戴 玲，蔣鈺琦

(安徽大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，安徽 合肥 230601)

一、文獻綜述

自2008年爆發(fā)金融危機以來，為了減輕消極影響，促進中國經(jīng)濟的發(fā)展，政府實施了積極的財政政策即“四萬億計劃”來穩(wěn)定經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，中央提出的四萬億有大部分需要地方政府來配合完成，導(dǎo)致地方政府債務(wù)持續(xù)攀升。同時，隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，尤其是提出以人為本的新型城鎮(zhèn)化，要求更高的基礎(chǔ)設(shè)施與人民需求和城鎮(zhèn)化相匹配，財政支出增大。根據(jù)財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，中國地方未償債務(wù)截至2020年7月底已達24.17萬億元，相比于2020年初的15.32萬億元，增加了8.32萬億元。在中國地方政府債券中，一般債券和專項債券分別占51.6%和48.4%，地方政府債務(wù)規(guī)模增長迅速，風險不斷上升，受到了越來越多的社會關(guān)注。本文將以城投債余額作為地方政府債券的代理指標，建立模型來分析地方政府債務(wù)給地區(qū)經(jīng)濟增長帶來的影響。

通過對以往研究成果的分析，可以發(fā)現(xiàn)與地方政府債務(wù)對地區(qū)經(jīng)濟增長相關(guān)的效應(yīng)研究存在爭議，大致可以分為三類，分別是正面促進作用、負面阻礙作用和非線性關(guān)系。地方政府債務(wù)對地區(qū)經(jīng)濟增長具有積極的促進作用。凱恩斯認為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重點就是要放在需求的管理方面，而政府債務(wù)是需求管理的重要途徑之一，政府債務(wù)的增加有利于管理需求，刺激經(jīng)濟增長。鄧曉蘭和黃顯林認為經(jīng)濟增長效應(yīng)與國債水平關(guān)聯(lián)性很強，應(yīng)該維持合理的赤字水平與國債規(guī)模。[1]亞當·斯密認為政府債務(wù)過重就會增加稅賦，稅負過重會導(dǎo)致商人以及工廠會將貨幣資本轉(zhuǎn)移到稅負較輕的國家，對國家造成損失。白景明總結(jié)了財政赤字與政府債務(wù)的關(guān)系，他認為政府發(fā)行債務(wù)是彌補財政赤字的主要手段，償還債務(wù)會推高財政赤字。[2]地方政府債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟增長之間呈現(xiàn)先上升后下降即倒U型的非線性趨勢。毛婕和黃春元的研究認為，如果債務(wù)水平?jīng)]有達到閾值，那么地方政府舉債就會起到明顯的積極作用，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展；如果債務(wù)水平達到閾值以上，那么地方政府舉債的負面作用占優(yōu)勢，地方債務(wù)對經(jīng)濟增長作用放緩，甚至抑制經(jīng)濟增長。[3]通過分析地方政府債務(wù)與經(jīng)濟增長二者間的關(guān)系，國內(nèi)外學(xué)者發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該將地方政府債務(wù)控制在一個合理范圍之內(nèi)(平衡點或拐點之前)，雖然對平衡點是多少還存在爭議，但普遍認為不能為了經(jīng)濟增長無休止的擴大債務(wù)。[4]

由于我國政府債務(wù)數(shù)據(jù)是不公開，不確定的，獲取的難度相對比較大，得到的數(shù)據(jù)比較分散，從而對研究造成了一定的影響，部分學(xué)者債務(wù)規(guī)模數(shù)據(jù)來源于國家審計署分別于2011年及2013年發(fā)布的35號公告和32號公告，時效性較差，截至2017年12月末，地方政府債券的存量為14.74萬億元，在這之中，超過90%的存量為城投類公司債，總計13.41萬億元。在我國債券市場發(fā)展期間，城投債不僅將大量資金提供給了地方政府，而且使其資金短缺的問題得到了有效解決，成為地方政府融資的重要途徑之一，對經(jīng)濟的影響引起了越來越多的學(xué)者關(guān)注?；诔峭豆镜馁Y產(chǎn)負債表，宋敏系統(tǒng)的分析了城投債的借債規(guī)模，并對城投公司存在的經(jīng)營風險進行了探究。[5]通過對江蘇省城投債發(fā)行規(guī)模的實證分析，張思云和湯潔分別指出，在未來的幾年內(nèi)，本省可以將城投債風險控制到合理的范圍之內(nèi)。[6-7]基于城投債的交易規(guī)模，王永欽與陳映輝對我國地方政府的債務(wù)問題進行了分析，并發(fā)現(xiàn)其主要障礙是預(yù)算軟約束。[8]通過對城投公司各項經(jīng)營管理與財務(wù)指標的考量，丁繼平對地方政府的還債水平進行了定量分析，從而達到判斷和評價城投債風險的目的。[9]本文將基于城投債視角，根據(jù)各省每年發(fā)行債券日及發(fā)行年限，計算出每年該省的債券余額量，以我國30個省份的城投債余額規(guī)模為代理指標，通過實證分析地方政府債務(wù)給地區(qū)經(jīng)濟增長帶來的影響。

二、地方政府債務(wù)和地區(qū)經(jīng)濟增長的基本關(guān)系

擁有財政收入的政府及其所屬預(yù)算單位以信用為原則以承擔還本付息為前提發(fā)行的債券，就是地方政府債務(wù)。政府通常以土地為杠桿獲得企業(yè)大規(guī)模借債，企業(yè)作為借債人會享有稅收利好或以低價獲得土地使用權(quán)的權(quán)利。[10]政府債務(wù)是一種特殊的財政收入，在政府的財政收入不足以滿足城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，政府會舉借債務(wù)使得財政收入增加，刺激經(jīng)濟增長，但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的擴大，對地區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用會出現(xiàn)放緩趨勢，當?shù)胤秸畟鶆?wù)達到國際警戒線60%以上時，甚至?xí)Φ胤桨l(fā)展起到阻礙作用。[11]同時，中國的地區(qū)發(fā)展存在顯著的失衡問題，因此，地方政府債務(wù)也會對地區(qū)經(jīng)濟增長造成不同的影響，隨著人均城投債余額的提高，全國人均GDP也隨之提高；東部省份的經(jīng)濟發(fā)展程度高，償債能力較高，中西部省份的經(jīng)濟發(fā)展程度較低，償債能力相對較低；全國的人均城投債余額跟人均GDP在前期成正比，但隨著人均城投債余額的增加，人均GDP出現(xiàn)了下降的趨勢，存在倒U型關(guān)系。[12]

綜上所述，地方政府債務(wù)和地區(qū)經(jīng)濟增長的基本關(guān)系可以概述為三點：(1)地方舉借債務(wù)既可以彌補財政赤字促進經(jīng)濟增長，又可能加大財政壓力阻礙經(jīng)濟增長，產(chǎn)生的影響的不同取決于資金的使用方向、使用效率以及地方政府的債務(wù)承受能力。[13](2)如果地方政府債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)，則可以起到改善民生應(yīng)對危機的作用。如果濫用地方政府資金，使其突破合理范圍，則會加大財政壓力，擠出私人投資，糾正市場失靈的作用由正轉(zhuǎn)負。[14](3)發(fā)展程度不同的地區(qū)，由于資金使用方向、資金使用效率以及地區(qū)償債能力的不同，地方債務(wù)產(chǎn)生的效果也會有所不同。[15]

三、實證模型、變量說明與數(shù)據(jù)來源

(一)計量模型構(gòu)建

在對地區(qū)經(jīng)濟增長的影響進行分析時，本文選取了30個省級政府的420個樣本量的債務(wù)數(shù)據(jù)，并將面板數(shù)據(jù)模型運用到了其中。通過對現(xiàn)有文獻資料的收集與整理，發(fā)現(xiàn)在地方政府與經(jīng)濟增長之間，可能存在非線性關(guān)系，也就是倒“U”型關(guān)系。所以，本文將二次項加入了模型，并建立了下述模型：

pcgdpit=α+βpcdebtit+γpcdebt2it+θXit+ui+λt+εit

(1)

其中，pcgdp代表人均國民生產(chǎn)總值，pcdebt代表人均城投債余額，i代表省份，t代表年度，X為其他解釋變量，包括稅負水平、城鎮(zhèn)化率、負債率、居民消費價格指數(shù)等因素。

被解釋變量pcgdp：本研究將pcgdp(人均國內(nèi)生產(chǎn)總值)運用到了其中，用來表示經(jīng)濟增長；核心解釋變量debt：在表示地方政府債券時，本文采用了人均城投債余額這一指標。

其他解釋變量：(1)城鎮(zhèn)化率urban(城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝?，城鎮(zhèn)化率高代表城市的基礎(chǔ)建設(shè)投入高，一般來說債務(wù)水平更高。(2)居民價格消費指數(shù)cpi，反映一個家庭消費物品的價格變化和地方經(jīng)濟的膨脹水平。(3)財政收入revenue，衡量一國政府財力的指標。(4)財政支出spending，政府可支配的貨幣額，與城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求成正比。

表1 各變量的描述性統(tǒng)計

(二)回歸結(jié)果與穩(wěn)健性檢驗

根據(jù)發(fā)改委的解釋，我國省份按政策劃分為東、中、西部。東部、中部、西部的經(jīng)濟發(fā)達程度依次變?nèi)?。本文重點通過東部和中西部來劃分以體現(xiàn)地區(qū)的差異性。

表2各地區(qū)固定效應(yīng)回歸結(jié)果

全國 東部 中西部Pcdebt2.528980???2.827133???2.452043(0.347277)(0.490406)(1.517867)Pcdebt2-0.000040???-0.000066???-0.000173(0.000015)(0.000020)(0.000177)Cpi502.490162-285.064449632.048941(563.164383)(1201.082876)(599.916933)revenue8.048838???12.911719???8.730302???(0.755373)(1.634748)(2.232976)spending-4.147326???-9.080054???-3.588418???(0.631108)(1.464004)(1.177200)urban83257.940???86647.1113???80656.1230???(4194.290348)(8699.087295)(7365.762579)_cons-5.85319e+0430291.994591-6.95245e+04(58433.902376)(1.24352e+05)(61939.696015)

根據(jù)實證結(jié)果可知，全國各地區(qū)的地方政府債務(wù)的一次項都是正值，二次項都是負值，二者間存在明顯的倒“U”型。整體來看，地方政府債務(wù)規(guī)模會對促進地方經(jīng)濟增長有正向作用，但超過閾值，則會起反作用，阻礙經(jīng)濟的發(fā)展。[16]計算得出，全國的人均債務(wù)余額為2 355元，東部省份的人均債務(wù)余額為3 411元，中西部省份的人均債務(wù)余額為1 547元，說明當前我國各地的政府債務(wù)情況并不相同。東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度高，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，經(jīng)濟運行環(huán)境更完善，有利于更好地消化債務(wù)，化解債務(wù)風險，保持合理的債務(wù)比率，所以人均債務(wù)承受水平較高。相比于東部，中部和西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度較低，抗債務(wù)風險能力低于國家水平，人均償債能力較弱。[17]表2還顯示，財政收入前系數(shù)為正，說明財政收入在某種意義上促進經(jīng)濟增長，財政支出前系數(shù)為負，說明財政支出在一定范圍內(nèi)對一個地方的經(jīng)濟發(fā)展起負作用，城鎮(zhèn)化率前的系數(shù)為正，說明一個地方的城鎮(zhèn)化是推動一個地方經(jīng)濟發(fā)展上起到了不可替代的作用。居民消費指數(shù)前面系數(shù)在全國和中西部時為正，在東部省份為負，說明居民消費指數(shù)對地方經(jīng)濟發(fā)展沒有顯著影響。

利用債務(wù)率對人均債務(wù)余額進行替換，并利用人均GDP增長率對重負基準進行替換。同時全面檢驗了以上基準回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。上述結(jié)果可以得到核心解釋變量的估計系數(shù)的符號和顯著性在任何一種計量模型下的結(jié)果均符合基準回歸結(jié)果，也就是說，本文采用的模型與核心解釋變量具有良好的穩(wěn)健性。

四、結(jié)論和政策建議

從上文的分析中，可以得到以下結(jié)論：(1)地方舉債規(guī)?？刂圃诤侠矸秶鷥?nèi)，對于有效擴大投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起積極作用，但當?shù)胤絺鶆?wù)突破平衡點時，對地方經(jīng)濟的促進作用會放緩甚至?xí)鹱璧K作用。(2)我國地區(qū)間存在顯著的差異，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，承受債務(wù)風險的能力比較強；中部與西部地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)欠發(fā)達因而債務(wù)風險承受能力較弱。

通過以上的研究結(jié)果可提供以下政策建議：在債務(wù)規(guī)模可控的前提下，第一，適當?shù)膫鶆?wù)發(fā)行能夠有效地促進地區(qū)經(jīng)濟增長，因此地方政府債務(wù)發(fā)行的方式應(yīng)該向公眾開放，朝著正?；屯该鞫鹊姆较蜻M行改革；由于過高的地方債務(wù)規(guī)模將對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶來負面阻礙影響，所以地方政府債務(wù)處理機制和規(guī)模預(yù)警的建立是必須且必要的。[18]第二，可以適當提高經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)的債務(wù)規(guī)模，按時發(fā)放中央的債務(wù)補助資金，利用債務(wù)來拉動經(jīng)濟的增長。第三，按照地方政府不同的發(fā)債目的，基于對地區(qū)財政資金支出結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)，合理控制經(jīng)濟建設(shè)支出，并將債務(wù)資金對地區(qū)經(jīng)濟增長的促進作用充分發(fā)揮出來。第四，完善官員業(yè)績考核制度，避免出現(xiàn)為了盲目追求業(yè)績大肆舉債投資的現(xiàn)象；再者對地方官員在任期間有無逾期債務(wù)或違約行為進行調(diào)查，并判斷其舉債的合理性。除此之外，還要加快地方債務(wù)責任制度的建立與健全，對主體的債務(wù)責任予以明確，進一步豐富評估、審計和問責制方法，從而改善系統(tǒng)防范債務(wù)風險。