杜春林 臧璐衡

摘 要：政府與社會組織的互動關(guān)系研究存在于多個領(lǐng)域。從政府與社會關(guān)系理論視角看，政府主導(dǎo)的公共服務(wù)供給客觀上形成對社會組織的吸納，但由于社會組織在補(bǔ)充人力、籌集資金、提供信息支持等方面占據(jù)優(yōu)勢，可能在一定程度上產(chǎn)生對政府部門的資源俘獲。作為政府與社會組織關(guān)系的兩個極端，行政吸納和資源俘獲在智慧養(yǎng)老服務(wù)供給過程中同時存在，而互動合作和協(xié)商共治是走出行政吸納和資源俘獲現(xiàn)狀的必然路徑。

關(guān)鍵詞：

行政吸納;資源俘獲;政府;社會組織;合作共治

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）02-0077-09

一、問題的提出

黨的十九大報告指出，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)和居民自治的良性互動。當(dāng)前，社會組織不僅在規(guī)模上迅速增長，而且在各層面深入?yún)⑴c社會治理，并與政府圈、企業(yè)圈廣泛互動[1]。從2012年到2050年，我國老年人口將由1.94億增長到483億，老齡化水平將由143%提高到341%，成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一[2]。在這一背景下，智慧養(yǎng)老作為新興業(yè)態(tài)能有效滿足老年人的多元化需求，并適應(yīng)老齡化的發(fā)展趨勢。國內(nèi)外學(xué)者圍繞多元主體參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給主題展開了三方面研究。第一，對智慧養(yǎng)老的概念界定。對智慧養(yǎng)老的概念界定可分為兩類，一是基于技術(shù)運用的角度認(rèn)為智慧養(yǎng)老是指通過互聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)學(xué)等技術(shù)在養(yǎng)老領(lǐng)域的應(yīng)用和創(chuàng)新從而實現(xiàn)老年人生活條件的改善[3];二是從技術(shù)運用和服務(wù)模式相結(jié)合的角度提出智慧養(yǎng)老并非僅是技術(shù)進(jìn)步的產(chǎn)物，還是對老年群體真實需求的積極回應(yīng)[4][5][6][7]。無論是從技術(shù)角度還是從技術(shù)與服務(wù)相結(jié)合的角度，智慧養(yǎng)老服務(wù)供給都需要多元主體的參與。第二，歸納智慧養(yǎng)老的特征和優(yōu)勢。一方面，與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相比，智慧養(yǎng)老利用新興技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)對老年群體的遠(yuǎn)程看護(hù)和服務(wù)，可以幫助老年人提高生活質(zhì)量[8];另一方面，利用大數(shù)據(jù)、遠(yuǎn)程醫(yī)療以及個性化醫(yī)療等新技術(shù)能以最低的成本、最高的效率、最個性化的服務(wù)滿足老年群體的養(yǎng)老需求[9]，降低老人護(hù)理和醫(yī)療的費用[10]。第三，總結(jié)智慧養(yǎng)老存在的問題。一是個人隱私安全成為多元主體參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的隱患[11];二是智慧養(yǎng)老服務(wù)的價格、易用性以及預(yù)期收益等因素都可能限制老年群體采用智慧養(yǎng)老服務(wù)[12];三是養(yǎng)老服務(wù)涉及不同區(qū)域和不同行業(yè)，如何實現(xiàn)區(qū)域以及行業(yè)間的有機(jī)整合是智慧養(yǎng)老發(fā)展過程中面臨的難題[13]。既有研究進(jìn)一步證實，智慧養(yǎng)老在引入多元主體參與、整合各類社會資源、及時有效地提供服務(wù)、提高資源的利用效率以及服務(wù)質(zhì)量方面具有顯著優(yōu)勢。相對于傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老，智慧養(yǎng)老不僅需要信息技術(shù)支撐，更需要專業(yè)化組織的參與。因此，調(diào)動社會組織參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的積極性、調(diào)節(jié)政府與社會組織的互動關(guān)系以及發(fā)揮政府和社會組織在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的作用對于減輕政府壓力、緩解養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾、提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量等具有重要意義。本研究從政府與社會組織關(guān)系的角度出發(fā)，以蘇南Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)項目為案例樣本，嘗試從行政吸納和資源俘獲兩方面來探討政府與社會組織之間的互動關(guān)系。行政吸納是指政府主導(dǎo)的智慧養(yǎng)老服務(wù)，強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，社會組織自主性得不到充分發(fā)揮，依賴于政府而獲得生存和發(fā)展;資源俘獲是指社會組織憑借其自身優(yōu)勢，依靠其組織靈活性及專業(yè)化的服務(wù)來俘獲政府并影響政府行為。在實踐層面，政府與社會組織的互動關(guān)系是行政吸納還是資源俘獲，政府與社會組織如何實現(xiàn)有效互動合作都有待進(jìn)一步探討。

二、行政吸納與資源俘獲：基于政府與社會組織關(guān)系的理論闡釋

從政府與社會組織關(guān)系來看，一方面，政府與社會組織關(guān)系理論建立在政府失靈、市場失靈等理論基礎(chǔ)之上。政府與社會組織進(jìn)行合作能夠有效克服“政府失靈”難題，社會組織憑其自主性能夠有效緩解政府提供公共服務(wù)的壓力，促進(jìn)社會穩(wěn)定，二者之間呈現(xiàn)出“合作伙伴關(guān)系”[14]（pp.10-15）。薩拉蒙認(rèn)為政府與社會組織互動合作的出現(xiàn)遵循著相互依賴的邏輯[15]，社會組織與政府處于平等地位，共同承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并通過互動合作發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，可以獲得任何單一方都無法獲得的資源，對政府與社會組織關(guān)系的考察不僅要關(guān)注服務(wù)問題，還應(yīng)包括公平問題[16]。在我國，政府與社會組織關(guān)系已發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，即合作正取代控制，成為一種主導(dǎo)性關(guān)系模式，并呈現(xiàn)出依附與合作并存的復(fù)合特征[17]，社會組織以專業(yè)化、創(chuàng)新靈活的服務(wù)方式回應(yīng)政府的支持[18]。另一方面，政府與社會組織關(guān)系是一個不斷演進(jìn)的過程。在西方國家的社會組織發(fā)展初期，政府與社會組織之間缺乏信任，政社不分，社會組織實際上是“第三方政府”，處于依附于政府的地位。而到了福利國家時期，這種狀態(tài)逐漸改變，政府與社會組織之間的信任體系逐漸建立，二者在博弈中取得共識，即通過訂立契約的方式開展彼此之間的合作。自改革開放以來，我國政府對社會組織的管理逐漸由寬松、放任轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑蔀橹饕ぞ吆褪侄?，?jīng)歷了忽視與默許、嚴(yán)格管理與控制、培育扶持與合作互動三個階段[19]。

政府與社會組織的關(guān)系研究角度多樣，本研究主要聚焦于公共服務(wù)供給過程中政府對社會組織的行政吸納以及社會組織對政府的資源俘獲兩個維度，以智慧養(yǎng)老服務(wù)供給為例分析政府與社會組織的互動關(guān)系。一方面，行政吸納強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性特征。事實上，政府與社會組織之間存在明顯的主導(dǎo)和依附關(guān)系，社會組織依賴政府提供的人財物、權(quán)威資源和制度設(shè)計維持自身運作[20]。對于部分社會組織而言，看似與政府處于平等獨立的地位，實則存在明顯的政府行政吸納現(xiàn)象，即政府憑借自己的優(yōu)勢地位，針對第三部門的雙重屬性，制定實施“限制與發(fā)展并重”的兩手策略[21]，從而使合作的行政化色彩濃厚，社會組織缺乏自主性。這具體體現(xiàn)在社會組織的組織依附性強(qiáng)、政策執(zhí)行不自主以及政府對社會組織的行政管控三方面。另一方面，資源俘獲從社會組織角度出發(fā)，體現(xiàn)社會組織利用自身優(yōu)勢影響政府行為的過程。政府與社會組織的伙伴關(guān)系是政府廣泛依賴私人非營利部門實現(xiàn)公共目標(biāo)的一種模式[22]（pp.42-45），而社會組織作為重要的公共服務(wù)提供者，其公益性、靈活性和多樣化的特征決定了其在資源獲取方面具有一定優(yōu)勢，社會組織基于其自主性通過補(bǔ)充人力、籌集資金和信息支持彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)供給中的不足，進(jìn)而有效緩解政府失靈問題，產(chǎn)生對政府的資源俘獲。本研究將從以上兩個角度入手，以蘇南Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)供給為例，從政府與社會組織關(guān)系的理論視角分析行政吸納和資源俘獲的表現(xiàn)以及可能存在的困境，并尋求政府與社會組織互動合作、協(xié)商共治的有效路徑。

三、行政吸納：政府主導(dǎo)的智慧養(yǎng)老服務(wù)供給

行政吸納的概念來自金耀基在分析香港政治時所提出的“行政吸納政治”，在他的論述中，行政是指政府管理體制，政治就是大眾（尤其是精英）的民主參與[23]（pp.43-44）。行政吸納是行政（體制）和（政治）吸納相結(jié)合的產(chǎn)物，既具有行政主導(dǎo)性的特征，又具有民意吸納性的特征，是兩者的混合形態(tài)[24]。政府對于基層社會的治理整體上呈現(xiàn)出“行政吸納社會”的邏輯，同樣，在公共服務(wù)供給過程中，政府通過服務(wù)外包、購買等方式為社會組織提供公共服務(wù)供給資源，引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。但政府往往利用政策和行政管控來指導(dǎo)并管理社會組織的運行，社會組織呈現(xiàn)出對政府的組織依附狀態(tài)。在智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中，尤其是在政府開始引入社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給時，政府對社會組織的行政吸納主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）依附于基層政府的組織生成

政府作為公共服務(wù)的天然供給主體，不僅掌握著對公共產(chǎn)品進(jìn)行分配的權(quán)力，還掌握著財政這一核心資源，對公共物品的分配、調(diào)控?fù)碛薪^對的控制權(quán)[25]。智慧養(yǎng)老社會組織的生成依賴于基層政府的注意力分配。近年來，自上而下各級政府部門對智慧養(yǎng)老服務(wù)供給均高度重視，Y街道結(jié)合其地區(qū)老齡化現(xiàn)狀以及養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀，高度重視智慧養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，這也為街道內(nèi)部養(yǎng)老社會組織的發(fā)育創(chuàng)造了良好的環(huán)境。從Y街道的社會組織參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的現(xiàn)狀來看，絕大多數(shù)社會組織是在街道和社區(qū)內(nèi)部逐步發(fā)育起來的，對街道以及社區(qū)的依賴較強(qiáng)。當(dāng)前參與Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的7家社會組織中有4家為街道內(nèi)自發(fā)成長起來的，它們源自于街道對養(yǎng)老服務(wù)供給尤其是智慧養(yǎng)老的高度重視，另外3家社會組織也是因街道對智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的重視而被陸續(xù)引入的。無論是街道內(nèi)發(fā)育的社會組織還是被引入的社會組織，都與街道之間存在人身依附關(guān)系。一方面，社會組織為節(jié)約用工成本并提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率，招募的工作人員絕大部分來源于街道，其中不乏退休的街道及社區(qū)工作人員。這些工作人員在很大程度上依附于本街道和社區(qū)，客觀上加劇了社會組織對街道的組織依附。另一方面，對于依附于政府的社會組織而言，其工作人員的組織管理、薪酬發(fā)放、福利待遇也都直接或間接地受政府影響[26]。

（二）以政策為導(dǎo)向的組織運作

黨的十九大報告要求加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，這也為社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給提供了契機(jī)。然而，社會組織的有效運作離不開規(guī)章制度的管理和保障，政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和培育社會組織的發(fā)展。從理論層面看，社會組織作為公共服務(wù)供給不可或缺的主體能有效彌補(bǔ)政府失靈，但從Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)的供給現(xiàn)狀來看，社會組織并不能獨立承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)供給，更不能滿足老年群體多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，而是蛻化為了政府智慧養(yǎng)老服務(wù)政策的實際執(zhí)行者。一方面，養(yǎng)老社會組織的日常運作主要是執(zhí)行自上而下的各級政府政策。2011年以來，自上而下的各級政府部門高度重視智慧養(yǎng)老的發(fā)展，先后頒發(fā)了一系列推動智慧養(yǎng)老發(fā)展的政策文件。2015年民政部等部委頒發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，除此之外，Y街道所在地級市也出臺相應(yīng)的社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的制度規(guī)范。另一方面，養(yǎng)老社會組織為適應(yīng)各級政府的政策變遷，及時調(diào)整自身的服務(wù)類型。自實施智慧養(yǎng)老服務(wù)供給以來，Y街道從重視智慧養(yǎng)老的硬件完善以滿足老齡群體的基本需求逐步轉(zhuǎn)向提供高質(zhì)量、多元化的養(yǎng)老服務(wù)。因此，Y街道社會組織的工作重點也不斷轉(zhuǎn)移，由重視智慧養(yǎng)老平臺建設(shè)、完善養(yǎng)老服務(wù)需求信息逐步轉(zhuǎn)向提供創(chuàng)新服務(wù)、時間銀行以及養(yǎng)老服務(wù)細(xì)分需求等方面。社會組織在緊密配合、努力靠近和積極響應(yīng)政府的同時，未能主動、靈活、及時回應(yīng)社會需求[27]（p.68），在自上而下的政策執(zhí)行方面呈現(xiàn)出明顯的“行政化”傾向。

（三）以行政干預(yù)實現(xiàn)組織監(jiān)管

盡管政府和社會組織均為公共服務(wù)的供給主體，但從政府與社會組織在公共服務(wù)供給中的現(xiàn)實關(guān)系來看，通過行政干預(yù)加強(qiáng)對社會組織的管理是政府影響社會組織行為的主要方式。各級政府部門頒發(fā)的各項規(guī)章制度是加強(qiáng)對社會組織的行政管控的集中表現(xiàn)。在智慧養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，政府對社會組織的行政干預(yù)主要表現(xiàn)在兩個方面。一是通過構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)績效考核指標(biāo)體系加強(qiáng)對社會組織的考核。Y街道為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)類社會組織持續(xù)、有序和更高標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展，加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的績效考核，設(shè)定養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的五個等級評定標(biāo)準(zhǔn)，并從機(jī)構(gòu)資質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)功能、服務(wù)成效、人員配備和管理制度六個方面為每個等級設(shè)計評定指標(biāo)，嚴(yán)重制約社會組織的自主性。二是通過相關(guān)管理規(guī)定和日常檢查加強(qiáng)對養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的日常管理。作為新興的社會組織，養(yǎng)老服務(wù)類社會組織無論是在制度設(shè)計方面還是在日常運行方面都缺少規(guī)范化的管理標(biāo)準(zhǔn)，由于政府對社會組織的期望不斷提升，希望其資源投入可以獲得適當(dāng)?shù)氖找鎇28]，因此在自上而下相關(guān)政策文件內(nèi)容的基礎(chǔ)上，Y街道為實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源在轄區(qū)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，要求7家養(yǎng)老服務(wù)類社會組織運用智慧養(yǎng)老服務(wù)平臺逐步建立資源共享機(jī)制。不僅如此，Y街道黨政領(lǐng)導(dǎo)和智慧養(yǎng)老服務(wù)的主管部門還不定期視察或檢查轄區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)類社會組織運行情況。盡管行政干預(yù)能在很大程度上促使社會組織運作與政府的目標(biāo)保持一致，但也客觀上制約了社會組織的創(chuàng)新動力，使社會組織附屬于政府部門。

四、資源俘獲：社會組織參與智慧養(yǎng)老服務(wù)的供給

在公眾對公共服務(wù)的需求日益多樣化和服務(wù)水平要求不斷提高的背景下，僅僅依靠政府提供公共服務(wù)已無法有效滿足公眾多樣化和多層次需求，讓社會組織深度參與公共服務(wù)供給成為必然趨勢，也是新時代社會組織發(fā)揮橋梁紐帶、戰(zhàn)斗堡壘作用的集中體現(xiàn)[29]。作為社區(qū)智慧養(yǎng)老服務(wù)的重要主體，社會組織貼近社區(qū)與老年群體，具有協(xié)同社會各方治理資源的優(yōu)勢，包括物資籌集、人員配備、策略運行、協(xié)同作用以及信息搜集和發(fā)布等[30]（p.34）。社會組織的靈活性使其在參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給過程中更易于同社區(qū)建立起信任關(guān)系，并在養(yǎng)老服務(wù)供給方面發(fā)揮有效功能。盡管Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出明顯的行政吸納態(tài)勢，但隨著社會組織深度參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給，地方政府對社會組織參與智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的依賴度越來越大，社會組織可能會憑借自身的人力資源、資金籌集渠道以及信息技術(shù)等方面的優(yōu)勢逐漸形成對政府的資源俘獲。

（一）養(yǎng)老服務(wù)隊伍的整體嵌入

嵌入式發(fā)展是中國社會組織謀求發(fā)展空間和政府認(rèn)可的普遍做法[31]。與政府相比，社會組織在養(yǎng)老服務(wù)的人力資源方面至少具有數(shù)量和質(zhì)量兩方面的優(yōu)勢，其通過養(yǎng)老服務(wù)隊伍整體嵌入政府養(yǎng)老服務(wù)供給的科層制體系，不僅能有效滿足養(yǎng)老服務(wù)需要，還在一定程度上發(fā)揮了政策宣傳和執(zhí)行作用，成為政府推進(jìn)智慧養(yǎng)老服務(wù)的實際代言人。從人員數(shù)量來看，社會組織通過招募工作人員和志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)供給能在很大程度上彌補(bǔ)政府提供社會養(yǎng)老服務(wù)的不足。從社會組織招募的工作人員來看，Y街道共有7家社會組織和13家居家養(yǎng)老服務(wù)中心為全街道開展為老服務(wù)工作，除常駐的52名社會工作人員提供日常上門服務(wù)以外，社會組織還定期招募志愿者提供養(yǎng)老服務(wù)。據(jù)了解，Y街道7家養(yǎng)老社會組織都與周邊高校建立了長期合作關(guān)系，社會組織以招募志愿者的形式為高校相關(guān)專業(yè)學(xué)生提供實習(xí)機(jī)會。從人員質(zhì)量來看，政府購買社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)的主要目的是發(fā)揮社會組織的專業(yè)性優(yōu)勢，挖掘其專業(yè)性資源，以便更好地滿足各類養(yǎng)老服務(wù)需求。社會組織成員一般是社工專業(yè)出身或接受過專業(yè)化的培訓(xùn)，專業(yè)知識和經(jīng)驗比較豐富，能夠提供專業(yè)化服務(wù)。Y街道引入的7家養(yǎng)老社會組織都從事養(yǎng)老服務(wù)，社會組織在招募人員時尤其注重其專業(yè)背景和工作經(jīng)驗。不僅如此，絕大部分社區(qū)醫(yī)療資源主要通過社區(qū)或社會組織進(jìn)行聯(lián)系對接，社會組織通過定期邀請醫(yī)生為老年人提供醫(yī)療保健服務(wù)，滿足老年群眾的醫(yī)療保健需求。社會組織具有人力資源優(yōu)勢，是政府提供社會養(yǎng)老服務(wù)不可或缺的主體，政府部門不得不借助社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)。因此，社會組織的養(yǎng)老服務(wù)隊伍在整體上嵌入科層制體系，成為基層政府提供智慧養(yǎng)老服務(wù)的重要載體。

（二）多元化資金籌集渠道的系統(tǒng)彌補(bǔ)

資金是社會組織有效運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是實現(xiàn)運行目標(biāo)的根本保證。因此，社會組織通常運用新的籌資理念，堅持多元化的籌資策略，采用靈活適用的籌資方式，在向社會募捐、爭取政府資助的同時，不斷增加增值性資產(chǎn);注重投資收益，提高自身財務(wù)獨立性，確保自身持續(xù)發(fā)展。在Y街道財政壓力逐漸擴(kuò)大的背景下，社會組織開辟多元資金籌措渠道，以保證其正常運作。經(jīng)調(diào)查，Y街道7家社會組織除接受政府補(bǔ)助資金之外，還建立了多元化的資金籌措渠道。一是社會捐贈。社會捐贈主要包括企業(yè)、個人以及基金會的捐款。社會組織依靠自身的人脈關(guān)系以及組織的獨特性，尋求企業(yè)公益贊助，在阿里巴巴、騰訊公益等公益平臺進(jìn)行籌款，籌集的資金用于人員管理、設(shè)備維護(hù)、物資購買等事項。二是爭取項目資金。項目資金是社會組織獲得政府資助的重要來源[32]，在Y街道，政府通過公益創(chuàng)投的方式鼓勵社會組織積極參與，社會組織通過承接服務(wù)項目，獲得更多生存空間和發(fā)展資源。三是服務(wù)收入，主要由業(yè)務(wù)收入構(gòu)成。社會組織的部分養(yǎng)老服務(wù)項目會有小額收費，遵循自愿原則，如為失能或半失能老人提供全天照料等相關(guān)增值服務(wù)。社會組織利用自身的靈活性，采用多元化的資金籌集渠道，充分整合社會零散資金并形成優(yōu)勢，從而在一定程度上誘導(dǎo)政府引入社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給，進(jìn)而緩解政府財政壓力，這在很大程度上加劇了政府對社會組織的資金依賴。

（三）信息技術(shù)的全面裹挾

信息技術(shù)的發(fā)展推動社會組織加強(qiáng)創(chuàng)新管理，即借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)加強(qiáng)對信息的利用，最大限度激發(fā)社會活力[33]。社會組織在信息采集和共享方面的優(yōu)勢支撐了地方政府智慧養(yǎng)老服務(wù)的供給。一是社會組織通過專業(yè)人員的入戶調(diào)查進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)據(jù)采集，提高了老齡群體信息的準(zhǔn)確性和客觀性。Y街道各個社會組織須根據(jù)每月的固定指標(biāo)要求完成上門服務(wù)任務(wù)。社會組織服務(wù)人員除了做一些基本的為老服務(wù)以外，還要定期對互助信息進(jìn)行調(diào)查并更新，以防止數(shù)據(jù)出現(xiàn)重復(fù)、遺漏現(xiàn)象，保證數(shù)據(jù)的客觀真實性。社會組織細(xì)致的數(shù)據(jù)信息采集工作有利于減輕政府?dāng)?shù)據(jù)采集的負(fù)擔(dān)，政府部門可直接根據(jù)調(diào)查結(jié)果重新整理數(shù)據(jù)，避免重復(fù)建設(shè)。二是社會組織通過建設(shè)并運用智慧養(yǎng)老平臺，共享養(yǎng)老服務(wù)信息。在Y街道的政策指引和資金支持下，社會組織建立的智慧養(yǎng)老大數(shù)據(jù)平臺打破了社區(qū)之間分散、隔離的現(xiàn)象，彌補(bǔ)了社區(qū)之間基于不同地理位置所形成的縫隙，各個社區(qū)社會組織也能及時、有效地了解其他社會組織的養(yǎng)老服務(wù)供給情況，并基于大數(shù)據(jù)平臺查找養(yǎng)老服務(wù)的需求變化，建立社會組織之間的聯(lián)系，增強(qiáng)彼此間的協(xié)作性，使各個社會組織由獨立提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作提供養(yǎng)老服務(wù)。在信息采集和共享方面，社會組織擁有基層政府無可比擬的優(yōu)勢，其通過有效的養(yǎng)老服務(wù)信息采集與共享，為基層政府提供相關(guān)信息支持，客觀上影響甚至裹挾基層政府的決策。例如，Y街道重視養(yǎng)老服務(wù)供給的精細(xì)化和信息化，而忽視老齡群體的實際差異和使用能力，盡管老齡群體對便捷化的養(yǎng)老服務(wù)需求較大，但其實際操作中仍然存在障礙，導(dǎo)致地方政府在實際運作過程中過度關(guān)注市場需求而偏離養(yǎng)老服務(wù)政策的公共價值導(dǎo)向。

五、雙重困境的優(yōu)化：政府與社會組織的合作共治

無論是政府對社會組織的行政吸納，還是社會組織對政府的資源俘獲，都直接影響各主體作用的有效發(fā)揮。一方面，政府對社會組織的行政吸納進(jìn)一步強(qiáng)化了社會組織對政府部門的依附，制約了社會組織養(yǎng)老服務(wù)供給方式的創(chuàng)新以及養(yǎng)老服務(wù)的供給效率;另一方面，社會組織對政府的資源俘獲直接導(dǎo)致政府與社會組織之間的信息不對稱，影響政府部門的資源配置和政策制定。因此，從政府與社會組織關(guān)系的視角構(gòu)建政府與社會組織之間的人力協(xié)調(diào)機(jī)制、資金整合機(jī)制以及信息共享機(jī)制是破解雙重困境、實現(xiàn)合作共治的最終落腳點。

（一）人力協(xié)調(diào)機(jī)制

在智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中，無論是破解政府對社會組織的行政吸納困境還是社會組織對政府的資源俘獲困境，都必須發(fā)揮專業(yè)化服務(wù)人員在智慧養(yǎng)老服務(wù)中的作用。政府部門作為公共服務(wù)供給主體，應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會組織生存狀況、重視服務(wù)質(zhì)量的提高，并在此過程中提供人力支持。首先，政府部門要從宏觀層面制定社會組織服務(wù)人員的培訓(xùn)與考核機(jī)制，提高社會組織能力;委托高校、科研院所提供長期正規(guī)教育及短期培訓(xùn)，提高不同層次人力資源的專業(yè)技術(shù)能力[34];建立長期性為主、短期性為輔的社會組織和工作人員聘用模式，為社會組織輸送更加年輕化、專業(yè)化的服務(wù)人才，增添社會組織活力。其次，社會組織內(nèi)部也應(yīng)該建立培訓(xùn)考核體系，提高現(xiàn)有工作人員的專業(yè)化服務(wù)水平。內(nèi)部工作人員有著較為豐富的工作經(jīng)驗，應(yīng)帶動外部引進(jìn)人才盡快投入工作，快速了解現(xiàn)有服務(wù)資源、服務(wù)水平等基本情況;外部引進(jìn)人才也應(yīng)當(dāng)利用自身的專業(yè)優(yōu)勢，為社會組織排憂解難，深入服務(wù)過程中及時發(fā)現(xiàn)問題，并提出對策共同商討。最后，政府與社會組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各自的人力資源優(yōu)勢，加強(qiáng)人力協(xié)調(diào)，建立有效聯(lián)動機(jī)制。政府從宏觀層面提供人力資源，社會組織則利用多方人力資源開展更加深入細(xì)致的服務(wù)工作，及時將獲取的民眾需求反饋給政府，傳遞與表達(dá)民眾訴求。在這一過程中，政府部門與社會組織相互合作、協(xié)同共進(jìn)，不僅有利于社會組織的長遠(yuǎn)發(fā)展，也推動了政府職能轉(zhuǎn)型和績效提升[35]。

（二）資金整合機(jī)制

長期以來，養(yǎng)老服務(wù)資金的碎片化運作降低了養(yǎng)老服務(wù)的供給效率，因此進(jìn)一步整合碎片化的養(yǎng)老服務(wù)資金，對于推動智慧養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)模化、集約化發(fā)展具有重要意義。面對政府財政預(yù)算吃緊和公共服務(wù)投入需求較大的沖突，公共部門應(yīng)當(dāng)降低投資壁壘，出臺優(yōu)惠政策，吸引民間資本。可以采用政府與社會資本合作（PPP）的模式，引導(dǎo)私營企業(yè)參與智慧養(yǎng)老服務(wù)的投資建設(shè)。首先，政府應(yīng)加快職能轉(zhuǎn)變，完善財政投入方式，建立合理的財政投入機(jī)制，同時創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)的運營，整合各項資金并應(yīng)用于智慧養(yǎng)老服務(wù)。另外，要注意規(guī)避資金整合過程中存在的風(fēng)險，針對智慧養(yǎng)老可能存在的“異化投資”問題，要強(qiáng)化自律與監(jiān)管，引入第三方評估機(jī)制，讓投資回歸理性[36]。通過第三方評估，引導(dǎo)企業(yè)關(guān)注養(yǎng)老需求，使其在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時更加重視社會效益，同時激發(fā)企業(yè)的內(nèi)生動力，提高其投資積極性，防范“異化投資”風(fēng)險。其次，社會組織不應(yīng)僅局限于現(xiàn)有的資金渠道，要利用其自身的靈活性，積極拓寬資金籌集渠道，與企業(yè)合作開展各項活動，吸納更多的社會資金;要積極關(guān)注政府部門的相關(guān)資訊信息，以更多地爭取公益創(chuàng)投作為活動資金?？傊?，社會組織要擺脫過度依賴政府財政投入的現(xiàn)狀，努力擴(kuò)大自創(chuàng)收入，提高籌資能力，整合各項資金應(yīng)用于智慧養(yǎng)老服務(wù)供給，實現(xiàn)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

（三）信息共享機(jī)制

在智慧養(yǎng)老服務(wù)供給中，“信息孤島”使得政府各部門以及各主體之間無法有效及時地共享養(yǎng)老數(shù)據(jù)，這將影響服務(wù)效率。政府和各個利益相關(guān)者要進(jìn)一步共享數(shù)據(jù)信息并展開互動，以提供更有效率的養(yǎng)老服務(wù)[37]。因此，只有建立智慧養(yǎng)老服務(wù)供給的信息共享機(jī)制，才能消解“信息孤島”，打破部門間的壁壘分割，促進(jìn)養(yǎng)老數(shù)據(jù)的有效共享，提升服務(wù)效率。在此過程中，政府與社會組織的合作共治至關(guān)重要。無論是政府行政吸納的主導(dǎo)性還是社會組織資源俘獲的限制性，都從不同側(cè)面印證了政府與社會組織合作的重要性與必要性。一方面，政府各部門要轉(zhuǎn)變治理理念，主動打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，將“共享共治”作為治理理念和目標(biāo)，適當(dāng)下放權(quán)責(zé)，分享社會治理權(quán)力，將自身所掌握的核心數(shù)據(jù)信息共享給社會組織，由“領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺?強(qiáng)化社會組織的服務(wù)功能，使其擺脫行政吸納范式的約束，并通過正式或非正式的競爭規(guī)則，構(gòu)建雙方新型的“策略性合作”關(guān)系[38]。從技術(shù)層面來說，政府要善于運用協(xié)同分析技術(shù)，整合民政部門、衛(wèi)生部門、教育部門等多個部門的養(yǎng)老數(shù)據(jù)并進(jìn)行分析與處理，將結(jié)果及時反饋給大數(shù)據(jù)平臺，供各個社區(qū)、社會組織人員參考。在此過程中，政府也要注意大數(shù)據(jù)共享所涉及的管理、法律層面的問題，確保共享的合法化。在非技術(shù)層面，政府部門要制定合理的政策，創(chuàng)新大數(shù)據(jù)共享機(jī)制，同時建立政府部門間的聯(lián)動機(jī)制，引導(dǎo)各主體積極主動進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，形成協(xié)同理念，以保證線下服務(wù)能夠與線上技術(shù)相配合。另一方面，社會組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與政府的溝通合作，尤其在信息數(shù)據(jù)方面要進(jìn)行有效共享，避免出現(xiàn)信息多頭采集現(xiàn)象。智慧養(yǎng)老涉及政府、企業(yè)、社區(qū)、社會組織、居民等多元主體，要從橫向?qū)用鎳@供給關(guān)聯(lián)主體集成合作、服務(wù)產(chǎn)品組合優(yōu)化兩個方面建立信息共享機(jī)制，形成協(xié)同辦公模式，運用智慧化集成技術(shù)方式和供給策略，使不同主體集聚資源要素并發(fā)揮比較優(yōu)勢，推進(jìn)橫向智慧化供給。

六、結(jié)論與啟示

行政吸納和資源俘獲從不同側(cè)面展現(xiàn)了政府與社會組織之間的關(guān)系，然而，無論是行政吸納還是資源俘獲，在公共服務(wù)供給中都屬于非均衡狀態(tài)，最終影響公共服務(wù)供給效率。構(gòu)建人力協(xié)調(diào)機(jī)制、資源整合機(jī)制和信息共享機(jī)制是破解行政吸納和資源俘獲雙重困境、推動政府與社會組織互動關(guān)系走向良性發(fā)展的必由之路。不僅如此，有關(guān)蘇南Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)供給過程的研究還表明，行政吸納與資源俘獲對政府與社會組織關(guān)系的影響包括如下三點。

第一，從政府對社會組織的管理來看，行政吸納的過程不僅僅是政府加強(qiáng)對社會組織管理的過程，也是社會組織發(fā)展階段主動選擇依賴政府的過程。如前文所述，改革開放以來，我國政府對社會組織的管理經(jīng)歷了忽視與默許、嚴(yán)格管理與控制、培育扶持與合作互動三個階段。一般認(rèn)為，行政吸納是政府過度干預(yù)社會組織生成和運作、社會組織被吸納的結(jié)果。然而，從蘇南Y街道智慧養(yǎng)老服務(wù)供給現(xiàn)狀來看，行政吸納不僅僅是政府過度干預(yù)社會組織運作的結(jié)果，還在一定程度上表現(xiàn)為社會組織主動接受行政吸納。從這個角度來看，社會組織被行政吸納的過程也是社會組織扎根當(dāng)?shù)亍⒉粩喟l(fā)展壯大的前提。

第二，從社會組織參與政府公共服務(wù)供給來看，資源俘獲的過程也是政府對社會組織參與公共服務(wù)供給的路徑依賴過程。福利多元主義的研究主張社會服務(wù)主體多元化，以分權(quán)和參與為中心思想，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力分散化和社會福利民營化[39]。這也從另一個側(cè)面為社會組織參與公共服務(wù)供給提供了理論支撐，社會組織以其在人力、財力以及技術(shù)等資源方面的優(yōu)勢成為公共服務(wù)的重要供給者，而政府在公共服務(wù)需求日益多元化和復(fù)雜化、公共財政日趨拮據(jù)的背景下，逐漸形成了對社會組織參與公共服務(wù)供給的路徑依賴。

第三，從政府與社會組織關(guān)系的演進(jìn)歷程來看，盡管行政吸納和資源俘獲是政府與社會組織關(guān)系在不同階段的特征，但行政吸納與資源俘獲密切相關(guān)。行政吸納通常出現(xiàn)在社會組織生成和發(fā)展階段，資源俘獲則出現(xiàn)在社會組織壯大成熟階段，但行政吸納與資源俘獲密切相聯(lián)，行政吸納在一定程度上為資源俘獲提供了客觀環(huán)境，而資源俘獲的過程又進(jìn)一步刺激政府部門的行政吸納沖動，如何跳出行政吸納與資源俘獲的封閉式循環(huán)是政府與社會組織關(guān)系面臨的重要挑戰(zhàn)。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

Administrative Absorption or Resource Capture： Research on the Interactive Relationship Between Government and Social Organizations in Smart Pension Service

—Based on the Analysis of the Smart Elderly Care Service Project on the Y Street of SuNan

Du Chunlin， Zang Luheng

（Hohai University， Nanjing Jiangsu 211100）

Abstract：

Research on the interactive relationships between the government and social organizations exists in many fields. From the perspective of the relationship between government and society， the governmentled public service supply objectively forms the absorption of social organizations. However， due to the advantages of social organizations in terms of resources through supplementing manpower， raising funds， and providing information support， it may achieve a certain degree of resource capture for government departments. As the two extremes of the relationship between the government and society， administrative absorption and resource capture coexist in the process of smart pension service supply， interactive cooperation and consultation and cogovernance are the inevitable ways out of the current situation of administrative absorption and resource capture.

Key words：administrative absorption， resource capture， government， social organization， cooperative governance