)查，組織召開(kāi)座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、電話(huà)、信函、傳真”等多種公眾參與方式，鼓勵(lì)公民對(duì)環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)進(jìn)行輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。2016 年《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出應(yīng)當(dāng)“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”和“暢通的公眾參與渠道”。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，新媒體渠道的公眾參與方式被廣泛運(yùn)用，增強(qiáng)了公民的環(huán)境話(huà)語(yǔ)權(quán)和參與積極性，尤其在推動(dòng)政策議程設(shè)置、重聚利益相關(guān)群體、創(chuàng)新政府與公眾互動(dòng)溝通機(jī)制等方面體現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)[5]，進(jìn)一步促進(jìn)了環(huán)保公眾參與發(fā)揮實(shí)效。

可見(jiàn)，公眾已經(jīng)成為中國(guó)環(huán)境治理中不可或缺的力量，公眾參與的方式和渠道也在不斷拓展和豐富。但是，公眾參與環(huán)境治理制度仍存在著相關(guān)法治不健全、公眾環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知不足、參與環(huán)境決策程度較低、環(huán)保責(zé)任感不強(qiáng)等問(wèn)題[6]。不同類(lèi)型公眾參與方式對(duì)環(huán)境治理的效果有何差異？這是學(xué)術(shù)界方興未艾的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文旨在考察公眾參與我國(guó)環(huán)境治理的影響機(jī)理和作用效果，結(jié)合2008—2017 年中國(guó)30 個(gè)省、直轄市和自治區(qū)（除西藏、港澳臺(tái)）的數(shù)據(jù)，利用面板回歸模型，實(shí)證檢驗(yàn)四種公眾參與方式對(duì)四類(lèi)地區(qū)污染物治理效果的影響。本研究所得的結(jié)論有助于反思現(xiàn)行公眾環(huán)境參與存在的問(wèn)題，并基于理論分析和實(shí)證結(jié)果對(duì)公眾參與如何促進(jìn)環(huán)境治理效果提出具有針對(duì)性的政策建議。

1 文獻(xiàn)述評(píng)

自西方國(guó)家“新”社會(huì)運(yùn)動(dòng)的興起，公眾參與環(huán)境治理的熱情不斷高漲，參與途徑日益豐富，參與程度也不斷加深，國(guó)內(nèi)外對(duì)該領(lǐng)域的研究不斷拓展，本文將研究分為以下兩大類(lèi)。

1.1 環(huán)保公眾參與理論邏輯與影響因素研究

部分學(xué)者重點(diǎn)討論了環(huán)保公眾參與的理論邏輯。例如，涂正革等提出隨著參與需求的高漲，公眾力量崛起并逐漸打破我國(guó)環(huán)境治理的整體格局已經(jīng)成現(xiàn)實(shí)，促進(jìn)環(huán)境參與發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵在于政府對(duì)民眾智慧的重視[7]。周文翠等則從理論基礎(chǔ)的角度分析了公眾環(huán)境參與機(jī)制存在的不足，認(rèn)為進(jìn)一步健全環(huán)境公眾參與的法律、法規(guī)，完善參與制度體系是提升參與水平的必要途徑[8]。張金閣等基于沖突性與治理嵌入性?xún)蓚€(gè)維度，分析得出未來(lái)提升我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域公眾參與有效性的路徑是構(gòu)建協(xié)作型公眾參與模式[9]。

還有一些學(xué)者探索了環(huán)保公眾參與的相關(guān)影響因素。一方面，政府回應(yīng)能有效促進(jìn)環(huán)保公眾參與行為[10]；類(lèi)似地，微博平臺(tái)的設(shè)立、社會(huì)信任的提升也能有效擴(kuò)大公眾參與在中國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮的實(shí)效[11,12]。另一方面，權(quán)利追求、公眾利益追求和個(gè)人修養(yǎng)這類(lèi)內(nèi)部因素在公眾參與城市污染治理中發(fā)揮的推動(dòng)作用，要顯著高于環(huán)境保護(hù)需求、法律制度保障、環(huán)保組織推動(dòng)這些外部因素[13]。

1.2 公眾參與環(huán)境治理效果的研究

關(guān)于公眾參與對(duì)環(huán)境治理的效果研究，結(jié)論存在一定分歧。大部分學(xué)者認(rèn)為公眾參與可以有效提升環(huán)境治理效果。其中，赫希曼提出請(qǐng)?jiān)?、申訴、發(fā)動(dòng)輿論以及抗議這類(lèi)“呼吁式”主動(dòng)參與，可以有效促進(jìn)環(huán)境治理效果[14]。鄭思齊、萬(wàn)廣華和孫偉增等人的研究也為此提供了有力的經(jīng)驗(yàn)支持，實(shí)證結(jié)果表明公眾呼吁度的提升能夠有效推動(dòng)政府治理行為，促使其通過(guò)增加環(huán)境治理投資力度、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等措施有效治理城市環(huán)境污染[15]。類(lèi)似地，李子豪發(fā)現(xiàn)公眾參與對(duì)環(huán)境質(zhì)量的顯著提升效果，主要是通過(guò)其對(duì)地方政府環(huán)境政策的制定和治理過(guò)程的多重監(jiān)督而達(dá)成的[2]。一些研究則重點(diǎn)探討環(huán)境公眾參與和環(huán)境污染治理之間的直接關(guān)系：環(huán)境來(lái)信能有效提升環(huán)境質(zhì)量，且對(duì)中部地區(qū)環(huán)境治理的促進(jìn)作用要顯著高于東部和西部，而環(huán)境來(lái)訪(fǎng)①環(huán)境信訪(fǎng)包含環(huán)境來(lái)訪(fǎng)和環(huán)境來(lái)信兩個(gè)指標(biāo)，文獻(xiàn)16 分別對(duì)這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行了實(shí)證考察。本文采用環(huán)境來(lái)訪(fǎng)來(lái)作為自變量進(jìn)行考察。的積極效應(yīng)在各個(gè)區(qū)域均不明顯[16]；而公眾通過(guò)電話(huà)投訴、網(wǎng)絡(luò)搜索、微博輿論等新媒體渠道參與環(huán)境治理的效果顯著高于寫(xiě)信、上訪(fǎng)等傳統(tǒng)渠道[17]；同時(shí)，公眾參與政策因其強(qiáng)制性，對(duì)環(huán)境污染治理具備長(zhǎng)期的正面影響效力[18]；污染信息透明度指數(shù)的公開(kāi)（PITI）能幫助公眾更全面地了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境狀況，顯著減少污染物排放，為政府環(huán)境治理提供支持[19]。此外，一些學(xué)者從具體污染物治理的角度出發(fā)，進(jìn)一步證明了環(huán)保公眾參與的有效性。如王梓慕等發(fā)現(xiàn)環(huán)保信訪(fǎng)對(duì)工業(yè)廢氣減排存在顯著正向影響及累積效應(yīng)[20]；余亮得出公眾參與能顯著提升水環(huán)境、固體廢物和噪聲污染的治理效果的結(jié)論[21]；楊煜等則提出環(huán)境信息的公開(kāi)能夠顯著控制PM2.5濃度與工業(yè)廢水排放量，但對(duì)固體廢物治理的作用尚不顯著[22]。

但是，少數(shù)研究卻認(rèn)為環(huán)保公眾參與不能促進(jìn)環(huán)境治理效果。如學(xué)者李永友和沈坤榮、韓超和張偉廣通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境信訪(fǎng)對(duì)降低地區(qū)污染排放沒(méi)有顯著作用[23,24]；張彩云和郭艷青則認(rèn)為，由于公眾的參與權(quán)利缺失、參與程度低，公眾參與并不能對(duì)地方環(huán)境治理產(chǎn)生顯著的直接影響[25]。

1.3 文獻(xiàn)評(píng)價(jià)與本文創(chuàng)新之處

上述文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)：第一，現(xiàn)有文獻(xiàn)雖涉及公眾環(huán)保參與的諸多方面，但缺乏對(duì)不同公眾參與方式影響環(huán)境治理效果的縱向比較，多數(shù)學(xué)者只選取單一的參與指標(biāo)或是通過(guò)主成分分析法構(gòu)造出公眾參與度這一綜合指標(biāo)進(jìn)行研究；第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)通常只選取單一類(lèi)型的環(huán)境污染物來(lái)衡量環(huán)境治理效果，關(guān)于公眾參與對(duì)不同類(lèi)型污染治理效果影響差異的橫向比較研究較少，研究結(jié)論缺乏全面性與科學(xué)性；第三，實(shí)證研究結(jié)論存在分歧，多數(shù)研究者認(rèn)為公眾參與促進(jìn)環(huán)境治理，少數(shù)學(xué)者不贊同。

綜上，本文試圖創(chuàng)新性地從縱向和橫向兩個(gè)方面對(duì)現(xiàn)有研究進(jìn)行擴(kuò)展。一方面，基于公眾參與階梯理論，縱向選取四類(lèi)公眾參與行為，比較不同程度的公眾參與方式對(duì)環(huán)境治理效果影響的差異；另一方面，橫向選取PM2.5、廢水、固體廢物和噪聲四類(lèi)污染物數(shù)據(jù)，全面測(cè)度公眾參與對(duì)各類(lèi)環(huán)境污染的治理效果。

2 理論假說(shuō)

市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法有效解決生態(tài)環(huán)境污染的負(fù)外部性問(wèn)題，政府本身也可能存在尋租腐敗等內(nèi)部性問(wèn)題[26]。迫切需要順應(yīng)治理主體多元參與和良性互動(dòng)的改革趨勢(shì)，將公眾參與這一主流治理工具引入環(huán)境治理領(lǐng)域，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)不足、行政機(jī)構(gòu)效率低下帶來(lái)的問(wèn)題。作為主流的環(huán)境政策工具，環(huán)境公眾發(fā)揮著至關(guān)重要的作用[27]，相較于其他治理工具，環(huán)境公眾參與為當(dāng)事各方提供了一個(gè)渠道來(lái)表達(dá)訴求、交流信息、討論環(huán)境后果，進(jìn)而有效規(guī)避損失，提升環(huán)境治理的效率[28]。

Sherry Arnstein 的“階梯理論”將公眾參與按參與程度分為三個(gè)層次共八個(gè)階梯：第一層次包含操縱、治療兩個(gè)階梯，屬于無(wú)公眾參與；第二層次為表面公眾參與，包含告知、征詢(xún)和勸解三個(gè)階梯；第三層次為深度公眾參與，包含合作、授權(quán)、公眾控制三個(gè)階梯[29]。

表面層次的公眾參與在環(huán)境治理中主要體現(xiàn)為政府環(huán)境信息公開(kāi)以及公民自發(fā)地對(duì)環(huán)境問(wèn)題關(guān)注的行為。政府環(huán)境信息的充分公開(kāi)，保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)，是公眾參與環(huán)境治理的前提與基礎(chǔ)。隨著科技的發(fā)展，公眾獲取信息和表達(dá)意見(jiàn)的渠道日益豐富。當(dāng)公眾接受了大量與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的信息和知識(shí)時(shí)，他們就會(huì)產(chǎn)生潛在的環(huán)保參與和環(huán)保監(jiān)督的意愿，并進(jìn)一步將環(huán)境行動(dòng)落到實(shí)處，這種“環(huán)境信息公開(kāi)—增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)—推動(dòng)公眾參與”的過(guò)程無(wú)疑將促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的改善。此外，分布于各轄區(qū)的公眾具有區(qū)域信息優(yōu)勢(shì)，他們通過(guò)線(xiàn)下參與環(huán)境聽(tīng)證會(huì)，將其擁有的“地方性知識(shí)”或“非正式知識(shí)”及時(shí)有效地傳達(dá)給政府，利于提高地方政府決策的科學(xué)性與合理性，提升環(huán)境治理的準(zhǔn)確性和智能化。而通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行線(xiàn)上參與不受時(shí)間、地域等客觀條件限制，可以最大限度地動(dòng)員公眾為環(huán)境污染治理工作獻(xiàn)出自身的智慧。對(duì)于熱點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題的廣泛關(guān)注，逐漸匯聚形成巨大的社會(huì)輿論力量，甚至一度倒逼政府的政策制定與治理行為，促使其立刻采取強(qiáng)有力的治理措施應(yīng)對(duì)當(dāng)下嚴(yán)重的污染問(wèn)題，從而及時(shí)改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量。但是，普通公眾在環(huán)保信息準(zhǔn)確獲取、專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)方面仍存在明顯不足，公眾環(huán)境關(guān)注行為對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)效果可能需要較長(zhǎng)時(shí)間才能體現(xiàn)。

深度層次的公眾參與為實(shí)質(zhì)參與，在環(huán)境治理領(lǐng)域體現(xiàn)為在充分保障公眾環(huán)境知情權(quán)的前提下，公民切實(shí)行使環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)等，主要包括環(huán)境信訪(fǎng)、人大議案和政協(xié)提案兩類(lèi)公眾參與方式。我國(guó)的信訪(fǎng)制度遵循“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，在“壓力管制”型行政管理體制下，環(huán)境信訪(fǎng)所帶來(lái)的壓力和考驗(yàn)主要于地方政府和環(huán)保組織之上[30]。公眾通過(guò)相應(yīng)的環(huán)保訴求表達(dá)方式，能夠與各級(jí)政府進(jìn)行互動(dòng)，從而有效推動(dòng)地方政府改善環(huán)境質(zhì)量、提升治理效果[15]。而人大和政協(xié)作為公眾通過(guò)權(quán)力組織表達(dá)意見(jiàn)的有效渠道，承載著最廣泛的民意，反映了地區(qū)群眾最為關(guān)心的環(huán)境熱點(diǎn)問(wèn)題，尤其是對(duì)一些政府部門(mén)尚未顧及的污染現(xiàn)象和潛在風(fēng)險(xiǎn)的建議，更會(huì)引起地方政府的高度重視，從而有利于優(yōu)化治理資金和資源的配置，提升政府環(huán)境治理的效率。此外，制度規(guī)定相關(guān)的人大議案和政協(xié)提案必須在一定時(shí)期內(nèi)得到地方政府機(jī)關(guān)和部門(mén)的直接回應(yīng)，其對(duì)政府環(huán)境治理的壓力和促進(jìn)作用理應(yīng)較為明顯[31]。

因此，本文提出以下理論假說(shuō)：公眾參與總體上可以有效提高政府環(huán)境治理的效果，其中環(huán)境信訪(fǎng)、人大議案和政協(xié)提案的促進(jìn)作用大于環(huán)境信息公開(kāi)、公眾網(wǎng)絡(luò)輿論的促進(jìn)作用。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 變量說(shuō)明

3.1.1 被解釋變量

環(huán)境治理涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染和噪聲污染治理等方面，因此，為了更加全面系統(tǒng)的考察公眾參與對(duì)不同污染物的治理效果，本文選取PM2.5濃度（PM）、工業(yè)廢水排放量（WATER）、一般工業(yè)固體廢物綜合利用率（SOLID）和平均區(qū)域等效聲級(jí)（NOISE）作為衡量環(huán)境治理效果的被解釋變量，以綜合反映城市“水陸空聲”的環(huán)境治理效果。其中，PM2.5濃度數(shù)據(jù)來(lái)自華盛頓大學(xué)圣路易斯分校大氣成分分析中心，工業(yè)廢水排放量、工業(yè)固體廢物綜合利用率和平均區(qū)域等效聲級(jí)均來(lái)自相應(yīng)年份的《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3.1.2 核心解釋變量

核心解釋變量（PP）代表地方公眾參與水平，為比較不同公眾參與行為對(duì)環(huán)境治理的影響，本文基于公眾參與階梯理論，創(chuàng)新性地選取兩個(gè)層次共四種公眾參與方式。表面公眾參與層次（三至五階梯），選取污染信息透明度指數(shù)（Pollution Information Transparency Index，PITI）、環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)（BAIDU）以衡量政府環(huán)境信息公開(kāi)度和公眾環(huán)境關(guān)注度。其中，污染信息透明度指數(shù)來(lái)自公益環(huán)保組織公眾環(huán)境研究中心（IPE）與自然資源保護(hù)委員會(huì)（NRDC）共同發(fā)布的年度污染信息透明度指數(shù)，綜合反映了政府的環(huán)境信息公開(kāi)程度。環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)難以直接測(cè)度，借鑒鄭思齊、李子豪等方法，本文在百度搜索指數(shù)中以“環(huán)境污染＋省份”為關(guān)鍵詞搜索①搜索指數(shù)是以網(wǎng)民在百度的搜索量為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，以關(guān)鍵詞為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，科學(xué)分析并計(jì)算出各個(gè)關(guān)鍵詞在百度網(wǎng)頁(yè)搜索中搜索頻次的加權(quán)和。根據(jù)使用百度搜索來(lái)源的不同，搜索指數(shù)分為PC 搜索指數(shù)和移動(dòng)搜索指數(shù).https://index.baidu.com/v2/index.html#/。，手工匯總了2011—2017 年中國(guó)30 個(gè)省份“環(huán)境污染”的日平均搜索次數(shù)，以此構(gòu)建特定時(shí)段和區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)，衡量公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度?？紤]到網(wǎng)民人數(shù)會(huì)影響到搜索次數(shù)，本文用各地區(qū)每百萬(wàn)網(wǎng)民的日均搜索次數(shù)表示環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)。

深度公眾參與層次（六至八階梯），選取公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)批次（VISIT）、政協(xié)提案和人大議案總數(shù)（PROPOSAL）來(lái)衡量普通公民和社會(huì)精英參與環(huán)境監(jiān)督和決策的程度。其中，與環(huán)境問(wèn)題相關(guān)的來(lái)訪(fǎng)數(shù)是體現(xiàn)公民環(huán)境參與的直接性指標(biāo)[3]，各地區(qū)公眾都可以通過(guò)到訪(fǎng)直接向當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境主管部門(mén)反映環(huán)境問(wèn)題。而人大議案、政協(xié)提案數(shù)則反映了具有社會(huì)影響力的公民，通過(guò)中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議和全國(guó)人民代表大會(huì)向中央政府提供政策建議、傳達(dá)群眾環(huán)境意愿的間接性參與方式[32]。上述指標(biāo)的數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)環(huán)境年鑒》和《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。

3.1.3 控制變量

此外，本文納入了如下控制變量：GDP 為地區(qū)人均生產(chǎn)總值，表示該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。研究表明，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響政府的環(huán)保治理投資規(guī)模和公眾參與的環(huán)保訴求[33]。SECOND 為地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP 的比重，表示地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一般來(lái)說(shuō)，工業(yè)化的發(fā)展加劇了環(huán)境污染，產(chǎn)業(yè)布局的情況和工業(yè)發(fā)展的規(guī)模與環(huán)境質(zhì)量密切相關(guān)，污染型產(chǎn)業(yè)比重越大，對(duì)環(huán)境造成的污染就越嚴(yán)重[34]。INVEST為政府環(huán)境治理投資額占GDP的比重，TECHNOLOGY 為地區(qū)公共財(cái)政在科學(xué)技術(shù)方面的支出，表示區(qū)域技術(shù)發(fā)展水平。一般來(lái)說(shuō)先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展、清潔能源的使用有利于減少污染物的排放[2]。

3.2 模型構(gòu)建

面板數(shù)據(jù)能從時(shí)間和截面構(gòu)成二維空間并反映變量的變化特征和規(guī)律，從而正確理解變量之間的關(guān)系，更好地構(gòu)建和檢驗(yàn)復(fù)雜模型。因此，基于上文假設(shè)與指標(biāo)設(shè)定，本文構(gòu)建如下回歸模型，考察公眾參與環(huán)境治理的效應(yīng)：

式中，i、t分別表示省份（30個(gè)）和年份（2008—2017年）；PP表示不同層次的四類(lèi)公眾參與行為；β0為常數(shù)項(xiàng)；β1、β2為估計(jì)系數(shù)，該模型還將控制省份與年份固定效應(yīng)以緩解遺漏變量偏誤；ξit是誤差項(xiàng)。本研究采用Hausman 檢驗(yàn)判斷面板數(shù)據(jù)估計(jì)時(shí)涉及的固定效應(yīng)（Fixed-effects Models，F(xiàn)E）和隨機(jī)效應(yīng)（Random-effects Models，RE）。同時(shí)，考慮到政府環(huán)境治理效果與公眾環(huán)境參與之間存在相互影響[4]，為避免此種互為因果關(guān)系導(dǎo)致的內(nèi)生性偏誤，本文將滯后一期的公眾參與變量作為解釋變量納入估計(jì)方程當(dāng)中。此外，為剔除價(jià)格因素影響，所有涉及價(jià)值形態(tài)的數(shù)據(jù)均調(diào)整為以2008 年為基期的不變價(jià)。表1 為變量的描述性統(tǒng)計(jì)。

表1 描述性統(tǒng)計(jì)

4 實(shí)證分析

4.1 多重共線(xiàn)性檢驗(yàn)

避免回歸模型中某一解釋變量與其他解釋變量間存在一定的線(xiàn)性關(guān)系，從而導(dǎo)致回歸分析產(chǎn)生較大的誤差，本研究對(duì)所有解釋變量和控制變量進(jìn)行了多重共線(xiàn)性檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，解釋變量和控制變量的VIF值（方差膨脹因子）均小于10，表明各個(gè)變量間無(wú)嚴(yán)重多重共線(xiàn)性，在可接受范圍之內(nèi)，因此可以將所有變量繼續(xù)納入回歸模型進(jìn)行回歸分析。結(jié)果如表2所示。

表2 多重共線(xiàn)性檢驗(yàn)結(jié)果

4.2 實(shí)證結(jié)果分析

表3 報(bào)告了面板數(shù)據(jù)估計(jì)的結(jié)果。回歸結(jié)果從總體上表明，在考慮了一系列控制變量以及固定效應(yīng)后，公眾參與仍對(duì)環(huán)境治理效果表現(xiàn)出積極效應(yīng)，研究假設(shè)基本得到支持。但不同層次的公眾參與方式對(duì)不同類(lèi)型的污染物治理效果的影響存在差異。其中，模型（1）、模型（2）、模型（3）、模型（4）分別對(duì)應(yīng)大氣污染、水污染、固體廢物污染和噪聲污染。

表3 面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

縱向分析不同層次的公眾參與方式對(duì)環(huán)境治理

效果的影響。綜合來(lái)看，公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)（VISIT）對(duì)環(huán)境治理效果的積極影響最為顯著，污染信息透明度（PITI）和環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論（BAIDU）次之，而政協(xié)提案和人大議案（PROPOSAL）對(duì)環(huán)境治理效果的促進(jìn)作用在統(tǒng)計(jì)意義上尚不顯著。具體分析如下：在表面層次上，污染信息透明度指數(shù)（PITI）在模型（1）中系數(shù)顯著為負(fù)，表明環(huán)境信息的公開(kāi)能有效抑制PM2.5的排放量，從而改善大氣質(zhì)量；同時(shí)，該變量在模型（3）中系數(shù)為正，且通過(guò)10%的顯著性檢驗(yàn)，表明環(huán)境信息公開(kāi)也有助于提升工業(yè)廢物的綜合利用率，促進(jìn)固體廢物污染的高效治理；可見(jiàn)，環(huán)境信息公開(kāi)機(jī)制在大氣治理和固體廢物治理領(lǐng)域逐漸發(fā)揮出重要作用，一定程度上保障了公眾的環(huán)境知情權(quán)，為后續(xù)的環(huán)保參與提供了基礎(chǔ)與前提。環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)（BAIDU）在模型（1）（2）中系數(shù)均為負(fù)，且分別通過(guò)1%和5%的顯著性檢驗(yàn)，說(shuō)明隨著環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)的升高，PM2.5和工業(yè)廢水的排放量會(huì)顯著減少，表明公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)污染問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注與監(jiān)督的行為，對(duì)大氣和水環(huán)境治理效果的促進(jìn)，要顯著優(yōu)于對(duì)固體廢物污染和噪聲污染的治理；這可能是因?yàn)榻陙?lái)霧霾現(xiàn)象頻發(fā)、太湖藍(lán)藻水污染等事件引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注，對(duì)于空氣污染、水污染治理問(wèn)題的新聞報(bào)道和媒體披露相對(duì)全面和深入，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)獲取的相關(guān)信息較固體廢物污染和噪聲污染更為及時(shí)且豐富。在深度層次上，公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)（VISIT）在模型（1）、模型（3）、模型（4）分別通過(guò)10%、5%和5%的顯著性檢驗(yàn)，即公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)的批次越多，越有利于減少PM2.5的排放量和降低地區(qū)的聲效等級(jí)，并且對(duì)工業(yè)固體廢物綜合利用率的提升也有顯著影響，表明在遵循“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”原則的信訪(fǎng)制度下，公眾通過(guò)環(huán)境來(lái)訪(fǎng)表達(dá)環(huán)境訴求、履行環(huán)境監(jiān)督權(quán)的直接參與行為在大氣污染、固體廢物污染和噪聲污染的治理效果中發(fā)揮著積極的作用。而政協(xié)提案、人大議案總數(shù)（PROPOSAL）在四個(gè)模型中均未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，一定程度上說(shuō)明公眾通過(guò)人大和政協(xié)間接參與環(huán)境治理對(duì)地方污染物減排的積極作用尚不明顯。這可能是因?yàn)楦鞯厝舜蟠?、政協(xié)委員從普通公眾中收集民意并進(jìn)行提煉形成書(shū)面意見(jiàn)和政策建議，到“兩會(huì)”提出，再到中央予以回應(yīng)、頒布相關(guān)政策要求各地方政府部門(mén)實(shí)施，這中間所需的時(shí)間周期較長(zhǎng)，并且污染物治理本身也存在滯后性；此外，地方政府對(duì)中央政策的重視程度和政策執(zhí)行力度存在不足，可能也是導(dǎo)致人大議案、政協(xié)提案無(wú)法及時(shí)有效發(fā)揮治理效果的因素之一。

橫向比較不同類(lèi)型的污染物，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與在大氣污染治理領(lǐng)域發(fā)揮的積極作用最為顯著，其中污染信息透明度指數(shù)（PITI）、環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)（BAIDU）和公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)（VISIT）均能明顯促進(jìn)PM2.5（PM）的減排；在固體廢物污染和噪聲污染治理中的效果次之，而在水污染治理中的正面效用最不理想，僅有環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)（BAIDU）對(duì)工業(yè)廢水的減排表現(xiàn)出顯著的抑制作用。這可能與污染物本身的特性直接相關(guān)，后續(xù)將對(duì)其原因展開(kāi)進(jìn)一步的探討。

控制變量的具體分析如下。環(huán)境治理投資（INVEST）雖然在工業(yè)廢水排放量和地區(qū)聲效等級(jí)中體現(xiàn)出了負(fù)向抑制作用，但均未通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。政府財(cái)政科技投入（TECHNOLOGY）在改善大氣環(huán)境和水環(huán)境方面發(fā)揮出顯著的積極作用，但其對(duì)提高工業(yè)固體廢物利用率和降低噪聲污染所施加的正向效應(yīng)并不顯著，這可能是由于我國(guó)固體廢物和噪聲污染治理技術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有大氣和水治理技術(shù)成熟。人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）的回歸結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)水平高的地區(qū)，面臨著尚不樂(lè)觀的大氣環(huán)境，說(shuō)明我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式還未完全轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色生態(tài)環(huán)保型。第二產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重（SECOND）的增加，顯著提升了該地區(qū)的工業(yè)固體廢物綜合利用率，表明在一定程度上我國(guó)工業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對(duì)工業(yè)污染治理效率具有積極影響，但更多情況下工業(yè)的聚集帶來(lái)了更為嚴(yán)重的大氣污染、水污染和噪聲污染問(wèn)題。

4.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為了進(jìn)一步考察選取的模型、回歸結(jié)果的穩(wěn)定性，證明實(shí)證研究結(jié)果的可信度和非隨機(jī)性，本研究擬采取主流的穩(wěn)健性檢驗(yàn)法：增加變量法，即在增加控制變量人口密度（POPULATION）的基礎(chǔ)上，將所有原始變量重新代入回歸模型進(jìn)行檢驗(yàn)。Stata 顯示的回歸結(jié)果與原先的面板數(shù)據(jù)回歸模型結(jié)果保持一致，證明原模型所得的實(shí)證結(jié)果穩(wěn)健且較為可靠，得出的結(jié)論具有一定的可信度與借鑒意義。具體的檢驗(yàn)結(jié)果如表4 所示。

表4 增加控制變量后的回歸結(jié)果

5 結(jié)論與政策啟示

5.1 進(jìn)一步討論

本文以2008—2017 年我國(guó)30 個(gè)省份為研究對(duì)象，考察了不同公眾參與行為對(duì)環(huán)境治理效果的影響。研究發(fā)現(xiàn)：

第一，縱向比較不同類(lèi)型的公眾參與方式，屬于深度層次的公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)，對(duì)環(huán)境治理效果的影響最為顯著；以污染信息透明度指數(shù)表征的環(huán)境信息公開(kāi)程度和以環(huán)保網(wǎng)絡(luò)輿論指數(shù)表征的公眾環(huán)境關(guān)注度，對(duì)環(huán)境治理的促進(jìn)效果次之；而公眾通過(guò)政協(xié)提案、人大議案間接參與環(huán)境治理的方式，尚未在環(huán)境治理領(lǐng)域表現(xiàn)出突出作用?？赡艿脑蛴校阂皇黔h(huán)境信息公開(kāi)作為政府信息公開(kāi)的重要組成部分，越來(lái)越受到地方政府的重視，一定程度上保障了公民的環(huán)境知情權(quán)，為環(huán)境公眾參與奠定了基礎(chǔ)，尤其是環(huán)評(píng)信息的公開(kāi)，減少了“鄰避效應(yīng)”帶來(lái)的治理失靈，提升政府治理效率。同時(shí)互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的飛速發(fā)展，極大地提高了信息傳播的效率，為公眾參與提供了更為廣闊的平臺(tái)和豐富的渠道。網(wǎng)絡(luò)參與的推廣實(shí)現(xiàn)了公民之間的實(shí)時(shí)互動(dòng)，也為官員、精英與普通公民提供了對(duì)話(huà)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步擴(kuò)大了公眾環(huán)境參與的影響范圍。但是，普通公眾在環(huán)保信息獲取、專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)方面存在明顯不足，這也影響了表層公眾參與方式在各類(lèi)污染物治理中發(fā)揮實(shí)效[35]。二是公眾作為環(huán)境治理體系的重要主體之一，如果其環(huán)保訴求尚未得到積極回應(yīng)，則會(huì)有環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，地方政府為了避免可能的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)損失和上級(jí)政府的問(wèn)責(zé)[36]，往往會(huì)對(duì)公眾的環(huán)境來(lái)訪(fǎng)采取更為積極且及時(shí)的回應(yīng)，并采取措施加大治理力度，盡快解決地區(qū)環(huán)境問(wèn)題。因而，相較于間接參與方式，公眾通過(guò)環(huán)境來(lái)訪(fǎng)能夠直接對(duì)地方政府施加壓力，從而更為顯著地提升環(huán)境治理效果。

第二，公眾參與對(duì)不同類(lèi)型污染物治理效果的影響存在差異，在促進(jìn)大氣污染物減排方面效果最為顯著，在噪聲污染和固體廢物污染治理方面的效果次之，而在水污染治理中的作用尚不明顯?？赡艿脑蛴幸韵聨c(diǎn)：一是大氣污染是生活中最為常見(jiàn)且每個(gè)地區(qū)每位公眾都能直觀感受到的污染物，2013 年后各地“霧霾”現(xiàn)象的普遍出現(xiàn)，極大地引起了公眾對(duì)PM2.5的關(guān)注與警覺(jué)，公眾參與大氣污染治理有高于其他類(lèi)型污染物的積極性和緊迫性，甚至一度倒逼了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》修訂，也強(qiáng)化了政府在大氣污染方面的重視程度和治理力度。二是因?yàn)殡S著大氣監(jiān)測(cè)技術(shù)的日漸成熟，公眾能夠獲取更為便捷且高質(zhì)量的信息，同時(shí)網(wǎng)絡(luò)新媒體對(duì)PM2.5的充分報(bào)道進(jìn)一步提升了公眾參與大氣污染治理的有效性。三是因?yàn)樗廴竞凸腆w廢物污染治理本身存在隱蔽性和滯后性，不及PM2.5防治工程給公眾帶來(lái)的直接感官體驗(yàn)，并且工業(yè)污水和工業(yè)固體廢物的治理機(jī)制相對(duì)復(fù)雜，短期內(nèi)收效甚微，即使是在作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)的先行者與示范者的歐盟，固體廢物綜合回收率也僅達(dá)到55%[37]。此外，企業(yè)的環(huán)境信息披露機(jī)制不健全，公眾與企業(yè)間存在較大的信息不對(duì)稱(chēng)，這也是公眾環(huán)境監(jiān)督和參與對(duì)企業(yè)排污行為無(wú)法產(chǎn)生積極影響的原因之一。

5.2 政策啟示

基于本文結(jié)論，提出以下政策啟示：第一，地方政府應(yīng)重視環(huán)境信息公開(kāi)及其反饋機(jī)制。環(huán)境信息公開(kāi)保障了公民的環(huán)境知情權(quán)，提升了公眾參與環(huán)境治理的有效性和科學(xué)性。地方政府應(yīng)進(jìn)一步解決環(huán)境信息公開(kāi)制度方面剛性法律缺失的問(wèn)題，提高信息公開(kāi)的質(zhì)量和廣度，促使公眾更有效地參與環(huán)境治理。第二，地方政府要注重由下而上公民層面的環(huán)境訴求。在環(huán)境治理的過(guò)程中，政府應(yīng)充分考慮公眾環(huán)境來(lái)訪(fǎng)意見(jiàn)，重視公眾的環(huán)境監(jiān)督行為。同時(shí)，政府應(yīng)擴(kuò)大宣傳，建立公眾與地方環(huán)保部門(mén)的良好互動(dòng)機(jī)制，充分激發(fā)公眾參與環(huán)境治理的熱情，促使公眾自發(fā)地關(guān)注、監(jiān)督生活區(qū)周?chē)沫h(huán)境污染情況，從而使環(huán)境狀況得到改善。第三，進(jìn)一步完善新媒體監(jiān)督機(jī)制，鼓勵(lì)公眾通過(guò)新媒體平臺(tái)參與環(huán)境治理。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與環(huán)境治理已成為趨勢(shì)，每個(gè)公民都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與者和監(jiān)督者，最終形成以政府主導(dǎo)、公眾參與的環(huán)境治理體系。