王曉琴

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶163313）

縣域作為連接城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵場域和區(qū)域經(jīng)濟的基本單元，是國家治理中非常重要的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的前沿陣地。以治理之道破解縣域經(jīng)濟發(fā)展之困，對大慶全面振興全方位振興，爭當全國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展排頭兵具有不可替代的重要作用。高質(zhì)量的縣域經(jīng)濟既是縣域治理的基本目標之一，也是其前提基礎(chǔ)。

一、大慶縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀與地方政府治理實踐

（一）大慶縣域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀

縣域經(jīng)濟作為拉動區(qū)域經(jīng)濟增長的重要力量，在大慶爭當全國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展排頭兵的過程中，發(fā)揮著越來越重要的作用。經(jīng)過近30年發(fā)展，大慶縣域經(jīng)濟取得了較大進步，經(jīng)濟總量不斷壯大，規(guī)模不斷擴張，實力不斷增強，在促進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展方面的作用愈加明顯。在2019年全省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展考評中，大慶市縣域經(jīng)濟平均得分位列全省第二，發(fā)展質(zhì)量和活力都很好，未來發(fā)展空間巨大。但是，對標市委市政府要求和百姓期待，仍然存在一定差距，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟綜合實力偏弱、競爭力不強，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、質(zhì)量不優(yōu)，經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動不明顯、創(chuàng)新要素供給乏力等。

（二）大慶縣域政府治理能力現(xiàn)代化運行情況

大慶縣域政府通過自身改革與調(diào)整，治理能力建設(shè)水平不斷提升。通過優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，對政策制定、業(yè)務(wù)辦理流程、信息采集、管理模式等進行創(chuàng)新，政府治理的信息化建設(shè)明顯改善。通過整合社會資源，逐步構(gòu)建起“政府主導(dǎo)+多元主體”共治模式，利用地方社團、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)等組織，架起政府和群眾之間的溝通橋梁。

二、地方政府治理助推大慶縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）基層治理理念相對滯后

從大慶縣域治理實踐來看，還沒有完全擺脫傳統(tǒng)的治理習(xí)慣。地方政府具有典型的“權(quán)小事多、人少責任大”的特征，承擔著發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)社會矛盾、處理公共危機等方面的壓力。維穩(wěn)的思維慣性，會導(dǎo)致政府決策行為的短期化與片面化，出現(xiàn)看重“短期利益”忽視“長遠利益”，看重“經(jīng)濟利益”忽視“生態(tài)保護”的現(xiàn)象。

（二）共建共治共享治理體系尚未成熟

受傳統(tǒng)觀念影響，縣域政府習(xí)慣于“大包大攬”的家長式作風，這在很大程度上削弱了社會力量參與治理的積極性。同時，基層群眾參與政府治理的熱情也不高，主觀上不愿意參與。群眾參與渠道單一、參與層次較低，也阻礙了公眾與政府的溝通交流。

（三）基本公共服務(wù)供給存在短板

在縣域，基本公共服務(wù)供給問題仍然是制約縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的短板。大慶縣域發(fā)展水平普遍不高，縣級財政收入占GDP比重更是不足10%，因此，大慶4縣的基本公共服務(wù)方面的財政支出比重偏低，基本公共服務(wù)供給水平與發(fā)達縣域存在較大差距。同時，由于大慶市縣域市場化程度低，基本公共服務(wù)主要由政府直接提供，社會參與度比較低，一些有資質(zhì)和能力提供公共服務(wù)的社會和市場力量難以進入基本公共服務(wù)領(lǐng)域。

（四）基層干部治理能力有待提升

基層領(lǐng)導(dǎo)干部治理能力是影響縣域治理成效的關(guān)鍵性因素。從實踐來看，基層干部在治理能力方面還存在諸多不足。在基層，普遍存在干部工作“因循守舊”、創(chuàng)造性不足的問題。由于基層工作的特殊性，使得很多基層干部在工作中缺乏積極性，作風僵化，不同程度的存在形式主義、官僚主義等不良工作作風。

三、地方政府治理助推大慶縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的路徑選擇

（一）加強頂層設(shè)計，準確站位謀發(fā)展

習(xí)近平總書記在講話中多次提到“頂層設(shè)計”，縣域治理也要提高站位，搶抓發(fā)展機遇，“上接天線、下接地氣”，科學(xué)謀篇布局，找準服務(wù)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的切入點和著力點。

1.準確把握職能定位。實現(xiàn)縣域治理能力現(xiàn)代化，首先要厘清政府、市場和社會三者之間的關(guān)系及各自的邊界，準確把握其職能定位。從大慶4縣政府職能發(fā)揮情況看，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能發(fā)揮得比較到位，但在市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護等職能方面還存在弱項，政府職能履行有失偏頗。為了與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求相適應(yīng)，需要建立起高效、規(guī)范的政府職責體系，做到“不越位”“不缺位”“不錯位”，首要的一點就是要進一步轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變觀念，由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，由“全能型政府”向“有限型政府”轉(zhuǎn)變。在法治框架下，對于市場本身能夠運作和解決的問題，政府不再干預(yù)。政府需要制定好科學(xué)規(guī)范的行業(yè)制度和規(guī)則，尤其要注意知識產(chǎn)權(quán)的保護；維護公平的市場經(jīng)濟秩序；加強對自然生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；做好對社會資源的合理分配，縮小貧富差距。

2.科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃?？h域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展離不開政府部門的統(tǒng)籌指導(dǎo)、前瞻規(guī)劃。首先，地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃時要主動將縣域發(fā)展擺進全市乃至全省、全國發(fā)展大局中去，立足縣域?qū)嶋H，突出當?shù)靥厣茖W(xué)合理地制定發(fā)展目標。其次，由于大慶4縣資源稟賦相近，可以通過政府間的合作，建立協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。再次，各縣政府要具有前瞻眼光，把本地最具優(yōu)勢、最具潛力的產(chǎn)業(yè)做大做強，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過“一業(yè)興旺”帶動“百業(yè)繁榮”。

（二）建立聯(lián)動機制，多措并舉齊發(fā)力

地方政府助力縣域經(jīng)濟發(fā)展應(yīng)建立起多效聯(lián)動機制，各項制度、政策相互支撐、有效銜接，形成良性互動的格局。

1.建立縣域治理與鄉(xiāng)村振興一體發(fā)展機制。農(nóng)村經(jīng)濟作為發(fā)展縣域經(jīng)濟最薄弱的環(huán)節(jié)，直接影響縣域經(jīng)濟整體發(fā)展質(zhì)量。地方政府在追求縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的過程中，要把鄉(xiāng)村振興作為一項重要內(nèi)容統(tǒng)籌考慮，應(yīng)按照習(xí)近平總書記“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”的指示精神，依據(jù)鄉(xiāng)村振興和縣域經(jīng)濟總體發(fā)展規(guī)劃，建立起縣域治理與鄉(xiāng)村振興一體化發(fā)展機制，通過“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，加快形成城鄉(xiāng)互動、良性循環(huán)的發(fā)展局面，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.建立縣域經(jīng)濟與環(huán)境社會耦合發(fā)展機制。衡量縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展水平不能只看重經(jīng)濟指標，要綜合考慮經(jīng)濟——社會——環(huán)境等多重指標。從大慶縣域發(fā)展來看，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境、社會發(fā)展之間還沒有完全同步，三者之間還存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。對此需要綜合施策，建立可持續(xù)的“環(huán)境——經(jīng)濟——社會”耦合發(fā)展系統(tǒng)，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，推進生態(tài)文明與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰，只有這樣，才能將資源環(huán)境生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)勢。在綠色發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進產(chǎn)城融合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)相融合。

3.建立產(chǎn)業(yè)之間與區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展機制。推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，要處理好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。大慶縣域經(jīng)濟發(fā)展水平不高，廣大的農(nóng)村地區(qū)仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)產(chǎn)品附加值較低，為了促進農(nóng)民增收，必須將農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)有機融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化、特色化發(fā)展?？h域經(jīng)濟的發(fā)展是合作共贏的過程，作為政府部門，要充分研究探尋順應(yīng)當?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展方式，積極與周邊各經(jīng)濟體進行合作，共同打造產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)合體。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)添活力

習(xí)近平總書記指出：“投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資。”[1]52-55良好的營商環(huán)境對縣域經(jīng)濟的發(fā)展至關(guān)重要。

1.打通“最后一公里”，營造高效政務(wù)環(huán)境。經(jīng)過多年努力，大慶市營商環(huán)境不斷改善，但縣域營商環(huán)境優(yōu)化還存在諸多障礙，在簡政放權(quán)方面還存在很多“減而未簡”現(xiàn)象。要進一步推動簡政放權(quán)，簡化辦事流程，合理設(shè)置審批事項條件，降低制度性交易成本，真正推動中央、省、市各項政策落實，進一步完善政務(wù)信息平臺，整合信息服務(wù)資源，以“便民、利民”為目標，強化政務(wù)服務(wù)和技術(shù)融合，打通服務(wù)縣域經(jīng)濟的“最后一公里”。

2.打造人才發(fā)展高地，創(chuàng)建良好發(fā)展環(huán)境?，F(xiàn)階段，大慶縣域人才外流問題比較嚴峻，且引才政策尚處劣勢，所以，大慶縣域要結(jié)合自身實際，發(fā)揮自身比較優(yōu)勢，圍繞縣域經(jīng)濟發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)布局，在人才引進上給予政策支持。同時，實現(xiàn)引才與引智并舉，充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為縣域發(fā)展遠程助力。除了引進人才，縣域還要充分挖掘利用好本土人才，結(jié)合不同行業(yè)領(lǐng)域的人才特點，進行因才施策、科學(xué)培養(yǎng)，最大限度開發(fā)人才專長優(yōu)勢。

3.構(gòu)建親清政商關(guān)系，優(yōu)化民營經(jīng)濟環(huán)境?？h域經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須充分發(fā)揮民營經(jīng)濟的作用。地方政府要為打破各種限制，進一步優(yōu)化民營經(jīng)濟環(huán)境。最大限度取消行政事業(yè)性涉企收費，進一步降低民營企業(yè)的稅收負擔；拓寬金融渠道，幫助解決融資難的問題；加大知識產(chǎn)權(quán)保護力度，保護民營企業(yè)合法權(quán)益。同時，為了進一步提高服務(wù)質(zhì)量，要充分發(fā)揮工商聯(lián)、商（協(xié)）會的橋梁紐帶和參謀助手作用，將經(jīng)濟建設(shè)所需的技術(shù)、人才、資金等要素聚集，激發(fā)社會發(fā)展合力。

（四）完善要素保障，補齊短板促振興

補齊要素短板，不斷豐富要素供給，讓各要素能夠自由流動，是促進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。

1.加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所謂“新基建”是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系。[2]49-51近年來，我國新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（以下簡稱“新基建”）在助力經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮著越來越重要的作用，對高質(zhì)量發(fā)展的支撐作用也越來越明顯，是現(xiàn)階段助推縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。新基建能帶動更多的新興產(chǎn)業(yè)投資，精準化對接區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，有效推動產(chǎn)業(yè)智能化轉(zhuǎn)型。

2.激活公共服務(wù)多元合作機制。為了達到1+1＞2的效應(yīng)，需要政府、企業(yè)、社會組織等有效協(xié)同，通過采用授權(quán)、批準、外包、公私合作、購買等模式來提供有效的公共服務(wù)；通過建立完善的激勵制度，促進各主體協(xié)調(diào)發(fā)展；通過拓寬參與的路徑和渠道來引導(dǎo)公民參與公共服務(wù)，對于社會組織要加強培育，適當降低參與的門檻。