摘 要：合同外包在運(yùn)用市場化、社會(huì)化手段革新公共服務(wù)供給方式的同時(shí)，也要求政府重新定位自身須承擔(dān)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的平衡。為保證服務(wù)效率與分配公平并重，公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任應(yīng)依循公共價(jià)值管理的理念，在價(jià)值、支持和能力三個(gè)維度上得到明確和落實(shí)。通過以公共需求為核心傳遞價(jià)值、以多元參與為導(dǎo)向整合支持、以過程管理為基礎(chǔ)提升能力，政府能夠在公共服務(wù)合同外包的過程中發(fā)揮更加積極的作用，成為負(fù)責(zé)任的服務(wù)安排者和精明的項(xiàng)目發(fā)包方。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù);合同外包;政府責(zé)任;公共價(jià)值管理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0024-09

一、問題的提出

改革開放四十年來，我國不斷推進(jìn)以調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場、中央與地方關(guān)系為重點(diǎn)的國家治理改革[1]，在行政改革、責(zé)任政府、公共服務(wù)、公共政策、社會(huì)治理等多個(gè)重要領(lǐng)域逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型[2]。其中，隨著公共服務(wù)供給體制改革的深入，公共服務(wù)合同外包（政府購買公共服務(wù)）已成為兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，在政府引導(dǎo)下由多元主體共同參與供給的重要方式[3]。公共服務(wù)合同外包在我國的發(fā)展始于20世紀(jì)90年代中后期，1994年深圳市羅湖區(qū)、上海市浦東新區(qū)政府已率先開展公共服務(wù)合同外包改革[4]（pp.4-5），而2013年中華人民共和國國務(wù)院制定《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》、2018年中華人民共和國財(cái)政部等三部門共同發(fā)布《政府購買服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》，則標(biāo)志著合同外包作為一種切實(shí)可行的公共服務(wù)供給模式正式進(jìn)入了國家治理的政策體系。概括地說，這一模式的核心內(nèi)容是將原本由政府作為單一主體提供的公共服務(wù)，通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式交給具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的企業(yè)或社會(huì)組織。

然而，合同外包并非改善公共服務(wù)水平的萬靈藥[5]。大量改革實(shí)踐表明，合同外包只有在特定條件下才可以提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量[6]、促進(jìn)服務(wù)價(jià)格處于合理區(qū)間并滿足公民需求[7]。值得注意的是，合同外包過程中還存在著諸如“內(nèi)卷化”“壁壘化”“泛化”和“鴻溝化”等實(shí)踐偏差[8]，以及監(jiān)督管理不到位[9]、公平性缺失、權(quán)力尋租和私人壟斷等潛在風(fēng)險(xiǎn)[10]。因此，為了促進(jìn)我國公共服務(wù)合同外包的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，研究和實(shí)務(wù)工作者應(yīng)不斷識(shí)別和化解其中的偏差與風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)政府部門、承接主體和社會(huì)公眾之間的正和博弈[11]。在公共服務(wù)合同外包中，政府移交的僅僅是公共服務(wù)項(xiàng)目的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，并不代表其自身責(zé)任的轉(zhuǎn)移。相反，政府應(yīng)努力成為“精明的買主”，通過提高合同管理人員的能力，對(duì)合同外包實(shí)施全過程管理[12]（p.28），從而履行其對(duì)外包的公共服務(wù)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，保證合同外包有序進(jìn)行[13]。具體地說，一方面，學(xué)者們通過分析政府在推進(jìn)合同外包時(shí)的運(yùn)作機(jī)制，提出其中的政府責(zé)任主要包括層級(jí)責(zé)任、法律責(zé)任、職業(yè)責(zé)任及政治責(zé)任四個(gè)方面，其中前兩種責(zé)任強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的監(jiān)督和較少的自由裁量，而后兩種則傾向于賦予公共部門更大的自主性[14];另一方面，強(qiáng)調(diào)作為公共服務(wù)合同外包的利益相關(guān)者之一，政府的責(zé)任體系與其他參與主體緊密相關(guān)，涉及為外包的公共服務(wù)進(jìn)行擔(dān)保的責(zé)任、監(jiān)督調(diào)控的責(zé)任和相應(yīng)的非營利組織培育責(zé)任[15]，而重新定位和調(diào)整行政實(shí)體規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)、行政規(guī)制的公私協(xié)力關(guān)系及規(guī)制內(nèi)容則是履行責(zé)任的關(guān)鍵所在[16]。盡管公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任得到了越來越多的關(guān)注，但當(dāng)前的研究大多基于普遍性的責(zé)任分析框架對(duì)其進(jìn)行類型化劃分，或從公法規(guī)則、行政規(guī)制等視角闡釋其中的法律責(zé)任關(guān)系，缺乏與合同外包具體情境和運(yùn)行過程的聯(lián)系，對(duì)合同外包中公共性的挖掘和反思尤為不足。因此，本文旨在從公共價(jià)值管理的角度，深入剖析公共服務(wù)合同外包的制度基礎(chǔ)，并以此為出發(fā)點(diǎn)探討政府在其中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及實(shí)現(xiàn)路徑。

二、創(chuàng)造公共價(jià)值：雙重理性基礎(chǔ)上政府責(zé)任的建構(gòu)

（一）嵌套責(zé)任關(guān)系中政府的雙重理性

公共服務(wù)合同外包打破了傳統(tǒng)的由政府單一供給的公共服務(wù)模式，也促生了包括服務(wù)安排、服務(wù)生產(chǎn)和服務(wù)消費(fèi)三類主體的嵌套責(zé)任關(guān)系（參見圖1）。其中，政府是公共服務(wù)的安排者，私營企業(yè)、非營利組織是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，安排者與生產(chǎn)者簽訂關(guān)于物品和服務(wù)的合同并付費(fèi)給生產(chǎn)者。而公眾則是服務(wù)的消費(fèi)者，具備表達(dá)需求和偏好的權(quán)利，并擁有一定的客戶權(quán)利[17]（pp.56-57）。在此基礎(chǔ)上，服務(wù)生產(chǎn)者與消費(fèi)者之間存在著短線責(zé)任關(guān)系。一方面，生產(chǎn)者借助自身的先進(jìn)理念和專業(yè)能力提高公共服務(wù)的供給效率及質(zhì)量，從而更好地服務(wù)公眾。類似于市場領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)與客戶之間的關(guān)系，作為服務(wù)承包方的生產(chǎn)者應(yīng)為自身提供的公共服務(wù)負(fù)責(zé)，這也是其履行合同義務(wù)、鞏固自身地位的根本要求。另一方面，這一短線責(zé)任關(guān)系還要求服務(wù)生產(chǎn)者在消費(fèi)者行使客戶權(quán)利時(shí)予以積極回應(yīng)。由于公眾需求的異質(zhì)化程度日益增強(qiáng)，處于一線的生產(chǎn)者往往要針對(duì)不同的需求類別和水平靈活開展生產(chǎn)活動(dòng)，并根據(jù)公眾在服務(wù)過程中的反饋意見及時(shí)調(diào)整服務(wù)策略。

在短線責(zé)任關(guān)系之外，服務(wù)安排者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者之間還存在著更為重要且根本的長線責(zé)任關(guān)系，主要包括兩個(gè)層次。第一，政府通過簽訂合同向作為服務(wù)生產(chǎn)者的承包方提供資源，并在轉(zhuǎn)移部分權(quán)力的同時(shí)讓其承擔(dān)實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的責(zé)任。這樣的合同契約關(guān)系具有一定的公共性和強(qiáng)制性，不僅對(duì)承包方的服務(wù)生產(chǎn)水平提出了具體的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，也要求政府進(jìn)行更精細(xì)化的合同管理。第二，政府從公共服務(wù)的一線生產(chǎn)環(huán)節(jié)中退出的同時(shí)，必然導(dǎo)致其與公眾溝通距離的增加。尤其是當(dāng)公眾在與服務(wù)生產(chǎn)者的短線責(zé)任關(guān)系中不能有效行使客戶權(quán)利時(shí)，他們就只能以公民的身份通過各種正式或非正式的機(jī)制表達(dá)自己的意見，表達(dá)權(quán)的行使在此時(shí)便成為一種“兜底救濟(jì)”[18]（pp.71-74）。從近年來出現(xiàn)的公共服務(wù)逆向合同外包現(xiàn)象中可以看出，當(dāng)服務(wù)生產(chǎn)者無法保證公共服務(wù)的供給質(zhì)量時(shí)，政府就需要及時(shí)采取措施矯正承包方的不當(dāng)行為，或者直接將其淘汰，轉(zhuǎn)由公共部門工作人員重新進(jìn)行服務(wù)生產(chǎn)[19]。

公共服務(wù)合同外包中的嵌套責(zé)任關(guān)系是公共服務(wù)供給由傳統(tǒng)政府供給模式向市場化供給模式轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)，而政府所處的長線責(zé)任關(guān)系不僅涵蓋傳統(tǒng)模式對(duì)平等、公平和公民權(quán)等價(jià)值理性的強(qiáng)調(diào)，也激發(fā)了市場化改革所推崇的以技術(shù)至上、效率導(dǎo)向?yàn)楹诵牡墓ぞ呃硇訹20]，并深刻影響著公共服務(wù)合同外包中政府責(zé)任的構(gòu)建。其中，政府建立合同契約關(guān)系的首要關(guān)切便是承包方能否有針對(duì)性地解決現(xiàn)實(shí)問題、提高服務(wù)效果。大量面向地方政府官員的調(diào)查表明，提高服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約服務(wù)成本被認(rèn)為是政府實(shí)施合同外包的最主要原因[21]。這說明政府將合同外包作為具備比較優(yōu)勢的改革工具引入公共服務(wù)供給領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)政府減少開支、更高效地提供服務(wù)的目標(biāo)。而公共服務(wù)合同外包得以大規(guī)模推行，本質(zhì)上符合政府在服務(wù)成效要求下的工具理性。

然而，過度強(qiáng)調(diào)工具理性、追求效率主義和成本收益的最大化，往往會(huì)在外包過程中帶來諸如服務(wù)供給失衡、程序公正難以維系甚至尋租腐敗等問題。這些都與公共服務(wù)的公共性相背離，無異于舍本逐末。在公共性的標(biāo)準(zhǔn)下，公共服務(wù)的供給不僅應(yīng)關(guān)注效率、質(zhì)量等要素，還應(yīng)注重服務(wù)分配的民主性與公平性。因此，政府在長線責(zé)任關(guān)系中可以通過建立基于公眾表達(dá)權(quán)的常態(tài)溝通機(jī)制，及時(shí)掌握、回應(yīng)公眾需求，從而有力地平衡追求效率提升、成本節(jié)約等工具理性帶來的價(jià)值損耗，體現(xiàn)政府在服務(wù)公共性要求下的價(jià)值理性。

（二）基于雙重理性整合的政府責(zé)任

值得注意的是，在公共行政的實(shí)踐中，工具理性與價(jià)值理性并不完全對(duì)立，價(jià)值理性總是要訴諸一定的工具理性才能實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值目標(biāo)，而工具理性從目標(biāo)設(shè)定到手段選擇都必然帶有一定的價(jià)值傾向[22]。如前所述，政府在合同外包中表現(xiàn)出的工具理性，偏重對(duì)公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量的關(guān)注，但這并不必然帶來公共精神的流失。相反，若各政府部門在追求工具理性的同時(shí)重視各項(xiàng)改革舉措對(duì)服務(wù)公共性的影響，那么成本收益比的提升將有助于實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)供給中的價(jià)值目標(biāo)。因此，公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任應(yīng)兼顧價(jià)值理性與工具理性，只有對(duì)二者進(jìn)行整合才能促進(jìn)政府更好地履行責(zé)任，滿足公眾不斷拓展、變化的需求。

不僅如此，有關(guān)政府責(zé)任的討論不應(yīng)局限于規(guī)范層面，還應(yīng)結(jié)合工具理性和價(jià)值理性中的關(guān)鍵要素進(jìn)行系統(tǒng)性的責(zé)任建構(gòu)。基于公共價(jià)值管理的相關(guān)闡釋[23]，本文認(rèn)為政府責(zé)任中雙重理性的整合應(yīng)統(tǒng)一于創(chuàng)造公共價(jià)值的目標(biāo)下，并涵蓋多方面的考量，包括服務(wù)的產(chǎn)出、公眾滿意度、結(jié)果的持續(xù)性、分配的公平、合法性等要素[24]。如圖2所示，公共服務(wù)合同外包中的政府責(zé)任體現(xiàn)在傳遞價(jià)值、整合支持及提升能力這三個(gè)維度。其中，價(jià)值傳遞維度旨在強(qiáng)調(diào)政府在開展合同外包時(shí)應(yīng)將公共價(jià)值作為履行責(zé)任的核心，但公共價(jià)值并不限于民主、公平、正義等靜態(tài)的概念，更是根植于公眾的期望與認(rèn)知中，與集體偏好的形成和傳遞密切相關(guān)。支持整合維度主要是指在合同外包過程中爭取各利益相關(guān)者的支持，使服務(wù)安排者的工作，尤其是涉及利益分配的改革具有合法性。其中首要的是合理分析與合同外包相關(guān)的組織環(huán)境，并有針對(duì)性地調(diào)動(dòng)資源，通過協(xié)商、談判、公開討論等手段及先進(jìn)的信息化技術(shù)，最終實(shí)現(xiàn)政府與承包方、公眾的協(xié)作。在明確公共價(jià)值并獲得合法性的基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)提升組織管理和政策執(zhí)行的能力，以促進(jìn)價(jià)值目標(biāo)的達(dá)成。面對(duì)復(fù)雜多變的環(huán)境，政府可以通過制定科學(xué)細(xì)致的規(guī)范并加強(qiáng)合同管理、信息溝通和監(jiān)督控制，構(gòu)建良性的伙伴關(guān)系，并盡可能地動(dòng)員社會(huì)力量，更高效地創(chuàng)造公共價(jià)值[25]（pp.119-121）。接下來，本文將進(jìn)一步闡述公共服務(wù)合同外包中政府責(zé)任各個(gè)維度的基本內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)路徑。

三、傳遞價(jià)值：以公共需求為核心的政府責(zé)任

政府在公共服務(wù)合同外包中的首要責(zé)任是傳遞價(jià)值，公共價(jià)值根植于公眾的期望與認(rèn)知，與公共需求密切相關(guān)。這不僅涉及公共服務(wù)質(zhì)量本身，即在供給方式改革后承包方提供的公共服務(wù)是否滿足公共需求，而且涉及服務(wù)效果在不同群體間的公平分配。為更全面地傳遞公共價(jià)值，防止出現(xiàn)服務(wù)供給的“馬太效應(yīng)”，政府應(yīng)從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)傳遞價(jià)值的責(zé)任。

（一）促進(jìn)公眾集體偏好的凝聚與表達(dá)

總體來看，我國各地的公共服務(wù)合同外包主要是在政府推動(dòng)下得以實(shí)施并逐步推廣的?？茖咏M織的官僚作風(fēng)與政府工作人員長期形成的路徑依賴，往往導(dǎo)致公共需求被忽視、服務(wù)供給出現(xiàn)錯(cuò)位。公共需求源于公眾的集體偏好，但集體偏好不僅僅是個(gè)體偏好的簡單加總，還需要通過真正的參與、咨詢和調(diào)查等方式，實(shí)現(xiàn)基于協(xié)商的、集體性的偏好表達(dá)[26]。首先，政府應(yīng)促進(jìn)集體偏好的形成，建立諸如居民議事會(huì)等制度化社區(qū)平臺(tái)，并充分利用QQ群、微信群等網(wǎng)絡(luò)工具，將公眾的個(gè)體偏好凝聚為集體偏好。其次，對(duì)于通過協(xié)商形成的公眾集體偏好，政府的獲取機(jī)制可分為公眾自下而上的協(xié)商表達(dá)和政府自上而下的主動(dòng)收集兩類。前文所述協(xié)商渠道的建立為公眾的表達(dá)打下了基礎(chǔ)，但這一機(jī)制的運(yùn)行效果受當(dāng)?shù)毓妳⑴c氛圍的影響，可能需要經(jīng)過較長時(shí)間才能顯現(xiàn)，而政府自上而下的偏好收集若依靠傳統(tǒng)的信息普查，不僅搜集成本高，而且數(shù)據(jù)更新嚴(yán)重滯后。因此，相關(guān)部門有必要借助當(dāng)前快速發(fā)展的大數(shù)據(jù)和云技術(shù)，建立統(tǒng)一的集信息發(fā)布、意見反饋、協(xié)調(diào)互動(dòng)等功能于一體的公共信息平臺(tái)，使需求的獲取更及時(shí)準(zhǔn)確，實(shí)現(xiàn)成本與效率的雙贏。而通過協(xié)商表達(dá)和主動(dòng)收集獲得的公眾偏好，將成為政府進(jìn)行需求篩選的基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)需求篩選的標(biāo)準(zhǔn)化

公眾的集體偏好并不能完全作為政府進(jìn)行外包決策的依據(jù)，通過對(duì)集體偏好進(jìn)行篩選，政府能夠更有效地回應(yīng)公眾需求。然而，篩選的關(guān)鍵在于能否落實(shí)具體的標(biāo)準(zhǔn)，使篩選結(jié)果富有公信力。這主要可以從兩方面入手。一方面，相關(guān)部門應(yīng)通過廣泛征求意見，制定公共服務(wù)合同外包項(xiàng)目的購買目錄和負(fù)面清單。其中，購買目錄基于公眾集體偏好、既往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、當(dāng)?shù)卣芰Α⑸霞?jí)政策要求等綜合因素，明確政府可以外包的服務(wù)項(xiàng)目。負(fù)面清單則是從底線控制角度出發(fā)，明確哪些項(xiàng)目禁止通過外包被提供。這類項(xiàng)目通常包括兩類：涉及暴力機(jī)關(guān)、執(zhí)法權(quán)等核心職能的項(xiàng)目，它們必須由政府提供公共服務(wù);外部性較強(qiáng)、不得不由政府提供的公共服務(wù)，這些服務(wù)交由市場供給的交易成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府供給的行政成本。此外，由于公眾需求愈發(fā)異質(zhì)化且不穩(wěn)定，購買目錄難以窮盡所有潛在的服務(wù)項(xiàng)目，更多表現(xiàn)為指導(dǎo)性意義。而負(fù)面清單的設(shè)立在劃清底線的基礎(chǔ)上，還應(yīng)給予基層部門更大的外包決策自主權(quán)，使其能夠結(jié)合實(shí)際情況靈活地決定是否要拓展合同外包的內(nèi)容和形式。此外，依然存在一些公共服務(wù)，其外包后出現(xiàn)外部性的概率及程度尚不明晰，由于提供該服務(wù)的供給方市場不健全，外包后的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。針對(duì)這一情況，有必要對(duì)公眾需求的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，尤其是對(duì)一些新興的服務(wù)需求，可以從供給方市場是否健全等角度對(duì)外包后的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判，提高外包項(xiàng)目的安全性與可行性。

（三）重視外包服務(wù)的公平分配

在公共服務(wù)合同外包的前置環(huán)節(jié)，偏好的收集與需求的篩選為政府傳遞公共價(jià)值提供了保障。但為了更好地傳遞公共價(jià)值，政府還有責(zé)任保證服務(wù)結(jié)果的公平性，即經(jīng)由外包提供的公共服務(wù)能否惠及社會(huì)中的不同群體并落實(shí)到個(gè)體層面。其中，外包服務(wù)分配中可能存在的弱勢群體尤其值得關(guān)注。他們對(duì)公共服務(wù)特別是基本公共服務(wù)有著迫切的需求，卻因難以有力表達(dá)自身需求或無法影響服務(wù)產(chǎn)出的分配，最終成為最少獲益的群體，這有違公共服務(wù)合同外包的公平性。當(dāng)前我國各地有大量外包項(xiàng)目涉及對(duì)社會(huì)中弱勢群體的服務(wù)，如居家養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、進(jìn)城務(wù)工人員子女教育服務(wù)等。有鑒于此，政府應(yīng)充分重視社會(huì)組織作為承包方的公益性和非營利性，通過主動(dòng)開展對(duì)公共服務(wù)特定群體的需求分析、在監(jiān)督評(píng)估服務(wù)結(jié)果時(shí)加大權(quán)重等方式，對(duì)外包服務(wù)分配中的弱勢群體給予必要的救濟(jì)，從而減少服務(wù)分配的不公，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的全面?zhèn)鬟f。

四、整合支持：以多元參與為導(dǎo)向的政府責(zé)任

政府在根據(jù)公眾需求確定外包項(xiàng)目后，應(yīng)進(jìn)一步通過整合內(nèi)外部支持，促進(jìn)各參與主體間的協(xié)作，獲取推進(jìn)后續(xù)工作的合法性，并最大程度地消除改革可能存在的阻力。首先，在公共服務(wù)合同外包的長線責(zé)任關(guān)系中，政府對(duì)公眾表達(dá)權(quán)的回應(yīng)是其重要的組成部分。公眾對(duì)個(gè)體偏好的表達(dá)關(guān)乎集體偏好的形成和公共價(jià)值的傳遞，同時(shí)也影響著公共服務(wù)合同外包的合法性。其次，政府能否找到適合承接外包服務(wù)的組織，有賴于服務(wù)供給方市場是否健全。不僅如此，由于合同的剛性規(guī)定難以應(yīng)對(duì)公共服務(wù)供給的復(fù)雜多變，政府需要與各類承包主體在合同契約關(guān)系的基礎(chǔ)上建立良性互動(dòng)關(guān)系，掌握更多的一手信息以優(yōu)化服務(wù)安排。最后，政府內(nèi)部的差異始終存在，這在推進(jìn)各項(xiàng)改革時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。公共服務(wù)合同外包的開展涉及政府內(nèi)部的各種力量及利益的調(diào)整，即便是在同級(jí)政府中，無論是決策層或執(zhí)行層，還是不同的政府部門，都可能因?yàn)楦鞣N原因?qū)贤獍a(chǎn)生不了解、不認(rèn)同甚至抵觸情緒。這種因官僚政治帶來的內(nèi)部性，往往會(huì)伴隨不規(guī)范的市場行為繼而危及外包合同的執(zhí)行效果。因此，政府需要通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)或建立特定的運(yùn)行機(jī)制整合內(nèi)部支持，降低負(fù)內(nèi)部性發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）基于參與度提高公眾認(rèn)同

公眾認(rèn)同是政府推進(jìn)改革的重要合法性來源，而促進(jìn)公眾參與是提高公眾認(rèn)同的有效途徑。在我國很多地區(qū)，公共服務(wù)合同外包的經(jīng)驗(yàn)仍然較為匱乏，這就要求地方政府除了采取常用的政治宣傳手段之外，還要更廣泛地鼓勵(lì)公眾參與。公眾因特定的合同外包事項(xiàng)，在通過某種協(xié)商或議事的形式聚集在一起，經(jīng)過偏好表達(dá)、相互商議、妥協(xié)讓步等一系列過程，并與政府部門充分溝通之后，就會(huì)對(duì)公共服務(wù)合同外包有更直接而感性的認(rèn)識(shí)。在此基礎(chǔ)上，若外包的服務(wù)充分滿足了公眾的需求，其認(rèn)同自然會(huì)產(chǎn)生，并具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。不僅如此，為爭取公眾更堅(jiān)定的支持，政府還可以引導(dǎo)公眾參與到項(xiàng)目監(jiān)管及評(píng)估的過程之中。作為外包服務(wù)的消費(fèi)者，公眾對(duì)所接受的公共服務(wù)質(zhì)量及自身的滿意度有最權(quán)威的發(fā)言權(quán)，而政府也應(yīng)將服務(wù)滿意度作為重要指標(biāo)列入評(píng)價(jià)考核體系。

（二）基于領(lǐng)導(dǎo)力整合內(nèi)部支持

公共服務(wù)合同外包的不斷推進(jìn)涉及復(fù)雜的利益權(quán)衡，這給政府部門的協(xié)調(diào)能力帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。除此之外，行政系統(tǒng)內(nèi)部也并非思想統(tǒng)一、行為一致。隨著改革的深入，各種負(fù)內(nèi)部性出現(xiàn)的可能性也在增加。負(fù)內(nèi)部性主要來源于官僚政治，是指大量的內(nèi)部壓力會(huì)利用外部性改變其他主體的市場行為方式，從而扭曲合同關(guān)系。在不穩(wěn)定的政治環(huán)境中，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的權(quán)力爭斗有時(shí)比機(jī)構(gòu)正在外包的東西還要重要[12]。同時(shí)，隨著公共服務(wù)合同外包的發(fā)展，單一的政府部門越來越難以承擔(dān)發(fā)展所需的資源與能力，職責(zé)不同的機(jī)構(gòu)及工作人員之間的溝通障礙，也會(huì)帶來內(nèi)部性。因此，整合行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門的支持對(duì)于政府自身責(zé)任履行格外重要，其中的關(guān)鍵則在于爭取上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持。我國各地方實(shí)踐中比較成熟的做法是成立公共服務(wù)合同外包聯(lián)席會(huì)議，將合同外包所涉及的財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)管、民政、發(fā)展改革等部門列為成員單位并明確各單位的職責(zé)分工。同時(shí)，為了爭取更高層次的支持，聯(lián)席會(huì)議往往將地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)列為召集人，從而提升整個(gè)組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力[27]（pp.143-146）。

（三）基于自主性培育社會(huì)組織

以企業(yè)、社會(huì)組織為代表的承包主體是公共服務(wù)合同外包中的重要參與方，它們作為服務(wù)生產(chǎn)者直接在一線向公眾提供服務(wù)。相較于政府，這些承包方自身擁有先進(jìn)的服務(wù)理念、專業(yè)化的服務(wù)能力及彈性的組織管理，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)合同外包的政策目標(biāo)提供了保障。但現(xiàn)實(shí)中供給方市場不健全的情況并不鮮見，特別是社會(huì)組織發(fā)展不平衡、承接外包服務(wù)的能力不足等問題在我國依然普遍存在。為了改善這一現(xiàn)狀，各地方政府有必要通過財(cái)政撥款、項(xiàng)目支持、人才開發(fā)、場地優(yōu)惠等方式培育能夠提供專業(yè)服務(wù)的社會(huì)組織，但同時(shí)也應(yīng)特別重視保障社會(huì)組織的自主性。例如，相關(guān)部門應(yīng)避免直接干預(yù)社會(huì)組織的日常活動(dòng)，而是在進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和常規(guī)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，通過各類社會(huì)組織孵化器和中介組織設(shè)置豐富的技能培訓(xùn)項(xiàng)目和組織學(xué)習(xí)平臺(tái)，為初創(chuàng)的社會(huì)組織提供可持續(xù)支持。此外，相關(guān)部門還應(yīng)充分尊重人才和組織的成長規(guī)律，通過鼓勵(lì)社會(huì)組織間的相互交流提升其服務(wù)能力，使其最終能夠有力承接政府外包的公共服務(wù)項(xiàng)目。

五、提升能力：以過程管理為基礎(chǔ)的政府責(zé)任

在公共服務(wù)合同外包中，政府的理想角色不僅是基于集體偏好進(jìn)行篩選的服務(wù)需求確認(rèn)者，還應(yīng)是精明的購買者和服務(wù)的檢查者與評(píng)估者[17]。在政府所處的合同外包長線責(zé)任關(guān)系中，圍繞合同契約的過程管理是其核心組成部分。因此，提升相應(yīng)的合同管理能力便成為政府在公共服務(wù)合同外包中不可推卸的責(zé)任。這一能力的建設(shè)應(yīng)涵蓋外包合同的整個(gè)運(yùn)作過程，包括合同談判、合同起草、合同監(jiān)督、中途糾正、合同結(jié)束或重建五個(gè)階段。其中，對(duì)合同關(guān)系的監(jiān)督及風(fēng)險(xiǎn)控制逐漸成為政府保證服務(wù)質(zhì)量和分配公平的重要手段。具體而言，政府應(yīng)通過落實(shí)相關(guān)政策規(guī)范并有針對(duì)性地防范外包中的風(fēng)險(xiǎn)，從制度建設(shè)、合同管理、信息溝通、結(jié)果控制四個(gè)方面促進(jìn)合同外包中公共價(jià)值的創(chuàng)造。

（一）規(guī)范合同外包管理的制度建設(shè)

公共服務(wù)合同外包的制度建設(shè)應(yīng)以規(guī)范性與程序性為基礎(chǔ)，并結(jié)合地區(qū)實(shí)際和既有經(jīng)驗(yàn)，為外包各參與主體提供可依循的活動(dòng)框架。只有制度內(nèi)的各項(xiàng)政策符合規(guī)范要求，并清晰界定外包所涉及的基本程序，制度建設(shè)才能更加科學(xué)全面。具體地說，相關(guān)制度應(yīng)涵蓋組織領(lǐng)導(dǎo)、購買領(lǐng)域、購買方式、購買類型、資質(zhì)條件、操作程序、部門分工等合同外包涉及的方方面面工作，其中操作程序又可以被細(xì)化為項(xiàng)目設(shè)立、預(yù)算申請(qǐng)、匯編目錄、項(xiàng)目申報(bào)、競標(biāo)評(píng)審、項(xiàng)目管理、評(píng)估驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)。除此之外，政府還應(yīng)運(yùn)用聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)意見征集、第三方調(diào)查等手段切實(shí)提高合同外包管理制度的可操作性。操作性不足的制度不僅使一線的合同外包工作人員在面對(duì)爭議問題時(shí)找不到可依據(jù)的政策規(guī)定，難以充分發(fā)揮其自身能動(dòng)性，更可能誘導(dǎo)他們按照自己的認(rèn)知和能力重新選擇合適的行為。而這一自由裁量權(quán)一旦被過度使用，無疑會(huì)損害制度運(yùn)行的效果。

（二）細(xì)化圍繞標(biāo)書文本的合同管理

在討論公共服務(wù)合同外包的合同管理問題時(shí)，標(biāo)書文本的重要性往往易被忽略，但合同的起草、監(jiān)督、中途糾正、結(jié)束或重建等環(huán)節(jié)均是圍繞標(biāo)書文本展開的。因此，政府應(yīng)首先保證標(biāo)書文本的規(guī)范效力，并細(xì)化標(biāo)書文本的內(nèi)容，尤其是針對(duì)突發(fā)情況設(shè)置一些彈性規(guī)定，使之能夠更靈活地約束合同關(guān)系中的各方。在這一點(diǎn)上，相關(guān)部門可以依據(jù)服務(wù)領(lǐng)域的不同制定相應(yīng)的合同范本及輔助性的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并以此統(tǒng)一要求所有同質(zhì)、同類項(xiàng)目。不僅如此，標(biāo)書中還應(yīng)明確外包單位的監(jiān)管制度與考核辦法，使承包方在簽訂合同環(huán)節(jié)就知曉政府部門的管理制度和應(yīng)遵守的外包規(guī)則。從根本上說，提升政府的合同管理能力應(yīng)從合同起草環(huán)節(jié)開始，而為了防止承包方在中標(biāo)后隨意修改合同的實(shí)質(zhì)性條款，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中標(biāo)合同文本的審查。如果出現(xiàn)修改諸如支付時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容和中標(biāo)金額等關(guān)鍵條款的情況，雙方應(yīng)及時(shí)中止合同關(guān)系。

（三）推動(dòng)資源共享基礎(chǔ)上的信息溝通

在充分競爭的市場環(huán)境中，有關(guān)商品和服務(wù)的信息流動(dòng)是活躍且迅速的，但在公共服務(wù)合同外包中，建立競爭性市場的條件往往并不充分，從而導(dǎo)致各參與主體間的信息不對(duì)稱。這就需要政府推動(dòng)基于資源共享的信息溝通，并首先打通政府的內(nèi)部信息溝通渠道。當(dāng)前盡管很多地方政府已經(jīng)通過社區(qū)網(wǎng)格化建設(shè)獲取了大量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但經(jīng)常由于部門間的層級(jí)壁壘，無法為推行公共服務(wù)合同外包的部門提供足夠的信息支持。針對(duì)這一情況，政府應(yīng)以資源共享作為內(nèi)部流程再造的重要抓手，促進(jìn)不同部門間的數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)。此外，政府可以通過更靈活的信息化、網(wǎng)絡(luò)化的手段，改善與其他外包參與主體間的信息不對(duì)稱情況。例如，上海市楊浦區(qū)政府以區(qū)級(jí)政府購買社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)站為載體，要求全區(qū)各委辦局及各街道、鎮(zhèn)將需要外包給社會(huì)組織的公共服務(wù)事項(xiàng)，按照政府立項(xiàng)、公開發(fā)布、統(tǒng)一競標(biāo)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的運(yùn)作機(jī)制，統(tǒng)一交由該平臺(tái)運(yùn)行[27]（pp.143-146）。盡管基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息溝通并不十分充分，傳遞的信息也相對(duì)有限，但這仍有利于促進(jìn)參與主體間的常態(tài)信息交流，有力地防止了信息黑箱的出現(xiàn)。

（四）實(shí)行效率與公平并重的監(jiān)督評(píng)估

基于服務(wù)安排與生產(chǎn)相分離的公共服務(wù)合同外包，要求政府作為服務(wù)安排者，給予作為服務(wù)生產(chǎn)者的承包方充分的自主性，使其充分發(fā)揮自身優(yōu)勢、更高效地提供公共服務(wù)。在創(chuàng)造公共價(jià)值這一責(zé)任的指引下，盡管政府退出服務(wù)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，但仍可以通過提高監(jiān)督評(píng)估的能力為最終產(chǎn)出的服務(wù)負(fù)責(zé)。這就要求政府首先對(duì)項(xiàng)目生產(chǎn)的過程進(jìn)行監(jiān)督，主要涉及立項(xiàng)指導(dǎo)、中期檢查和結(jié)項(xiàng)評(píng)估三個(gè)階段。監(jiān)督可由作為發(fā)包方的政府部門單獨(dú)開展，也可讓公眾參與進(jìn)來，協(xié)作推進(jìn)。另外，對(duì)項(xiàng)目生產(chǎn)的結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)估也很關(guān)鍵。為了體現(xiàn)評(píng)估程序的公平性，相關(guān)單位應(yīng)組織發(fā)包方、服務(wù)對(duì)象、專家學(xué)者及社會(huì)公信人士成立評(píng)估小組，或直接委托第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施，而評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為資金結(jié)算及判斷是否續(xù)約的首要標(biāo)準(zhǔn)。在細(xì)化項(xiàng)目監(jiān)督及績效評(píng)估機(jī)制的同時(shí)，監(jiān)督的重點(diǎn)和評(píng)估指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)以提高服務(wù)質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)分配公平為目標(biāo)，促進(jìn)效率與公平并重。

六、結(jié)論與討論

隨著全面深化改革在各地陸續(xù)展開，合同外包在不同的公共服務(wù)領(lǐng)域中得到了廣泛運(yùn)用。這些外包項(xiàng)目通常具有較長的運(yùn)行周期，涉及服務(wù)安排、服務(wù)生產(chǎn)和服務(wù)消費(fèi)三類主體間的嵌套責(zé)任關(guān)系，也伴隨著諸如供需錯(cuò)位、監(jiān)管失當(dāng)、分配不公等潛在風(fēng)險(xiǎn)。有鑒于此，本文提出政府不僅要明確自身在傳遞價(jià)值、整合支持和提升能力等維度上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，更要采取有力的措施將這些責(zé)任落到實(shí)處，成為負(fù)責(zé)任的公共服務(wù)安排者和精明的外包項(xiàng)目發(fā)包方。因此，為了更好地發(fā)揮合同外包在提高公共服務(wù)供給效率和水平方面的作用，并有針對(duì)性地預(yù)防外包過程中的隱患，政府應(yīng)通過三個(gè)途徑推動(dòng)落實(shí)自身應(yīng)履行的復(fù)合維度責(zé)任。

如圖3所示，作為政府在公共服務(wù)合同外包中應(yīng)首先落實(shí)的責(zé)任，傳遞價(jià)值的關(guān)鍵在于將公共需求作為構(gòu)建外包制度的核心。這就意味著各地政府不僅要通過凝聚公眾的集體偏好來更精準(zhǔn)地收集公共需求，還要結(jié)合地方實(shí)際能力、政策可行性和服務(wù)供給安全性等因素對(duì)公共需求進(jìn)行篩選，同時(shí)在篩選過程中靈活運(yùn)用民主協(xié)商、信息化溝通等手段，促進(jìn)公眾合意的形成。在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)重視不同階層、群體間利益訴求的多樣性，尤其是要確保公共服務(wù)對(duì)社會(huì)弱勢群體的覆蓋，保障服務(wù)的公平分配，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共需求的有力回應(yīng)。此外，在公共服務(wù)合同外包這種涉及不同類型主體的責(zé)任關(guān)系中，政府要充分認(rèn)識(shí)到多元參與的重要性，這樣才能有效地整合多方支持。這既包括通過統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)激發(fā)政府各部門的政策合力，更強(qiáng)調(diào)通過協(xié)商溝通爭取作為服務(wù)消費(fèi)者的公眾的認(rèn)同，并有側(cè)重地培育相關(guān)領(lǐng)域中社會(huì)組織的生產(chǎn)服務(wù)能力?？紤]到外包環(huán)境和公共服務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜性，政府也有責(zé)任基于外包的運(yùn)行流程不斷提升其契約管理能力。其中，政府應(yīng)特別注意增強(qiáng)相關(guān)制度規(guī)范的可操作性，并將能力提升細(xì)化到協(xié)商談判、合同起草、監(jiān)督反饋、評(píng)估驗(yàn)收等具體環(huán)節(jié)中。除此之外，諸如合同標(biāo)書如何設(shè)計(jì)、評(píng)估指標(biāo)如何選擇等契約管理中更加微觀的問題，同樣是政府在履行自身責(zé)任的過程中需要格外關(guān)注的。而在發(fā)展水平各不相同的地區(qū)，公共服務(wù)合同外包中政府責(zé)任的構(gòu)建和履行是否會(huì)受到更多因素的影響，這些都有待進(jìn)一步探究，同時(shí)也是未來研究的生長點(diǎn)。

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[責(zé)任編輯：李 堃]

Unpacking the Government Accountability in ContractingOut of Public Service： Value， Support and Capacity

Cheng Ming

（Open University of China， Beijing 100039）

Abstract：

While utilizing marketized and socialized methods to innovate the provision mode， contractingout of public service also urges governments to redefine their own accountability to achieve the balance between instrumental rationality and valuebased rationality. To ensure both service efficiency and fair distribution， the government accountability in contractingout of public service should be clarified and implemented in three dimensions， including value， support and capacity. By delivering public value with social demand as core concerns， integrating support with multiple participation as major orientation， and enhancing capacity with process management as common basis， governments can play a more active role in arranging the contractingout of public service more responsibly and efficiently.

Key words：public service， contractingout， government accountability， public value management