彭勃,王曉慧

(浙江海洋大學(xué) 舟山 316000)

0 引言

黨的十九大明確提出“高質(zhì)量發(fā)展”和“加快建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略部署,標(biāo)志著我國海洋經(jīng)濟正由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,特別是習(xí)近平總書記在2019中國海洋經(jīng)濟博覽會的賀信中再次重申“海洋是高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略要地”[1],充分表明海洋空間資源作為海洋經(jīng)濟重要載體,其高質(zhì)量開發(fā)利用方式轉(zhuǎn)變已成為必然選擇。

盡管學(xué)理上尚未統(tǒng)一海洋空間資源高質(zhì)量開發(fā)利用的評價標(biāo)準(zhǔn),但根據(jù)海洋資源開發(fā)實踐,可以明確海洋空間資源高質(zhì)量開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)符合以下內(nèi)涵:在生態(tài)優(yōu)先的理念下,通過對海洋空間資源集約、科學(xué)、高效開發(fā)利用,創(chuàng)造海洋經(jīng)濟價值、海洋環(huán)境價值、海洋社會價值,促進人類和自然環(huán)境持續(xù)和諧發(fā)展。從我國海洋資源開發(fā)利用歷史來看,由于初始積累和高速增長時期的粗放式開發(fā),造成了海洋空間資源利用效率低下、配置機制不完善等問題,海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋空間資源儲備、海洋環(huán)境保護的矛盾也越來越突出。新經(jīng)濟時代,如何高質(zhì)量開發(fā)利用海洋空間資源、實現(xiàn)海洋經(jīng)濟、環(huán)境、資源的均衡發(fā)展,是目前海洋管理部門密切關(guān)注的問題,也是海洋空間資源開發(fā)利用市場亟待解決的難題。

1 海洋空間資源開發(fā)利用特征

本研究對海域、海岸線、海島等主要海洋資源的開發(fā)利用現(xiàn)狀進行了分析,發(fā)現(xiàn)各類資源的開發(fā)利用具有以下特征。

1.1 海域資源開發(fā)規(guī)模與強度呈周期性波動

海域資源是基礎(chǔ)性海洋空間資源,不同功能海域以不同的用海方式參與不同類型海洋產(chǎn)業(yè)價值創(chuàng)造。我國現(xiàn)有用海方式分為填海造地用海、構(gòu)筑物用海、圍海用海、開放式用海以及其他用海,形成工業(yè)、交通運輸業(yè)、濱海旅游業(yè)、漁業(yè)等重要海洋產(chǎn)業(yè)。2002—2017年,累計確權(quán)海域面積達385.4萬hm2,填海造地確權(quán)面積15.8 萬hm2,征收海域使用金863.6億元,年均頒發(fā)海域使用權(quán)證書5 851 本(表1),重點保障國家海洋強國建設(shè)、海洋安全等重大項目用海需求,以及地方重點海洋建設(shè)項目用海需求,推動了海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

表1 海域資源開發(fā)利用規(guī)模

自2002年以來,海域確權(quán)面積整體呈現(xiàn)“窄幅波動-上升-下降”趨勢(圖1),海域使用金呈現(xiàn)先上升后下降趨勢。其中在2002—2011年期間,二者趨勢不吻合,海域確權(quán)面積窄幅波動,海域使用金持續(xù)上升。這是由于財政部、國家海洋局發(fā)布了《關(guān)于加強海域使用金征收管理的通知》(財綜〔2007〕10號),地方財政部門和海洋管理部門加強了海域使用金征收管理,海域資源有償使用越來越規(guī)范。2012—2014年海域確權(quán)面積與海域使用金同步上升,分別于2014 年、2013 年達到峰值。2015—2017年同步出現(xiàn)下降趨勢,說明2015 年以來用海規(guī)模明顯下降。

圖1 海域確權(quán)面積與海域使用金規(guī)模變化趨勢

考慮到填海造地是對海域資源損害最大且不可逆的一種用海方式,因此用填海造地確權(quán)面積占海域確權(quán)面積比重反映海域開發(fā)強度?？傮w上看,填海造地面積及其在海域確權(quán)面積中所占比重的變化趨勢基本一致。2002—2009年持續(xù)上升,2009年達到峰值,高峰期填海造地面積占海域確權(quán)面積比重高達10.03%,2009年以后處于下降周期。但由于2015年后海域確權(quán)面積大幅下降,使得填海造地面積快速下降時,其占比反而出現(xiàn)上下波動。

圖2 填海造地規(guī)模及強度

由于自2010年起,國家實行圍填海計劃指標(biāo)管理,有效控制了填海造地用海規(guī)模,體現(xiàn)了政府對海域資源開發(fā)規(guī)模和強度的控制力度。2017年以來,地方圍填海計劃指標(biāo)凍結(jié),全國新增確權(quán)海域面積同比減少約40%;2018年停止審批一般性填海項目[2],年度圍填海指標(biāo)主要用于保障中央重大建設(shè)項目、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)和國防建設(shè)等4類用海,因此海域開發(fā)規(guī)模和強度整體上呈現(xiàn)下降趨勢。

1.2 人工岸線持續(xù)增長

海岸線的開發(fā)利用與用海需求相關(guān),特別是沿海地區(qū)大規(guī)模填海造地,改變了海岸帶的地表景觀和自然屬性,對自然岸線的消耗巨大。根據(jù)國家測繪地理信息局發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)可知,全國海陸分界線(不含港澳臺)長度約18 550 km,已開發(fā)利用長度約為12 281 km,占比超過66.2%。其中,養(yǎng)殖開發(fā)的岸線占比最大,達到25.49%,防護工程岸線占17.89%,臨海建設(shè)岸線占7.91%,港口碼頭岸線占6.76%,濱海道路占比3.06%,其他利用類型占5.09%[3]。

從人工岸線變化趨勢看,1990 年、2010 年、2016年、2018 年我國大陸人工岸線占比分別為18.27%、55.25%、66.2%、75%,海岸線開發(fā)強度變化速度持續(xù)增長,已開發(fā)利用類型中重度開發(fā)岸線和中度開發(fā)岸線比重較大[4]。為了改善過度開發(fā)導(dǎo)致的岸線惡化狀況,加大了岸線修復(fù)力度,2015—2016年修復(fù)岸線長度為19.21 km,2016—2017年修復(fù)岸線長度約70 km。隨著2017年公布實施《海岸線保護與利用管理辦法》,人工岸線增速有所控制,修復(fù)岸線速度有所提高。

1.3 海島保護與修復(fù)特征明顯

我國自2010年起實施《中華人民共和國海島保護法》,標(biāo)志著海島管理及開發(fā)利用進入法制時代,《全國海島保護規(guī)劃》《無居民海島開發(fā)利用審批辦法》等系列制度出臺,構(gòu)建了較為完善的海島管理、保護、開發(fā)制度框架,充分體現(xiàn)了海島資源“科學(xué)規(guī)劃、保護優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則和導(dǎo)向。從海島保護開發(fā)規(guī)模來看,海島保護力度在2011—2014年處于較低水平,2015—2017年有較大幅度提高,海島修復(fù)資金投入由2014年以前累計16.9億元提高到2017 年累計91 億元,后3 年的投資占比81.43%,海島生態(tài)整治修復(fù)項目也從2014年以前累計76個提高到2017年累計198個,后3年修復(fù)項目占比61.62%。截至2017年年底,我國已建成涉及海島的各類保護區(qū)194個。從無居民海島開發(fā)利用規(guī)模看,除2011年大批量地進行了海島開發(fā)項目審批外,其他年份無居民海島開發(fā)利用審批項目不多,用島面積不大,開發(fā)利用規(guī)模較小,體現(xiàn)了海島生態(tài)保護為主、開發(fā)利用為輔的管理思路。

2 制約海洋空間資源高質(zhì)量開發(fā)的主要因素

2.1 海洋資源儲備不足

目前,我國近海海域面積約147 萬km2,20 m等深線以內(nèi)的淺海面積約為15.7萬km2,由于海水動力侵蝕,自然岸線不斷減少2[5]。根據(jù)2011 年國家海洋局公布的第一批開發(fā)利用無居民海島名錄,共有176個無居民海島被列入其中?？梢?盡管我國海域遼闊,海洋資源豐富,但真正可供開發(fā)利用的海域、海岸線、灘涂和無居民海島資源并不多,具備可開發(fā)利用條件的淺海和近海以及近岸的海島資源有限,加之近年來大規(guī)模開發(fā)以后,海洋資源儲備已顯現(xiàn)不足。

2.2 規(guī)劃配置結(jié)構(gòu)分散

長期以來,我國海洋資源存在“多頭、多層、多塊”規(guī)劃管理要求不協(xié)調(diào)的問題,土地規(guī)劃與用海規(guī)劃、上位規(guī)劃與基層規(guī)劃、城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在諸多環(huán)節(jié)缺乏協(xié)同機制[6],各規(guī)劃部門各自為政、分散規(guī)劃,最終導(dǎo)致資源規(guī)劃沖突,甚至產(chǎn)生部門間矛盾。不僅如此,分散規(guī)劃還帶來不同類型海洋資源的開發(fā)深度不匹配,如岸線資源過度開發(fā)、海島資源開發(fā)不足等問題,造成海洋資源結(jié)構(gòu)不合理,難以實現(xiàn)海洋資源最佳開發(fā)利用。從資源配置上看,由于早期海洋空間資源供給規(guī)模過大,開發(fā)者的“短視行為”以及海洋資源有限性,使得海洋資源持續(xù)供給能力減弱。

2.3 海洋環(huán)境持續(xù)損害

一是海底挖沙回填等大規(guī)模、粗放式圍填海工程,不僅壓縮濱海濕地面積,改變了岸線面貌[7],嚴(yán)重破壞風(fēng)暴緩沖、氣候調(diào)節(jié)等各種海洋生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,而且阻塞海洋生物洄游通道,降低生物多樣性水平,同時改變了海水流速、流向,扭曲了自然水動力系統(tǒng),易導(dǎo)致海底淤積現(xiàn)象,影響附近民眾正常生活。二是連島炸島、截彎取直等剛性改變自然環(huán)境的開發(fā)方式,不僅直接滅失岸線資源,更顛覆性地破壞了海島、海岸帶的山體自然景觀和生態(tài)平衡系統(tǒng)。三是大量污染物流入海洋,給生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力,沿海海域不僅要承載陸源污染物,還要共同承載來自大陸腹地通過長江、黃河等水系流入海洋的大量工業(yè)和生活污染物,導(dǎo)致杭州灣、象山港、三門灣、樂清灣等沿海重要港灣全部為四類及劣四類海水,杭州灣和樂清灣生態(tài)系統(tǒng)常年處于不健康和亞健康狀態(tài),海洋環(huán)境保護任務(wù)日益艱巨。

2.4 現(xiàn)有海洋資源利用效率低下

大多用海單位采用資源利用程度偏低的漁業(yè)、工業(yè)或服務(wù)業(yè)單一粗放利用方式,極少采用高效的復(fù)合用海方式?！皼_動”“盲目”開發(fā)灘涂資源,出現(xiàn)了將潮下帶非灘涂區(qū)或港灣都納入圈圍范圍,海域“深圍、快圍、大圍”和“圍而不填、填而不用”的現(xiàn)象持續(xù)不斷。由于市場需求研判偏差,已圍區(qū)塊難以吸引優(yōu)質(zhì)項目落地,造成長期閑置。而政府層面由于前期基礎(chǔ)調(diào)查及數(shù)據(jù)應(yīng)用水平相對落后,常態(tài)化、即時性監(jiān)督機制不完善,現(xiàn)有資源數(shù)據(jù)更新相對滯后,尤其是復(fù)雜圍填海項目后續(xù)開發(fā)效果缺乏跟蹤評估,導(dǎo)致海洋資源利用效率長期處于低下水平,嚴(yán)重影響海洋資源開發(fā)質(zhì)量。

3 海洋空間資源高質(zhì)量開發(fā)利用機制重構(gòu)

政府是海洋空間資源開發(fā)利用政策的制定者,在資源儲備、市場配置、監(jiān)督管控、修復(fù)整治等方面處于決策先導(dǎo)地位。資源使用者在政府剛性規(guī)制下,自主選擇開發(fā)技術(shù)和經(jīng)營方式。因此,海洋空間資源高質(zhì)量開發(fā)利用的關(guān)鍵在于,如何基于共同利益目標(biāo),通過政府良性機制引導(dǎo),資源使用者高效科學(xué)開發(fā),實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)同發(fā)展。

3.1 海洋空間資源開發(fā)質(zhì)量的保障與引導(dǎo)機制

生態(tài)環(huán)境剛性約束下,政府作為海洋空間資源管理者承擔(dān)開發(fā)規(guī)劃、市場化配置以及生態(tài)環(huán)境管控等系列權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),迫切需要在海洋空間資源集約化開發(fā)的方向、范圍和強度方面給予先行決策規(guī)制和指引。

3.1.1 建立海洋空間資源儲備機制

地方政府生態(tài)管控策略取決于地方財政對海洋產(chǎn)業(yè)的依賴度,資源的持續(xù)供給能力是海洋產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。制定環(huán)境約束條件下海洋空間資源收儲相關(guān)政策,促進資源市場化配置,提升資源持續(xù)供給能力,成為高質(zhì)量開發(fā)利用海洋資源的重要保障。一是加快整合海洋空間資源收儲平臺。將海域、海岸線、無居民海島以及灘涂資源儲備納入統(tǒng)一管理,建立海洋空間資源收儲中心,完善相應(yīng)管理機構(gòu),制定海洋空間資源初始價格評估機制[8],明確“誰維護、誰貢獻、誰受益”原則,形成統(tǒng)一、開放、有序的海洋空間資源儲備與交易市場,使所有平臺參與者共同受益。二是完善海洋空間資源收儲管理制度。按照《海域使用管理條例》《無居民海島開發(fā)利用管理辦法》有關(guān)規(guī)定,圍繞收儲原則、收儲范圍、組織機構(gòu)、收儲流程、年度收儲計劃編制、權(quán)屬核查、儲備登記手續(xù)申請辦理、出讓方式以及出讓方案編制等環(huán)節(jié),細化和完善收儲管理制度。

3.1.2 建立“多規(guī)合一”的海洋資源集約利用機制

我國自2014年開始,各地陸續(xù)開展了“多規(guī)合一”的試點,2016年在《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確要求推進“多規(guī)合一”工作。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革,組建自然資源部,并下設(shè)海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟司,強化了從戰(zhàn)略視角統(tǒng)籌規(guī)劃海洋資源的政府職能,也加快了海洋空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”進程。在此背景下,應(yīng)當(dāng)按照自然資源部統(tǒng)一部署,充分發(fā)揮海洋功能區(qū)劃制度和海島保護規(guī)劃制度的引領(lǐng)、規(guī)范和約束作用,建立以跨行政生態(tài)區(qū)劃為單元的相對完善、彼此呼應(yīng)的海洋空間資源利用規(guī)劃體系,強化規(guī)劃的管控作用,并做好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的涉海部分與海洋功能區(qū)劃的銜接工作,以確保不同特定主導(dǎo)功能的海洋功能區(qū)發(fā)揮最佳效益,實現(xiàn)整體海洋開發(fā)利用活動經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益最大化。同時,依據(jù)海洋空間資源稟賦、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、機制優(yōu)勢以及環(huán)境承載能力,制定分類用海集約化評價指標(biāo),評估和監(jiān)測資源開發(fā)利用集約化程度,用好存量、嚴(yán)控增量,優(yōu)化海洋空間資源配置結(jié)構(gòu),調(diào)控使用方向和用途,促進海洋領(lǐng)域經(jīng)濟價值和環(huán)境價值的同步提升[9]。

3.1.3 建立海洋生態(tài)保障機制

建立海洋生態(tài)保障機制的目的是約束海洋開發(fā)活動中損害環(huán)境的外在行為,規(guī)范開發(fā)秩序,減少開發(fā)活動對海洋環(huán)境的壓力,通過強化開發(fā)前論證、開發(fā)中監(jiān)測、開發(fā)后修復(fù)等系列保障措施,確保海洋空間資源生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。一是規(guī)范環(huán)境影響評價、海域海島使用論證程序。根據(jù)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求,提出限制用海用島建設(shè)項目管理辦法,著重把牢項目“審查關(guān)”“檢查復(fù)核關(guān)”“驗收和跟蹤監(jiān)測關(guān)”,認真組織開展區(qū)域建設(shè)(農(nóng)業(yè))用海的環(huán)境影響評價,全方位預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。二是加強海洋生態(tài)環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測。建立近岸海域及重要水域環(huán)境監(jiān)測與評價機制,通過海洋空間資源數(shù)據(jù)獲取、管理、應(yīng)用、更新,完善核心數(shù)據(jù)庫、專題數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)庫和監(jiān)管數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺建設(shè),形成整合、分析和挖掘為一體的集中管理、安全規(guī)范、充分共享、全面服務(wù)“一張圖”綜合監(jiān)管體系,實現(xiàn)對海洋空間資源全程、全覆蓋動態(tài)監(jiān)管。三是加強海洋空間資源保護與整治、修復(fù)。加快制定實施《海洋生態(tài)損害賠償辦法》,進一步明確因海洋空間資源開發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)損失的補償細則;加強海洋保護區(qū)建設(shè)工作,形成南北縱橫、類型各異、均勻分布的海洋生態(tài)屏障;積極推進無居民海島、海岸線和沿海灘涂資源生態(tài)修復(fù)項目,保證自然岸線的保有率。

3.2 高效科學(xué)開發(fā)海洋空間資源的合作策略

海洋資源使用者在資源開發(fā)利用過程中,應(yīng)當(dāng)遵循政策要求,基于經(jīng)營收益和社會責(zé)任雙重考慮,采取適當(dāng)?shù)拈_發(fā)技術(shù)和方式,提高海洋資源利用效率。

3.2.1 加大海洋空間資源開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新力度

從資金、人才、技術(shù)等重要科研要素出發(fā),擴大海洋資源開發(fā)技術(shù)和裝備的研發(fā)規(guī)模,重點開展戰(zhàn)略性海洋資源開發(fā)技術(shù)的基礎(chǔ)研究,推廣綠色、安全、高效海洋利用新技術(shù),推進新能源、新材料及信息技術(shù)等成果在涉海領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用[10],著力提高海洋科技創(chuàng)新和資源開發(fā)能力,用科技成本替代違規(guī)成本,不但產(chǎn)生資源長期利用效應(yīng),而且有助于提高資源使用者信用。

3.2.2 選擇精細化海洋資源開發(fā)利用方式

海洋經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變離不開空間資源的精細化開發(fā)利用[11]。針對有限的海洋空間資源,應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)開發(fā)模式,根據(jù)自然資源承載力,合理安排用海項目和用海強度,選擇對海洋環(huán)境傷害最小的經(jīng)營方案。在開發(fā)利用過程中,珍惜和保護海洋資源,注重資源的即時或定期修復(fù)。通過精細化開發(fā)利用,提高開發(fā)利用效率,避免粗放式開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境的惡化,延長海洋空間資源的使用壽命,在創(chuàng)造資源使用者自身經(jīng)濟效益的同時滿足政府上位政策要求、也讓社會公眾受益。

4 結(jié)論

海洋空間資源是海洋資源的重要組成部分,既是海洋開發(fā)利用活動的主要物質(zhì)條件[12],也是各類涉?；顒拥馁Y源載體,其開發(fā)利用質(zhì)量影響到海洋經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展能力,對新時代國家海洋戰(zhàn)略而言格外重要。通過對海洋空間資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和特征的分析,發(fā)現(xiàn)在海洋資源儲備、集約規(guī)劃、環(huán)境保護、開發(fā)方式等方面對開發(fā)利用質(zhì)量存在明顯的制約,需要基于政府和資源使用者的共同利益,建立科學(xué)合理的引導(dǎo)機制、保障機制、評價機制,提高海洋空間資源的開發(fā)利用質(zhì)量,進而提高海洋經(jīng)濟科學(xué)化、精細化、高質(zhì)量發(fā)展能力。