王露露 王洋 夏志鵬

摘 要：近年來，境外企業(yè)檔案管理在商業(yè)模式、分工體系、法律環(huán)境和保管環(huán)境等方面面臨著更加復(fù)雜多變的新形勢(shì)，尤其是新冠肺炎疫情在全球范圍內(nèi)暴發(fā)以來，“區(qū)域化”“合規(guī)審查”“安?！薄疤摂M化”等成為我國(guó)境外企業(yè)檔案管理研究離不開的熱詞。上述新形勢(shì)更是帶來了境外檔案管控類型更加復(fù)雜、管理流程斷裂、合規(guī)體系有待完善、監(jiān)管系統(tǒng)較為薄弱等問題。針對(duì)上述問題，文章建議從明確境外文檔管理的權(quán)限范圍、建立雙循環(huán)的境外檔案發(fā)展圈、建立明確的境外檔案法律風(fēng)險(xiǎn)體系、建立全面的境外檔案工作監(jiān)管體制等方面應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：境外檔案；企業(yè)監(jiān)管；合規(guī)審查；雙循環(huán)

分類號(hào)：G271

Research on the Problems and Countermeasures of EnterprisesOverseas Archives Management under the New Situation

1.Wang Lulu， 2.Wang Yang， 3.Xia Zhipeng（1. School of Information Resource Management， Renmin University of China， Beijing，100872； 2. Power Construction Corporation of China， Beijing，100048；

3. Office of New Campus Construction Project，Renmin University of China， Beijing，100872）

Abstract： In recent years， overseas enterprise archives management has faced a more complex and changeable situation in terms of business model， division of labor， legal environment and custody environment， especially since the outbreak of the COVID-19 on a global scale. Regionalization， compliance audit， security and virtualization have become the buzz words that Chinese overseas buiness archives management cannot avoid. The above-mentioned situation has brought some related problems， including of more complicated types of overseas archives， the broken of the management process， the incomplete compliance system， and the relatively weak supervision system. In response to the above problems， it is recommended to take countermeasures in terms of clarifying the scope of authority for overseas archives management， establishing a dual-cycle overseas archives development circle， establishing a clear legal risk system for overseas archives， and establishing a comprehensive archival management system.

Keywords： Overseas Archives； Enterprise Archives； Compliance Audit； Dual-cycle

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新冠肺炎疫情加劇了大變局的演變，國(guó)際環(huán)境日趨復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，一些國(guó)家單邊主義、保護(hù)主義盛行，[1]我國(guó)在國(guó)際市場(chǎng)較為活躍的部分互聯(lián)網(wǎng)或者通信服務(wù)公司在復(fù)雜多變的國(guó)際局勢(shì)中受到了較大的沖擊。在這樣的背景下，我國(guó)境外企業(yè)檔案管理引起了我國(guó)“出?！惫镜年P(guān)注，開始認(rèn)識(shí)到完善的境外檔案管理對(duì)于支撐企業(yè)在境外合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)、保障公司境外資產(chǎn)價(jià)值的重要作用。然而，要想真正破除境外檔案管理所面臨的困境，需要對(duì)國(guó)際時(shí)局保持高度敏感性，需要注意到國(guó)際局勢(shì)會(huì)深刻影響到境外企業(yè)檔案管理所面臨的環(huán)境。尤其是在近年比較動(dòng)蕩的國(guó)際環(huán)境下，有必要探討新形勢(shì)對(duì)境外檔案管理形成的新挑戰(zhàn)，研究推動(dòng)境外企業(yè)檔案工作形成更有現(xiàn)實(shí)價(jià)值和環(huán)境適應(yīng)力的管理模式。

基于上述原因，筆者針對(duì)6家境外企業(yè)檔案管理工作進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研企業(yè)包括國(guó)企與私企，行業(yè)領(lǐng)域覆蓋了能源類、信息與通信技術(shù)服務(wù)類、工程建設(shè)類、金融投資類、貿(mào)易出口類等。通過對(duì)不同行業(yè)領(lǐng)域境外企業(yè)檔案管理工作的調(diào)研，試圖結(jié)合當(dāng)前國(guó)際發(fā)展的新形勢(shì)，針對(duì)當(dāng)前中國(guó)企業(yè)在境外所面臨的現(xiàn)實(shí)問題，總結(jié)一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)并提出建議，以供參考與借鑒。

1境外企業(yè)檔案管理面臨的新形勢(shì)

境外檔案管理工作與國(guó)內(nèi)檔案管理工作的最大區(qū)別就在國(guó)際環(huán)境帶來的差異與風(fēng)險(xiǎn)。2020年7月21日，習(xí)近平總書記在企業(yè)家座談會(huì)上的講話強(qiáng)調(diào)：“以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體，絕不是關(guān)起門來封閉運(yùn)行，而是通過發(fā)揮內(nèi)需潛力，使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)更好聯(lián)通，更好利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，實(shí)現(xiàn)更加強(qiáng)勁可持續(xù)的發(fā)展?！盵2]對(duì)企業(yè)而言，國(guó)內(nèi)與國(guó)際的檔案管理也需要具備展望世界局勢(shì)的眼光與局勢(shì)敏感度，從“變”出發(fā)，觀察新國(guó)際形勢(shì)可能給我國(guó)境外檔案管理工作帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

1.1 采取的商業(yè)模式更加多樣化

境外工程項(xiàng)目商業(yè)模式的多樣化導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，對(duì)于境外檔案管理而言，主要作用在檔案形成路徑更加復(fù)雜和資本關(guān)系更加復(fù)雜兩個(gè)方向。一方面，隨著境外市場(chǎng)規(guī)模不斷增大，相應(yīng)地，項(xiàng)目承接的類型也愈發(fā)多樣。以項(xiàng)目工程類企業(yè)為例，從原來的C（施工總承包）到EPC（工程總承包），EPC+F（工程總承包+融資），EPC+O（工程總承包+運(yùn)營(yíng)），風(fēng)險(xiǎn)不確定性在不斷加大，自然而然地，隨著新的商業(yè)模式的出現(xiàn)，項(xiàng)目參與者的角色與其間的聯(lián)系也更加復(fù)雜，[3]這直接導(dǎo)致境外檔案出現(xiàn)形成來源多元化、管理路徑復(fù)雜化的情況。另一方面，隨著資本關(guān)系愈加復(fù)雜，企業(yè)檔案管理模式也面臨挑戰(zhàn)。以能源類企業(yè)為例，中國(guó)企業(yè)境外能源開發(fā)合作有八種基本模式，即合資開發(fā)模式、股權(quán)購(gòu)買模式、風(fēng)險(xiǎn)勘探模式、聯(lián)營(yíng)體模式、購(gòu)買產(chǎn)能模式、租賃經(jīng)營(yíng)模式、工程換資源模式、戰(zhàn)略聯(lián)盟模式。其中，合資開發(fā)模式占較大比例（獨(dú)占40.5%），合資開發(fā)模式又分為控股和參股兩種方式。[4]但對(duì)于合資開發(fā)項(xiàng)目而言，境外檔案的管控權(quán)將極大依賴于控股方或者作業(yè)方的自我要求，較為被動(dòng)。如果我國(guó)企業(yè)是控股方，則在滿足“雙重遵從”的條件下，可以較好地進(jìn)行境外檔案管理工作，如果聯(lián)合開發(fā)企業(yè)是控股方，那么境外檔案管理工作的權(quán)限很大程度上受資本關(guān)系所左右。事實(shí)上，目前境外子公司普遍面臨商業(yè)運(yùn)作難度大，合同模式多樣、作業(yè)權(quán)益大小不一、合作伙伴結(jié)構(gòu)復(fù)雜，普遍合同期限短、時(shí)限性強(qiáng)等重大挑戰(zhàn)。加之，由于境外檔案管理工作對(duì)于境外業(yè)務(wù)而言不具有較為突出、直接的利益關(guān)系，因而在項(xiàng)目初期沒有在合同中明確相關(guān)權(quán)限的情況下，我國(guó)的境外檔案管理工作從源頭上很難開展。

1.2 全球化分工體系轉(zhuǎn)向區(qū)域化

2020年，受到新冠肺炎疫情的沖擊，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與市場(chǎng)布局發(fā)生了巨大變化，開始從全球化轉(zhuǎn)向區(qū)域化。麥肯錫全球董事合伙人成政珉、上海WTO事務(wù)咨詢中心理事長(zhǎng)王新奎均表示，疫情暴發(fā)以來，全球的供應(yīng)鏈正在縮短，區(qū)域化將成為全球化的新趨勢(shì)。正如習(xí)近平總書記所提到的“內(nèi)外循環(huán)”理論，過度注重國(guó)際大循環(huán)可能會(huì)帶來內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的空洞化，因此，境外業(yè)務(wù)布局也將隨之發(fā)生較大的變化，這將帶來境外子公司在業(yè)務(wù)布局上向區(qū)域聚焦。這樣的市場(chǎng)布局，將帶來供應(yīng)鏈與產(chǎn)業(yè)鏈開始聚焦在“內(nèi)外循環(huán)”的聯(lián)動(dòng)與“區(qū)域內(nèi)循環(huán)”。[5]對(duì)于境外企業(yè)檔案管理而言，一方面，境外子公司與國(guó)內(nèi)母公司在業(yè)務(wù)上緊密聯(lián)系，將帶來境外檔案管理在國(guó)內(nèi)外檔案管理業(yè)務(wù)上的協(xié)調(diào)問題，尤其是對(duì)于一些自身供應(yīng)鏈較為完整的企業(yè)而言，對(duì)于境外檔案的資源配置與管控能力會(huì)隨之加強(qiáng)，因而相應(yīng)的企業(yè)檔案控制、管理與協(xié)調(diào)機(jī)制也需要盡快出臺(tái)。另一方面，需要真正認(rèn)識(shí)到區(qū)域化給境外檔案管理帶來的挑戰(zhàn)。區(qū)域化并非字面意義上的地理區(qū)域，從宏觀環(huán)境上看，全球化趨勢(shì)也并非是可逆的，當(dāng)今時(shí)代背景下的區(qū)域化實(shí)則是可以利用數(shù)字化、信息化技術(shù)實(shí)現(xiàn)的虛擬全球化，跨越區(qū)域建立的數(shù)字化貿(mào)易與生產(chǎn)關(guān)系必然成為趨勢(shì)。這樣一來，境外檔案管理真正面臨的挑戰(zhàn)是如何利用各類管理手段、技術(shù)與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)面向“內(nèi)外循環(huán)”的數(shù)字化檔案管理。

1.3 所處的法律環(huán)境更趨嚴(yán)苛化

合規(guī)經(jīng)營(yíng)與管理工作是保護(hù)企業(yè)境外利益的盾牌，境外檔案作為境外業(yè)務(wù)合規(guī)的法律依據(jù)，可以幫助企業(yè)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，避免境外企業(yè)在成本上面臨額外的負(fù)擔(dān)。一方面，在國(guó)際地緣政治沖突頻發(fā)的特殊時(shí)期，某些國(guó)家政府多以數(shù)據(jù)保護(hù)、信息安全、海外用工、種族歧視等為理由，攻擊無法進(jìn)行溯源和提供合規(guī)證明的中國(guó)公司。另一方面，受到疫情影響，國(guó)際市場(chǎng)中的大部分公司處于波動(dòng)階段，因而必然會(huì)更加看重我國(guó)境外公司在業(yè)務(wù)上的真實(shí)性。2020年5月獲美國(guó)國(guó)會(huì)參議院批準(zhǔn)通過的《外國(guó)公司問責(zé)法案》更是對(duì)外國(guó)公司在美上市提出額外的信息披露要求，這對(duì)中國(guó)公司而言，意味著要面對(duì)更為嚴(yán)苛的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。[6]因此，無論是為了更好地應(yīng)對(duì)國(guó)外的“政治化”監(jiān)管，還是從加強(qiáng)企業(yè)業(yè)務(wù)合規(guī)性等角度出發(fā)，避免因?yàn)闅v史遺留的合規(guī)性問題影響企業(yè)的現(xiàn)金流，都需要從業(yè)務(wù)前端加強(qiáng)對(duì)檔案的收集。尤其是以美國(guó)為代表的境外監(jiān)管政策法規(guī)環(huán)境，也對(duì)境外檔案管理應(yīng)對(duì)合規(guī)性檢查的能力提出了較高要求。從流程上看，業(yè)務(wù)部門形成的文件與歸集到檔案部門的檔案之間需要以應(yīng)對(duì)合規(guī)檢查為紐帶，建立更加緊密的聯(lián)系，通過前端控制、全程控制、流程透明化等手段，從整體上加強(qiáng)境外檔案應(yīng)對(duì)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的能力。此外，境外檔案管理本身也必須遵守境外與檔案有關(guān)的法律政策的規(guī)定，無論是合規(guī)性檢查還是檔案保管的規(guī)范性，都在強(qiáng)調(diào)境外檔案管理必須提高對(duì)法律、政策的敏感度與洞察力。

1.4 面臨的保管環(huán)境更趨復(fù)雜化

盡管新冠肺炎疫情倒逼了企業(yè)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的數(shù)字化與智能化發(fā)展，但同時(shí)還帶來了國(guó)際局勢(shì)的不穩(wěn)定與復(fù)雜化。除一些發(fā)達(dá)國(guó)家之外，我國(guó)境外企業(yè)多分布于“一帶一路”的發(fā)展中國(guó)家或者地區(qū)內(nèi)，不發(fā)達(dá)的技術(shù)環(huán)境使得記錄業(yè)務(wù)活動(dòng)的載體還處于傳統(tǒng)紙質(zhì)?？梢哉f，實(shí)體檔案管理仍然是我國(guó)境外檔案管理的重要任務(wù)，這種現(xiàn)狀不僅帶來了境外檔案安全保管、移交和處置方面的困難，也在管理上提出了更高的環(huán)境條件和成本要求。尤其是在面臨動(dòng)蕩不穩(wěn)定的境外社會(huì)環(huán)境時(shí)，境外檔案對(duì)應(yīng)急管理的需求更加凸顯。部分國(guó)家或地區(qū)可能突發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)、恐怖襲擊和因各種原因引起的社會(huì)動(dòng)亂，對(duì)我國(guó)確保境外檔案工作人員的生命安全和企業(yè)資產(chǎn)完整帶來巨大的挑戰(zhàn)。此外，新冠肺炎疫情也使得對(duì)境外實(shí)體檔案的監(jiān)管力度有所下降，在遠(yuǎn)程智能監(jiān)控系統(tǒng)尚未建立起來的情況下，檔案管理現(xiàn)場(chǎng)核查的范圍和頻次都有所降低，更加嚴(yán)格的人員防控制度也使得屬地化用工更加艱難，加大了境外檔案的整體監(jiān)管難度。

2境外檔案管理面臨的主要現(xiàn)實(shí)問題

2.1 境外檔案管控類型更加復(fù)雜

一般國(guó)際公司“出?！倍急仨殤?yīng)對(duì)復(fù)雜的國(guó)際資本關(guān)系，境外檔案管理的權(quán)限很大程度上受國(guó)際資本關(guān)系影響，在簽署投資開發(fā)合同時(shí)，占股比例和參與形式?jīng)Q定了境外企業(yè)檔案所面臨的形勢(shì)和管控空間。在這種形勢(shì)下，資本介入的深度以及參與境外項(xiàng)目的角色是業(yè)務(wù)活動(dòng)的客觀現(xiàn)實(shí)，境外檔案作為業(yè)務(wù)活動(dòng)的真實(shí)反映，在境外檔案管理的權(quán)限上也更加復(fù)雜。根據(jù)所簽署合同類型的不同，檔案管控權(quán)限呈現(xiàn)出不同的情況。譬如，在合同上強(qiáng)調(diào)了檔案管理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的情況下，境外檔案管理可以在與當(dāng)?shù)卣⒙?lián)合公司的交往中獲得應(yīng)歸檔的檔案，而在合同中缺失檔案管理相關(guān)條款的情況下，后期的檔案管理將會(huì)面臨“無權(quán)限”或者要主動(dòng)索要檔案的困難，這也反映出檔案管理對(duì)于項(xiàng)目初期合同簽署極強(qiáng)的依賴性。資本關(guān)系決定了境外檔案應(yīng)有的歸檔范圍，合同簽署則極大影響了應(yīng)歸檔案的管控權(quán)限與歸檔阻力。在前期合同簽署階段，如果本身是小股東項(xiàng)目參與，確保中方團(tuán)隊(duì)內(nèi)部形成和與外部交流的相關(guān)文件可以歸檔即可。如果是聯(lián)合經(jīng)營(yíng)或者聯(lián)合作業(yè)的項(xiàng)目，沒有在合同中明確中方的檔案資產(chǎn)權(quán)益，那么后續(xù)就可能無法構(gòu)建與業(yè)務(wù)部門之間的歸檔職責(zé)閉環(huán)，與當(dāng)?shù)卣?、?lián)合公司之間在檔案管理權(quán)限上也會(huì)存在問題。因此，對(duì)于資本關(guān)系負(fù)責(zé)的境外項(xiàng)目，檔案部門必須在合同簽署階段明確歸檔權(quán)益和檔案管控權(quán)限，以從整個(gè)項(xiàng)目流程上優(yōu)化境外檔案管理效率。

2.2 境外檔案管理流程斷裂

我國(guó)境外項(xiàng)目開展一般涉及較多參與單位，尤其是我國(guó)的大部分建設(shè)類國(guó)企在境外所面向業(yè)務(wù)體系都非常龐大，包括投資、開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等超大型或者大型基礎(chǔ)設(shè)施。在整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈過程中，參建單位來源多樣，導(dǎo)致檔案運(yùn)動(dòng)路徑復(fù)雜，極易出現(xiàn)不同參建單位之間的檔案交接和檔案管理標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接不易等問題。具體來說，在項(xiàng)目建設(shè)期，面臨的是業(yè)主、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工之間的歸檔移交問題，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，面臨的是業(yè)主方與委托運(yùn)維單位之間的檔案管控問題。在項(xiàng)目承包商和分包商之間也有檔案管理協(xié)調(diào)問題，同時(shí)還需要滿足業(yè)主方在合同中規(guī)定的檔案管控要求。尤其是對(duì)耗時(shí)長(zhǎng)、路徑多的大型項(xiàng)目檔案進(jìn)行管理，甚至可能面臨部分文件形成單位無法溝通聯(lián)系的情況。由于地域的限制，在境外項(xiàng)目驗(yàn)收的時(shí)候，難以真正實(shí)現(xiàn)文檔流與業(yè)務(wù)流的協(xié)同發(fā)展，導(dǎo)致面臨驗(yàn)收時(shí)補(bǔ)檔案的情況時(shí)有發(fā)生。此時(shí)，檔案并未發(fā)揮真正的提高業(yè)務(wù)效率的價(jià)值，同時(shí)，在面臨境外當(dāng)?shù)卣块T嚴(yán)苛的合規(guī)性審查時(shí)，無法發(fā)揮檔案的證據(jù)價(jià)值，為業(yè)務(wù)的合規(guī)經(jīng)營(yíng)埋下了較大的風(fēng)險(xiǎn)?！耙粠б宦贰背h被提出以來，各沿線國(guó)家加強(qiáng)政策溝通，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，并相繼加大基建支出，鼓勵(lì)跨境投資合作。除雙邊合作之外，第三方市場(chǎng)合作和多邊合作的項(xiàng)目也日益增多，沿線國(guó)家對(duì)參與“一帶一路”基建合作的熱情持續(xù)升溫。[7]在這樣的背景下，基建類境外項(xiàng)目的檔案管理也需要隨之改革，真正發(fā)揮境外文檔管理的價(jià)值，為后續(xù)的“新基建”類項(xiàng)目的開展提供經(jīng)驗(yàn)積累。

2.3 境外檔案合規(guī)體系有待完善

中國(guó)國(guó)際貿(mào)易促進(jìn)委員會(huì)在2019年發(fā)布的《企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理指引》中提到，合規(guī)管理部門的職責(zé)之一是“建立合規(guī)報(bào)告和記錄的臺(tái)賬，制定合規(guī)資料管理流程?！盵8]文件、資料與檔案作為企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)合規(guī)管理的依據(jù)，在我國(guó)境外企業(yè)面臨境外合規(guī)審查時(shí)可以發(fā)揮關(guān)鍵的作用。然而，由于境外檔案保管成本、環(huán)境等方面的限制，我國(guó)境外企業(yè)尚未建立起相對(duì)完善的檔案合規(guī)體系，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是檔案部門對(duì)業(yè)務(wù)部門歸檔工作的介入。這一問題對(duì)于國(guó)內(nèi)檔案部門工作也同樣需要解決，但就境外企業(yè)而言，本身應(yīng)該屬于一個(gè)比較好的介入契機(jī)，在境外管理流程和人員職責(zé)需要重塑的條件下，文檔管理作為重要的環(huán)節(jié)與職責(zé)，可以借此更加深入地嵌入其中。然而，檔案部門對(duì)業(yè)務(wù)部門始終處于后端的收尾角色，沒辦法從前端文件的形成開始對(duì)文檔的運(yùn)動(dòng)路徑進(jìn)行管控，沒有從管理體制上建立起對(duì)文件的抓手。當(dāng)然，這一問題也與企業(yè)整體的管理體制相關(guān)，是一個(gè)從領(lǐng)導(dǎo)層到執(zhí)行層、需要上下打通的管理責(zé)任落地問題。二是企業(yè)對(duì)檔案法律盡調(diào)的重視程度不夠。從當(dāng)前調(diào)研的6家企業(yè)來看，目前僅有一家通信服務(wù)類民營(yíng)企業(yè)在境外開展業(yè)務(wù)時(shí)，公司的法務(wù)部門會(huì)將文件與檔案管理方面的相關(guān)境外法律法規(guī)納入盡調(diào)范圍，其他企業(yè)的法務(wù)部門都未關(guān)注到文檔管理相關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。然而事實(shí)上，包括合同管理、勞工權(quán)利保護(hù)、項(xiàng)目履約、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的合規(guī)要求，都極大依賴文檔管理工作的開展情況。

2.4 境外檔案監(jiān)管系統(tǒng)較為薄弱

新冠肺炎疫情對(duì)境外檔案監(jiān)管最直接的影響之一就是加大了監(jiān)管的難度，原先可以定期去境外進(jìn)行實(shí)地檢查，現(xiàn)在也因?yàn)橐咔榈脑颍唐趦?nèi)無法實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，境外檔案監(jiān)管本身就面臨著距離、環(huán)境、人員等帶來的問題，即便有網(wǎng)絡(luò)方便溝通聯(lián)系，但是具體的工作情況還是無法直接獲悉，極大依賴管理手段和技術(shù)工具。依據(jù)目前調(diào)研的情況來看，當(dāng)前我國(guó)境外檔案監(jiān)管系統(tǒng)還比較薄弱，主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一是在管理角度上，監(jiān)管體制無法形成一個(gè)閉環(huán)。受到人力成本的約束，境外派出隊(duì)伍都適當(dāng)精簡(jiǎn)化，文檔管理工作需要業(yè)務(wù)人員兼職的現(xiàn)象非常常見，如果缺乏合理有效的境外檔案管理體制，單純依靠工作人員的責(zé)任感，將使得境外檔案監(jiān)管工作非常被動(dòng)。在建立了相應(yīng)的境外檔案管理體制之后，還應(yīng)當(dāng)形成監(jiān)管的閉環(huán)。至少?gòu)目v向上來看，從集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)到境外業(yè)務(wù)總負(fù)責(zé)人，再到文檔管理人員，各個(gè)節(jié)點(diǎn)的責(zé)任人都應(yīng)當(dāng)明確，相關(guān)業(yè)務(wù)部門的工作人員也應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自己的文檔管理責(zé)任，然而目前所調(diào)研的公司在梳理監(jiān)管責(zé)任上，存在過度依賴個(gè)人主動(dòng)履責(zé)或者監(jiān)管體制未形成閉環(huán)的問題。二是在技術(shù)環(huán)境上，未具備實(shí)現(xiàn)智能監(jiān)控的硬件條件。自動(dòng)監(jiān)控設(shè)備是控制庫(kù)房管理的有效技術(shù)工具，對(duì)于有較大比例還是紙質(zhì)載體的境外檔案而言，檔案庫(kù)房管理也是相當(dāng)重要的一環(huán)，尤其是在當(dāng)前國(guó)際安保環(huán)境和政治環(huán)境都存在較大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，更需要建立安全可控的檔案保管環(huán)境，以應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)有境外檔案資產(chǎn)的安全。

3境外檔案管理建議采取的應(yīng)對(duì)措施

3.1 明確境外文檔管理的權(quán)限范圍

復(fù)雜的國(guó)際資本關(guān)系帶來了復(fù)雜的檔案所有權(quán)問題。面對(duì)該問題，首先需要明確的是何為境外我國(guó)企業(yè)的檔案資產(chǎn)。從理論上講，境外企業(yè)檔案是記錄企業(yè)境外各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的原始記錄。但從實(shí)踐來看，在當(dāng)前國(guó)際化分工的趨勢(shì)下，我國(guó)類型多元的企業(yè)在境外與國(guó)際企業(yè)、當(dāng)?shù)卣献鬟^程中，扮演著不同的角色，可能是作為小股東，也可能是作為承包方，或者是作為運(yùn)營(yíng)方等。參與角色很大程度上決定了我國(guó)企業(yè)在境外檔案管理中的權(quán)限范圍，而這實(shí)則是由境外企業(yè)本身的職能所決定的。譬如，石油行業(yè)具有投資大、建設(shè)期長(zhǎng)、技術(shù)門檻高、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，“聯(lián)合經(jīng)營(yíng)”（Joint Venture）或“聯(lián)合作業(yè)”（Joint Operating）在該行業(yè)被普遍采用。除了一些資源國(guó)的國(guó)家石油公司，絕大多數(shù)公司（大型國(guó)際石油公司、獨(dú)立石油公司以及部分從事國(guó)際業(yè)務(wù)的國(guó)家石油公司）均采用聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的形式進(jìn)行油氣的勘探開發(fā)。[9]在該行業(yè)較為常見的合作形式包括控股的作業(yè)者項(xiàng)目、西方大型石油公司為作業(yè)者的參股項(xiàng)目和小股東項(xiàng)目。面對(duì)這樣復(fù)雜的國(guó)際資本關(guān)系，尤其是在小股東項(xiàng)目越來越多的情況下，中方更多地是以資本投入的形式參與境外石油開發(fā)項(xiàng)目，其間，中方派去的工作團(tuán)隊(duì)也比較精簡(jiǎn)。此時(shí)，需要立足于企業(yè)自身的職能來設(shè)定境外文檔管理的預(yù)期管控權(quán)限，中方人員所參與到的決策活動(dòng)即為職能，所形成的決策文件即為應(yīng)管范圍，至于具體的作業(yè)活動(dòng)中形成的檔案，則不屬于中方檔案的應(yīng)管范圍。除了出于審計(jì)、信息透明化和確保業(yè)務(wù)合規(guī)的目的進(jìn)行文件共享，中方本身很難也沒必要獲取超出職能范圍的檔案。當(dāng)然，屬于職能范圍的文件，需要通過前期合同簽署來確權(quán)。文檔管控權(quán)限是不同公司合作必然要面對(duì)的問題，在合同中劃定文檔管控范圍是確保后期管控效率，避免低效率的內(nèi)部請(qǐng)示流程的關(guān)鍵。筆者在此處之所以強(qiáng)調(diào)“權(quán)限”問題，還指一些應(yīng)歸而未歸的文件管理風(fēng)險(xiǎn)問題。基于境外檔案管理目前的管理實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)基于管控風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)來劃定文件管控范圍，在此基礎(chǔ)上，再完成知識(shí)管理與歷史記憶的整合與升級(jí)。

在具體的文檔管控范圍上，可以借鑒?？松梨谑凸荆‥xxon Mobil Corporation）對(duì)文件/信息識(shí)別要素的定位。埃克森美孚將信息/文件列為第四大風(fēng)險(xiǎn)要素，包括所有涉及有關(guān)流程和設(shè)施的配置和功能、所處理產(chǎn)品和材料的屬性、潛在的運(yùn)營(yíng)完整性危險(xiǎn)以及法規(guī)要求的準(zhǔn)確信息等相關(guān)文件/信息，這對(duì)于評(píng)估和管理至關(guān)重要。具體包括：（1）進(jìn)行合理設(shè)計(jì)、操作、檢查和維護(hù)設(shè)施所需的圖紙、相關(guān)記錄和文件應(yīng)被識(shí)別、可訪問、準(zhǔn)確且得到適當(dāng)保管；（2）涉及具體操作文件中所涉及潛在危險(xiǎn)的信息將保持最新狀態(tài)并可以訪問；（3）有關(guān)與產(chǎn)品相關(guān)的潛在危害的信息，以及有關(guān)正確處理、使用和處置的指南，均應(yīng)被記錄和傳達(dá)給利益相關(guān)者；（4）有關(guān)適用法律（Laws）和法規(guī)（Regulations）、許可證（Licenses）、執(zhí)照（Permits）、法規(guī)（Codes）、標(biāo)準(zhǔn)（Standards）和慣例（Practices）的信息已記錄在案，并保持最新狀態(tài)。[10]

3.2 建立雙循環(huán)的境外檔案發(fā)展圈

新冠肺炎疫情帶來了大到區(qū)域化、小到社區(qū)化的地域集中趨勢(shì)。地域特征不僅在資本、人員等關(guān)鍵要素上凸顯了出來，還作為一個(gè)重要的特征出現(xiàn)在信息管理中。境外檔案信息具有極強(qiáng)的資本跟隨性，是隨資本和人員而流動(dòng)的。譬如，絲綢之路形成了的歷史記憶，同樣也在當(dāng)前“一帶一路”合作的過程中形成了相應(yīng)的境外檔案。區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)合作更加穩(wěn)定，使得境外檔案管理也開始具有區(qū)域循環(huán)集中的優(yōu)勢(shì)，具體表現(xiàn)為：一是在管理體制上，借鑒所調(diào)研的某大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公司的經(jīng)驗(yàn)，可以探索建立區(qū)域檔案管理中心，即在上層的總部公司與下層的境外檔案管理機(jī)構(gòu)中間，嵌入一個(gè)區(qū)域性的統(tǒng)籌檔案管理層。區(qū)域化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)為區(qū)域檔案管理中心的出現(xiàn)提供了可行性，而加強(qiáng)境內(nèi)與境外檔案管理的雙循環(huán)趨勢(shì)則為該中心提供了必要性，可以有效地促進(jìn)檔案信息在國(guó)內(nèi)與國(guó)外的流通與共享，同時(shí)切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)對(duì)境外檔案管理的監(jiān)管。二是在管理系統(tǒng)上，借鑒所調(diào)研的通信服務(wù)類民營(yíng)公司的經(jīng)驗(yàn)，可以探索嵌入業(yè)務(wù)系統(tǒng)的檔案信息管理系統(tǒng)建設(shè)模式。內(nèi)外循環(huán)不僅表現(xiàn)在管理體制上的疏通，還需要從技術(shù)環(huán)境上提供穩(wěn)定的信息管理系統(tǒng)，為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，推動(dòng)境外檔案的數(shù)字化成為首要目標(biāo)。三是在服務(wù)供需關(guān)系上，需要完成業(yè)務(wù)部門與檔案部門的供給側(cè)變革，對(duì)于集團(tuán)或者大型企業(yè)而言，法律價(jià)值、業(yè)務(wù)價(jià)值、記錄價(jià)值、知識(shí)價(jià)值這四個(gè)方面的布局，會(huì)隨著境外主營(yíng)業(yè)務(wù)、所在國(guó)家以及資本關(guān)系等復(fù)雜因素而有所側(cè)重。將法律價(jià)值作為痛點(diǎn)，將業(yè)務(wù)價(jià)值視為重點(diǎn)，將記錄價(jià)值視為盲點(diǎn)，將知識(shí)價(jià)值視為增值點(diǎn)[11]，將是加強(qiáng)境外企業(yè)檔案發(fā)展圈的趨勢(shì)，尤其是對(duì)著法律風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值的所占比重越高，越說明國(guó)際外循環(huán)面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，亟須完成境外檔案價(jià)值與企業(yè)發(fā)展需求之間的對(duì)接與布局。

3.3 建立明確的境外檔案法律風(fēng)險(xiǎn)體系

近年來，愈加嚴(yán)苛的境外合規(guī)性審查，將我國(guó)境外企業(yè)的文檔審批工作放到了“風(fēng)口浪尖”上，使我國(guó)企業(yè)將面臨更多難以調(diào)和的我國(guó)與境外法律沖突問題，尤其是面臨著信息披露、底稿審計(jì)等方面法律糾紛。2020年8月，美國(guó)財(cái)政部在其官網(wǎng)發(fā)布美國(guó)總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組《關(guān)于保護(hù)美國(guó)投資者防范中國(guó)公司重大風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告》，其針對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的美國(guó)公眾公司會(huì)計(jì)監(jiān)督委員會(huì)（Public Company Accounting Oversight Board，PCAOB）無法實(shí)施檢查的轄區(qū)，建議對(duì)來自這些轄區(qū)的公司提高上市門檻，加強(qiáng)信息披露要求，強(qiáng)化投資風(fēng)險(xiǎn)提示，并要求已在美上市公司最遲于2022年1月1日前滿足PCAOB開展檢查的相關(guān)要求。然而，在美上市的中國(guó)公司向PCAOB提供審計(jì)工作底稿存在一定限制，對(duì)于許多中概股，完全遵守《外國(guó)公司問責(zé)法》是很難的。國(guó)家檔案局、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和國(guó)家保密局2009年制定的《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》中明確規(guī)定，在境外發(fā)行證券與上市過程中，提供相關(guān)證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)在境內(nèi)形成的工作底稿等檔案應(yīng)當(dāng)存放在境內(nèi)。新《證券法》第一百七十七條也明確規(guī)定，境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不得在中華人民共和國(guó)境內(nèi)直接進(jìn)行調(diào)查取證等活動(dòng)。未經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門同意，任何單位和個(gè)人不得擅自向境外提供與證券業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)的文件和資料。[12]可見，嚴(yán)苛的法律監(jiān)管環(huán)境也不可避免地給境外檔案保管帶來了更加多的問題與沖突。

面對(duì)這種情況，國(guó)家檔案局2018年發(fā)布的《境外檔案管理辦法》提出，“境外檔案工作應(yīng)當(dāng)在遵循所在國(guó)家或地區(qū)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，本著有利于維護(hù)國(guó)家利益和企業(yè)合法權(quán)益、有利于工作、有利于保密、有利于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的原則，以企業(yè)資產(chǎn)關(guān)系為紐帶，實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，確保境外檔案完整、準(zhǔn)確、有效、系統(tǒng)和安全?！盵13]在具體執(zhí)行過程中，如所在國(guó)法律規(guī)定與我國(guó)法律規(guī)定一致，則貫徹落實(shí)雙方法律規(guī)定。如二者存在沖突，則應(yīng)分析其沖突是可協(xié)調(diào)的，還是不可協(xié)調(diào)的。具體來說，面對(duì)沖突時(shí)，可以采取以下兩種思路：（1）在雙方法律規(guī)定存在細(xì)節(jié)性沖突時(shí)，應(yīng)遵從所在國(guó)法律規(guī)定。（2）在雙方法律規(guī)定存在根本性沖突時(shí)，應(yīng)以遵從所在國(guó)法律規(guī)定為原則，通過法律、外交、技術(shù)等手段堅(jiān)決維護(hù)我國(guó)國(guó)家利益和企業(yè)權(quán)益。[14]我國(guó)企業(yè)在境外的成長(zhǎng)與發(fā)展必然要遵守所在國(guó)的規(guī)則，即使再追求公平的市場(chǎng)環(huán)境，所在國(guó)的法規(guī)也始終是以國(guó)家自身的利益優(yōu)先來制定的。面對(duì)不利的法律環(huán)境，企業(yè)必須在文檔管理工作上提高法律敏感性，增強(qiáng)文檔風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，在尊重國(guó)家司法主權(quán)與我國(guó)國(guó)家和企業(yè)利益之間通過協(xié)商謀求解決之道，同時(shí)也積極做好應(yīng)對(duì)法律審核的文檔證據(jù)保護(hù)屏障。通過此次事件也可以看出，我國(guó)企業(yè)在境外開展業(yè)務(wù)時(shí)，必須將文檔管理、信息披露等相關(guān)法律納入法務(wù)部門的職責(zé)，文檔管理的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為涉及我國(guó)法律管轄權(quán)的重要法律問題，必須予以重視。

3.4 建立全面的境外檔案工作監(jiān)管體制

一般來說，開展境外業(yè)務(wù)的都是集團(tuán)或者大型公司，整個(gè)組織的層級(jí)機(jī)構(gòu)會(huì)比較龐大，尤其是涉及境外子公司之后，組織層級(jí)也會(huì)增加。此時(shí)，境外檔案監(jiān)管工作就是貫徹執(zhí)行總部檔案管理制度與目標(biāo)的關(guān)鍵。從載體形式來看，境外檔案工作可以分為線上虛擬信息與線下實(shí)物檔案兩種。為了更有效地實(shí)行監(jiān)管，促使集團(tuán)總部的檔案管理規(guī)章制度真正落地，監(jiān)管可以從線上和線下兩個(gè)方面來展開。借鑒某通信服務(wù)類民營(yíng)境外企業(yè)檔案管理的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)面對(duì)比較多的管理層級(jí)時(shí)，最好的工具就是IT技術(shù)，也就是依靠技術(shù)與系統(tǒng)，由此消弭掉冗長(zhǎng)的中間組織層。具體來說，一是在線上針對(duì)境外電子文件的歸檔工作。可以通過設(shè)計(jì)自動(dòng)化歸檔系統(tǒng)，同時(shí)與業(yè)務(wù)部門配合，在前端提前制定預(yù)期歸檔計(jì)劃，并將其嵌入自動(dòng)化歸檔系統(tǒng)之中，堅(jiān)持“誰主管，誰負(fù)責(zé)”的原則，在最后歸檔的環(huán)節(jié)再按照之前的歸檔計(jì)劃進(jìn)行質(zhì)量核對(duì)。這樣一來，就可以從自動(dòng)化歸檔系統(tǒng)上達(dá)成文件歸檔與管理流程的透明化和監(jiān)管的自動(dòng)化。二是在線下針對(duì)境外實(shí)物檔案的管理工作。線下實(shí)物檔案的監(jiān)管目前是受疫情影響比較大的工作，國(guó)內(nèi)總公司的檔案工作人員無法出國(guó)，在相關(guān)監(jiān)管體制得以保證的情況下，還可以通過建立智能監(jiān)控系統(tǒng)來實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程監(jiān)管。同時(shí)，考慮到境外實(shí)物檔案管理受所在國(guó)經(jīng)濟(jì)條件影響很大，因此，可以指定最低要求和期待目標(biāo)兩種庫(kù)房保管評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，系統(tǒng)的使用也需要配合一套清晰明確的責(zé)任機(jī)制，從總公司負(fù)責(zé)人到境外子公司最高負(fù)責(zé)人，再到文檔工作負(fù)責(zé)人，必須公開將文檔管理職責(zé)劃歸到人員崗位職責(zé)制度中。在明確了境外子公司業(yè)務(wù)總負(fù)責(zé)人的文檔管理職責(zé)之后，可以由其指定檔案管理員，也更方便為檔案工作提供預(yù)算資源和人員保障。同時(shí)，可以引入評(píng)價(jià)式考核，如出現(xiàn)與文檔管理相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，更是要向最高負(fù)責(zé)人追責(zé)。此外，面向境外相關(guān)業(yè)務(wù)人員，進(jìn)行文檔管理制度與文檔風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的宣傳貫徹也很重要，可以減少檔案工作人員與其他業(yè)務(wù)人員的溝通成本，極大增強(qiáng)文檔管理工作的協(xié)調(diào)性與完成度。

*本文系中國(guó)人民大學(xué)2019年度拔尖創(chuàng)新人才培育資助計(jì)劃階段性研究成果。

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[9]新華社客戶端. 戰(zhàn)略實(shí)施受阻：近十年我們?yōu)樯懂?dāng)不了“作業(yè)者”了？[EB/OL].[2020-09-23].https：// baijiahao.baidu.com/s id=16435277330163 44803&wfr=spider&for=pc.

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[12]中國(guó)長(zhǎng)安網(wǎng). 美眾議院通過《外國(guó)公司問責(zé)法案》，影響有多大？[EB/OL].[2020-12-14].https：// baijiahao.baidu.com/s id=16850332781978 74379&wfr=spider&for=pc.

[13]國(guó)家檔案局.國(guó)家檔案局關(guān)于印發(fā)《企業(yè)境外檔案管理辦法》的通知[EB/OL].[2020-12-14].https：//www. saac.gov.cn/daj/gfxwj/201910/0a8b1943b9 8f42f3bf6b3992f792b3fc.shtml.

[14]徐擁軍，舒蓉，李孟秋.我國(guó)境外企業(yè)檔案管理面臨的法律沖突與適用原則[J].檔案學(xué)通訊，2018（4）：9-14.